Місцеві бюджети

Вступ

Значна частина держаних фінансових ресурсів зосереджується у місцевих бюджетах, які є фундаментом бюджетної системи кожної унітарної країни. Окрім того, що місцеві бюджети - найчисельніша ланка бюджетної системи, вони відіграють важливу роль у перерозподілі валового внутрішнього продукту, фінансуванні державних видатків передусім соціальної спрямованості.

Місцеві бюджети здійснюють безпосередній вплив на задоволення різних потреб населення, стан та якість надання державних послуг. Видатки місцевих бюджетів найяскравіше віддзеркалюють їхнє значення у функціонуванні місцевого господарства, утриманні об'єктів соціально-культурного призначення, проведенні інвестиційної політики, здійсненні соціального захисту населення, охороні навколишнього природного середовища.

Окремі, властиві общині функції, викликані особливими місцевими інтересами, зберігаються і нині. Забезпечення цих інтересів - головна мета діяльності місцевої влади, що насамперед визначає її функції, а отже, й об'єктивну потребу та закономірність функціонування місцевих фінансів.

Місцеві бюджети, це система формування, розподілу і використання фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних так і делегованих.

Бюджетним кодексом передбачене таке визначення терміну „бюджет” - бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду;

Визначення переліку функцій і завдань, котрі покладаються на місцеві органи влади України, є основою для вибору моделі місцевих фінансів. У зв'язку з цим завдання та функції місцевих органів влади можна розділити на дві основні групи:

· завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;

· завдання та функції, доручені місцевим органам влади місцевою владою, або так звані делеговані повноваження.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання, тобто вони мають дохідну і витратну частини, принципи збалансування тощо.

Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами й господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами й населенням даної території, що складаються при мобілізації й витрачанні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів із перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним.

В попередні роки було запроваджено новий порядок передачі до бюджетів областей дотацій, затвердження у складі видатків Державного бюджету України. Спочатку дотації пов'язувалися з виконанням бюджетів, а потім було запроваджено щоденне перерахування їх через обласне управління Державного казначейства за затвердженими нормативами відрахувань від загальнодержавних податків та неподаткових платежів, що надходили на території області.

Метою цих нововведень, особливо у Законах про державні бюджети, було посилення зацікавленості на місцях у збільшенні надходжень податків і зборів як до бюджетів місцевого самоврядування, так і до державного бюджету.

1. Місцеві бюджети - фінансова база розвитку органів місцевого самоврядування

1.1 Поняття місцевих бюджетів. Їх історія

Бюджет, за сучасним його тлумаченням, сформувався завдяки тривалому історичному процесові еволюції суспільства: трансформації натурального господарства у грошово-мінове; становлення держави, яке супроводжувалося абсолютизму й демократії, ускладнення економічного й фінансового життя. Закономірно, що важливу роль у розвитку бюджету відігравала й фінансова наука.

Бюджет як економічна категорія представляє собою складну систему соціально-економічних зв'язків, які розвиваються в суспільстві в процесі формування, розподілу і використання централізованих фінансових ресурсів, утворюваних на різних рівнях управління народним господарством і які призначені для обслуговування соціальних потреб.

Місцеві бюджети - визначальна ланка місцевих фінансів - системи формування, розподілу і використання грошових та інших фінансових ресурсів для забезпечення місцевими органами влади покладених на них функцій і завдань, як власних, так і делегованих. До місцевих бюджетів належать обласні, районні, міські, селищні та сільські бюджети. Водночас місцеві бюджети - важливий і складний елемент бюджетної системи кожної держави. Об'єктивна необхідність в них виникла ще в общині, котра з'явилася як інститут раніше, ніж держава і відіграла важливу роль в організації суспільного життя.

На початкових етапах суспільного розвитку община була носієм усієї сукупності суспільних функцій, яка визначала різні відносини (виробничі, самоврядні, охоронні, сімейно-побутові, культурні). Серед усіх різновидів спільнот найбільше поширилася поземельна община. В Україні вона називалася громадою, а в поселеннях козаків ще й товариством. Найважливіші життєві питання громади вирішувалися на загальному зібранні. Громада мала право само обкладання для задоволення своїх власних потреб.

Поземельній общині на території Русі як основній формі спільного селянського землекористування були притаманні такі риси як примусова сівозміна, володіння неподільними лісами і пасовищами, кругова порука, систематичний переділ землі, неможливість купівлі-продажу землі. Дуже важкою і несправедливою була кругова порука, яка виражалася у примусовій колективній відповідальності селян за повне і своєчасне внесення податків і зборів, виконання різних повинностей як на користь держави, так і на користь поміщиків. Общинний устрій був вигідним для царського уряду тому, що сприяв посиленню кріпосницького гноблення та стягнення з селян податків і викупних платежів (при їх виході з кріпосницької залежності).

Розвиток ремесел, поява міст, зміцнення державності спричинили виникнення інших, більш розвинутих форм соціальної організації людей ніж общини - місцевих союзів. На відміну від поземельної общини як форми лише спільного землекористування місцеві союзи були територіальними самоврядними формуваннями, які об'єднували населення певних територій, що склалися в результаті тривалого історичного розвитку. У кожній країні вони мали свою національну специфіку: в Англії це приходи, округи, міста; у Франції - общини, департаменти; у Росії - земства, волості міста.

Місцеві союзи мали у своєму розпорядженні певне господарство, складали кошториси з його утримання. Вони були підпорядковані державі, тому складання кошторисів (бюджетів) та порядок їх затвердження значною мірою залежали від державної влади. Ускладнення економічного життя, розвиток суспільних потреб, посилення державно-правового значення місцевих союзів сприяли неухильному розширенню сфери діяльності місцевих властей, що потребували відповідного фінансового забезпечення.

