Місцеві бюджети

2.3 Питома вага видатків на виконання делегованих державою повноважень в загальних видатках бюджету, забезпеченість районного бюджету в фінансуванні місцевих програм

В попередньому розділі проведено аналіз структури видатків місцевого бюджету яким підтверджена їх соціальна направленість. Цікавим являється аналіз видаткової частини бюджету в частині обсягів і питомої ваги видатків на виконання делегованих державою повноважень в загальних видатках районного бюджету.

На сьогодні з районного бюджету проводиться фінансування власних повноважень місцевих органів влади тільки за двома напрямками:

· позашкільна освіта;

· благоустрій району.

На ці видатки в відповідності зі статтею 91 Бюджетного Кодексу не проводиться розрахунок міжбюджетних трансфертів. Фінансування цих видатків проводиться за рахунок власних доходів місцевої влади, які визначені статтею 69 Бюджетного Кодексу.

Одночасно перелік власних повноважень органів місцевого самоврядування згідно Закону України „Про місцеве самоврядування” значний а саме:

1) місцеву пожежну охорону;

2) позашкільну освіту;

3) соціальний захист та соціальне забезпечення:

а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;

б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

4) місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та благоустрою населених пунктів;

5) культурно-мистецькі програми місцевого значення;

6) програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації місцевого значення;

7) місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту; 8) типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури місцевого значення;

9) транспорт, дорожнє господарство:

а) регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів місцевого самоврядування;

б) експлуатацію дорожньої системи місцевого значення (в тому числі роботи, що проводяться спеціалізованими монтажно-експлуатаційними підрозділами);

в) будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення;

10) заходи з організації рятування на водах;

11) обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

12) програми природоохоронних заходів місцевого значення;

13) управління комунальним майном;

14) регулювання земельних відносин;

15) інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом.

Тобто на сьогоднішній день навіть використання формульного підходу розподілу видатків між рівнями бюджетів не вирішує головної проблеми - загального наповнення доходними надходженнями Державного бюджету.

При існуючих обсягах місцевих бюджетів які існують на теперішній час розміри їх доходної і видаткової частини не дозволяють проводити фінансування потреб які існують саме в цьому регіоні через низькі фінансові ресурси держави.

Якщо проаналізувати видатки місцевих бюджетів відповідно до ст..91 Бюджетного кодексу в якій враховано можливість фінансування з місцевих бюджетів.

Відповідно до функціональної класифікації основними групами видатків місцевих бюджетів є:

· державне управління;

· правоохоронна діяльність та забезпечення безпеки держави;

· освіта;

· охорона здоров'я;

· соціальний захист та соціальне забезпечення ;

· житлово-комунальне господарство;

· культура та мистецтво;

· засоби масової інформації

3. Шляхи вдосконалення розвитку місцевих бюджетів

3.1 Необхідність змін в плануванні місцевих бюджетів

Органи місцевої влади постійно будуть піднімати питання щодо збільшення частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті держави.

Рисунок 4

Бюджетний Кодекс - перший системний документ, який дає можливість впровадження повномасштабної бюджетної реформи в країні. Але він не розв'язує цілого ряду фундаментальних питань:

· формування стабільної дохідної бази місцевих бюджетів;

· між бюджетних відносин;

· казначейського механізму на рівні місцевих бюджетів.

Головною прогалиною в Бюджетному кодексі є питання власної фінансової бази місцевих бюджетів.

Без законодавчо сформованої, гарантованої самодостатньої дохідної бази доля місцевих бюджетів приречена не на розвиток, а на подальшу „боротьбу за виживання” і тому так важливо було б закріпити самодостатню дохідну базу спочатку у Податковому кодексі, і як похідну, закріпити джерела доходів місцевих бюджетів вже в Бюджетному кодексі.

Пропозиції які постійно вносилися у період роботи над обома названими законопроектами, зводилися до одночасного вводу їх в дію.

Найголовнішим заходом по вдосконаленню бюджетної системи, між бюджетних відносин, без якого їх вдосконалення не можливо, є вдосконалення адміністративно-територіального устрою держави. Жодна із східноєвропейських країн не проводила бюджетну реформу, не здійснивши адміністративної реформи. Сьогодні „гальмом” розвитку є не стільки середня регіональна (обласна) розмежованість, скільки районний а особливо самоврядний сільський рівень.

Адже бюджет - це інструмент який забезпечує функціонування державної влади і місцевого самоврядування, і не можна вибудувати ефективну бюджетну систему, не визначившись с тим, як буде організована державна влада, місцеве самоврядування, яким буде адміністративно-територіальний устрій країни.

Для розв'язання проблем розвитку місцевих бюджетів потрібно:

1. територіально укрупнити органи сільського місцевого самоврядування;

2. закріпити законодавчу гарантовану дохідну базу на виконання повноважень не менше 60% до потреби.

Держава має поступово передавати все більшу частину ресурсів на низовий рівень. Здебільшого це технічне питання, що вирішальним чином залежить від повноважень (відповідальності) бюджетів різних рівнів. Без визначення такої відповідальності неможливо підійти до розв'язання інших проблем міжбюджетних відносин.

Світовий досвід і практика бюджетного регулювання переконливо доводять необхідність переходу до довгострокових і стабільних відрахувань, від регулюючих доходів до місцевих бюджетів, до розширення сфери місцевого оподаткування.

Самостійність місцевих бюджетів - це перш за все власні і закріплені на стабільній основі загальнодержавні доходи, а також право, згідно з законодавством, самостійно визначати напрямки використання коштів місцевих бюджетів.

Надто повільними темпами відбувається становлення системи місцевого оподаткування в Україні. Практика застосування місцевих податків і зборів засвідчує, що на сьогодні їх роль у формуванні бюджетів незначна, і тому це стримує ініціативу органів самоуправління.

Серед нагальних питань місцевого оподаткування важливе значення має вироблення основних підходів до виділення податків і зборів, що входять до місцевої податкової системи, в основу якої слід покласти такі принципи:

- конкретні місцеві податки і збори мають бути значимими для даної території, зрозумілими для платників, певною мірою традиційними і логічними;

- розвиток місцевої податкової системи має сприяти розвитку тенденції до збільшення частки місцевих податків у дохідній частині бюджетів на місцях.

Місцеві органи влади повинні мати різну компетенцію щодо встановлення місцевих податків і зборів, тобто „права податкової ініціативи”. Важливе і перспективне питання - введення самооподаткування.

Місцеві податки та збори мають становити основу дохідної частини бюджетів органів місцевого самоврядування і відігравати суттєву роль у формуванні місцевих фінансів.

Потребує конкретизації питання контролю за бюджетним процесом в частині видатків на виконання органами самоврядування власних повноважень. Ст. 82 п. 2.3. Бюджетного кодексу передбачає здійснення окремих видатків за рахунок коштів місцевих бюджетів та трансфертів з держбюджету. Однак чіткого визначення делегованих повноважень кодекс не дає, а ст. 28 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні„ делеговані повноваження визначає лише як функції контролю за платежами до місцевих бюджетів, цінами та тарифами, сприяння інвестиційної діяльності.

Отже, ст. 82 п. 2 Кодексу повинна конкретизувати питання видатків, які делегуються державою на фінансування власних повноважень. У контексті розвитку місцевого самоврядування слід розглянути проблему розвитку агропромислового комплексу держави, його фінансової бази, адже у переважній більшості сільських бюджетів головними платниками були і будуть сільськогосподарські товаровиробники - як юридичні, так і фізичні особи. Сучасна роль цього надзвичайно важливого сектора економіки у формуванні бюджетів занадто мала.

Однак надалі, по мірі становлення нових формувань, залучення цієї категорії суб'єктів господарювання до формування дохідної бази місцевих бюджетів надзвичайно актуальне і важливе

3.2 Пропозиції по вдосконаленню розподілу міжбюджетних трансфертів

Проведення ефективного і неупередженого фінансового вирівнювання не можливе без використання формульних розрахунків і нормативних методів планування бюджетних видатків. Як показує бюджетна практика багатьох ринкових країн, застосування таких підходів дозволяє встановити об'єктивний і справедливий перерозподіл бюджетних ресурсів, необхідний в умовах існування відмінностей у рівнях соціально-економічного розвитку територій, а в зв'язку з цим - в обсягах фінансових ресурсів, які акумулюються у бюджетах місцевого самоврядування.

Вихідними постулатами фінансового вирівнювання є:

· врахування об'єктивно існуючих розбіжностей в економічному та соціальному розвитку територій, особливостей їх місцезнаходження, природо-кліматичних, екологічних, демографічних та інших умов;

· визначення критеріїв і переліку депресійних територій, які потребують додаткових фінансових ресурсів;

· вирівнювання доходів місцевих бюджетів як необхідної умови створення рівних можливостей для функціонування всіх територіальних громад, тобто для здійснення ними однакових видатків;

· визначення ступеня вирівнювання доходів з метою встановлення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні доходних джерел;

· вирівнювання видатків бюджетів органів місцевого самоврядування для забезпечення надання суспільних послуг на єдиному рівні, гарантованому законами країни.

