4

85

Введение

Составной частью общего пакета российских рыночных реформ является бюджетная реформа. В основе ее лежит принцип бюджетного федерализма, который на практике проявляется в формировании системы межбюджетных отношений.

В системе межбюджетных отношений главное направление - это оптимальное соотношение федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации. При этом приоритетное значение имеет формирование региональный бюджетов, так как решение социально-экономических задач текущей деятельности прежде всего зависит от деятельности регионов и их финансового обеспечения.

Актуальность выбранной темы определяется тем, что совершенствование финансовых отношений между федеральными, регионалными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Решение проблем в области бюджетного федерализма является одной из составляющей успешности структурных реформ. Межбюджетные отношения не только связывают бюджетную систему воедино, но и обеспечивают ее эффективное функционирование за счет достижение равного для всех регионов уровня бюджетной обеспеченности и, соответственно, унифицированного объема бюджетных средств.

Как известно, с 1994 г. в России осуществляется поиск путей реформирования межбюджетных отношений. В 1999-2004 гг были предприняты конкретные шаги по совершенствованию системы межбюджетных отношений, благодаря которым изменяется форма взаимоотношений федерального и регионального бюджетов, с 2006 г планируется ввести новую систему взаимоотношений между региональными и местными бюджетами.

Вопросы разграничения властных и бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. По мере совершенствования механизмов взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации акценты в научных исследованиях все более перемещаются на уровень взаимоотношений «субъект Федерации - органы местного самоуправления».

За последние годы сделано немало в области теории, практики обоснования и создания системы более справедливых и объективно обусловленных взаимоотношений между различными уровнями бюджетов. Основные разработки сосредоточены на упорядочении межбюджетных отношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и в гораздо меньшей степени - на уровне бюджета субъекта Федерации и нижестоящих уровней -местного самоуправления.

Успешное проведение реформы межбюджетных отношений должно способствовать формированию в России эффективного государства и гражданского общества, основанных, в том числе, на четком разграничении полномочий между органами публичной власти разных уровней и их подотчетности населению.

В нашей экономической и правовой литературе недостаточно разработана теория и методология бюджетного федерализма. К сожалению, даже в бюджетном кодексе, основном законе, регулирующем бюджетный процесс, отсутствует понятие бюджетного федерализма, нет принципов его функционирования. Типы моделей бюджетного федерализма изучены мало.

Методологическую базу исследования составили общенаучные методы анализа и синтеза; графические методы анализа, метод анализа абсолютных и относительных показателей, эконометрический анализ, сравнительные анализ.

В качестве информационной базы исследования были использованы работы отечественных и зарубежных авторов. Из отечественных авторов большой вклад в исследование теоретических аспектов и зарубежного опыта бюджетного федерализма сделан М.В. Романовским, В. Б. Шубой, А. Лавровым, В. Христенко, В. Лексиным. Из зарубежных авторов, рассматривающих теоретические аспекты бюджетного федерализма, хотелось бы отметить Р. Масгрейва, У. Оутса, Дж. Хаффера, А. Шаха, Х. Девуди, Г. Хьюз, С. Смит, Дж. Стоцки, Э. Санли.

Объектом исследования является бюджетный федерализм как основе реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации. Предметом являются межбюджетные отношения в Российской Федерации по вертикали - между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, и по горизонтали - между различными субъектами РФ.

Основная цель дипломной работы - исследование содержания бюджетного федерализма, этапов его развития в России и его роли в реформировании межбюджетных отношений.

Для реализации этой цели ставятся следующие задачи:

1. Изучить сущность бюджетного федерализма и модели его развития в современных цивилизованных странах;

2. Рассмотреть этапы становления и развития межбюджетных отношений в России;

3. Выявить плюсы и минусы действующей системы межбюджетных отношений;

4. Проанализировать распределение доходов и расходов между различными уровнями бюджетной системы (федеральным и региональным);

5. Сформулировать рекомендации по совершенствованию системы межбюджетных отношений.

Глава 1. Бюджетный федерализм: его содержание, теория и практика

1.1 Определение бюджетного федерализма и его эволюция

При исследовании бюджетного федерализма, его содержания и роли в современной политике российской федерации целесообразно начать с рассмотрения определения и его эволюции. В последних исследованиях российских авторов встречаются определения бюджетного федерализма, финансового федерализма, межбюджетных отношений и другие. Приведем определения бюджетного федерализма из последних работ российских ученых.

Бюджетный федерализм -- это законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -- федеральных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия. Федерализм: модели и реальность // Экономика России XXI век. - 2001. - №1. - С. 5.

Бюджетный федерализм - система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом. Бюджетная система РФ: учебник / под ред. Врублевой В., Романовского М.В. - М.: Юрайт-Издат, 2003. - С. 563.

Бюджетный федерализм -- это финансовые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти. Шуба В.Б.. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей / В.Б. Шуба // Финансы. - 2004. - №8. - С. 24

Бюджетный федерализм -- это форма бюджетного устройства в федеративном государстве. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Мацкуляка И.Д. М.: РАГС, 2003. - С. 320.

Бюджетный федерализм -- это основа, на которой строятся бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти (отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам). Придачук М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / М.П. Придачук // Финансы. - 2003. - №1. - С. 24.

Татаркин А.И. вместе с Пыховой И.А. рассматривает бюджетный федерализм в узком и в широком смысле. Бюджетный федерализм в узком смысле - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы. Татаркин А.И. Бюджетный федерализм и его роль в формировании и развитии системы межбюджетных отношений / А.И. Татаркин, И.А. Пыхова, А.Г. Шеломенцев. - Екатеринбург: Институт экономики УрОРАН, 2002.. - С. 6.

Бюджетный федерализм в широком смысле - отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти, органами субъектов федерации и местными органами самоуправления по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом субъектов федерации при обеспечении самостоятельности территориальных бюджетов, обусловленных необходимостью обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающих на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований. Там же - С. 7.

По мнению И. Мацкуляка, сущность бюджетного федерализма, как концепции бюджетного устройства государства, заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и регионами. Государственные и муниципальные финансы / Под ред. Мацкуляка И.Д. М.: РАГС, 2003. - С. 322.

В следующей таблице, составленной автором, представлены различные определения бюджетного федерализма (Табл. 1).

Таблица 1. Определения бюджетного федерализма

Определение	Автор	Дата
бюджетный федерализм - экономическое понятие, не связанное с государственным политическим устройством и характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства. Это также автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах	Богачева О.	1995
бюджетный федерализм - система принципов, на которых базируется (должно базироваться) бюджетное устройство федеративных государств	Христенко В., Лавров М.	1998
бюджетный федерализм - автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и их (бюджетов) взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах	Лавров А.	2000
бюджетный федерализм - это законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -- федеральных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия	коллектив авторов, журнал Экономика России в XXI веке	2001
бюджетный федерализм - принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления	Годин А. М., Подпорина И. В.	2001
бюджетный федерализм - совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной «иерархии».	Лексин В., Швецов А.	2002
бюджетный федерализм - это основа, на которой строятся Бюджетно-налоговых отношений между федеральными, региональными и местными органами власти в России, как в федеративном государстве	Придачук М.П.	2003
бюджетный федерализм - система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом	Романовский М.В.	2003
бюджетный федерализм - форма бюджетного устройства в федеративном государстве	Мацкуляк И.Д.	2003
бюджетный федерализм - финансовые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти	Шуба В.Б.	2004
бюджетный федерализм - форма функционирования территориальных бюджетов различных уровней, основанная на законодательных нормах, в рамках которых доходные и налоговые полномочия соответствуют объему расходной ответственности государства, регионов и местного самоуправления	www.mnogosmen-ka.ru	2004

Одни авторы считают, что бюджетный федерализм характерен для федеративных бюджетных систем (систем с высокой степенью самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов). Другие считают, что независимо от формы государственного устройства, унитарной или федеративной, в стране могут реализовываться принципы бюджетного федерализма.

Таким образом, бюджетный федерализм - система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий, в государствах с различными типами государственного устройства (федеративных и унитарных).

В связи с этим обратимся к определению федерации. Термин "федерация" происходит от латинского слова "foederare" - объединять, укреплять союзом. В отличие от государства унитарного, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства - члены или государственные образования. Пешкова Е.П. Бюджетный федерализм в развитии региональных экономик / Е.П. Пешкова // Финансовые исследования. - 2000. - №1.- С. 24.

Федерализм -- своеобразная форма государственного устройства, элементы которой стали утверждаться с начала второго тысячелетия и которая обрела современные очертания с конца XVIII в. До настоящего времени единых базовых принципов федерализма, строго говоря, не существует. Во всяком случае, они не зафиксированы ни в одном межгосударственном акте (что было сделано, например, применительно к низовому звену странового территориального устройства в «Европейской хартии местного самоуправления»); в различных государствах, идентифицирующих себя в качестве федеративных, в этом отношении обнаруживаются специфические подходы. Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2002. - №7. - С. 63.