Становлення інституту місцевого самоврядування в Російській імперії було пов'язане з розвитком земського господарства та земських повинностей. Земство називалося місцеве самоврядування під керівництвом дворянства, яке остаточно організаційно сформувалося в процесі проведення кріпосної реформи. Земська реформа проводилася під тиском революційного руху в країні. З часом земства, а також міста як найкраще уособили місцеве господарство в Росії. У Положенні про земства (1864 року) була зроблена спроба виокремити з місцевого управління ті господарські справи, які передавалися у повне відання земств. Такі справи земства мали право вирішувати на свій розсуд, тобто мали повну самостійність. Одночасно їм заборонялося втручатись у державні справи. Нове Положення про земські заклади (1890 рік) внесло низку змін до процесу формування земств: скорочувалася кількість представників, було значно звужене виборче право. Це Положення передбачало контроль уряду за роботою земств, який здійснювався не лише на етапі їхнього формування, а охоплював усі сфери їхньої діяльності. До земських справ було віднесене справляння земських повинностей, розпорядження капіталом і майном земства, справами із забезпеченням народним продовольством, земськими шляхами сполучення, взаємним земським страхуванням майна, земськими лікувальними та благодійними закладами, розвитком лікарської допомоги, народної освіти, закладів опіки, сприяння землеробству, торгівлі, охорона природних багатств, попередження пожеж тощо.

Якщо Положенням 1864 року визнавалася повна самостійність земств у межах довірених їм справ, то Положенням 1890 року встановлювався контроль державної влади і зокрема губернаторів над ухваленням рішень земствами з багатьох питань, припускалося їхнє опротестуванні та призупинення. На рівні губерній були створені спеціальні органи з нагляду за діяльністю земств.

Прогресивні сили українського суспільства добивалися надання національно-територіальної автономії Україні, яка входила до складу Російської імперії.

Незважаючи на невизначеність багатьох положень земської реформи, а також завдяки послідовним обмеженням прав земств було започатковано процес децентралізації державної влади і становлення місцевого самоврядування. Діяльність земств наприкінці ХІХ - початку ХХ століття позитивно вплинула на розвиток сільського господарства й промисловості, сприяла поширенню народної освіти, охорони здоров'я, особливо на територіях, віддалених від промислово розвинутого центру.

Непереборне прагнення народу до самоуправління деякою мірою втілилося завдяки революційним здобуткам 1905-1917 рр. коли було сформовано ради депутатів із представників різних, головним чином, найбідніших верств населення. Поява цих органів стала новим кроком на шліху розвитку місцевого самоврядування у Росії та Україні. У продовж усього часу існування соціалістичної держави поняття „місцеве самоврядування” майже не використовувалося, але певний досвід самоуправління та народовладдя був нагромаджений.

Після Жовтневого перевороту 1917 року у соціалістичній державі, що утворилася були ліквідовані органи міського та земського управління, а функції місцевого самоврядування були покладені на ради, які вирішували місцеві питання адміністративного, господарського та культурно-освітнього життя. Для цього їм гарантувалося надання коштів із загальнодержавних фондів на основі представлених кошторисів. Збережені були також і місцеві бюджети, законодавче оформлення яких було започатковано 10 липня 1918 року Конституцією РРФСР.

Конституція закріпила засади побудови бюджетного устрою країни, здійснила поділ бюджету на загальнодержавний і бюджети місцевих рад, та відповідно до цього, поділ усіх потреб на загальнодержавні й місцеві. Загальнодержавні потреби повинні були задовольнятися за рахунок коштів державного казначейства, а на місцеві потреби спрямовувалися місцеві податки та збори, запроваджені місцевими радами. При нестачі місцевих ресурсів із коштів державного казначейства надавалися допомоги. Але чіткого визначення місцевих потреб не було. Нормативні акти прийняті у розвиток положено Конституції визначили такі важливі принципи бюджетного устрою, як єдність каси, бюджетна дисципліна, кошторисний порядок витрачання бюджетних коштів.

Під час громадянської війни, у зв'язку із розладом фінансового господарства головним джерелом доходів місцевих бюджетів стали допомоги із загальнодержавного бюджету; поступово місцеві бюджети втратили своє значення, як такі, що не мали власних дохідних джерел. І тому в середині 1920 року був скасований поділ бюджету на загальнодержавний і місцевий. Відновлення інституту місцевих бюджетів стало можливим після закінчення громадянської війни у 1921 році.

У 1922-1923 бюджетному році в Україні вперше почали складатися районні бюджети: у Єкатеринославській, Полтавській, Харківській, Чернігівських губерніях. Із наступного бюджетного року районування було проведено повністю та сформовано 701 район.

У 1924 році в основному відбулося оформлення системи місцевих бюджетів, які поділялися на три основних групи залежно від покладених на них завдань і механізм бюджетного регулювання:

1. Регулюючі бюджети (губернські, обласні, республіканські, окружні тощо);

2. Міські бюджети (усіх міст);

3. Низові бюджети (волосні, районні, сільські).

В 1930-1931 році ухвалюється низка урядових рішень спрямованих на організаційне оформлення сільських бюджетів. Було поставлено за мету аби всі сільради мали свої бюджети, за рахунок яких фінансувалися б адміністративні, господарські та культурні потреби сіл. За рахунок коштів сільських бюджетів утримувалися сільські ради, місцеві установи народної освіти й охорони здоров'я, здійснювалося пенсійне забезпечення, фінансувалися роботи з утримання та будівництва доріг, благоустрою населених пунктів тощо.

Зміцнення дохідної бази низових бюджетів, передача їм фінансування усіх установ та заходів сприяли підвищенню ролі районних, сільських та селищних бюджетів у складі місцевих бюджетів країни.

