Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методические рекомендации по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений

Введение

Настоящие Методические рекомендации разработаны в рамках проекта «Реформа системы образования» (далее ПРСО), финансируемого за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Проект направлен на отработку на федеральном и региональном уровнях основных элементов стратегии модернизации образования, реализация которых должна привести к повышению качества общего среднего образования, обеспечению равенства доступа к образованию, большему соответствию содержания образования требованиям потребителей образовательных услуг и рынка труда.

Методические рекомендации подготовлены на основе опыта применения нормативного подушевого бюджетного финансирования в Самарской, Ярославской областях, Чувашской Республике, развивают основные подходы, изложенные ранее, адаптируют их к условиям изменившегося законодательства, а также конкретизируют основные процедуры формирования и исполнения бюджета с применением нормативного подушевого финансирования для обеспечения его распространения в субъектах РФ.

Рекомендации предназначены для специалистов регионального и муниципального уровней в области управления образованием и финансами, а также для руководителей общеобразовательных учреждений (далее - ОУ), реализующих программы перехода на нормативное бюджетное финансирование системы общего образования.

1. Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996 г.). Статья 41 Закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122 - ФЗ внесены изменения в закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе» (статья 41. п. 2 Закона №122 - ФЗ от 22.08. 2004 г.).

В связи с передачей на уровень субъекта федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов)». (Статья №29 п. 6 (1) Закона №122 - ФЗ от 22.08.2004 г.)

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание задний и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (Федеральные законы №№122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И закон «Об образовании» и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий и бюджетное законодательство дает возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы подушевые нормативы финансирования будут подменять средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствии финансовых нормативов в областях, субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженное на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции, в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях), объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся.

Именно поэтому, оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне, используется норматив бюджетного финансирования, как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время, повышение эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу, создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов, так называемого «нулевого бюджета», который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

2. Методические подходы к планированию бюджетных средств на образование и распределению их на подушевой основе

Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:

· порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;

· порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.

Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:

· планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося;

· учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);

· в нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);

· для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги;

· учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;

· учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:

· определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;

· выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;

· усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ.

При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном, уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.

На муниципальном уровне, при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов может применяться только два показателя:

· величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения;

· число обучающихся по этим программам.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов, не рекомендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования - финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.

Только после выделения (одной цифрой) бюджета, происходит формирование сметы расходов образовательного учреждения. При этом руководитель сам определяет направления использования полученных ресурсов и формирует смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.

Смета утверждается в установленном законом порядке и является и исполняется в порядке, также регламентируемом законодательством.

Такой механизм, с одной стороны позволяет формировать бюджет на подушевой нормативной основе, с другой, расширяет права руководителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета.

При таком порядке достигается наиболее эффективное использование бюджетных средств. Руководители и муниципального уровня и уровня образовательного учреждения сами производят реструктуризацию в рамках выделенных им финансовых средств, так как «сэкономленные средства» остаются в их распоряжении и идут на нужды образования, а не изымаются в бюджет.

Кроме того, соблюдается принцип равенства доступа и прозрачности, так как и при формировании бюджета и при выделении финансовых ресурсов используются величина подушевого норматива и числа учащихся. Никакие сетевые показатели в расчете не присутствуют (например, число классов-комплектов или число ставок), что позволяет сокращать эти параметры, которые перестают быть «фондообразующими».

Предлагаемый формализованный подход к определению объемов бюджета (сметы) школы, дает возможность применить ту же методику и при определении объемов бюджета для межбюджетных перечислений при реализации норм вводимых новым законодательством, за счет образовательных субвенций. Такой подход к определению бюджета «снизу вверх», от потребности учащихся особенностей их программ обучения, в отличие от традиционного подхода «сверху вниз» только от финансовых возможностей бюджета, позволяет защитить интересы образовательных учреждений, объективно находящихся в менее выгодных условиях (меньшая наполняемость, большое число детей с отклонениями, требующих дополнительных финансовых ресурсов). Это реальный способ ввести в практику работы финансовых региональных органов, осуществляющих расчеты межбюджетных перечислений, более детальный учет существующей потребности различных категорий учащихся.

Осуществляя на региональном уровне формализованный расчет норматива бюджетной обеспеченности, и доведя финансовые ресурсы до муниципалитетов, областная администрация имеет реальный механизм стимулирования муниципалитетов по законодательному закреплению уже на муниципальном уровне порядка финансирования ОУ на нормативной основе.

Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования, способ и порядок этого расчета являются необходимым, но не достаточным условием реализации подушевого принципа в образовании.

Введение во многих регионах казначейства как регионального, так и особенно федерального, болезненно сказывается на возможности реализации автономии образовательных учреждений. Требования единого расчетного счета, а также ужесточенный детальный контроль за использованием бюджетных средств, по мнению многих, является существенным препятствием на пути роста эффективности, прозрачности и управляемости ОУ.

В то же время, по существующему законодательству органы федерального казначейства осуществляют лишь кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе заключенных «соглашений о кассовом обслуживании исполнения бюджета с органом исполнительной власти субъекта РФ либо органом местного самоуправления». Поэтому формально, органы казначейства не могут определять бюджетную политику, проводимую регионом, а лишь обслуживают бюджетные счета в рамках, определенных соглашением с администрацией.

Применение формализованной процедуры определения бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе является первым шагом к согласованности интересов отрасли, финансовых департаментов и органов казначейства.

В целом, предлагаемая методика является одним из этапов реализации плана по переходу на подушевое бюджетное финансирование, которая учитывает как установки проекта, так и изменение законодательной базы федерального, регионального и муниципального уровней.

3. Методические рекомендации по расчету нормативов подушевого финансирования в общем образовании

Расчет показателей подушевого бюджетного финансирования (Методика) является одним из этапов реализации нормативного подушевого финансирования. Ее применение создает возможность объективного и прозрачного способа распределения финансовых ресурсов по образовательным учреждениям. При формализованном способе (по формуле) распределения бюджетных средств, образовательные учреждения ставятся в равные условия, их финансовое благополучие зависит, прежде всего, от числа обучающихся.

В Методике осуществляется расчет нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования - подушевого норматива в образовании.

Методика содержит:

· модель расчета показателей подушевого бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в разрезе ступеней образования - (i) начальная, (ii) основная, (iii) старшая школа с учетом различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания (поправочных коэффициентов);

· перечень и значения поправочных коэффициентов, которые дают возможность формализовать факторы, которые для данной территории (образовательного учреждения) являются существенными и объективно влияют на стоимость обучения. Применение коэффициентов позволит не допустить снижения финансирования при переходе на нормативы при формировании бюджетов разных уровней.

3.1 Нормативно-правовая база Методических рекомендаций

Разработка Методических рекомендаций осуществлялась в соответствии с нормами федерального законодательства, а также с учетом норм регионального законодательства, касающегося расчета показателей нормативного бюджетного финансирования:

· Законом Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 08.08.2004 г. №122 - ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившим силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

· Бюджетным кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 23.12.2003. №186-ФЗ);

· Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 04. 07. 2003 г. №95);

· Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 06.10.2003 г. №131);

· Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении» (от 19.03.2001 г. №196);

· Положениями Базисного учебного плана образовательных учреждений Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства общего и профессионального образования РФ (от 09.02.1998 г. №322);

· Постановлением Губернатора Самарской области «О системе финансирования образовательных учреждений области» (от 11.12.1997 г. №367);

· Правилами нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений в Чувашской Республике в 2004 г., правилами применения поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в 2004 г., утвержденных постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики (от 25.12.2003 г. №337);

· «Методическими рекомендациями по предоставлению субвенций местным бюджетам на финансирование образовательных учреждений в части реализации ими государственного стандарта общего образования», подготовленными Министерством образования и Министерством финансов (от 18.09.2003 г. №20-51-2839/20-01).

3.2 Порядок расчета норматива расходов на реализацию государственного стандарта общего образования (основных образовательных программ)

В расходы на реализацию государственного стандарта общего образования, в соответствии с законодательством, включаются текущие расходы на оплату труда (тарифная и надтарифная части заработной платы педагогического, административного, учебно-вспомогательного и обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных учреждений, начисления на заработную плату), а также расходы на частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом: расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы (кроме коммунальных расходов вообще) муниципальных общеобразовательных учреждений.

Норматив расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного учащегося определяется на основе:

· стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги;

· нормативного соотношения педагогических ставок и ставок административно-управленческого и вспомогательного персонала;

· нормативного соотношения тарифного фонда и фонда надбавок и доплат;

· расходов на обеспечение учебного процесса (расходы на приобретение наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, хозяйственные расходы);

· коэффициентов удорожания педагогической услуги;

· норм регионального законодательства (дополнительно к федеральным нормам).