Процеси фінансового вирівнювання передбачають застосування формул, які не повинні бути занадто складними. Чим простіше формула, тим легше вона сприймається, є зрозумілою і зручною у використанні, не потребує великих затрат праці і високої кваліфікації від працівників, які її застосовують. Проте не слід нехтувати такою обставиною: чим більше чинників враховує формула, за допомогою якої проводиться визначення обсягів трансфертів, тим ефективніше і об'єктивніше здійснюється фінансове вирівнювання.

Підбір критеріїв у формульних розрахунках для проведення фінансового вирівнювання багато в чому зумовлюється національними особливостями соціально-економічного розвитку країн, обраними пріоритетами суспільного розвитку, політичною ситуацією в середині країни, гостротою внутрішніх проблем, необхідністю їх розв'язання тощо.

Ухвалення Закону „Про Державний бюджет України на 2005 рік” започаткувало проведення докорінних змін у міжбюджетних відносинах.

Основні позитивні здобутки, пов'язані з організацією нового порядку організації між бюджетних відносин, можна окреслити таким чином:

По-перше. В Україні зроблено важливий крок у реформуванні між бюджетних відносин, суть якого полягає у запровадженні формульних розрахунків у процесі визначення обсягів доходів і нормативних підходів при плануванні видатків місцевих бюджетів, а також елементів фінансового вирівнювання.

По-друге. Новий порядок гарантує адміністративно-територіальним одиницям середній рівень доходів і середні розміри видатків (у розрахунку на душу населення) за рахунок коштів місцевих бюджетів, що повинно поступово зменшити територіальні відмінності у рівнях надання суспільних послуг населенню.

По-третє. Організація відносин у середині бюджетної системи України і особливо між держаними і місцевими бюджетами набуває таких необхідних із позицій зміцнення демократичних засад і місцевого самоврядування рис, як стабільність, прозорість, об'єктивність та зрозумілість.

По-четверте. Посилюється самостійність місцевих бюджетів і збільшується заінтересованість органів місцевого самоврядування у нарощуванні власної доходної бази.

По п'яте. За допомогою формульних розрахунків доходів і нормативних методів у плануванні видатків місцевих бюджетів здійснюється перерозподіл бюджетних ресурсів між „багатими” і „бідними” у фінансовому відношенні територіями.

По-шосте. Прив'язка алгоритму розрахунків розміру видатків місцевих бюджетів до конкретних кількісних показників, таких як чисельність населення, кількість одержувачів певних пільг або виплат, чисельність працівників, площа житлового фонду або доріг тощо захищає органи місцевого самоврядування від впливу факторів у процесі ухвалення рішень центральними органами влади.

По-сьоме. Запровадження Формульного порядку розрахунку доходів місцевих бюджетів, який застосовується на фактичних надходженнях стабільного і визначеного кола податків, зборів та інших платежів і доходів, за попередні три роки створює необхідні передумови для обґрунтування стратегічних рішень, тобто для перспективного фінансового планування на мікрорівні.

По-восьме. Розрахунки доходів з використанням обумовлених переліків власних і закріплених доходів (так званих „кошиків”) не обмежують ініціативу місцевих фіскальних органів в процесі збирання податків, адже у межах загального обсягу „кошика” доходів невиконання показників по одному з податків можна компенсувати перевиконанням надходжень по іншому.

Поряд з позитивними надбаннями нового Порядку розрахунку обсягу між бюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій та коштів, що передаються до бюджету вищого рівня) а також нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2005 рік необхідно визначити.

1. Порядок визначення обсягів бюджетних трансфертів із застосуванням формульних розрахунків розповсюджується лише на бюджети Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя, обласні бюджети, бюджети міст республіканського та обласного значення та бюджети районів. Таким чином, поза формульним розрахунком залишилися бюджети міст районного значення, селищ та сіл.

2. Механізм стимулювання додаткового надходження прибуткового податку з громадян - одного з найвагоміших дохідних джерел місцевих бюджетів - розповсюджується тільки на бюджети міст республіканського і обласного значення та бюджети районів. Досить обмеженими залишаються можливості селищних та сільських рад у збільшенні дохідної бази відповідних бюджетів.