Поэтому корректнее ставить вопрос не о принципах, а о типичных признаках федерализма, главный из которых -- разделение властей по уровням государственно-территориального устройства страны при верховенстве центральной (общегосударственной) власти. Кодовое для большинства федераций слово -- «союз» («united», «union»).

Обычно федеративной считается такая союзная государственно-территориальная организация, которая: 1) состоит из государственных образований; 2) сформирована на основе их согласия (зачастую -- договора); 3) функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями (субъектами) с сохранением абсолютного верховенства федерации.

Территориальная децентрализация власти в федеративных государствах потенциально содержит и реально обеспечивает немало выгод в политическом, социальном и финансово-экономическом отношениях.

Можно выделить главные преимущества федерального государственного устройства:

o Основной принцип бюджетного федерализма заключается в том, что он обеспечивает большую свободу выбора.

o Фискальный федерализм обеспечивает возможность более широкого участия в политической жизни.

o Фискальный федерализм в лице региональных органов власти предлагает вводить на местном уровне своего рода эксперименты, новшества, представлять конкуренцию для других уровней власти. Нововведения не составят угрозу национальной безопасности, как это могло случиться, если бы они вводились в общенациональном масштабе, а те из них, которые принесли несомненную пользу, могут стать образцом для всех остальных.

o Одно из преимуществ федерального устройства - отчетность.

o Особое преимущество федерализма - региональное большинство. В некоторых регионах этнические, религиозные, говорящие на одном языке или социальные группы могут составлять большинство, хотя в масштабах своего государства они представляют собой четко выраженные меньшинства. Благодаря способности корректировать услуги в соответствии с предпочтениями местного населения федеративное государство может успешно сглаживать региональные различия и быть посредником в урегулировании возникающих споров.

Существуют и недостатки федеративного государства:

o Не удается полностью избежать дублирования одной и той же деятельности одних государственных органов другими.

o При федеративном государственном устройстве возникает неясность с ответственностью за решение тех или иных проблем. В результате некоторые проблемы остаются нерешенными.

o Федеральное устройство способствует стремлению нижних уровней к независимости, которая может противоречить идее национального единства и желанию поддерживать проводимую государственную политику.

o Органы власти субъектов Федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечению границ в стремлении защитить местных производителей. Возведение различного рода "барьеров" разрушает саму идею свободной внутренней торговли.

o Конкуренция между органами власти субъектов Федерации может привести к тому, что бюджетные ассигнования и предоставление соответствующих услуг обществу не будут оптимальными для государства в целом.

Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием. Иванова О.Б. Межбюджетные отношение в Российской Федерации: противоречия и реалии / О.Б. Иванова // Финансовые исследования. - 2000. - №1. - С. 41.

В связи с рассмотрением бюджетного федерализма важно понимать сущность межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления при осуществлении бюджетного процесса. Бюджетная система РФ: учебник / под ред. Врублевой В., Романовского М.В. - М.: Юрайт-Издат, 2003. - С. 563.

Финансовый федерализм - понятие, включающее в себя бюджетный и фискальный (налоговый) федерализм. Иванова О.Б. Межбюджетные отношение в Российской Федерации: противоречия и реалии / О.Б. Иванова // Финансовые исследования. - 2000. - №1.- С. 42.

Бюджетный федерализм не ограничивается сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему страны.

Бюджетный федерализм -- многоаспектное и весьма динамичное явление, различные стороны которого подлежат отдельному рассмотрению. Бюджетный федерализм является производным от других видов децентрализации: бюджетной, налоговой, и управленческой - и что его результативность находится в прямой зависимости от качества каждого из этих видов и, главное, от их согласованности. Все преимущества децентрализации предметов ведения, полномочий и ресурсов становятся преимуществами бюджетного федерализма только тогда, когда они не противоречат друг другу. В то же время недостатки любого из приведенных видов децентрализации могут стать губительными для применяемой модели «бюджетного федерализма».

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства.

Неполнота действующего бюджетного федерализма ограничивает возможности совершенствования межбюджетных отношений, ибо принципы межбюджетных отношений реализуются через бюджетный федерализм. Через бюджетный федерализм реализуется также государственная бюджетная и налоговая политика, регулирующая сбалансированность бюджетов всех уровней бюджетной системы Российский Федерации.