21 грудня 1931 року приймається постанова уряду СРСР про республіканські та місцеві бюджети в наслідок якої:

· відбулося зміцнення та чітке розмежування доходів між окремими видами бюджетів у контексті проведеної податкової реформи;

· посилилась роль низових бюджетів;

· було запроваджено обов'язкове формування сільських бюджетів;

· припинилося вилучення коштів комунального господарства на загальнодержавні потреби;

· було надано право місцевим радам залишати в своєму розпорядженні суми перевищення фактичних надходжень доходів над кошторисними прогнозами;

· була змінена практика бюджетного регулювання (від прямих вилучень коштів місцевих бюджетів і дотацій - до ширшого застосування системи відсоткових відрахувань від регулюючих доходів).

До початку Великої Вітчизняної війни спостерігалося стабільне збільшення абсолютних розмірів місцевих бюджетів. Посилення їхньої соціальної спрямованості. Водночас, унаслідок зміцнення централізованих засад у керівництві економікою, зростала залежність місцевих бюджетів від державного, зменшилася питома вага місцевих доходів, незначними за розмірами були місцеві податки і збори які, власне, не відігравали суттєвої фіскальної ролі. З початком війни не аби якого розвитку набула централізація бюджетних коштів, яка була зумовлена складними завданнями воєнного часу.

Отже в період 1930-1950 рр. у СРСР значно посилилися командні методи управління суспільним життям, у тому числі й економікою, що закономірно позначилося і на бюджетних відносних. Бюджетна система характеризувалася суворою централізацією. Така ознака була притаманна і місцевим бюджетам. Органи місцевого самоврядування мали обмежені права в галузі використання коштів місцевих бюджетів, вишукуванні додаткових дохідних джерел, справляння місцевих податків і зборів тощо.

Новий етап у розвитку місцевих бюджетів почався наприкінці 1950-х років із прийняттям 30 жовтня 1959 р. Закону „Про бюджетні права Союзу РСР та союзних республік” який визначив основи бюджетного права на весь час існування соціалістичної держави. Визначення бюджетних прав місцевих рад покладалось на Верховні ради союзних республік. До складу місцевих бюджетів включалися бюджети областей, міст, районів, селищні та сільські бюджети. Закон від 30.06.1960р. детально визначив склад доходів і видатків місцевих бюджетів України, а також порядок складання, розгляду, затвердження, виконання і складання звіту про виконання місцевих бюджетів.

У 60-тих роках в країні проводилась економічна реформа, основною метою якої було вдосконалення господарського механізму посилення його впливу на ефективність виробництва та якість роботи. Зі зміною системи платежів до бюджету відбулися зміни і у бюджетному плануванні, бюджетних взаємовідносинах.

У 1987 році приймається урядова постанова щодо перебудови господарського механізму та підвищення ролі Міністерства фінансів в нових умовах господарювання. Нею визнається, що підприємства усіх міністерств та відомств повинні брати участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, адже саме за рахунок коштів місцевих бюджетів фінансується розвиток інфраструктури та провадиться благоустрій територій.

Ігнорування економічних законів, що притаманне тоталітарним державам, фактично всієї економіки і господарської діяльності, запровадження невластивих для нормального розвитку командно-адміністративних методів управління стало об'єктивною причиною зменшення ролі органів місцевого самоврядування та відповідно місцевих бюджетів у колишньому СРСР.

Відновлення в Україні на початку 90-х років інституту місцевого самоврядування як носія місцевих інтересів, поява функцій і завдань, котрі виконуються місцевими органами влади, стали об'єктивними чинниками процесу відродження місцевих бюджетів у нашій державі.

Законом України „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від 07.12.1990 року значна увага приділялася питанням функціонування місцевих бюджетів. Була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробці, затвердженні й виконанні місцевих бюджетів, не припустимість при цьому втручання вищестоящих органів; зазначалося, що місцеві бюджети одних адміністративно-територіальних утворень не включаються до бюджетів інших; визначено перелік дохідних джерел та напрямків витрачання коштів місцевих бюджетів, а також основні засади бюджетного регулювання. Ці питання зумовлювалися контекстом майже одночасно ухваленого Закону Української РСР „Про бюджетну систему Української РСР” від 05.12.90 р.; де вперше була зроблена спроба чіткого розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи.

Після набуття Україною суверенітету почався процес становлення національної фінансової системи та її складової - місцевих бюджетів як об'єктивної економічної реальності, властивої фінансовим системам усіх сучасних цивілізованих держав, що пов'язано з радикальною зміною концепції державної влади, відмовою від її радянської моделі та переходом до організації влади на основі її поділу на законодавчу, виконавчу й судову.

Прийнята 28 червня 1996 року Конституція України закріпила існування місцевого самоврядування, яке визнається й гарантується державою (ст..7). Принципово новим в Конституції є підхід щодо визначення первинного суб'єкта місцевого самоврядування яким визначена територіальна громада а не адміністративне утворення (як це було встановлено Законом України „Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” від 07.12.1990 року).

Одним із головних фінансових фондів місцевих органів влади, за допомогою якого в основному реалізуються покладені на них функції та завдання в межах власної компетенції, зокрема такі, як соціальне обслуговування, початкова і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, житлове будівництво, а також делеговані повноваження, визначені центральною владою, є місцевий бюджет.

Водночас місцевий бюджет може розглядатися за трьома аспектами.

По-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право розпоряджатися певними фондами грошових ресурсів.

По-друге, це план (кошторис) видатків і доходів відповідного місцевого органу влади чи самоврядування.

По-третє, це економічна категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним елементом будь-якої самостійної територіальної одиниці, наділеної відповідним правовим статусом.

Бюджетна реформа, що розпочалася в Україні у 2000 році, перш за все торкнулася саме між бюджетних відносин між державним і місцевим бюджетами.

Бюджетний Кодекс України, який набрав чинності у липні 2001 року закріпив перші результати розпочатої бюджетної реформи та налагодив прямі зв'язки державного бюджету із 686 місцевими бюджетами, включаючи Автономну Республіку Крим. (8)

1.2 Функції місцевих бюджетів в відповідності з Бюджетним Кодексом України

В зв'язку з відновленням в Україні інституту місцевого самоврядування стала характерною тенденція зростання ролі місцевих органів влади в економічній та соціальній сферах. Відповідно зросла роль місцевих бюджетів

В останні роки виразно проявляться тенденція розширення завдань і функцій, котрі покладаються на місцеві органи влади.

Окреслимо основні форми впливу місцевих органів влади, їх бюджетів на соціальну сферу держави.

По-перше, до місцевих бюджетів мобілізується значна частина валового внутрішнього продукту. Через зазначені бюджети здійснюється розподіл і перерозподіл цієї частини ВВП. Таким чином місцеві бюджети є інструментом регулювання економічного і соціального розвитку держави. Це означає, що, поряд із державним регулюванням економічної та соціальної сфер, діє їхнє комунальне (муніципальне) регулювання.

Функції соціально-економічного регулювання, які забезпечують бюджети місцевих органів влади, не обмежуються вилученням, розподілом і перерозподілом частини ВВП. Місцеві органи влади, подібно до держави, у сфері своєї компетенції здійснюють також і нормативне (правове) регулювання соціально-економічної діяльності, тобто вони встановлюють певні правила поведінки господарюючих суб'єктів.

По-друге, місцеві бюджети є фіскальним інструментом. Це дозволяє забезпечувати ресурсами розв'язання завдань, що покладаються на місцеві органи влади. Фіскальна діяльність органів місцевої влади регламентується державою.

По-третє, бюджети місцевих органів влади є інструментом забезпечення громадських послуг. Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері надання громадських послуг є однією з форм регулювання економічного та соціального розвитку.

Четверте. Місцеві бюджети є інструментом забезпечення економічного зростання. - це також одна з форм соціально-економічного регулювання.

Крім зазначених форм впливу на економіку та соціальну сферу, є й інші, наприклад, пов'язані з виконанням делегованих повноважень центральної влади. У цій сфері органи місцевої влади на місцях забезпечують частину функцій, які виконує держава.

Важливу роль у діяльності місцевих органів влади відіграє чітке визначення та розмежування компетенції місцевих органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування в галузі фінансів. Частково він визначений Законом України „Про місцеве самоврядування” й повністю був завершений введенням в дію Бюджетного кодексу.

Таким чином до відання місцевих рад належить:

- визначення основних напрямків бюджетної політики;

- розгляд проекту відповідного бюджету;

- внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету;

- контроль за виконанням бюджету;

- затвердження звіту про виконання бюджету.

До відання виконавчої влади на місцях належить:

- складання проекту місцевого бюджету;

- подання його на затвердження відповідній раді;

- забезпечення виконання бюджету;

- планування своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів;

- отримання бюджетних призначень шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доведення у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечення управління бюджетними асигнуваннями;

- затвердження кошторисів розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня;

- здійснення внутрішнього контролю за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів;

- одержує звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізує ефективність використання ними бюджетних коштів.

Говорячи про структуру місцевих бюджетів, що встановлюється Бюджетним кодексом, необхідно особливо підкреслити впровадження у бюджетному кодексі норм Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” щодо власних та делегованих повноважень місцевого самоврядування.

За структурою місцеві бюджети умовно поділяються на дві частини:

- доходи і видатки, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (тобто дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до бюджетів вищого рівня) - це так звані делеговані повноваження;

- доходи і видатки, що не враховуються при визначенні між бюджетних трансфертів - власні повноваження.

До доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, належать і закріплюються на постійній основі за місцевими бюджетами 7 податків:

1. прибутковий податок з громадян;

2. державне мито в частині, що належить місцевим бюджетам;

3. плата за ліцензії та сертифікати, що видаються виконавчими органами місцевих рад;

4. плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності;

5. плата за торговий патент;

6. надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад;

7. єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва.

За рахунок цих податків здійснюється фінансування видатків, що враховуються при визначенні обсягів трансфертів, тобто видатків, які делеговані державою до виконання органам місцевого самоврядування у галузях державного управління, освіти, охорони здоров'я, соціального захисту та соцзабезпечення , культури, фізичної культури та спорту.

Згідно з Бюджетним кодексом значна частина надходжень місцевого бюджету - 17 видів - не враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів - це місцеві податки і збори, податок на прибуток підприємств комунальної власності, фіксований сільськогосподарський податок, податок на промисел, плата за оренду, цілий ряд інших податків, і, головне, найбільш вагоме джерело місцевих бюджетів - плата за землю: 75 відсотків для обласного значення, 60 відсотків - для бюджетів сіл, селищ, міст районного значення.

За рахунок цих платежів здійснюються видатки місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів - видатки по власних повноваженнях, а саме: заходи та програми місцевого значення у галузях соціального захисту та соціального забезпечення, культури, фізичної культури та спорту, розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою, транспорту, утримання доріг місцевого значення, природоохоронні заходи та інші програми, затверджені відповідною радою згідно з чинним законодавством.

Бюджетним Кодексом закріплено чітке і на постійній основі розмежування видатків між усіма рівнями бюджетів.

Видатки бюджетів за повноваженнями поділяються на три групи:

o видатки виключно державної компетенції - ці видатки здійснюються виключно з Державного бюджету;

o видатки, що передані до виконання місцевому самоврядуванню - делеговані повноваження;

o видатки місцевого характеру, що не враховуються при визначенні трансфертів - власні повноваження.

Видатки, делеговані місцевому самоврядуванні, поділяються на три групи - видатки, що здійснюються з бюджетів міст та районних бюджетів, з бюджетів сіл та селищ, з обласних бюджетів.

Критерії розмежування видатків між рівнями місцевих бюджетів:

· необхідне першочергове надання соціальних послуг і які розташовані найближче до споживачів - видатки сіл, селищ, міст районного значення;

· надання основних соціальних послуг - видатки міст обласного значення, районних бюджетів;

· надання спеціальних послуг для окремих категорій громадян або програми, потреба в яких існує в усіх регіонах - видатки обласних бюджетів.

Розмежування видатків запроваджено з 2001 року згідно Закону України „Про Державний бюджет України на 2001 рік”.

Видатки є точним відображенням функцій та завдань, які покладаються на місцеву владу.

У першу чергу законодавством визначені так звані обов'язкові видатки. Це видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, які покладаються на всі органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їх борговими зобов'язаннями по кредитах і позиках.

Як підтвердив досвід останніх років в Україні давно назріла проблема чіткого розмежування функцій між бюджетами всіх рівнів і видів. З прийняттям Бюджетного Кодексу було чітко визначені функції як державного бюджету так і функції місцевих бюджетів всіх рівнів

1.3 Пріоритетна направленість місцевих бюджетів

Використання бюджетних коштів безпосередньо пов'язане з виконанням державою та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань, найважливішими з яких є регулювання суспільного відтворення, задоволення потреб населення, управління державою, забезпечення охорони правопорядку, функціонування національної оборони, здійснення міжнародного співробітництва, охорони навколишнього природного середовища тощо.

За допомогою бюджетної системи розподіляються видатки між окремими ланками та видами бюджетів. Цей розподіл проводиться відповідно до розмежування повноважень між гілками та рівнями влади.

Специфіка функціонування та особливість місцевих бюджетів відображається у складі та структурі їхніх видатків. Саме видатки дають змогу розкрити та дослідити економічну сутність місцевих бюджетів як бюджетів місцевого самоврядування, існування яких підпорядковане вирішенню завдань місцевого значення, створенню фінансової основи місцевого самоврядування, забезпеченню населення державними послугами, сприянню процесам всебічного та гармонійного розвитку територій. Крім того, на видатковій частині місцевих бюджетів найбільше позначаються наслідки економічних і соціальних змін, які відбуваються у суспільстві.

Бюджетним кодексом встановлені основні засади розподілу видатків між державним та місцевими бюджетами. За найзагальнішими напрямками склад видатків республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів визначений так:

· фінансування установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури, молодіжної політики, соціального забезпечення та соціального захисту населення, що знаходяться у підпорядкуванні виконавчих органів влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також соціально-культурних заходів відповідно до покладених на ці органи влади функції;

· утримання органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної влади та самоврядування;

· фінансування підприємств і господарських організацій, що входять до складу місцевого господарства, природоохоронних заходів;

· інші заходи, що фінансуються відповідно до законодавства України з республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів.

Зазначеним Законом передбачена можливість створення резервних фондів уряду Автономної Республіки Крим, виконавчих органів обласних, міських, районних рад народних депутатів. Призначаються резервні фонди для фінансування невідкладних заходів, які не могли бути передбачені під час затвердження бюджетів.

Усі видатки місцевих бюджеті розподіляються на поточні видатки та видатки розвитку. Такий розподіл уперше був встановлений Законом України „Про бюджетну систему України”.(3) Поточними видатками вважаються видатки, спрямовані на фінансування мережі підприємств, установ та організацій, які діють на початок бюджетного року, а також до заходів щодо соціального захисту населення. До видатків розвитку належать витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності (капітальні вкладення виробничого і невиробничого призначення), структурної перебудови народного господарства, субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

Цільове використання бюджетних коштів забезпечується за допомогою групування видатків бюджетів, яке може здійснюватися за різними ознаками. Згідно з бюджетною практикою видатки розподіляються:

1. залежно від суспільного призначення - функціональна класифікація;

2. за розпорядниками бюджетних коштів - відомча класифікація;

3. залежно від цільового призначення - економічна класифікація.

Структура видатків місцевих бюджетів України за 1992-2002 рік відповідно до функціонального призначення наведена в таблиці 1.1.

Таблиця 1.1 - Структура видатків місцевих бюджетів України у 1992-2001 рр.

Видатки	1992р.	1995р.	1998р.	2001р.
Освіта	21,9	23,8	22,8	27,5
Охорона здоров'я	23,1	25,1	21,8	24,9
Соціальний захист та соціальне забезпечення	31,9	29,1	17,2	23,2
Культура, мистецтво, засоби масової інформації, молодіжні програми, фізкультура і спорті	3,1	3,6	2,9	2,4
Народне господарство	15,7	12,4	25,8	11,1
Управління	1,3	3,1	2,7	3,6
Інші	3,0	2,9	6,8	7,3
Усього	100	100	100	100

Аналіз даних, наведених у таблиці, дає змогу дійти висновку, що місцеві бюджети України, відповідно до пріоритетів витрачання коштів, мають чітко окреслену соціальну спрямованість: на соціальний захист і соціальне забезпечення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери (освіти, охорони здоров'я, культури, мистецтва, засобів масової інформації, молодіжні програми, фізичну культуру і спорт) у 1992 було спрямовано 80%, у 1995р - 81,6%, у 1998 - р. - 64,7, у 2001 - 78% - від усіх коштів місцевих бюджетів України.

При незмінності пропорційної частини коштів, які витрачалися з місцевих бюджетів на утримання освітніх, медичних та інших закладів соціально-культурної сфери, зменшення питомої ваги спостерігалося лише у групі „соціальний захист та соціальне забезпечення” (при збільшенні абсолютних розмірів коштів) Такі структурні зрушення відбулися в наслідок збільшення використання коштів місцевих бюджетів на фінансування житлово-комунального та шляхового господарства, об'єктів промисловості, транспорту та інших галузей народного господарства, зростання значимості видатків на народне господарство позначилося на їхньому збільшенні у пропорційному відношенні з 15,7% сукупних видатків місцевих бюджетів України у 1992 році до 25,8 у 1998 році.

Абсолютні розміри видатків на освіту збільшилися у 1998 році в порівнянні з 1992 роком у 2,2 рази. Основна частина коштів видатків місцевих бюджетів на освіту використовується на утримання загальноосвітніх шкіл у 1998 році на ці потреби було використано 62% від усіх видатків на освіту з місцевих бюджетів України. Інша досить значна за абсолютними розмірами і в пропорційному відношенні група видатків - утриманні закладів дошкільної освіти становила 18% від видатків на освіту. У складі видатків на освіту одним з важливих напрямків використанні коштів є придбання підручників для загальноосвітніх шкіл.

Понад 60% від коштів виділених на фінансування охорони здоров'я надається на утримання лікарень широкого профілю, 24% - спеціальних медичних закладів, по 4% на утримання поліклінік і амбулаторій та санітарно-епідеміологічних служб. Поряд із витрачанням значних бюджетних коштів на поточне утримання закладів охорони здоров'я надзвичайно мало спрямовується видатків на придбання медичного обладнання, інструменту, протезів та інших продукції, що використовуються медичними закладами, а також видатки на прикладні дослідження та експериментальні розробки в галузі охорони здоров'я.

Фінансування освітніх, лікувальних та інших закладів, які належать до соціально-культурної сфери, поглинає значну частину коштів місцевих бюджетів. Мережа таких закладів досить розгалужена. Нині, за умов хронічного дефіциту бюджетних коштів утримання великої, за обсягами, бюджетної сфери, яка відповідає рівню розвинутих ринкових країн стало непосильним тягарем для місцевих бюджетів.

Незважаючи на те, що на утримання об'єктів соціально-культурної сфери спрямовується значна частка коштів місцевих бюджетів, їх хронічно не вистачає не лише для розвитку цих установ, а й для підтримки їхньої діяльності в належному стані.

Не дивлячись на великі труднощі, пов'язані з утриманням установ бюджетної сфери, держава в умовах обмежених фінансових ресурсів робить усе можливе для того, щоб не допустити необґрунтованого скорочення мережі освітніх, лікувальних, культурних, спортивних та інших закладів, зменшення переліку безкоштовних послуг, які надають ці установи населенню, зберегти функціональне призначення цих об'єктів.

До складу видатків місцевих бюджетів, які мають соціальну спрямованість, крім утримання соціально-культурних установ належать різні виплати незахищеним верствам населення, малозабезпеченим громадянам, сім'ям з дітьми, інвалідам, реабілітованим тощо.

У складних умовах трансформації вітчизняної економіки, що супроводжується тимчасовим зниженням рівня життя основних верств населення, різким розшаруванням суспільства особливого значення набувають державні допомоги малозабезпеченим громадянам. Обсяги соціальних виплат значною мірою визначаються податковим потенціалом територій, станом виконання доходної частини місцевих бюджетів. Якщо звернутись до даних які характеризують розміри видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення в розрахунку на душу населення, то можна помітити досить значні розбіжності серед величин середньодушових виплат у розрізі адміністративно-територіальних одиниць України. З метою забезпечення єдиного підходу щодо надання соціальних допомог тим категоріям громадян які насправді їх потребують, в Україні починаючи з 1999 року запроваджуються адресні соціальні допомоги малозабезпеченим сім'ям.

Із видатків місцевих бюджетів України спрямованих на функціонування житлово-комунальне господарств біля половини коштів - дотації житлово-комунальному господарству, які спричинені лише частковою оплатою населенням житлово-комунальних послуг. Майже третина коштів в групі видатків на житлово-комунальне господарство використовується на благоустрій міст, фінансування капітального ремонту житлового фонду місцевих органів влади займає близько 10% видатків на функціонування житлово-комунального господарства.

Від загальної суми видатків на культуру та мистецтво з місцевих бюджетів України найбільшим за абсолютними розмірами і в пропорційному відношенні є видатки на утримання бібліотек (складає 20%) приблизно таку ж суму (21%) від усіх видатків на культуру складають видатки на утримання шкіл естетичного виховання дітей, близько 17% на фінансування палаців і будинків культури, клубів; видатки на утримання театрів складають близько 10%; музеїв і виставок - 8% від загальної суми фінансування на видатків на культуру.

Більша частка видатків на фізичну культуру та спорт спрямовується на утримання та організацію навчально-тренувальної роботи дитячо-юнацьких спортивних шкіл (близько 52%); на проведення спортивних зборів і змагань використовується близько 15%; на фінансову підтримку спортивних споруд 9%; державну підтримку громадських організацій фізкультурно-спортивної спрямованості - 7% від усіх видатків на фізичну культуру і спорт.

У складі видатків місцевих бюджетів України на розвиток галузей народного господарства понад 60% припадає на транспорт, дорожнє господарство, зв'язок, телекомунікації та інформатику, а серед них основна частина - це фінансування робот пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утриманням автомобільних доріг загального користування. Кошти отримані від зборів на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг загального користування використовуються за цільовим призначенням. Значні суми їх спрямовуються на виплату дотацій міському електротранспорту а також місцевому автомобільному транспорту.

У видатках на сільське господарство передбачається оплата робіт із докорінного поліпшення земель, проведення земельної реформи, утримання загальнодержавних і міжгосподарських державних меліоративних систем, проведення протиепізоотичних заходів тощо.

Видатки на промисловість та енергетику включають виплати з державного регулювання цін на тверде паливо, в складі видатків на будівництво - фінансування капітальних вкладень в об'єкти виробничого та невиробничого призначення.

При досить високій питомій вазі видатків на розвиток економіки їх не вистачає для нормального функціонування комунального, житлового, побутового господарств, що належать до комунальної власності. Потребує ремонту, а отже значних капіталовкладень, велика частина житлового фонду, автошляхів, каналізаційних та очисних споруд.

Склад і структура видатків місцевих бюджетів України, чітко окреслена соціальна спрямованість у витрачанні бюджетних коштів зумовлюють особливу значимість проблем, пов'язаних з раціональним використанням коштів, які спрямовуються на фінансування об'єктів соціально-культурної сфери та житлово-комунального господарства, надання допомог з соціального захисту та соціального забезпечення населення. Від того, скільки коштів буде надано на утримання шкіл, дошкільних закладів, лікарень, поліклінік, фізкультурних і спортивних установ тощо залежить міра задоволення потреб населення, гарантованих Конституцією України.

Суттєвого зменшення бюджетних видатків на охорону здоров'я можна досягти за умови запровадження страхової медицини, яка передбачає принципово інший підхід щодо фінансування зазначених видатків і залучення, крім коштів державного та місцевих бюджетів, інших дохідних джерел, на сам перед коштів населення.

Вивчення практики витрачання коштів місцевих бюджетів упродовж понад 80 років їхнього існування дає підставу дійти висновку про те, що до числа основних напрямків використання коштів належить утримання розгалуженої мережі соціально-культурних закладів, підтримка незахищених верств населення, фінансування місцевого господарства тощо. Очевидно, таке цільове спрямування коштів місцевих бюджетів є закономірним. Справа в тому, що місцеві органи влади покликані вирішувати суто місцеві потреби, які безпосередньо пов'язані з наданням різних суспільних послуг, піднесенням рівня добробуту населення, створенням необхідних умов для його життєдіяльності.

З метою поліпшення ситуації у соціальній сфері у травні 2000 року Президентом України був виданий Указ, яким схвалено Основні напрями соціальної політики на період до 2004 року. Основна мета цього документа - створення умов для формування і реалізації соціальної політики на основі визначеної стратегії економічного розвитку та фінансової стабілізації в Україні, забезпечення права кожного громадянина на гідний життєвий рівень.

Ключовим завданням бюджетної політики має стати дальше посилення соціальної спрямованості бюджету. На реалізації програм соціальної спрямованості має бути зосереджено не менше 50% відсотків видатків бюджету на 2005 рік. Пріоритетними напрямками бюджетної політики в соціальній сфері є:

· поетапне наближення мінімальної заробітної плати до прожиткового мінімуму;

· раціоналізація системи соціальних пільг через надання адресних пільг і субсидій населенню виключно в грошовій формі;

· забезпечення у повному обсязі виплати допомог малозабезпеченим громадянам та сім'ям з дітьми, повне погашення заборгованості з соціальних виплат.

2. Аналіз видаткової частини бюджету Амур-Нижньодніпровського району

2.1 Основні пріоритети в використанні бюджетних коштів по районному бюджету

Для районів внутріміського підпорядкування не визначені Бюджетним Кодексом їх функції, доходи та видатки, проте згідно статті 68 Бюджетного Кодексу склад доходів і видатків бюджетів районів у містах (у разі їх створення) визначається міською радою відповідно до повноважень, переданих районним у містах радам.

Відповідно до рішення сесії міської ради та статті 68 Бюджетного кодексу України до загального фонду бюджетів районів у місті зараховуються такі податки і збори, що стягуються з платників, які перебувають на обліку і обслуговуються державними податковими інспекціями у районах міста, а також ті, що зараховуються за місцем вчинення дії:

- фіксований податок на доходи фізичних осіб від підприємницької діяльності;

- плата на промисел;

- плата за торговий патент та деякі види підприємницької діяльності;

- єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва;

- державне мито;

- адміністративні штрафи та інші санкції;

- плата за землю;

- місцеві податки та збори;

- інші надходження, передбачені законодавством;

- власні надходження бюджетних установ.

Трансферти складають 39,0% загального обсягу доходів бюджету, значна частина формується за рахунок місцевих податків та зборів та податкових надходжень.

Субвенція з державного бюджету в 2005 році в Амур-Нижньодніпровському районі запланована в сумі 6086,0 тис.грн., у тому числі:

- субвенція на виплату допомоги сім'ям з дітьми та дітям-інвалідам у сумі 3357,2 тис.грн.;

- субвенція на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку у сумі 2090,1 тис.грн.;

- субвенція на надання пільг та субсидій населенню на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу у сумі 79,3 тис.грн.;

- субвенція на надання пільг ветеранам війни і праці (крім пільг на одержання ліків, зубопротезування, оплату електроенергії, природного і скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, послуг тепло-водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот) у сумі 559,4 тис.грн..

У 2005 році усі витрати, що фінансуються за рахунок вказаних субвенцій рахуватимуся до загального фонду бюджету.

Передбачене отримання трансфертів з вищестоящих бюджетів (дотація та субвенції) становить 39,0 відсотка загального фонду бюджету, власних надходжень - 61,0 відсотка.

До спеціального фонду бюджету надходитимуть власні надходження бюджетних установ і закладів. Очікуване виконання становить 1214,6 тис.грн.

Рішенням сесії міського бюджету на 2005 рік фінансуванню з районного бюджету належать:

· освіта;

· молодіжні програми;

· соціальний захист населення;

· культура і спорт;

· місцеве самоврядування;

· народне господарство.

Обсяг видатків районного бюджету на 2005 рік обрахований у сумі 37869,7 тис.грн., у тому числі загальний фонд бюджету у сумі 36655,1 тис.грн. та спеціальний фонд бюджету - 1214,6 тис.грн.

Щорічно при прийнятті бюджету на поточний рік Законом України приймаються положення по визначенню соціально-захищених статей. Законом України „Про державний бюджет України на 2005 рік (ст..21) затверджено такий перелік захищених статей видатків загального фонду Державного бюджету України за економічною структурою:

· оплата праці працівникам бюджетних установ (код 1110);

· нарахування на заробітну плату (код 1120);

· придбання медикаментів та перев'язувальних матеріалів (код 1132);

· забезпечення продуктами харчування (код 1133);

· оплата комунальних послуг (код 1160);

· трансферти населенню (код 1340);

У розрізі економічної класифікації найбільшу питому вагу становлять заробітна плата працівникам бюджетних установ з нарахуваннями, соціальні виплати населенню та оплата комунальних послуг та енергоносіїв.

Заробітна плата з нарахуваннями становить 22981,3 тис.грн. Заробітна плата передбачена з урахуванням підвищення посадових окладів .

Харчування - 1741,4 тис.грн. Харчування передбачено по дитячим дошкільним закладам у розмірі 3,5 грн., по загальноосвітнім школам - 3,5 грн.

Соціальні виплати населенню - 7028,6 тис.грн.

Комунальні послуги та енергоносії - 2960,4 тис.грн.

Благоустрій району - 350,0 тис.грн.

Капітальний ремонт та придбання предметів довгострокового користування - 561,0 тис.грн, з них придбання 20,0 тис.грн. та капітальний ремонт - 541,0 тис.грн.

Інші видатки - 1032,4 тис.грн.

Рисунок 1. Питома вага соціально-захищених статей в бюджеті району на 2005 рік

Рисунок 2. Видатки на соціально-захищені статті 2005 року в розрізі економічної класифікації.

Таблиця 1.2 - Структура видатків місцевих бюджетів України у 2005 р.

Видатки	2005р.
Освіта	70,0
Соціальний захист та соціальне забезпечення	22,0
Народне господарство	1,0
Управління	6,0
Інші	1,0
Усього	100,0

2.2 Виконання бюджету Амур-Нижньодніпровського району, зміни його структури видатків у 2004 році

Як позитивний фактор необхідно відмітити, що незважаючи на виконання доходної частини бюджету, протягом року у районі було забезпечено своєчасне і в повному обсязі фінансування видатків на виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ та державної допомоги сім'ям з дітьми.

За 2004 рік до бюджету району при плані 1370,9 тис.грн., надійшло 1552,6 тис. грн., що становить 181,1 тис.грн, або 13,3 відсотка.

У порівнянні з відповідним періодом минулого року власні надходження до загального фонду бюджету району збільшились на 1913,0 тис.грн, або на 13.5 відсотка.

При плані 32931,0 тис. грн. видатки бюджету виконані на 32012,4 тис. грн., що становить 97,0 відсотка. З них загальний фонд склав 30013,3 тис. грн., або 94,0 відсотка (план - 30847,2 тис.грн.). Видатки спеціального фонду становлять 1999,1 тис.грн., або 3,0 відсотка (план - 2083,8 тис.грн.).

Виконання асигнувань по основних функціях по загальному фонду:

· органи місцевого самоврядування виконані на 2185,3 тис.грн., що становить 99,9 відсотка планових призначень,

· освіта 18732,1 тис. грн., або 98,0 відсотка,

· культура, мистецтво та інші 380,9 тис. грн., або 100,0 відсотка,

· соціальний захист та соціальне забезпечення - 6579,7 тис. грн., або 93,0 відсотка,

· житлово-комунальне господарство - 2217,7 тис. грн., або 100,0 відсотка,

· фізичну культуру і спорт 751,5 тис. грн., або 99,9 відсотка.

Питома вага кожної функції в загальному обсязі видатків за 2004 рік наглядно спостерігається на рис. 3.

Рисунок 3. Виконання видаткової частини бюджету Амур-Нижньодніпровського району за 2004 рік

Видатки на заробітну плату з нарахуваннями працівникам бюджетних установ профінансовані на 98,0 відсотків до уточненого плану (12488,0 тис.грн.), поточні трансферти населенню - 92,0 відсотка (5644,5 тис.грн.), медикаменти та перев'язувальні матеріали - 100, відсотка (17,0 тис.грн.), продукти харчування - 100,0 відсотка (1012,1 тис.грн.), енергоносії та інші комунальні послуги - 98,0 відсотка (2661,9 тис.грн.), благоустрій - 100,0 відсотка (2217,7 тис.грн.), капітальний ремонт, капітальне будівництво та придбання матеріалів довгострокового користування профінансовано на 100,0 відсотка (578,4 тис.грн.).

Станом на 1 січня 2005 року кредиторська заборгованість склала 533,0 тис.грн., у т.ч. по:

заробітна плата та нарахування на заробітну плату - 484,7 тис. грн.

послуги зв'язку - 0,7 тис. грн.

Енергоносіях та комунальних послугах - 47,6 тис. грн.

Аналіз даних, дає змогу дійти висновку, що бюджет Амур-Нижньодніпровського району, відповідно до пріоритетів витрачання коштів, має чітко окреслену соціальну спрямованість: на соціальний захист і соціальне забезпечення, утримання об'єктів соціально-культурної сфери (освіти, культури, мистецтва, засобів масової інформації, молодіжні програми, фізичну культуру і спорт) у 2004 році на ці цілі було спрямовано 84,5% - від усіх коштів місцевого бюджету району.