3. У цілому порядок визначення видатків місцевих бюджетів залишається централізованим, адже при обчисленні найважливіших з них (на управління, охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення, культуру та мистецтво, засоби масової інформації, фізичну культуру і спорт) за основу беруться розрахунковий обсяг видатків місцевих бюджетів в цілому по Україні на певну ціль з подальшим його розподілом між бюджетами територій.

4. Єдині нормативи видатків у розрахунку на душу населення, які використовуються згідно з новим порядком одержані не методом прямого розрахунку, виходячи із врахування потреб у коштах бюджетних установ, а „зворотнім” шляхом: коли загальний прогнозний обсяг видатків з усіх місцевих бюджетів України на визначену ціль поділяється на сукупний контингент (наприклад, кількість учнів, одержувачів соціальних послуг, загальну площу житлового фонду тощо). Таким чином, єдині нормативи у запропонованій методиці виступають не інструментом нормативного планування видатків місцевих бюджетів на основі науково обґрунтованого визначення потреби у бюджетних ресурсах, а слугують важелем для здійснення перерозподільних процесів. Відзначаючи такий недолік діючого порядку розрахунків видатків місцевих бюджетів, вважаємо за необхідне зауважити, що позитивним наслідком застосування даного порідку повинен стати об'єктивний і неупереджений розподіл бюджетних коштів між адміністративно-територіальними одиницями країни.

5. Розрахунок обсягів видатків місцевих бюджетів на управління базується в першу чергу, на врахуванні чисельності населення адміністративно-територіальної одиниці. Проте запропонована диференціація чисельності населення адміністративно-територіальних одиниць (2 млн. чол. і понад 2 млн. чол.), на наш погляд є недостатньою.

6. У плануванні видатків на освіту не враховані відмінності між мало- та густо населеними районами, які на даний час є досить значними. Використання єдиного нормативу видатків на освіту призводить в деяких випадках до невиправданого зменшення обсягів фінансування освітніх закладів в урбанізованих районах і до необґрунтованого збільшеного фінансування у сільських районах.

7. При розрахунках видатків загального фонду щодо додаткових виплат населенню (субсидій) на покриття виплат з оплати твердого палива і видатків спеціального фонду щодо надання субсидій населенню для оплати електроенергії, природного і скрапленого газу та житлово-комунальних послуг кількість одержувачів множиться на середньорічний розмір таких субсидій відповідно до звітних даних за попередні роки. Недоліком даної методики є те, що автоматично розповсюджується диференціація, яка фактично склалася у розмірах річних субсидій по регіонах.

8. Незначними залишаються видатки місцевих бюджетів України на житлово-комунальне господарство, зокрема на капітальний ремонт житлового-фонду і благоустрій вулиць та доріг з капітальним та полегшеним типом дорожнього покриття. У плануванні даних видатків не враховуються такі місцеві особливості, як довжина і значення доріг.

9. При плануванні видатків місцевих бюджетів, особливо із застосуванням єдиних нормативів, не враховуються відмінності природнокліматичних умов, історичні особливості розвитку окремих територій і населених пунктів, їх місцезнаходження, якість надання суспільних послуг та інше. У подальшому вказані, а також інші особливості можуть бути враховані за допомогою коригуючих (як правило збільшуючих) коефіцієнтів.

Ліквідація вказаних недоліків сприятиме проведенню ефективного фінансового вирівнювання, а отже успішному виконанню одного з найбільш важливих і складних завдань державної і регіональної політики.

Обсяг трансфертів, що планується спрямувати до місцевих бюджетів із державного у 2005 році значно збільшено в порівнянні з попередніми роками.

Згідно з Бюджетним кодексом, трансферти з державного бюджету прийнятий Закон визначає на основі прозорого формульного підходу, причому для кожного з 686 районів, міст обласного значення, обласних бюджетів та бюджетів міст Києва та Севастополя. Обсяги між бюджетних трансфертів визначено для всіх 686 бюджетів у додатку № 4 Закону про бюджет.

У прийнятому Законі про бюджет, згідно з Бюджетним кодексом, чітко розмежовано джерела доходів місцевих бюджетів на ті, що враховуються при розрахунку трансфертів, і ті, що в цьому розрахунку не приймають участі. Таким чином, для місцевих бюджетів фактично визначено „власні” джерела доходів, розширення яких жодним чином не впливає на обсяг трансферту, який цей бюджет отримує. Ця зміна нарешті долає головну перешкоду до нарощування доходів на місцевому рівні, а отже - вирішує корінну проблему між бюджетних стосунків в Україні протягом останніх років.