Причины бюджетного федерализма определяют его основы:

1. Разные уровни власти выполняют разные функции, в соответствии с ними и происходит распределение расходных полномочий между уровнями власти. Распределение функций по уровням власти связано с масштабом предоставляемых общественных благ и стратегическими целями государственной политики. Так, за обеспечение национальной обороны должно отвечать федеральное правительство, а за освещение улиц - местные власти. В то же время, хотя здравоохранение и образование являются местными благами, они зачастую финансируются из федерального бюджета, так как одной из целей государственной политики - является равный доступ к услугам образования и здравоохранения;

2. Местные и региональные органы власти лучше знают спрос на общественные блага на своей территории, следовательно, они и должны отвечать за их финансирование;

3. Некоторые налоги (например, на землю и имущество) эффективнее собирать на местном уровне, а некоторые на федеральном (косвенные налоги);

4. Децентрализация ведет к конкуренции территориальных властей за привлечение инвестиций. Для привлечение инвестиций власти могут снижать территориальные налоги. Но это не всегда приводит к росту эффективности, так как существуют мобильные ресурсы - заработная плата, предпринимательский доход и потребление, которые легко выводятся за пределы региона, установившего льготы. Шуба В.Б.. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей / В.Б. Шуба // Финансы. - 2004. - №8. - С. 24-26.

К основным принципам бюджетного федерализма следует отнести:

1. создание многоуровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;

2. равенство бюджетных прав на всех уровнях бюджетных отношений;

3. обеспечение самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня бюджетной системы за сбалансированность бюджета, бюджетная ответственность, исходя из сбалансированности бюджета, бюджетной ответственности, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории;

4. обеспечение согласования федеральных, региональных и местных интересов на основе четкого разграничения доходных источников и расходных полномочий;

5. простой и эффективный механизм бюджетного выравнивания. Татаркин А.И., Пыхова И.А. Обоснование границ бюджетного федерализма - основное направление разрешения противоречий межбюджетных отношений. - Екатеринбург: Институт экономики УрОРАН, 2001. - С. 9.

Основными целями построения эффективной системы бюджетного федерализма являются:

· экономическая цель -- экономический рост страны за счет развития малого и среднего бизнеса и реструктуризации крупных предприятий (включая как реформирование существующих, так и создание новых предприятий, в том числе за счет прямых иностранных инвестиций), повышение качества предоставления общественных благ, повышение адаптивности системы (т.е. ее возможности противостоять внешним шокам);

· социальная цель -- обеспечение равенства возможностей населения на территории всей страны при гарантированном минимальном уровне жизни всех граждан;

· политическая цель -- сохранение целостности государства.

На современном этапе российских рыночных реформ центр тяжести осуществления социально-экономического развития перемещается в регионы. Отсюда возникает необходимость финансового обеспечения региональной политики, и это приводит к возрастанию роли бюджетного федерализма, изучению его теории и практики, учитывая опыт, накопленный в Российской Федерации и зарубежный опыт. Этот составляет одно из важнейших направления бюджетной реформы.

Важной характеристикой модели бюджетного федерализма является доля налоговых поступлений в государственных доходах. Как известно, доходы бюджета формируются из 4 источников: 1) налоговые доходы; 2) неналоговые доходы; 3) безвозмездные перечисления; 4) доходы целевых бюджетных фондов (обособленно). На долю налогов в развитых странах приходится от 80 до 90 % бюджетных поступлений (Табл. 2).

Таблица 2. Удельный вес налоговых поступлений в государственных доходах отдельных стран, % в 1993 г.

Страна	%
Австралия	78,9
Австрия	85,3
Бельгия	94,7
Великобритания	85,8
Германия	84,1
Греция	95,1
Дания	83,4
Ирландия	87,4
Испания	88,4
Италия	97,8
Канада	88,5
Мексика	92,1
Нидерланды	86,4
Норвегия	78,5
Польша	86,1
Португалия	87,8
США	80,5
Франция	89,7
Чехия	89,0
Швейцария	81,4
Швеция	83,0
Япония	89,5

Бюджетная система РФ: учебник / под ред. Врублевой В., Романовского М.В. - М.: Юрайт-Издат, 2003. - С. 120.

Системы бюджетного федерализма и их эффективность определяется российскими экономистами через систему следующих факторов:

1. Степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы;

2. Наличие (отсутствие) регулирующих налогов;

3. Доля доходов (расходов) федерального бюджета в консолидированном бюджете;

4. Объемы и способы передачи финансовой помощи.

Лексин В. и Швецов А. подчеркивают, что «Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевременности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых механизмов - по их воздействию на социально-экономические параметры конкретных региональных ситуаций». См. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. - 1998. - №3. - С. 11.

Ениколопов В. и Журавская Е. считают, что система бюджетного федерализма будет эффективна в случае выполнения следующих условий:

1. Четкая иерархия. Должна существовать иерархия уровней власти с четким разграничением полномочий, при котором каждый из уровней власти является независимым от других в пределах своих полномочий;

2. Субнациональная автономия. Должна соблюдаться высокая степень автономии региональных и местных властей в проведении экономической политики на вверенной им территории;

3. Единый рынок. Центральная власть должна обладать достаточными полномочиями для обеспечения единства экономического пространства страны, которое означает отсутствие административных и экономических барьеров на пути перетока товаров, капитала и рабочей силы в пределах страны;

4. «Жесткие бюджетные ограничения». Распределение доходов и заимствований между уровнями власти должно происходить в соответствии с жесткими бюджетными ограничениями;

5. Институциональная устойчивость. Центральное правительство не должно иметь возможности изменять распределение полномочий и ответственности ни в одностороннем порядке, ни под давлением субнациональных властей. Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. М.: СЭФИР, 2002. - С. 9.

1.2 Зарубежный опыт моделей бюджетного федерализма и возможности использования в России

При развитии теории и практики бюджетного федерализма в России определенное теоретическое и практическое значение имеет зарубежный опыт, который включает исследование авторов по формированию принципов бюджетного федерализма, характеристику бюджетного федерализма через определение доли налоговых поступления в государственных доходах и разработку различных моделей бюджетного федерализма.

В мире существует множество бюджетных систем, весьма различных меж собой и часто противоречащих принятым теоретическим моделям. Особенности межбюджетных отношений, практически установленных в различных странах, в существенной степени затрудняют их отнесение к теоретическим моделям. Многообразие таких особенностей обусловлено широким набором факторов и, прежде всего, исторической спецификой социально-экономического развития конкретных стран.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования: во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам; во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными ресурсами; в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Можно выделить факторы, определяющие выбор конкретной модели бюджетного устройства.

Выбор той или иной модели бюджетного федерализма зависит от:

1. Государственного устройства (федеративное или унитарное);

2. Социально-экономической ситуации в стране, в частности, территориальными различиями в уровне жизни. В случае неустойчивой экономической ситуации бюджетная система обычно приобретает черты централизованной, и наоборот;

3. Декларируемых центральной властью целей социально-экономической политики;

При наиболее обобщающей классификации модели бюджетного федерализма делятся на два типа -- децентрализованные и кооперативные.

В децентрализованных моделях:

· из трех главных функций государственных органов власти и управления -- макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг -- первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств;

· этому распределению функций соответствуют и полномочия разных уровней власти по налогообложению. Источниками центрального бюджета становятся подоходные налоги на физических и юридических лиц, акцизное и таможенное обложение, а субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками -- налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки;

· признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они получают право вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, обычно в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

По мнению А. Игудина, основными признаками децентрализованной модели бюджетного федерализма являются:

1. Высокая доля собственных доходов в региональных и местных бюджетах;

2. Минимальные диспропорции между доходами и расходами по вертикали бюджетной системы;

3. Незначительный разрыв в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;

4. Небольшое число дотационных бюджетов и их дотационности. Игудин А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений / А. Игудин // Финансы. - 2003. - №5. - С. 8.

Более широко распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая:

· более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

· повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

· активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Существуют и другие подходы. Г. Хьюз и С. Смит на основе сравнительного анализа сгруппировали страны Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (кроме стран с малой численностью населения -- Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) по нескольким признакам:

1) схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений; особенности исповедуемой философии бюджетного федерализма; соотношение ролей центральных и субнациональных властей.

В итоге 19 стран были разбиты на четыре группы (Табл. 3).

Таблица 3. Модели бюджетного устройства Г. Хьюза и С. Смита

Страна	Описание модели
Австралия, Канада, США, Великобритания, Япония	региональным и местным властям предоставлена относительно большая самостоятельность, опирающаяся на широкие налоговые полномочия
Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия.	особенно высокая доля участия нецентральных властей в финансировании социальных расходов
Западноевропейские федерации: Австрия, Германия и Швейцария.	бюджеты разного уровня автономны, но активно сотрудничают между собой
Юг и запад Европы: Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания	характеризуется значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета

Федерализм: модели и реальность // Экономика России XXI век. - 2001. - №1. - С. 7.

По мнению Дж. Стоцки и Е. Санли, имеются две противоположные нормативные модели организации внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений (модели бюджетного федерализма).

1. Сотрудническая: главная цель - перераспределение, используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования “неравных”; по расходам система характеризуется наличием тщательно разработанной рамочной структуры внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений условий жизни; предметы ведения и компетенция долями распределяются между различными уровнями власти, причем это обуславливает, как правило, необходимость проведения длительных переговоров прежде, чем будет достигнуто искомое широкое единодушие; единая налоговая политика, общенациональное налогообложение; ряд обязанностей выполняется совместно разными уровнями власти (пример модели: Германия).

2. Конкурентная: предполагает конкуренцию между регионами, исходя из собственных сравнительных преимуществ; главная цель - дать возможность конкретным регионам взять на себя больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов; тем самым увеличивается стимулы к эффективному использованию ресурсов; региональные власти могут проводить собственную налоговую политику; значительное разграничение предметов ведения и компетенции. (Пример модели: США). Стоцки Дж.Г. Бюджетный федерализм в теории и на практике / Дж.Г. Стоцки., Э. Санли. - пер. с англ. - СПб.: СПБУЭФ, 2002. - C. 15.

А. Лавров делает обзор зарубежных исследований по бюджетному федерализму. Он подчеркивает, что в классических теоретических работах, посвященных бюджетному федерализму, основное внимание уделялось эффективному распределению функций бюджетного контроля в условиях статичной экономики (Масгрейв (Musgrave (1959)), в последующих исследовательских работах рассматривается взаимосвязь между бюджетными отношениями в рамках федерации, экономическим ростом и реформами. Норт и Вайнгаст (North and Weingast (1989)) и Вайнгаст (Weingast (1995)) связывают концепцию “федерализма, поддерживающего рыночные отношения”, с историческим периодом быстрого экономического роста в Великобритании и США, в то время как Монитола, Чан и Вайнгаст (Monitola, Qian and Weingast (1995)) и Парич и Вайнгаст (Parich and Weingast (1997)) иллюстрируют эту концепцию примерами Китая и Индии. Лавров А. Конфликты между центром и регионами в российской модели бюджетного федерализма. Эволюция взаимоотношений центра и регионов: от конфликтов к поиску согласия / А. Лавров. - М.: Комплекс-Прогресс, 1997.- С. 101-105.

Анализ исследований зарубежных авторов показывает, что при формирование принципов бюджетного федерализма следует учитывать, что:

- разграничение расходных полномочий трех уровней власти должно основываться на критерии эффективности, но с учетом приоритета общенациональных задач;

- разграничение доходных полномочий следует осуществлять с учетом возможности и эффективности налогов на каждом уровне власти;

- степень возможной децентрализации в сфере бюджетного федерализма должна в максимальной возможной мере обеспечивать равный доступ граждан к социальным гарантиям и получение финансовой помощи регионами для выравнивания возможностей экономического развития.

В отечественной литературе также исследуются различные модели бюджетного федерализма.

В.Б. Шуба предлагает следующую классификацию моделей бюджетного федерализма:

1. централизованная (перечень субнациональных налогов и их ставки определяются законодательной властью страны);

2. децентрализованная (региональные и местные власти обладают правом устанавливать собственные налоги);

3. смешанная (в которой количество субнациональных налогов ограничивается определенным, хотя и широким перечнем или устанавливаются их максимальные ставки). Шуба В.Б. Модели межбюджетных отношений / В.Б. Шуба // Финансы. - 2003. - №10. - С.62.

В. Лексин и Швецов А. в качестве критерия при выделении моделей бюджетного федерализма и используют тип разграничения предметов ведения и полномочий. В их числе следующие.

1. Установление перечня исключительных полномочий, закрепленных за федерацией; все другие остаются за штатами, землями и т.п. Эта модель предусматривается конституциями США, Австралии, Мексики, Танзании, Союзной республики Югославии.

2. Применение двух исчерпывающих перечней полномочий -- исключительно федеральных и только субфедеральных, причем их минимум приходится на федерацию. Так обстоит дело, в частности, в Аргентине и Эфиопии.

3. Использование трех исчерпывающих групп полномочий -- федерации, ее субъектов и совместных полномочий. Характерными примерами могут служить Индия и Канада.

4. Задействование исчерпывающего перечня полномочий федерации и совместных полномочий ее и ее субъектов с закреплением собственных полномочий последних по «остаточному принципу». Этот вариант практикуется в России, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистане и ряде других стран.

5. Разграничение полномочий в особых федеративных конструкциях. Так, в Бельгии, кроме федерации и ее субъектов существуют «лингвистические сообщества». Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2002. - №7. - С. 66.

По мнению Лексина В., «перечисленные модели разграничения полномочий включают определенные механизмы, реализующие принципы субсидиарное, дополнительности, «кооперативного федерализма» и др». Лексин В. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации / В. Лексин, А. Швецов // Российский экономический журнал. - 2002. - №7. - С. 66.

Р. Ениколопов, Е. Журавская рассматривают модели бюджетного федерализма с точки зрения степени политической и экономической централизации (Табл. 4 и 5, рис. 1).

Таблица 4. Характеристика моделей бюджетного федерализма Р. Ениколопова и Е. Журавской

Модель	Степень политической централизации	Степень экономической централизации
Региональный феодализм	Децентрализация	Децентрализация
Мексиканское чудо	Промежуточное положение	Децентрализация
Демократический централизм	Промежуточное положение	Централизация
Китайский сценарий	Централизация	Децентрализация
Германский путь	Децентрализация	Централизация
СССР	Централизация	Централизация

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. - М.: СЭФИР, 2002. - С. 15.

На рисунке 1 наглядно представлена классификация моделей бюджетного федерализма указанных авторов, рассматриваются реализуемые и нереализуемые сценарии развития для России, а также произошедшие за последние годы изменения.

В Таблице 5 рассмотрены примеры стран с соответствующими моделями развития бюджетного федерализма.

Рис.1 Модели бюджетного федерализма по степени политической и экономической централизации

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. - М.: СЭФИР, 2002. - С. 18.

Таблица 5. Примеры стран для моделей бюджетного федерализма Р. Ениколопова и Е. Журавской

Страна	Модель
Россия 90-х гг, Мексика 20х-30х гг	Региональный феодализм
Мексика 50х-70х гг, США, Австралия, Канада	Мексиканское чудо
Мексика 80х-90х гг, Украина	Демократический централизм
Китай	Китайский сценарий
Германия	Германский путь

Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. - М.: СЭФИР, 2002. - С. 17.

Возможности и издержки политической и экономической централизации отчетливо видны на пяти сценариях, первые три из которых могут быть реализованы в России:

1. «Региональный феодализм» - сценарий по которому шло развитие до 1998 -1999 гг. Он ведет к возникновению неэффективной системы, в которой слабая центральная власть не обеспечивает целостность экономического пространства страны.

2. «Мексиканское чудо» - оптимальный сценарий, в котором эффективность экономической децентрализации обеспечивается центральной властью, задающей единые правила игры и следящей за их выполнением.

3. «Демократический централизм» - сценарий, в котором происходит чрезмерное увеличение влияния федеральной власти, приводящее к возникновению неэффективной централизованной системы.

4. Китайский сценарий - сочетание экономической децентрализации с политической централизацией. Его реализация в России невозможна из-за отсутствия существующего в Китае много веков особого отношения к власти.

5. Германский сценарий - сочетание высокой централизации доходов и децентрализации расходов, направленное на обеспечение единого жизненного уровня во всей стране. В России этот сценарий нереализуем как из-за отсутствия высококвалифицированной бюрократии, так и из-за высокого уровня неравенства между регионами. Ениколопов Р. Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. - М.: СЭФИР, 2002. - С. 4.

Из следующего рисунка (рис. 2) видно, что существует зависимость между средним темпом роста ВВП и выбранной моделью бюджетного федерализма. Рис. 2 показывает, что до сих пор Россия развивалась по наихудшему из возможных сценариев. Оптимальным сценарием является «Мексиканское чудо».

Рис. 2 Сравнение сценариев по средней скорости роста ВВП

Бюджетный федерализм в России: сценарии развития / Р. Ениколопов, Е. Журавская. М.: СЭФИР, 2002. - С. 18.

Лексин В. и Швецов А. выделяют следующие характеристики стандартной модели бюджетного федерализма:

- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

- наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

- использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;

- установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными получателями бюджетных средств - предприятиями и населением. Лексин В. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ / В. Лексин, А. Швецов // Вопросы экономики. - 1998. - №3.- С. 18

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства.

Христенко В. выделяет следующие модели бюджетного федерализма: 1) советскую; 2) китайскую; 3) американскую; 4) канадскую; 5) германскую (Табл. 6). Христенко В. Экономика и политика российского бюджетного федерализма / В. Христенко, А. Лавров // Деловой Урал. - 1998. - 25 дек. - С. 12.

Таблица 6. Модели бюджетного федерализма Христенко В. и Лаврова

Модель	Характеристика модели	Пригодность для России
Советская	Единый бюджет, сложенный по принципу "матрешки" (вышестоящие власти утверждают нижестоящие бюджеты, в итоге получается государственный бюджет СССР). Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-то на местах нельзя. Но зато каждому бюджету приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Нормативы отчислений от налогов в бюджеты территорий индивидуальные (от 2 до 100% налога с оборота). Если кому-то не хватает 100% собранных налогов, из вышестоящего бюджета дают индивидуальную дотацию. Ни о какой бюджетной самостоятельности региональных и местных властей нет и речи. Такая модель может существовать только в партийно-административном государстве. Эффективность низка (ни у кого нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов), постоянно нарастает нагрузка на бюджет самого высокого уровня, который рано или поздно рушится. Тогда все начинают как можно скорее растаскивать его остатки. Социальная справедливость, несмотря на лозунги, не обеспечивается.	Непригодна.
Китайская (вариант советской модели с элементами "одноканаль-ной" системы)	Налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Практикуются задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы "на кормление" региональной клике. Не справившихся с налоговым "оброком" наместников снимают с должности, а может быть, даже исключают из партии. такая модель совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших привилегии регионах. Однако стимулов для рационального использования бюджетных средств нет (коррупция, кумовство, сращивание госаппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных ресурсов). Социальная справедливость не обеспечивается (перераспределение между провинциями незначительное).	Для дальнейшего обсуждения непригодна (в России нет ее основного элемента - компартии Китая).

Христенко В., Лавров А. Экономика и политика российского бюджетного федерализма // Деловой Урал. - 1998. - 25 дек. - С.12.

По мнению В. Христенко, России поиск нужно вести где-то между канадской и германской моделями, адаптируя отдельные элементы американского опыта и всеми силами открещиваясь от китайского.

В качестве итога по данному параграфу автором составлена таблица, в которой представлены рассмотренные выше модели бюджетного федерализма, наиболее близкие России (Табл. 7).

Таблица 7. Российская модель бюджетного федерализма в классификациях отечественных и зарубежных авторов

Авторы классификации	Модель бюджетного федерализма, наиболее близкая РФ
общепринятая	кооперативная
Г.Хьюз, С.Смит	европейская (север, юг, запад)
Дж. Стоцки, Э. Санли	сотрудническая
Б. Шуба	смешанная
В. Лексин, А. Швецов	исключительные федеральные полномочия и смешанные полномочия по "остаточному" принципу
Р. Ениколопова, Е. Журавская	"Мексиканское чудо"
В. Христенко, А. Лавров	Германская и канадская модель

1.3 Этапы развития бюджетного федерализма в России

Следует отличать этапы развития бюджетного федерализма и этапы развития межбюджетных отношений. Некоторые авторы не видят различия в них. Развитие бюджетного федерализма связано с развитием межбюджетных отношений, но этапы бюджетного федерализма могут включать несколько подэтапов развития межбюджетных отношений. Рассмотрим периодизацию развития бюджетного федерализма в России с точки зрения изменения модели бюджетного федерализма.

В 1991-1997 г. в России действовала децентрализованная модель бюджетного федерализма или модель «регионального феодализма» (децентрализация экономическая в сочетании с политической децентрализацией).

Российский бюджетный федерализм проходил сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями" тоталитарного государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое целое, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложнялся ускорившимся процессом разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (то есть на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (то есть на одном уровне). Если еще в 1992 г. совокупные бюджетные доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит уже составил 18,6 трлн. руб., или 17,5% расходов. Богачева О. Становление российский модели бюджетного федерализма / О. Богачева // Вопросы экономики. - 1995. - №8. - С. 30.

Стремительно нарастали и горизонтальные диспропорции. Душевые бюджетные расходы ниже среднего уровня были в 60 регионах, а выше его - в 18. На фоне общего усиления давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходила дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делало необходимым выработку новых подходов к решению проблем горизонтального выравнивания бюджетных систем.

Таким образом, сложилась модель бюджетного федерализма, для которой были характерны: централизованный сбор налогов, нечеткая система разделения полномочий, низкая самостоятельность региональных и местных властей, неэффективный механизм коррекции бюджетных диспропорций, региональные органы власти не выполняют своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты.

Результаты действия модели «регионального феодализма»:

· Низкий уровень бюджетных услуг;

· Отсутствие развития малого и среднего бизнеса;

· Задержка реструктуризации крупных предприятий;

· Низкая адаптивность системы.

К концу 1997 г обозначилась необходимость системной модернизации бюджетного федерализма с тем, чтобы решить три взаимосвязанные задачи:

- устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отношений в федеративном государстве;

- привести все компоненты бюджетного федерализма в соответствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики;

- задействовать механизмы, способные обеспечивать результативность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях.