Анализ бюджетного устройства в развитых странах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, важнейшим элементом которой является бюджетная система государства. Под бюджетной системой понимается совокупность бюджетов всех уровней, которая основывается на экономических отношениях и правовых нормах. Организация и принципы построения бюджетной системы представляют собой бюджетное устройство.

От бюджетного устройства государства зависит распределение доходов между различными частями страны, а это отражается на финансовом состоянии административно-территориальных единиц. Плохое финансовое состояние отдельных территорий может повлечь за собой отток людей в другие части страны, что еще больше усугубляет положение.

Сегодня в Республике Беларусь идет активный процесс преобразования экономики. Важной задачей на данном этапе является создание наиболее эффективной бюджетной системы и бюджетного устройства. Поэтому особенно актуально встает вопрос изучения опыта наиболее развитых государств мира, в которых бюджетное устройство складывалось на протяжении длительного периода времени.

В настоящей курсовой работе рассмотрены сущность бюджетного устройства, особенности бюджетного устройства развитых стран на примере Великобритании, Франции, США и Германии, роль налогов в бюджетном устройстве названных стран.

Объект исследования в данной курсовой работе является бюджетное устройство развитых стран. Цель исследования - анализ бюджетного устройства развитых стран. Задачи исследования: рассмотреть теоретические аспекты бюджетного устройства; охарактеризовать бюджетное устройство развитых стран на примере США, Германии, Франции и Великобритании; показать роль налогов в бюджетном устройстве развитых стран.

1. Теоретические основы бюджетного устройства

1.1 Понятие и сущность бюджетной системы и бюджетного устройства

Бюджетная система занимает важное место в организации финансово-кредитной системы государства. Под бюджетной системой понимается совокупность бюджетов всех уровней, которая основывается на экономических отношениях и правовых нормах. Организация и принципы построения бюджетной системы представляют собой бюджетное устройство.

Бюджетное устройство разных стран обусловлено их государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики и ее структурных элементов. Известны две формы государственного управления: унитарное и федеративное. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) два звена управления - центральное и местное. В федеративных государствах (США, Канада, Германия, Швейцария и др.) - три: центральное, членов федерации и местное [12, с. 35].

Бюджетные системы зарубежных стран строятся на общих основных принципах. К ним относятся:

Ш оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти;

Ш полнота бюджета;

Ш единство бюджета;

Ш приоритетность публичных расходов;

Ш достоверность и наглядность бюджета;

Ш ежегодное утверждение бюджета;

Ш бюджетное равновесие.

Обязательное оформление бюджета в виде акта, принимаемого представительным органом власти, означает законодательное оформление бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Финляндия) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трех основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений.

Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства как по доходам, так и по расходам. Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто- и нетто-бюджетов.

Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета.

Только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета возможно применение принципа приоритетности публичных расходов, который основан на том, что осуществление государством функций не ставится в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Вопрос о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, решается на основе использования методов политического анализа и критериев общественной полезности.

Целям эффективного обсуждения бюджетных проектов и гласности бюджетной политики служит принцип достоверности и наглядности бюджета. Этот принцип чрезвычайно полезен для иностранных инвесторов, международных организаций, рейтинговых агентств, населения и предпринимателей.

Принцип ежегодного утверждения бюджета означает установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах финансовый год определяется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным, в Великобритании, Канаде, Японии начинается 1 апреля, в Италии, Норвегии, Швеции - 1 июля, в США - 1 октября. В некоторых странах конституционно закреплена возможность принятия многолетних бюджетов (например, Конституция Греции допускает возможность установления двухлетнего бюджета).

Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета [13, с. 168-171].

Первым звеном бюджетной системы является государственный бюджет, т.е. основной финансовый план государства, отражающий экономические отношения по поводу формирования, распределения и использования главного централизованного фонда денежных средств. Через государственный бюджет в развитых странах перераспределяется до 40 % национального дохода.

Существует ряд важных характеристик государственного бюджета: форма, материальная сущность, экономическая сущность и юридическое оформление. Форма бюджета - финансовый план. Материальная сущность - централизованный фонд. Экономическая сущность - совокупность экономических отношений. Юридическое оформление - закон.

Государственный бюджет выполняет следующие основные функции:

Ш перераспределение национального дохода;

Ш финансовое обеспечение социальной политики;

Ш государственное регулирование и стимулирование экономики.

Ш контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.

За государственным бюджетом закреплены важнейшие источники доходов, такие как подоходный налог, налог на прибыль корпораций, наиболее массовые косвенные налоги, поступления от государственных предприятий. На него возложены основные расходы, связанные с осуществлением государством своих функций: военные, экономические, социальные, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом административные.

Вторым звеном бюджетной системы являются региональные (местные) бюджеты. В последние годы роль региональных бюджетов во многих странах возрастает. Это обусловлено рядом причин.

Во-первых, функция регулирования социально-экономических процессов в значительной степени переходит от центральных уровней государственной власти к местным. Происходит смещение акцентов в источниках финансирования в сторону региональных бюджетов. Расходы на здравоохранение, образование, коммунальное обслуживание населения, охрану окружающей среды все в большей мере финансируются из региональных бюджетов.

Во-вторых, важной задачей региональных бюджетов является нивелирование различий в уровнях экономического и социального развития территорий. Государство решает эти вопросы при помощи собственных доходов региональных бюджетов и выделяемых на эти цели средств из вышестоящих бюджетов в виде регулирующих налогов и субвенций.

Вопросы взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы решаются в зависимости от формы государственного устройства. Распределение компетенции между различными уровнями государственного управления как в федеративных, так и в унитарных государствах устанавливается конституционно.

Доходы региональных бюджетов зарубежных стран формируются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет поступлений из вышестоящих бюджетов. Совокупность налоговых платежей всех уровней государственной власти образует налоговую систему, более подробно они будут рассмотрены позже. Стоит лишь отметить, что налоговые доходы региональных бюджетов представляют собой местные налоги и сборы и часть общих налогов, поступающих в бюджеты данного уровня из вышестоящих бюджетов.

К неналоговым доходам региональных бюджетов относятся доходы от предприятий, находящихся в муниципальной собственности, арендной платы, санкций, налагаемых за нарушение законодательства, добровольных взносов юридических и физических лиц.

В формировании доходной части региональных бюджетов участвуют и такие поступления из вышестоящих бюджетов, как дотации и субвенции, при помощи которых государство имеет возможность покрывать дефицит местных бюджетов.

Расходы региональных бюджетов зависят от уровня децентрализации управления социальной сферой в государстве. Чем выше этот уровень, тем значительнее объем финансовых ресурсов, пропускаемых по каналам региональных бюджетов, тем выше их доля в общегосударственных бюджетных расходах. К странам с высоким уровнем децентрализации управления социально-культурной сферой относятся ФРГ, Франция, Финляндия и др.

В зарубежных странах широко распространена практика разделения региональных бюджетов на бюджет текущих затрат и бюджет развития. Бюджет текущих затрат формируется за счет налоговых и неналоговых поступлений и направляется на финансирование текущих затрат, т.е. на покрытие эксплуатационных издержек. В бюджет развития поступают субвенции из вышестоящих бюджетов, добровольные пожертвования и займы. Из этого бюджета финансируются инвестиции в социально-культурную и жилищно-коммунальную сферы [3, 10-15].

1.3 Сущность и организация бюджетного процесса

Важнейшая часть финансового планирования - бюджетное планирование, подчиненное требованиям финансовой политики государства. Экономическая его сущность состоит в централизованном распределении и перераспределении валового внутреннего продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы на основе общенационального социально-экономического развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.

Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджета, его нормативно-правовую и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджета страны. Основы бюджетного планирования определяются конституцией и законами страны.

Бюджетный процесс - регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов (в федеративных государствах и бюджетов членов федерации). Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов и юридических лиц.

Бюджетный процесс охватывает отдельные стадии бюджетной деятельности:

Ш составление проекта бюджета;

Ш рассмотрение и утверждение бюджета;

Ш исполнение бюджета;

Ш составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Бюджетный процесс может занимать временной промежуток до двух и более лет [12, с. 39-40].

Составление проекта бюджета является первой стадией. На этом этапе решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно-кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия бюджетного дефицита, а также распределение доходов между звеньями бюджетной системы. Работа по составлению проекта государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года: в Германии - за 6 месяцев, во Франции - за 14, в США - за 18 месяцев. Проект бюджета разрабатывается органами исполнительной власти, как правило, министерством финансов (казначейством), а в США - специальным органом - Службой управления и бюджета при президенте.

При составлении проекта бюджета ставятся следующие цели:

Ш активное воздействие его на повышение эффективности экономики;

Ш обеспечение согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами-прогнозами правительства;

Ш установление необходимых пропорций и приоритетов в расходовании средств;

Ш изыскание источников для покрытия дефицита бюджета.

В некоторых развитых странах (США) действует бюджетный календарь - план распределения по времени движения бюджетного процесса. Хотя на практике этот календарь слабо исполняется.

До начала составления проекта бюджета министерство финансов (или специальный орган в США) направляет директивные указания руководителям министерств и государственных ведомств с предложением представить к определенному сроку расчеты смет расходов и возможных доходов. В одних странах им сообщаются общие контрольные цифры (или рекомендации) возможных ассигнований (Франция), которые служат основой бюджетных заявок (запросов) и смет в целом, в других - бюджетные заявки государственные ведомства высылают самостоятельно.

В ходе составления бюджета происходит длительный обмен сведениями, предложениями, оценками между главой государства, министерством финансов (или специальным органом), министрами и иными главами государственных ведомств. Решение спорных вопросов иногда требует вмешательства главы государства. При принятии решений о бюджете учитываются перспективы экономического развития, степень инфляции, уровень занятости, число пользующихся социальной поддержкой. Согласованные бюджетные решения принимаются с учетом данных исполненного ранее утвержденного бюджета, включая бюджет текущего года. Затем министерство финансов (специальный орган) начинает разрабатывать бюджетные показатели и другие бюджетные документы.

При разработке проекта бюджета на предстоящий год, а во многих развитых странах на длительную перспективу (четыре-пять лет) используют различные методы исчисления доходов и расходов, которые претерпели в историческом плане значительные изменения. С расширением масштабов мобилизации ресурсов и необходимостью наиболее эффективно их использования стали применять сначала в США (с 1960-х годов), а затем и в других странах программно-целевой метод, в том числе системный анализ, экономические модели, электронно-вычислительную технику.

Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. После одобрения высшим исполнительным органом (кабинетом министров, канцлером в Германии, президентом в США), проект бюджета поступает в законодательный орган - парламент для рассмотрения и утверждения его. Как правило, проект бюджета обсуждается каждой палатой отдельно (сначала в нижней, а затем в верхней - во Франции, либо одновременно в обеих палатах - в США, Германии). В каждой палате парламента функционируют специальные комитеты и комиссии, которые занимаются конкретными бюджетными вопросами, часто по программам. Они детально анализируют соответствующие статьи проекта бюджета, вносят коррективы и дают заключение с объяснительной запиской.

После принятия бюджета каждой палатой при отсутствии разногласий между ними выносится общее решение парламента о бюджете. Если же разногласия возникли, то их должна снять согласительная комиссия, состоящая из представителей двух палат.

При рассмотрении проекта в парламенте важное значение имеет бюджетная инициатива, т.е. право членов парламента вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В некоторых странах (Франция, Великобритания и др.) члены парламента, не являющиеся членами правительства, не имеют право вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых налогов. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию в стране. В США бюджетные права Конгресса значительно шире. Ограничения бюджетных прав парламента проявляются в том, что законодательная власть принимает не бюджет как единый документ в целом (США), а ежегодные постановления о бюджетных назначениях, предоставляя полномочия президенту расходовать средства на определенные, но устанавливая верхний потолок. Некоторые статьи бюджета вообще не рассматриваются, а утверждаются автоматически.

Вторая стадия бюджетного процесса заканчивается принятием закона о бюджете в целом или утверждением отдельных бюджетных назначений по статьям (программам) - президентом в США, королевой - в Великобритании.

Исполнение бюджета означает получение утвержденных доходов, в основном налогов, и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Этот этап продолжается в течение года, который называется финансовым, или бюджетным годом. Его временные границы в разных странах различны.

Важный элемент этой стадии бюджетного процесса - кассовое исполнение бюджета, т.е. организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности. В большинстве стран существует банковская система кассового исполнения бюджета, при которой банки, в основном центральный банк, являются главным кассиром государства. В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы: все бюджетные средства поступают на единый счет министерства финансов (казначейства) в центральном банке, с которого и осуществляются все расходы государства.

В ряде развитых стран действует правило секвестра, которое предполагает право правительства пропорционально снижать статьи расхода принятого бюджета в течение времени, оставшегося до конца текущего года. Так, в США секвестр применяется к определенным программам и вводится при возможном превышении установленного предела расходов. Принятие закона конгрессом о секвестре оговаривается определенными условиями.

Составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом - последняя стадия бюджетного процесса, начинающаяся после окончания финансового года [14, 248-251].

2 Бюджетное устройство в развитых странах

2.1 Бюджетное устройство в унитарных странах

2.1.1 Бюджетное устройство Великобритании

Финансовая система Великобритании включает в себя четыре традиционных звена:

1) Государственный бюджет

2) Местные бюджеты

3) Специальные внебюджетные фонды

4) Финансы государственных предприятий.

Великобритания - унитарное государство, и ее бюджетная система имеет два уровня, отношения между которыми оставались неизменными с викторианских времен до конца 1980-х гг. Реформы, проведенные в последние десятилетия, существенно уменьшили роль местных бюджетов в экономике.

Государственный бюджет страны состоит из двух частей:

1) консолидированного фонда, который включает текущие поступления средств и их расходование;

2) национального фонда займов, куда входят доходы и расходы государства, связанные с движением капитала.

Основная часть расходов финансируется из консолидированного фонда (98 %), который формируется преимущественно налоговыми поступлениями (95 %). К неналоговым поступлениям относятся доходы от продажи государственной собственности, административные взыскания и др.

В таблице 1 показано деление расходов консолидированного фонда по функциональному назначению.

Таблица 1 - Расходы консолидированного фонда государственного бюджета Великобритании. млрд. ф. ст.

Приоритетной сферой расходов государственного бюджета Великобритании в последнем десятилетии XX в. являлась социальная защита населения. В 1999 г. эта статья заняла 36 % всех расходов бюджета. Особенностью Британии также является увеличение к концу десятилетия удельного веса расходов на образование (с 2 % в 1990 до почти 4 % в 1999 г.).

Доходная часть национального фонда займов формируется за счет процентов, поступающих от корпораций и местных органов власти как плата за кредит, части прибыли Банка Англии, средств некоторых специальных фондов. Расходная часть включает затраты на обслуживание государственного долга и некоторые другие.

Доходы двух фондов в 1999 г. составили 328 278 млн. ф. ст. и превысили сумму их расходов на 295 млн. ф. ст., что и составило профицит государственного бюджета. Бюджет 2000 г. был исполнен с самым большим в истории страны профицитом - 2,7 % ВВП. Причиной профицита стало снижение затрат на пособия по безработице благодаря сокращению числа безработных (с 4,3 % в 1999 г. до 3,7 % в 2000 г.). Кроме того, в апреле 2000 г. правительство провело среди телекоммуникационных компаний аукцион на предоставление услуг мобильной связи третьего поколения, позволяющих владельцам мобильных телефонов получать видео- и интернет-услуги. Полученные от продажи лицензий средства превысили планируемые в бюджет поступления в 7 раз и достигли 22,5 млрд. ф. ст., что более 2 % ВВП страны. Профицит бюджета дал возможность пересмотреть некоторые государственные программы 2001 г. Изменения в основном коснулись налоговой системы, а также увеличения расходов на образование и здравоохранение.

Бюджетный процесс в Великобритании начинается с составления проекта бюджета. В этом участвуют министерства и ведомства, подающие заявки в казначейство. На основании представленных заявок составляется проект бюджета, который для рассмотрения и одобрения направляется в Кабинет министров. Для дальнейшего рассмотрения проект бюджета поступает в нижнюю палату парламента (палату общин). Утверждается проект верхней палатой (палатой лордов), куда он поступает после рассмотрения в палате общин. Силу закона бюджет получает после того, как его подпишет королева Англии.

Стадия исполнения бюджета, т.е. бюджетный год, в Великобритании начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта. Кассовое исполнение бюджета в стране осуществляет Банк Англии. Ответственность за контроль над исполнением бюджета несет казначейство и его структурные подразделения [12, с. 199-201].

Местные органы власти в трех частях Великобритании: Англии, Уэльсе и Шотландии - имеют различную структуру. В Англии двухступенчатая система местных органов власти, включающая графства и округа в сельской местности и городах в урбанизированных районах. В 1992 г. в Уэльсе и Шотландии была введена одноступенчатая система местных органов управления.

После Второй мировой войны в компетенцию органов местного самоуправления входило финансирование социальных услуг, транспорта, образования, жилищно-коммунального хозяйства. Позже их полномочия были значительно сужены. Местные органы власти утратили право на строительство и приобретение жилья, приватизацию местного транспорта и коммунальных сетей, из-под их контроля были выведены некоторые типы образовательных учреждений, расходные обязательства муниципалитетов существенно сократились. В настоящее время из местных бюджетов финансируется всего 36 % всех государственных расходов.

Структура расходов местных органов власти следующая:

Ш социальная защита - 32 %;

Ш образование - 28 %;

Ш охрана правопорядка - 12 %;

Ш коммунальные услуги - 5 %;

Ш транспорт и коммуникации - 4 %;

Ш другие - 19 %.

Система межбюджетного выравнивания Великобритании достаточно сложная и разная во всех составных частях страны. В то же время финансовая помощь основана на принципах, единых для всего государства. Существует два основных вида финансовой поддержки - блок-гранты (которые в Англии и Уэльсе называются грантами для увеличения доходов) и гранты на специальные цели. Гранты для увеличения бюджетных доходов выделяются ежегодно. Перед определением суммы финансовой помощи центральное правительство исходя из проекта центрального бюджета и прогноза макроэкономической ситуации устанавливает расходные нормативы для местных органов власти на планируемый год. Затем объем финансовой поддержки определяется как разница между суммой расходов бюджета муниципального пользования, рассчитанной на основе расходных нормативов, и суммой доходов местного бюджета от закрепленных за ним доходных источников. Если центральное правительство видит приоритетным финансирование какой-либо конкретной статьи местного бюджета, то средства выделяются в рамках гранта, т.е. они могут быть потрачены только на оговоренные цели.

Правительство Великобритании контролирует расходы местных бюджетов. Раньше для этих целей использовались различные механизмы: сокращение размеров финансовой помощи из центрального бюджета на финансирование расходов, превышающих определенный уровень, отказ в предоставлении центрального гранта для финансирования дополнительных расходов. Но они оказались неэффективными. И в 1986 г. как экстренная мера был введен такой механизм контроля за расходами местных бюджетов, как уменьшение налоговой базы местного бюджета, расходы которого превышали уровень, зафиксированный в документах центрального правительства. Этот инструмент использовался на протяжении четырех лет, и за это время процедура уменьшения налоговой базы применялась только к 10-12 местным бюджетам из 200. Однако после введения подушного налога центральное правительство пересмотрело порядок ограничения расходов местных бюджетов. Правительственными нормативными актами было установлено соотношение дополнительных расходов и поступлений подушного налога 1:4, т.е. увеличение расходов сверх установленного уровня на 1 % должно сопровождаться четырехпроцентным увеличением поступлений подушного налога.

По закону местные органы власти не имеют права привлекать заемные средства для финансирования расходов текущего характера, а на капитальные нужды они могут брать кредит только напрямую у коммерческих банков или через специальный орган - Государственный комитет по заимствованиям.

Третьим звеном финансовой системы являются специальные фонды. Их более 80. Ведущее место занимает Фонд национального страхования. Он создается за счет взносов населения, государственных предприятий и дотаций правительства. Аккумулированные средства идут на выплату пенсий, пособий по безработице и болезни.

Кроме Фонда национального страхования, в финансовую систему Великобритании также входят пенсионные фонды государственных предприятий, уравнительный валютный фонд, фонды гарантий экспортных кредитов. Эти фонды создаются за счет средств и дотаций предприятий и осуществляют расходы в соответствии со своим функциональным назначением.

Государственные предприятия Великобритании делятся на три вида: государственные корпорации (наиболее развиты), смешанные предприятия и ведомственные. Государственные корпорации в большинстве своем функционируют в национализированных отраслях промышленности. Деятельность государственных предприятий Великобритании отвечает стратегическим интересам государства и не всегда основывается на рыночных механизмах, вследствие чего они, как правило, убыточны [11, с. 49-52].

2.1.2 Бюджетное устройство Франции

Как и Великобритания, Франция - унитарное государство, и ее бюджетная система включает только два звена: государственный бюджет и местные бюджеты. В стране нет единства бюджетной системы. Все бюджеты формально обособлены. Бюджет каждой административной единицы утверждается органом ее исполнительной власти.

Финансовая система Франции состоит из четырех звеньев:

1) Государственный (центральный) бюджет

2) Местные бюджеты

3) Внебюджетные фонды

4) Финансы государственных предприятий

Само понятие бюджета во Франции, сформулированное еще в 1862 г., долго оставалось классическим и было изменено только в 1956 г. Декрет 1959 г. четко разграничил понятия «закон о финансах» и «закон о бюджете»: первый определяет размеры и назначение ресурсов и затрат государства с учетом экономического и финансового равновесия, задача второго детализация и расшифровка общих положений закона о финансах.

Государственный бюджет во Франции - важнейший инструмент управления государственными средствами в силу того, что государство через бюджетную систему формирует и распределяет более 20 % ВВП и 50 % национального дохода. На долю государственного бюджета приходится приблизительно 80 % всех доходов и расходов французской финансовой системы.

Центральный бюджет делится на два раздела:

1) 90 % - операции окончательного характера (безвозвратное финансирование), которые подразделяются на текущие, гражданские, капитальные и военные расходы;

2) 10 % - операции временного характера (кредиты).

Расходы центрального бюджета также делятся на две части:

Ш текущие, которые в свою очередь подразделяются на военные (содержание военнослужащих, их обучение и материально-техническое обеспечение), социальные и др.;

Ш капитальные, включающие в себя военные (строительство военных объектов, закупка военной техники), расходы на иностранные дела (создание посольств, консульств за границей, а также взносы в международные кредитно-финансовые учреждения) и др.

В 1998 г. основные статьи расходов государственного бюджета Франции находились в следующих пропорциях (%):

Ш среднее и высшее образование - 27,8;

Ш оборона - 19,8;

Ш социальные министерства (занятости и солидарности; ветеранов войны) - 17,6;

Ш оборудование, транспорт, жилье - 10,4;

Ш финансовые службы - 3,9;

Ш научные исследования и технологии - 3,3;

Ш сельское хозяйство и рыболовство - 3;

Ш правосудие - 2,1;

Ш иностранные дела и сотрудничество - 1,7;

Ш промышленность - 1,4;

Ш культура и связь - 1,3;

Ш прочие министерства - 1,4.

Особое место в государственном бюджете занимает финансирование крупных научно-исследовательских и экономических программ, основное внимание уделяется развитию передовой и перспективной техники и технологий. Главными такими программами являются «ЭСПРИТ» (ESPIRIT) «РАСЕ» (RASE), «БРИТЕ» (BRITE), «ЕВРОМАТ» (EVROMAT), «ЭВРИКА» (EVRIKA).

В последние десятилетия вмешательство государства в экономическую жизнь постоянно усиливалось. Если в конце XIX - начале XX в. доля государственных расходов в ВВП составляла 10-15 % (в 1870 г. - 12,6 %, в 1913 г. - 17 %), то к 1960 г. она выросла до 34,6 %, а в 1998 г. составила 54,3 %.

Доходы государственного бюджета формируются преимущественно за счет налогов (90 %), выручки от продажи оружия, средств государственных предприятий, займов и других источников.

С 1975 г. центральные бюджеты Франции были несбалансированными и до сих пор исполняются с хроническим дефицитом. Если в 1991 г. превышение расходов над доходами составляло 1,9 % ВВП, то в 1993 г. уже 4,9 %. В 1997 г. в соответствии с требованиями Маастрихтского договора 3 %, Франции почти удалось достичь этого уровня - 3,1 % ВВП благодаря мерам по изменению структуры доходов и расходов государства, местных органов власти и системы социального обеспечения. Правительство Франции, как и правительства других европейских стран, начало реализацию программы сокращения дефицита государственного бюджета, так называемую программу конвергенции, и приступило к более жесткому регулированию расходов, не отказываясь при этом от проведения отдельных мероприятий с целью сокращения безработицы и снижения государственного долга. Значительные государственные расходы увеличивают обязательные отчисления налоги и социальные взносы, а также ведут к увеличению государственного долга, достигшего 58 % ВВП. Этот показатель, безусловно, ниже, чем у большинства европейских стран, однако выплата процентов по госдолгу составляет в настоящее время свыше 14 % расходной части государственного бюджета [8, с. 45-50].

Бюджетный процесс во Франции регулируется рядом статей Конституции 1959 г., а также многочисленными законами, декретами, регламентами, инструкциями, регламентирующими отражение бюджетных операций в национальном счетоводстве, порядок представления государственного бюджета, роль и функции центральных и региональных органов власти, причастных к бюджетному процессу и контролю. Период подготовки, принятия, исполнения и составления отчета об исполнении бюджета во Франции занимает более трех лет.

Первая стадия французского бюджетного процесса - составление проекта бюджета - контролируется главным финансовым органом страны Министерством экономики и финансов. Подготовка бюджета во Франции идет с использованием программно-целевого метода, который носит название «рационализация выбора бюджетных решений». В течение девяти месяцев каждое министерство и ведомство, руководствуясь инструкциями и контрольными цифрами, составляет свою смету. Затем, после свода всех смет, составляется проект бюджета, который, будучи одобрен правительством, направляется в парламент.

Вторая стадия бюджетного процесса - принятие бюджета - длится около трех месяцев. Проект бюджета рассматривается в финансовой комиссии каждой палаты парламента. Сначала проходит обсуждение проекта в нижней палате - национальном собрании. Затем проект передается в верхнюю палату - сенат. Если проект бюджета после двух совместных обсуждений обеими палатами парламента не получает одобрения, президент имеет право своим указом объявить бюджет законом.

Третья стадия - исполнение бюджета. Кассовое исполнение осуществляется через систему казначейских касс, которые имеют счета в Банке Франции и производят расчетно-кассовые бюджетные операции. По всей территории страны действует сеть специальных агентств казначейства (бухгалтерий), в том числе центральные бухгалтерии, обобщающие ежедневные данные учета всех субъектов. На их основе составляются еженедельные и ежемесячные аналитические материалы. Так, в еженедельных сводках представлены данные об операциях по исполнению бюджета по крупным рубрикам годового корректирующего финансового закона (что дает возможность контролировать выдачу разрешений на выделение бюджетных средств), а также об изменениях объема государственного долга, остатках на корреспондентских счетах казначейства и др. Обобщающие данные об исполнении бюджета за год представляются в Счетную палату для анализа и составления декларации о соответствии данных центрального учета в отдельных организациях.

Контроль за исполнением бюджета делится на три вида: административный, судебный и парламентский.

Административный контроль ведется по иерархической структуре системы учета, когда бухгалтеры более высокого уровня контролируют более низкий уровень, а сами подчиняются главному казначею. Во Франции действует Генеральная инспекция финансов, которая представляет собой своего рода корпорацию финансовых инспекторов-контролеров, связанную с кабинетом министра финансов, но не входящую ни в одно из управлений этого министерства. Финансовые контролеры вправе проверять состояние учета во всех звеньях государственных финансов, т.е. любого учреждения, а также частных организаций и предприятий, деятельность которых затрагивает интересы казначейства, например транспортных или строительных компаний и т.д.

Судебный контроль осуществляется Счетной палатой, которая проверяет состояние учета и отчетности в той или иной организации, ведущей бюджетные счета (бухгалтерии). Юрисдикция Счетной палаты распространяется на главные бухгалтерии основных распорядителей кредитов. Ответственность за неполноту или недостоверность сведений несут руководители исполнительных органов, представивших отчетную документацию.

Парламентский контроль осуществляется в ходе обсуждения и принятия закона об исполнении бюджета на основании указанных выше документов, доклада Счетной палаты и общей декларации о центральных счетах органов учета и отчетности отдельных министерств, исполнявших бюджет.

Последняя, четвертая стадия бюджетного процесса - составление Министерством экономики и финансов отчета об исполнении бюджета.

Бюджетный (финансовый) год во Франции совпадает с календарным, т.е. начинается 1 января [12, с. 155-157].

Вторым звеном бюджетной системы Франции являются местные бюджеты. Они находятся в ведении местных органов управления. Их деятельность регламентируется Конституцией и текущим законодательством. Каждая административная единица, как отмечалось, имеет свой бюджет. Административно-территориальная структура страны - это 22 региона, 96 департаментов и 36 000 округов. Советы (региональные, департаментов, округов) составляют бюджеты и распоряжаются местными ресурсами. Однако вся полнота власти принадлежит на местах префектам.

Система местных бюджетов Франции включает в себя несколько звеньев:

Ш бюджеты различных местных организаций;

Ш бюджеты территориальных организаций (бюджеты регионов, департаментов и округов), а также их объединений: городских сообществ, районов, синдикатов.

В стране более трети всех текущих расходов местных органов власти приходится на содержание административно-полицейского аппарата (полиция, гражданская оборона, пожарная охрана, управление), треть - на образование, просвещение, культуру, остальное - это расходы на экономическую инфраструктуру. Местные органы власти осуществляют большие капиталовложения - свыше 52 % всех капитальных государственных затрат. Общие затраты местных административных органов в начале 1990-х гг. составляли более чем 10 % ВВП. А общая величина местных бюджетов достигала 60 % государственного бюджета страны.

Доходами местных органов власти являются собственные (налоги и неналоговые поступления) и привлеченные (государственные субсидии и займы) средства. Доля налогов в местном бюджете - 40 %, субсидий и займов - 30 %, остальные 30 % - собственные поступления и займы.

Местные бюджеты, как правило, дефицитны и нуждаются в дополнительных ресурсах для финансирования собственных программ. Государство предоставляет местным органам власти субсидии, составляющие около 20 % всех доходов местных бюджетов. Выделяют два вида субсидий:

Ш на текущие расходы, главным образом на социальную помощь (около 60 % всех субсидий);

Ш на капитальное строительство.

Кроме субсидий, местные органы используют заемные средства, получаемые на денежном рынке.

Местное самоуправление имеет ограничения. Степень свободы в принятии решений регулируется законодательными актами по налогообложению и директивами республиканских и региональных органов. Перераспределение средств между коммунами осуществляется департаментами, из госбюджета выделяются целевые субсидии для выравнивания экономического положения отдельных территорий.

Наряду с центральным и местными бюджетами в финансовую систему Франции входят специальные фонды и финансы государственных предприятий [11, с. 35-39].

Специальные фонды представляют собой совокупность денежных ресурсов, находящихся в распоряжении государства или местных органов власти и имеющих целевое назначение. К ним относятся многочисленные специальные счета казначейства, присоединенные бюджеты, различные фонды финансово-кредитных учреждений и социальный бюджет. Организационно они отделены от бюджетов и относительно самостоятельны. Специальные фонды можно разделить на две основные группы:

Ш фонды доходов и расходов, которые включаются в бюджет (фонд экономического и социального развития страны);

Ш внебюджетные фонды, юридически независимые.

Крупнейшие из них связаны с социальной сферой. Совокупность таких фондов называют социальным бюджетом Франции. Средства социальных специальных фондов складываются из взносов предпринимателей (60 %), взносов по страхованию (18 %), поступлений государства (20 %) и прочих доходов (2 %).

К фондам такого рода относят пенсионный фонд, фонд страхования по болезни, инвалидности, материнству, фонд помощи семьям, национальный фонд помощи безработным. Наиболее важные специальные фонды находятся в распоряжении центрального правительства. Среди специальных фондов, создаваемых местными органами власти, наибольшее значение имеют заемные фонды, средства которых используются для инвестиций, а в отдельных случаях - для покрытия кассовых разрывов в местных бюджетах. Это многочисленные специальные счета казначейства, присоединенные бюджеты, фонды финансово-кредитных учреждений и социальный бюджет.

Счета казначейства открываются государственным организациям, не имеющим права юридического лица и финансовой автономии. Эти счета утверждаются парламентом. Средства спецсчетов проходят по двум разделам бюджета: в доходной и расходной части. (Самый крупный - Фонд социального и экономического развития, который выдает кредиты на срок от 3 до 5 лет национализированным и частным предприятиям, осуществляющим инвестиции в соответствии с общегосударственной программой развития.) Значительная часть счетов казначейства используется на военные цели.

Присоединенные бюджеты составляют организации, имеющие финансовую автономию. Они включаются в государственный бюджет. Расходы каждого присоединенного бюджета покрываются собственными доходами организации.

Франция занимает одно из первых мест среди развитых стран по величине государственного сектора, получившего развитие в послевоенные годы в результате буржуазной национализации. На него приходится около 10 % ВНП, более четверти всех инвестиций, в нем работают около 15 % всего занятого населения. Государственные предприятия сосредоточены в энергетике (угольной, нефтяной, газовой и энергетической промышленности), сфере главных потребителей энергии (почти все виды транспорта), а также в наиболее динамичных и новых отраслях (аэронавтика, электроника, химия). Предприятия этих отраслей, являясь юридическими лицами, имеют определенную финансовую самостоятельность. Они составляют автономные бюджеты или финансовые сметы. Контроль со стороны парламента за ними незначительный. В соответствии с уставом, государственные предприятия правомочны заключать контракты, отвечать по своим обязательствам, распределять прибыль, принимать решения по инвестированию.

Ресурсы государственного сектора формируются из различных источников:

Ш собственных средств - 25 %;

Ш безвозвратных дотаций и субсидий из госбюджета - 18 %;

Ш долгосрочных кредитов, внутренних и внешних займов, полученных на денежном рынке, - 57 %.

Дефицит государственных предприятий покрывается безвозвратными субсидиями и дотациями, а также кредитами из бюджета и специальных фондов [8, с. 51-54].

2.2 Бюджетное устройство в федеративных странах

2.2.1 Бюджетное устройство США

Бюджетное устройство американской федерации регламентируется Конституцией США. В этом документе, принятом в 1787 г., штаты передавали федеративному союзу в числе других полномочий и право производить (с обязательной санкции конгресса как высшего законодательного органа федерации) государственные расходы. В XX в. бюджетное устройство США и в особенности федеральный бюджет подверглись значительным изменениям. Во много раз увеличились размеры госбюджета, в том числе и его доля в ВВП страны, не раз изменялась структура доходов и расходов, менялось соотношение средств, которыми распоряжаются бюджеты центра, штатов и местных органов власти. Более или менее устоявшиеся формы бюджетное устройство США приняло только в последние два-три десятилетия, однако его совершенствование происходит и сейчас.

Как и во всех развитых странах, бюджет США выполняет три основные функции:

Ш содержание государственной машины (аппарат управления, армия, суды и пр.);

Ш перераспределение доходов между социальными слоями населения и территориями в целях благоприятного социального климата и предотвращения возможных очагов напряженности;

Ш использование бюджета в качестве инструмента для стимулирования экономического роста, поддержания условий развития предпринимательства.

Федеративное устройство США обусловливает очень важную особенность бюджетно-налогового процесса - четкое взаимодействие трех систем: государственных доходов, государственных расходов и межбюджетных отношений («бюджетного федерализма»). Важнейшая и сложнейшая задача - создание и поддержание системы бюджетного федерализма, поскольку в сфере межбюджетных отношений сталкивается наибольшее количество разноречивых экономических, политических, этнических и других факторов и интересов. Решение этой проблемы основано, прежде всего, на наличии собственных источников поступлений у каждого уровня власти, а также на «помощи сверху вниз», которой охвачены все штаты и местные органы власти [12, с. 66-67].

Бюджетное устройство США является федеративным и состоит из трех уровней:

1) Федеральный бюджет

2) Бюджеты 50 штатов - членов федерации

3) Бюджеты 12,7 тыс. административных, хозяйственно-предпринимательских, культурно-просветительных и других местных подразделений (графств, муниципалитетов, таун-шипов, сельских, школьных, специальных округов и т.п.)

В бюджетное устройство США также включаются различные специальные фонды.

Такая система организации государственных финансов характеризуется отсутствием единства. Это означает, что каждое подразделение государственного управления (федерация, штаты, местные органы) самостоятельно составляет и утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты - в бюджет штатов.

Центральное место в системе государственных финансов США занимает финансовая система федерации и федеральный бюджет. О чем свидетельствуют сложившиеся в последние три десятилетия параметры распределения и перераспределения средств между бюджетами трех уровней: около 70 % совокупных расходов консолидированного бюджета проходят через федеральный бюджет и 30 % - доля остальных двух уровней, которая делится между штатами и местными органами власти в пропорции 2:1.

За федеральными органами закреплены расходы общенационального значения (на военные цели, международные дела; на финансовую поддержку каких-либо отраслей и секторов национального хозяйства; на содержание федерального государственного аппарата; на управление федеральным государственным долгом и т.п.). На долю властей штатов и местных органов приходится значительная часть государственных расходов, связанных с финансированием социальных нужд местного хозяйства, административного аппарата. Что касается доходов, то основным источником доходной части бюджета являются налоговые поступления. Причем, в доходах федерального бюджета преобладают прямые налоги, в доходах штатов - косвенные, а в доходах местных органов власти - поимущественные.

В США бюджеты регулируются через систему дотаций и отчислений. Движение ресурсов происходит одновременно по четырем каналам:

Ш из федерального бюджета - в бюджеты штатов и местные бюджеты;

Ш из бюджетов штатов - в местные бюджеты;

Ш из местных бюджетов - в бюджеты штатов;

Ш между местными бюджетами.

В базе собственных доходов властей штатов и местных властей наблюдается неуклонный рост зависимости от федеральных дотаций. Федеральная помощь штатам (23 %) и местным властям (6 %) носит ярко-выраженный программно-целевой характер. Дотации и субсидии в США распределяются неравномерно. С их помощью на уровне штатов реализуется более 500 целевых программ. Такая растущая зависимость от федеральных дотаций дает основание утверждать, что федеральная помощь (29 % общей суммы доходов штатов и местных органов) превратилась в средство прямого контроля федерации за финансовой политикой штатов и местных органов власти [1, с. 25-29].