Расчет стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги осуществляется на учащегося, обучающегося по обычным (стандартным) программам, по ступеням обучения (в связи с различным числом часов в Базисном учебном плане), а также различных коэффициентов удорожания в связи с законодательно установленными.

Стандартная (базовая) стоимость педагогической услуги в школе рассчитывается на учащегося по ступеням, исходя из следующих показателей:

· количество детей в классе - 25 человек;

· число часов по обязательной программе при 6-дневной рабочей неделе (рассчитывается для каждой ступени);

· уровень ставки по ЕТС в соответствии со средневзвешенным разрядом педагогических работников по данному муниципалитету (с учетом повышения ставок оплаты труда в сельской местности).

Доля расходов на оплату труда административно-управленческого и вспомогательного персонала устанавливается законодательными актами регионального уровня от общего ФОТ учреждения.

Надтарифный фонд заработной платы (фонд надбавок и доплат) составляет 25% фонда оплаты труда по каждому образовательному учреждению.

Нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося для каждого городского и районного муниципального образования исчисляются по формуле:

где:

3 - расходы по заработной плате в i-том муниципальном образовании на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по видам классов (s) и по ступеням обучения (n).

P - расходы на обеспечение учебного процесса в расчете на одного обучающегося.

3 определяется по формуле:

где:

а - число часов по базисному учебному плану (БУП);

18,7 _час - средневзвешенное число часов на ставку;

b - ставка зарплаты, соответствующая средневзвешенному разряду по ЕТС по i-тому муниципалитету;

1,262 - коэффициент отчислений по единому социальному налогу;

1,02 - коэффициент увеличения фонда оплаты труда, связанного с повышением стажа, квалификационной категории и т.п.;

1,33 - коэффициент, фонд оплаты труда на величину доплат и надбавок;

12 - количество месяцев в году;

m - численность «условных учащихся» в классе по i-тому муниципалитету;

1,33 - коэффициент увеличения фонда оплаты труда на административно-управленческий аппарат;

w - коэффициенты удорожания по ступеням обучения, представленные в таблице №1;

c - коэффициенты удорожания по видам классов (программ), представленные в таблице №3,

R - региональный коэффициент удорожания, отражающий введенные регионами дополнительные ставки и региональные надбавки / доплаты.

Расходы на обеспечение учебного процесса Р_учебн определяются на каждого учащегося по всем ступеням и видам общеобразовательных учреждений исходя из экономических нормативов, в процентном отношении к общему размеру норматива расходов, в соответствии со сложившимися расходами при ежегодном постепенном увеличении доли учебных расходов.

При определении абсолютных значений коэффициентов использовались как нормы федерального законодательства, так и значения коэффициентов, полученных расчетным путем и используемые в пилотных регионах. При этом в коэффициентах рекомендуется учитывать следующие особенности:

· различия в месторасположении (городские и сельские районы);

· различия в размере школы;

· реализация специальных программ обучения;

· предоставление индивидуального обучения детям с ограниченными возможностями здоровья;

· проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам.

Коэффициенты удорожания педагогической услуги учитывают:

· разную стоимость услуги на ступени обучения (разная стоимость обучения по ступеням связана с неодинаковым количеством часов в Базисном учебном плане);

· обучение по программам дополнительного образования (группы продленного дня и кружковая работа), деление классов на группы при изучении отдельных предметов;

· повышенную стоимость образовательной услуги для учащихся специализированных классов (классы коррекции, гимназические, лицейские).

Значения коэффициентов рассчитанных на основе действующих норм федерального законодательства приведены в Приложении 1. Они едины для всех субъектов РФ, так как основываются на общефедеральных обязательных нормах. Региональные особенности должны отражаться в региональных коэффициентах, которые определяются каждым регионом самостоятельно.

3.3. Пример расчета норматива по различным образовательным программам и ступеням обучения (для планово-экономических служб субъекта федерации и местных администраций)

Пример расчета для городских школ

Обычные классы
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 23 человек}*1,33 * 1,5
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 23 человек} *1,33 * 1,15
3 ступень обучения	{[(36 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 23 человек} *1,33 * 1,26
Гимназические и лицейские классы
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,33 * 1,5
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,33 * 1,15
3 ступень обучения	{[(36 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 12 месяцев] / 25 человек} *1,33 * 1,26
Классы коррекции
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 12 месяцев] / 9 человек} *1,33 * 1,5
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 12 месяцев] / 9 человек} *1,33 * 1,15
Классы компенсирующего развития
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 12 человек} *1,33 * 1,5
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 2020 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] / 12 человек} *1,33 * 1,15

Пример расчета для сельских школ

Обычные классы
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 *1,25* 1,02* 12 месяцев] / 5 человек} * 1,40
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,25*1,02 * 12 месяцев] / 8 человек} * 1,40
3 ступень обучения	{[(36 часов / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 *1,25* 1,02 * 12 месяцев] / 10 человек} * 1,40
Гимназические и лицейские классы
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 *1,25* 1,25 * 12 месяцев] / 10 человек} * 1,40 * 1,29
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 *1,25 * 12 месяцев] / 15 человек} * 1,40 * 1,04
3 ступень обучения	{[(36 часов / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 *1,25 * 12 месяцев] / 15 человек}* 1,40 * 1,07
Классы коррекции
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 1,25 * 12 месяцев] / 5 человек} *1,40
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 * 1,33 * 1,02 * 1,25 * 1,25 * 12 месяцев] / 5 человек} *1,40
Классы компенсирующего развития
1 ступень обучения	{[(25 часов / 18 часов) * 1740 рублей * 1,262 *1,25* 1,33 * 1,02 * 12 месяцев] /6 человек} * 1,40
2 ступень обучения	{[(34 часа / 18 часов) *1740 рублей * 1,262 * 1,33 *1,25* 1,02 * 12 месяцев] / 8 человек} * 1,40

Для расчета бюджета образовательного учреждения используется тот же алгоритм. Различие заключается только в том, что при расчетах на уровне субъекта или муниципальном уровне используется средний разряд по муниципалитету, а на школьном уровне - средний разряд по данной школе.

3.4 Порядок расчета объема субвенций

Размер субвенции каждому муниципальному бюджету на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее - субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней образования (начальная, основная, старшая школа) и с учетом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских) и коррекционных классах (классах компенсирующего обучения).

При расчете субвенций муниципальному образованию используется прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i-того муниципального образования по ступеням обучения: начальная, основная, старшая школа.

Расчет осуществляется по следующей формуле:

;

где Si - объем субвенции для i-того муниципального образования на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях;

R, R, R, - нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях;

H, H, H - прогнозируемая на соответствующий финансовый год среднегодовая численность учащихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских) и коррекционных классах в образовательных учреждениях на территории i-того муниципального образования;

n - ступени образования: 1 - начальная, 2 - основная, 3 - старшая школа.

3.5 Методы обязательной адаптации при переходе к формированию бюджетов на нормативной основе

В целях недопущения резких отклонений размеров субвенций, рассчитанных на нормативной основе, от сложившейся базы расходов по общеобразовательным учреждениям применяется корректировка нормативных расходов по следующим параметрам.

Расчет субвенций осуществляется не на фактическую численность учащихся, а на численность «условного учащегося» или приведенный контингент. Понятие «условный учащийся» позволяет произвести учет малой наполняемости классов в некоторых муниципалитетах. Для недопущения снижения финансирования в муниципалитетах, имеющих фактическую наполняемость классов ниже нормативной, и для обеспечения конституционных гарантий в предоставлении равного объема образовательной услуги. Возможен вариант, когда нормативы затрат рассчитываются, исходя из средней фактической наполняемости классов по данному муниципальному образованию в соответствии с проведенным комплектованием на начало учебного года, однако применение единых нормативов и учет особенностей наполняемости через «число условных учащихся» предпочтительнее.

«Условный учащийся» позволяет учитывать не только фактическое число учащихся в муниципалитете, но и муниципальные особенности, в первую очередь, наполняемость классов меньше, чем нормативная. В связи возможной различной наполняемостью по ступеням обучения в рамках одного муниципалитета, расчет числа «условных учащихся» необходимо производить по каждой ступени обучения.

Расчет числа «условных учащихся» осуществляется по формуле:

Например, если в муниципалитете А средняя наполняемость не 25 человек, а 12, то «условное число детей» по этому муниципалитету, на которое можно осуществлять планирование бюджетных средств, будет определяться с коэффициентом =25/12, то есть выше фактического в 2 раза. В этом случае, число учащихся с разными потребностями надо «взвешивать» на учащегося стандартной потребности и стандартной стоимости. При этом величина норматива не изменится, она не должна зависеть от числа детей в классе, а только от стоимости программы на учащегося при стандартных условиях (стандарт часов и стандарт наполняемости).

Осуществляется выравнивание (сглаживание) рассчитанных объемов по каждому муниципальному образованию в пределах допустимых отклонений от расходов, определенных традиционным путем (базы расходов или фактических расходов предыдущего года).

Процесс «сглаживания» объема субвенций предполагает:

· сравнение расчетного ФОТ с проектным ФОТ по всем муниципалитетам;

· выявление отклонений, анализ причин;

· разработка порядка учета фактической наполняемости по сельским муниципалитетам с малой наполняемостью;

· определение диапазона отклонений расчетного ФОТ от проектного для «мягкого» перехода от финансирования сети к финансированию образовательной услуги.

Выравнивание, «сглаживание» объемов субвенций по каждому муниципальному образованию может осуществляться определением величины отклонения по каждому муниципалитету и поиску диапазона допустимых отклонений (например, в диапазоне не более и не менее 10% от бюджетов, рассчитанных традиционным путем) путем взвешивания величин процентных отклонений расходов на число учащихся.

Последовательность действий для определения диапазона отклонений для «мягкого» перехода к расчету бюджета может быть следующей:

· определение средневзвешенных (по числу детей) пороговых значений процентных отклонений расчетного ФОТ от проектного;

· увеличение (уменьшение) расчетного объема ФОТ, выходящего за рамки пороговых значений;

· определение скорректированных объемов расчетных ФОТ;

· осуществление выравнивания (сглаживания) расчетных объемов субвенций по каждому муниципалитету.

Выравнивание может реализовываться любым другим путем. Суть в том, чтобы не допускать резких изменений объемов выделяемых бюджетных средств муниципалитетам. При этом основания, на которых идет «корректировка» объемов, рассчитанных на основе норматива, должны быть понятными, а порядок «корректировки» должен быть прописан в Методике и утвержден.

3.6 Особенности применения методики расчета норматива финансирования по уровням бюджетной системы

Предполагается, что регионы участники проекта должны отработать механизмы доведения бюджетных средств, определенных на нормативной основе, до каждого образовательного учреждения. На это будет направлена реализация региональных (муниципальных) рабочих планов введения.

Уровень муниципалитета

Преимущества, которые дает предлагаемая методика муниципалитетам, состоят в следующем. Для уровня муниципалитета не безразлично, какой алгоритм будет применен при расчете нормативов. Для муниципального уровня важным является то, насколько точно особенность контингентов и сети данного муниципалитета будет учтена и при расчете норматива, и при определении образовательной субвенции.

В регионах, в которых стали реализовывать Федеральный закон №123 и вводить образовательные субвенции, субвенции рассчитывались, как правило, по правилам межбюджетных перечислений, как средние значения бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усредненном» расчете существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам.

Предлагаемая Методика лишена этих недостатков, так как расчет норматива осуществляется детально, а не в среднем, на одного учащегося по ступеням обучения и по программам (обычные, углубленные и коррекционные).

Для того чтобы не проигрывали муниципалитеты с низкой (по объективным причинам) наполняемостью классов в Методике вводится понятие «условного учащегося».

Уровень образовательного учреждения

Предлагаемая Методика дает существенные преимущества и для уровня образовательных учреждений. Преимущества могут быть сгруппированы по следующим направлениям.

Формализованный алгоритм расчета норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам дает возможность директору определять объем своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школе на основе двух параметров: числа детей и норматива бюджетных расходов на одного ребенка, дает возможность директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств. Даже при условии казначейского исполнения бюджета, директор самостоятелен в определении направлений расходования выделяемых ему средств.

Кадровая политика

При известной величине объема финансирования, директор самостоятелен в формировании штатного расписания в рамках выделяемых ему бюджетных средств. При этом долговременный характер планирования на нормативной основе обеспечивает возможность для директора проведения кадровой политики на перспективу.

Академическая политика

Существует и определенная академическая свобода, обеспеченная нормативным подходом к выделению бюджетных средств. Так как финансирование осуществляется в рамках стандартной образовательной услуги, с применением удорожающих коэффициентов, за дополнительно оказываемые услуги, то школы с углубленным изучением предметов, например, при получении определенного статуса будут профинансированы в повышенном размере. Причем этот повышенный размер финансирования не зависит от «личных взаимоотношений», а прозрачен и определен величиной коэффициентов, утвержденных при формировании бюджета.

Политика в области материально-технических ресурсов

При формализованном способе формирования бюджета образовательного учреждения, «правила игры» вырабатываются на несколько лет и у образовательного учреждения появляется представление о величине своего бюджета на некоторую перспективу. При этом можно осуществлять политику формирования и обновления материально-технической базы своего учреждения. Это, несомненно, будет способствовать и развитию стратегического планирования на уровне образовательного учреждения.

4. Основные этапы и примерный порядок перехода к формированию бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе

4.1 Основные этапы

финансирование образование подушевой бюджетный

Для разработки региональной и муниципальной программ перехода на нормативное бюджетное финансирование необходимо предусмотреть несколько этапов, реализация которых позволит осуществить переход в полном объеме и без нежелательных последствий.

1) Подготовительный этап

· открытие лицевых счетов каждым образовательным учреждением;

· издание нормативно-правового акта региона о переходе на нормативное финансирование;

· создание Координационного совета по организации перехода на нормативное финансирование в рамках региона и бюджетных комиссий на территориях;

· финансово-экономический анализ положения образовательных учреждений, подготовка информационно-статистической базы;

· подготовка учебно-методических материалов для проведения обучения административно-управленческого и планово-финансового персонала;

· проработка возможных моделей нормативного финансирования, выбор модели для региона;

· анализ и оценка социально-экономических рисков и последствий перехода на нормативное бюджетное финансирование в регионе;

· создание Советов школы, контролирующих расходование средств.

2) Подготовка региональной нормативно-правовой и методической базы внедрения нормативного финансирования

Разработка и принятие нормативно-правовых актов, содержащих порядок организации нормативного финансирования на территории субъекта, методику расчета и величины нормативов субвенций, предварительно выполнив:

· адаптацию существующих методик расчета нормативов;

· расчет нормативов субвенций, поправочных коэффициентов;

· утверждение методики расчета и порядка утверждения местных нормативов;

· утверждение учебно-методических материалов для обучения персонала;

· организация обучающих семинаров и консультаций;

· разработка и утверждение системы индикаторов и порядка проведения мониторинга хода внедрения муниципалитетом нормативного финансирования.

3) Подготовка муниципальной нормативно-правовой и методической базы внедрения нормативного финансирования

· Разработка и принятие нормативно-правовых актов, содержащих:

- порядок расчета и величины местных нормативов;

- порядок нормативного финансирования образовательных учреждений на территории муниципалитета, обучения персонала;

- порядок формирования и утверждения бюджета образовательных учреждений на нормативной основе.

· Разработка и утверждение документов, определяющих механизм реализации финансовой самостоятельности ОУ при повышении общественной подотчетности.

· Разработка и утверждение системы индикаторов и порядка проведения мониторинга хода внедрения образовательным учреждением нормативного финансирования.

4) Организация и проведение PR компании в средствах массовой информации по разъяснению основных положений перехода на нормативное бюджетное финансирование образовательных учреждений в регионе.

5) Организация нормативного финансирования

· Выделение регионами субвенций муниципалитетам на основе утвержденных нормативов.

· Финансирование муниципалитетами образовательных учреждений на основе местных нормативов.

· Проведение мониторинга хода внедрения нормативного финансирования.

· Организация семинаров, консультаций по обучению персонала на уровне региона и муниципалитетов.

6) Заключительный этап

· Оценка и анализ результатов перехода на нормативное бюджетное финансирование.

· Принятие решений об уточнении и корректировке по итогам анализа нормативно-правовой и методической базы, учебно-методических материалов.

4.2 Порядок перехода к формированию бюджетов на нормативной основе (по уровням)

Уровень субъекта федерации

Расчет финансового норматива на подушевой основе. Определение порядка расчета норматива в объеме, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.

Принятие закона «О порядке расчета норматива для определения размера субвенций на исполнение муниципалитетом расходных обязательств субъекта по реализации прав граждан по основным общеобразовательным программам….» (условное название).

Определение объемов образовательных субвенций для муниципалитетов с применением норматива. Утверждение объемов образовательных субвенций статьей Закона «О бюджете». Введение в Закон статьи, обязывающей глав местных администраций формировать бюджеты образовательных учреждений на нормативной основе .

Доведение финансовых средств в соответствии с утвержденными объемами субвенций до муниципалитетов в соответствии с графиком.

Муниципальный уровень

Принятие муниципалитетами распоряжений глав администрации «О порядке формированию бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе (с применением подушевого норматива)».

Расчет нормативов содержания зданий образовательных учреждений. Утверждение данного норматива.

Доведение информации об объемах бюджетных расходов ОУ, рассчитанных на нормативной основе, до руководителей ОУ.

Утверждение бюджетов образовательных учреждений.

Финансирование бюджетных расходов ОУ в соответствии с графиком.

Уровень образовательного учреждения

Руководители образовательных учреждений самостоятельно разрабатывают бюджет ОУ включая смету расходов на основе утвержденных подушевых нормативов и численности учащихся.

Утверждение бюджетов Советами ОУ или учредителем.

Передача смет для исполнения в финансовые органы (казначейство).

5. Опыт по формированию и исполнению бюджета образовательного учреждения с применением подушевого норматива бюджетного финансирования

К началу практической реализации текущего проекта «Разработка и распространение механизмов подушевого бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений в регионах Российской Федерации» были разработаны модели подушевого бюджетного нормативного финансирования в пилотных регионах ПРСО. С учетом этих моделей, краткое описание которых приводится ниже, разрабатывались настоящие Методические рекомендации.

5.1 Модели применения подушевого нормативного финансирования

Модель Самарской области

В изданном в конце 1997 года Постановлении Губернатора Самарской области «О системе финансирования образовательных учреждений области» (от 11.12.97 №367) содержались два основополагающих момента:

Централизация в областном бюджете всех средств, необходимых для осуществления образовательного процесса и материального обеспечения обучающихся, воспитанников.

Осуществление финансирования образовательных учреждений по нормативам, определенным на одного учащегося, воспитанника.

Областной бюджет взял на себя расходы образовательных учреждений по оплате труда всех работников образовательных учреждений. За муниципальными бюджетами осталось финансирование коммунальных платежей, капитального ремонта, а также местных муниципальных программ в сфере образования.

Основой Самарской двухуровневой модели подушевого финансирования является институт совместного учредительства образовательных учреждений органами государственной власти субъекта федерации и органов местного самоуправления. С 2002 года финансирование за счет средств областного бюджета муниципальных образовательных учреждений осуществляется на основании договоров о совместном учредительстве муниципальных образовательных учреждений, заключенных органами государственной власти Самарской области и органами местного самоуправления. Согласно договорам за государством закреплена ответственность за финансирование образовательного процесса.

Нормативы утверждаются ежегодно Постановлением Губернатора. В настоящее время, по большинству типов и видов учреждений существует два норматива: для сельских ОУ и для городских (на первом этапе внедрения новой системы нормативы по всем территориям были индивидуальными, но затем, в течение двух лет они были унифицированы).

В основу расчета норматива финансирования положены:

· типовые штаты, утвержденные нормативными документами;

· базисные учебные планы, рекомендованные приказами Министерства образования РФ;

· среднегодовой контингент учащихся (воспитанников);

· нормативы материального обеспечения обучающихся, воспитанников (питание, обмундирование, стипендия, мягкий инвентарь), определенные действующими нормативными и законодательными актами;

· фактический уровень прочих материальных затрат (кроме коммунальных услуг) по финансовому отчету за базисный год…

Единой системы корректирующих коэффициентов в регионе на сегодняшний день не существует. Расчет норматива ежегодно осуществляется «от бюджета».

Модель Чувашской Республики

В Законе Чувашской Республики от 26 июня 1998 года №16 «О республиканских нормативах бюджетного финансирования образовательных учреждений Чувашской Республики» дано определение республиканскому нормативу бюджетного финансирования - расчетная сумма минимально необходимых затрат на текущее содержание образовательных учреждений Чувашской Республики (расходов, связанных с образовательным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования). Республиканские нормативы финансирования ежегодно устанавливаются республиканским законом - законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики и не могут быть ниже федеральных нормативов. Республиканские и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательных учреждений и быть достаточными для покрытия средних для республики текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования. Привлечение внебюджетных средств не влечет за собой снижение нормативов.

Одновременно с нормативами бюджетного финансирования утверждается перечень республиканских поправочных коэффициентов, а также Порядок применения поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений (с 2004 года - Правила), которые утверждается ежегодно постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики. В 2004 году при расчете норматива используются: