Этапы разработки бюджета. Финансово-правовые основы страховой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Этапы разработки бюджета

1.1 Участники бюджетного процесса и их полномочия

Бюджетный процесс, как установлено в Бюджетном кодексе РФ, - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Бюджетные полномочия представляют собой права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в отношении принятия правовых актов в области бюджетных отношений, а также осуществления бюджетного процесса на всех его стадиях. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган выполняет свои собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий. Участниками бюджетного процесса являются:

Президент РФ;

органы законодательной (представительной) власти;

органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

органы денежно-кредитного регулирования;

органы государственного и муниципального финансового контроля;

государственные внебюджетные фонды;

главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса являются также бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

Законодательные (представительные) органы власти имеют следующие полномочия:

рассмотрение и утверждение бюджетов;

рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов;

формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней;

*другие полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ.

Аналогичные полномочия законодательных (представительных) органов власти касаются вопросов регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов.

Законодательные (представительные) органы власти не имеют права выполнять отдельные функции по исполнению бюджетов (за исключением органов местного самоуправления, совмещающих функции законодательных и исполнительных органов). Это положение направлено на последовательную реализацию принципа разделения полномочий органов власти в бюджетном процессе, который, как известно, устанавливает, что исполнение бюджета - исключительная компетенция исполнительных органов власти.

Органы исполнительной власти осуществляют:

* составление проектов бюджетов;

* представление их на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) органам власти вместе с необходимыми документами и материалами;

исполнение бюджетов, в том числе сбор доходов бюджета;

управление государственным, муниципальным долгом;

осуществление ведомственного контроля за исполнением бюджета;

представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательным (представительным) органам власти; другие обязанности, установленные Бюджетным кодексом РФ.

Аналогичные полномочия имеют исполнительные органы власти по отношению к государственным внебюджетным фондам. Банк России имеет следующие полномочия:

совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу основные направления денежно-кредитной политики;

обслуживает счета бюджетов;

осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.

Счета бюджета могут обслуживаться только Банком России, однако это правило имеет исключение, что следует из полномочий кредитных организаций.

На кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, как участников бюджетного процесса возложено выполнение двух задач: операции по предоставлению средств бюджета на возвратной основе и обеспечение отдельных функций Банка России там, где он их выполнять не может. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, которые обслуживают расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов РФ и муниципальными ценными бумагами (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Контрольные органы законодательных (представительных) органов власти на всех уровнях, представительные органы местного самоуправления осуществляют:

* контроль за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

* проведение экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления.

Органы контроля исполнительной власти в ходе исполнения соответствующего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль.

Главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять средства бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Главные распорядители включаются в ведомственную классификацию расходов бюджета. Для федерального уровня таковым является орган государственной власти РФ, для регионального и местного уровня - орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Главный распорядитель средств соответствующего бюджета:

определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

составляет бюджетную роспись;

распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

* осуществляет контроль над получателями бюджетных средств в части обеспечения их целевого использования, своевременного возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг; а также выполняет другие функции.

Распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные средства по их подведомственным получателям и осуществлять связанные с этим функции. Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен:

Правительством РФ - представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;

органом исполнительной власти субъекта РФ - представлять его сторону в договорах о предоставлении средств бюджета субъекта РФ на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций;

органом местного самоуправления представлять сторону муниципального образования в договорах о предоставлении средств местного бюджета на возвратной основе, муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций.

Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями, а также выполняет другие функции.

Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера. Его деятельность финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. В ней должны быть отражены бюджетные и внебюджетные доходы бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение наделено правом оперативного управления государственным или муниципальным имуществом.

Получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение (или иная организация), имеющее право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на очередной финансовый год.

В соответствии с ролью Минфина России в осуществлении бюджетного процесса в Бюджетном кодексе РФ отдельно установлены его полномочия:

составление проекта федерального бюджета и участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

составление и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

разработка прогноза консолидированного бюджета РФ;

разработка программ государственных внутренних и внешних заимствований РФ;

сотрудничество с международными финансовыми организациями;

методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм;

регистрация эмиссии займов субъектов РФ, ценных бумаг муниципальных образований;

управление государственным долгом РФ в порядке, установленном Правительством РФ;

организация исполнения федерального бюджета;

составление отчетов об исполнениях федерального и консолидированного бюджетов РФ;

осуществление целого ряда других полномочий в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными законодательными актами бюджетного законодательства РФ;

выполнение полномочий, возложенных на Минфин России Президентом РФ и Правительством РФ.

В Бюджетном кодексе РФ установлены также исключительные полномочия руководителя Минфина России, которые в основном касаются процесса исполнения федерального бюджета, например, право разрешительной надписи, применение мер ответственности за нецелевое использование средств федерального бюджета и др.

Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями:

производит распределение доходов и иных поступлений между уровнями бюджетов по нормам, установленным действующим бюджетным законодательством, их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов;

открывает в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета;

ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи и лимиты бюджетных обязательств;

ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и предоставляет в Минфин России отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета;

составляет на основании отчетности, предоставленной главными распорядителями средств федерального бюджета, отчет об исполнении федерального бюджета и представляет его в Минфин России;

осуществляет другие полномочия в соответствии с действующим бюджетным законодательством.

Планируемые изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса предусматривают уточнение перечня его участников и определения их полномочий. Вводится новое понятие и полномочия получателя бюджетных средств как завершающего звена в цепочке администраторов бюджетных расходов, к которым в первую очередь относятся бюджетные учреждения. Будет представлена регламентация полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

1.2 Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива органов исполнительной власти. Осуществляют и координируют эту работу Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Концептуальное значение для составления проекта федерального бюджета имеет Бюджетное послание Президента РФ, для бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - основные направления бюджетной и налоговой политики на соответствующей территории на очередной финансовый год. Бюджетная политика должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов и результативности бюджетного процесса.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются: объем и темп роста ВВП в очередном финансовом году; уровень инфляции (отношение темпа роста цен - декабрь очередного финансового года к декабрю текущего).

Для составления проекта бюджета необходимы определенные сведения, к которым относятся данные о:

действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой;

нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, и др.

До разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона, но имеют важное значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджета, во-вторых, возможности определения результатов действия бюджетной политики.

Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Его разрабатывают на основе имеющихся данных и прогноза социально-экономического развития территории соответственно на последний отчетный период и до конца базового года, а также тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год. Прогноз предшествует составлению проекта бюджета, основными его показателями являются: индекс потребительских цен; ВВП; объемы промышленной продукции, продукции сельского хозяйства, инвестиций в основной капитал, розничного товарооборота, импорта и экспорта, платных услуг населению; среднемесячная заработная плата; уровень прожиточного минимума; численность безработных; другие показатели.

Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. №38-р утверждена Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) и План действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений этой Программы. Особое внимание уделено реализации приоритетных национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, обеспечения населения жильем, а также развития агропромышленного комплекса. Кроме того, разрабатываются меры, направленные на повышение эффективности программ в области социальной политики и совершенствование механизмов предоставления социальной помощи, решение вопросов демографии.

В среднесрочной перспективе будет продолжено проведение административной реформы и реформы государственной службы. Для обеспечения инновационной направленности экономического роста предусматривается повышение роли научных исследований и разработок путем создания соответствующей инновационной системы, формирования рынков инновационного капитала и информационно-консультационных услуг в инновационной сфере, совершенствования нормативной правовой основы защиты прав на интеллектуальную собственность, кадрового обеспечения инновационной экономики, комплексного и сбалансированного развития инновационной инфраструктуры.

В целях развития российских регионов осуществляется переход от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты РФ и муниципальные образования к дополнительной мобилизации имеющихся ресурсов экономического роста. Это должно достигаться путем повышения эффективности государственного управления, формирования и развития производственных кластеров, совершенствования межбюджетных отношений, направленного на стимулирование проведения реформ в регионах.

Реализация среднесрочных программ экономического развития требует расширения горизонтов бюджетного планирования на основе внедрения системы перспективного финансового планирования.

Перспективный финансовый план (ПФП) - это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. ПФП разрабатывают в целях:

информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

ПФП разрабатывается на три года: первый год - это год, на который составляется бюджет, последующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики. ПФП формируется по укрупненным показателям бюджетной классификации, ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

В соответствии с Положением о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, принятым постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. №118, ПФП разрабатывается в три этапа. На первом этапе формируются и одобряются основные показатели сводного финансового баланса РФ, а также сценарные условия (как правило, в двух вариантах - ожидаемом и базовом), включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу. На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели ПФП (не менее чем в двух вариантах), а также основные направления долговой политики. На третьем этапе утверждается окончательный проект ПФП, подготовленный на основе одобренного Правительством РФ варианта основных показателей ПФП. Цель составления ПФП - определение основных параметров (характеристик) бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, а также установление предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде. Для координации взаимодействия последних при разработке ПФП и проекта федерального бюджета создается Бюджетная комиссия.

В настоящее время все большую значимость в процессе разработки проектов бюджетов получают бюджетные целевые программы, в том числе федеральные и ведомственные.

Бюджетная целевая программа - реализуемая (планируемая) субъектом бюджетного планирования (подведомственной ему федеральной службой или федеральным агентством) федеральная целевая программа, подпрограмма федеральной целевой программы или ведомственная целевая программа.

Федеральная целевая программа - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ.

Отдельная статья Бюджетного кодекса РФ раскрывает содержание долгосрочных целевых программ. Они разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом власти, представительным органом местного самоуправления. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать: технико-экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы; наименование ее заказчика; сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам.

Кроме данных программ, в последнее время усиливается роль и значение ведомственных целевых программ. Ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) либо выделяемый в аналитических целях субъектом бюджетного планирования комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), способствующий решению конкретной тактической задачи субъекта бюджетного планирования.

Представленные выше основные документы являются базой для бюджетных проектировок. Расчеты по доходам и расходам бюджетов осуществляются соответствующими министерствами и ведомствами, направляются в финансовые органы, где согласовываются на предмет сбалансирования заявляемых расходов и имеющихся финансовых ресурсов (доходов).

В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны содержаться следующие основные характеристики бюджета:

общий объем доходов и расходов, дефицит (профицит) бюджета;

прогнозируемые доходы по подразделениям бюджетной классификации доходов бюджетов РФ;

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ;

расходы бюджета по подразделениям функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий - по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

другие показатели, определенные Бюджетным кодексом РФ, законами субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

В проекте федерального закона о федеральном бюджете должны быть определены источники финансирования дефицита бюджета, верхний предел государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

инвестиционная программа на очередной финансовый год;

план развития государственного или муниципального сектора экономики;

структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

другие документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством.

Важнейшим направлением реформирования бюджетного процесса является бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Это понятие определяет методы распределения и собственно распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных утвержденных плановых результатов предоставления услуг в соответствии со среднесрочными приоритетами, определенными для указанных отраслей, и в пределах прогнозируемых на среднесрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Цель внедрения БОР в рамках среднесрочного финансового планирования заключается в повышении эффективности управления государственными (муниципальными) финансами, бюджетными потоками в субъектах РФ.

Для оперативного внедрения БОР при соблюдении принципов целесообразности (создание условий для достижения определенных целей социального и экономического развития), результативности (получение измеримого положительного социального и экономического эффекта без отрицательных последствий) и экономичности (достижение сопоставимых или более высоких целей при расходах на их достижение на уровне не выше тех, которые осуществлялись при применении сметного принципа) необходимо обеспечить:

* четкое понимание всеми участниками этого процесса предназначения и принципов БОР как системы эффективного менеджмента в сфере общественных финансов и услуг общественного сектора;

• формирование комплексной методологической и организационно-методической основы практического применения БОР для составления проекта бюджета и среднесрочного финансового плана различными субъектами бюджетного планирования.

В проекте изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса предусмотрены существенные изменения по регламентации составления бюджетов. Прежде всего, предлагается значительно усилить роль среднесрочного финансового планирования. В связи с этим намечается утверждать федеральный бюджет на три года (так называемый метод «скользящей трехлетки»). Именно в таком законодательно утвержденном формате в максимальной степени проявятся все преимущества среднесрочного финансового плана. Для субъектов РФ и муниципальных образований предоставляется право выбора: либо по-прежнему осуществлять годовое планирование и составлять перспективный финансовый план, либо утверждать бюджет на три года. Безусловно, данный радикальный шаг требует огромной подготовки, наличия в том числе стабильной экономической и политической обстановки, поэтому впервые трехлетний федеральный бюджет планируют составить на 2008-2010 гг.

Кроме того, устанавливаются новые принципы планирования инвестиций и долгосрочных программ; вводятся единые (базовые) требования к проекту закона (решения) о бюджете; изменяются этапы и сроки составления проекта бюджета.

1.3 Рассмотрение и утверждение бюджетов

Депутаты Государственной Думы, Совета Федерации РФ и других уровней власти принимают самое деятельное участие в рассмотрении бюджетных показателей и их анализе. В соответствующих комитетах и комиссиях депутатского корпуса продолжается активная работа по формированию бюджета: уточняется его структура; усиливаются акценты на приоритетных направлениях развития экономики и социальной сферы; идет дополнительное обоснование интересов отдельных сфер экономики.

Порядок представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется:

для федерального бюджета - Бюджетным кодексом РФ;

бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ;

местного бюджета - правовыми актами органа местного самоуправления.

Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять процедуру рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. При этом должно быть обеспечено рассмотрение и утверждение проекта закона (решения) до начала очередного финансового года.

Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Ст. 192 Бюджетного кодекса РФ регламентирует следующий перечень документов, необходимых для представления одновременно с проектом федерального бюджета (на очередной финансовый год):

- предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

- прогноз социально-экономического развития РФ;

- основные направления бюджетной и налоговой политики;

- план развития государственного и муниципального секторов экономики;

- прогноз Сводного финансового баланса на территории РФ;

прогноз консолидированного бюджета РФ;

основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального и консолидированных бюджетов субъектов РФ;

национальные проекты, проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета;

проект федеральной инвестиционной программы;

проект государственной программы вооружения (в рамках государственной программы вооружения, утверждаемой Президентом РФ на десятилетний период);

проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;

расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета;

проект программы государственных внешних заимствований РФ;

проект программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам;

проект структуры государственного внешнего долга РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам;

другие документы и материалы, предусмотренные бюджетным законодательством.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты следующих федеральных законов:

«О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о налогах и сборах» (при необходимости);

«О бюджетах каждого из государственных внебюджетных фондов РФ»;

До 1 августа текущего года на рассмотрение Государственной Думы вносится проект федерального закона о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год. Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (профильные комитеты). Для рассмотрения каждого раздела (в отдельных случаях - подраздела) назначается не менее двух комитетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на… год» направляется:

в Совет Федерации РФ;

в комитеты Государственной Думы;

другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений;

в Счетную палату РФ на заключение.

Бюджетный кодекс РФ в настоящее время регламентирует порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в четырех чтениях. При рассмотрении Государственной Думой представляемого проекта в первом чтении обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Обсуждаются также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;

дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к его расходам на очередной финансовый год, а также источники покрытия дефицита федерального бюджета;

* общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Государственная Дума должна провести эту работу в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении утверждаются:

расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ;

распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ;

основные показатели государственного оборонного заказа;

расходы федерального бюджета на финансирование национальных проектов федеральных целевых программ;

федеральная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

государственная программа вооружения на очередной финансовый год в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета;

программы предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год;

программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов;

программы государственных внешних и внутренних заимствований РФ;

программа предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на очередной финансовый год;

перечень законодательных актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов (абзацев), действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

В каждом из первых трех чтений происходит согласование спорных вопросов в порядке, установленном Бюджетным кодеком РФ.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четвертом чтении Государственная Дума рассматривает в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. В четвертом чтении он голосуется в целом, внесение поправок не допускается. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации РФ в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О федеральном бюджете на… год» рассматривается Советом Федерации РФ в течение 14 дней со дня представления Думой. Одобренный Советом Федерации Федеральный закон в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу с начала очередного финансового года в случае его непринятия Государственной Думой до 15 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу данного закона по другим причинам до 1 января очередного года. Тогда Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

В настоящее время активно обсуждается вариант порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в трех чтениях.

В соответствии с проектом изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса предлагается новая концепция установления порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений и обеспечение результативности бюджетных расходов. Например, вводится подготовительный этап, или бюджетные слушания, для предварительного публичного обсуждения концепции бюджетной политики. Основным же изменением в процедуре рассмотрения федерального бюджета станет объединение второго и третьего чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете. Таким образом, будет «ускорено» прохождение проекта федерального бюджета, смещены акценты в сторону принятия политических решений.

1.4 Исполнение бюджетов

Исполнение бюджета - этап бюджетного процесса, который предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов, своевременное и полное финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Плановая мобилизация доходов бюджета, эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяют возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования. Исполнение бюджета начинается после его утверждения.

В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. Принципиальным стало положение Бюджетного кодекса РФ (ст. 215) об установлении в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджетов. В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и собственно исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются «кассирами» всех распорядителей и получателей бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

В дореформенный период на территории нашей страны действовала банковская система исполнения бюджетов. Государственный банк обеспечивал их кассовое исполнение, включающее в себя сбор и учет доходов бюджетов, их межбюджетное перераспределение, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами.

Образование коммерческих банков и трансформация функций Банка России привели к тому, что был существенно ослаблен банковский учет и контроль бюджетных средств. В результате возникали задержки в их перечислении, допускалось нецелевое использование. Следствием существенных недостатков банковского исполнения бюджета стало нарастание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось почти автоматически и носило эмиссионный характер. Таким образом, со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного института, который смог бы обеспечить эффективное исполнение федерального и других бюджетов.

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. №1556 «О Федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов Федерального казначейства в составе Минфина России. Практическое внедрение казначейской системы исполнения федерального бюджета началось с 1993 г.

Система органов Федерального казначейства повысила свой статус и роль в бюджетном процессе в связи с преобразованием этой системы в федеральную службу в составе Минфина России. Федеральное казначейство стало подлинным центром кассового обслуживания исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ. В частности, задачами органов Федерального казначейства являются:

организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;

регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ;

управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

* разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов; ведение операций по учету государственной казны РФ.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Банке России. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, предоставляемой им финансовым органам.

Для эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ, получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета необходимы оптимизация потоков движения его средств и сосредоточение их на едином казначейском счете (ЕКС). Методологической основой единого казначейского счета является принцип единства кассы, установленный в Бюджетном кодексе РФ (ст. 216), на основе которого исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.

Этот принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, производимых за пределами России в соответствии с законодательством РФ. ЕКС по учету доходов и других средств федерального бюджета представляет собой счет Федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в валюте РФ по исполнению федерального бюджета.

Технология ЕКС позволяет правительству РФ иметь ежедневную информацию о фактическом наличии средств федерального бюджета и произведенных расходах, необходимую для принятия решений о финансировании приоритетных расходов.

В Бюджетном кодексе РФ установлено казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Однако в современных условиях отсутствует единый механизм казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Правовая база данного вопроса в деталях окончательно еще не сформирована, хотя Бюджетный кодекс РФ вводит ряд условий. Так, расходование субвенций, предоставляемых субъекту РФ из Федерального фонда компенсаций, предусматривается только через счета, открытые в органах Федерального казначейства (ст. 133 Бюджетного кодекса РФ).

В Бюджетном кодексе РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о них по соответствующим бюджетам.

По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета. Нормами Бюджетного кодекса РФ установлен порядок, который предписывает соблюдение обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов являются:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

расходование бюджетных средств (процедура финансирования, заключающаяся в расходовании бюджетных средств).

Рассмотрим этапы санкционирования и финансирования подробнее.

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по их распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня его утверждения. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.

В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.

Бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписью.

Лимит бюджетных обязательств - объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимиты утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств.

Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется в срок не позднее трех дней с момента представления платежных документов, при этом орган, исполняющий бюджет, совершает разрешительную надпись.

В ходе исполнения бюджета может быть введен режим сокращения расходов и их блокировки. Главные распорядители бюджетных средств в соответствии с Бюджетным кодексом РФ имеют определенные права по перемещению бюджетных ассигнований.

Расходование бюджетных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу юридических или физических лиц. В соответствии со ст. 262 Бюджетного кодекса РФ порядок и организацию учета исполнения федерального бюджета на основе плана счетов устанавливает Минфин России.

Финансовый год завершается 31 декабря. По результатам исполнения бюджетов составляется отчетность. Единая методология отчетности об исполнении федерального бюджета устанавливается Правительством РФ (ст. 263 Бюджетного кодекса РФ). Правительство РФ представляет ежеквартальные и годовой отчеты об исполнении федерального бюджета в Федеральное Собрание РФ и Счетную палату РФ. Перечень обязательных документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета, регламентируется Бюджетным кодексом РФ, он может быть дополнен Минфином России. В этот перечень, в частности, входят:

отчет о расходовании средств резервного фонда Президента РФ и Правительства РФ;

отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов;

отчет Минфина России и иных уполномоченных органов о предоставленных государственных гарантиях;

отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по их видам;

сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

отчет Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 4,5 месяцев после его представления в Государственную Думу и готовит соответствующее заключение. Государственная Дума рассматривает отчет в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. Думой может быть принято решение об утверждении либо отклонении отчета. Он утверждается в форме федерального закона.

Отчеты об исполнении территориальных бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований готовят финансовые органы администраций. Затем они поступают на рассмотрение в соответствующий представительный орган с необходимыми документами и материалами, предусмотренными бюджетным законодательством. До начала рассмотрения в представительном органе власти (органе местного самоуправления) проводится внешняя проверка отчета его контрольными органами. Решение по отчету принимается после получения результатов его проверки и оформляется в виде проекта закона (решения), принимаемого представительным органом власти (органом местного самоуправления). Бюджетным кодексом РФ предусмотрены возможные причины и порядок отклонения отчета об исполнении бюджета.

Важной составной частью работы по исполнению бюджета является экономический анализ результатов его исполнения, проводимый соответствующими ведомствами и финансовыми органами. Выводы анализа используются:

для объективной оценки результатов исполнения бюджета;

выявления причин отклонений от утвержденных (уточненных) показателей;

разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обеспечение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету;