Налоговый аудит в системе органов ФНС России

Таким образом, «протекание в недрах налоговой бюрократической системы» процессов по контролю за налогоплательщиком и разбирательств по делам о налоговом правонарушении, как и по обжалованию ненормативных актов, будет заведомо для налогоплательщика неэффективным, а с позиции функционального разделения компетенций - формальным.

Как отмечается, на уровне городской (районной) инспекции отсутствует специальное структурное подразделение, занимающееся рассмотрением жалоб налогоплательщиков. Как следствие на юридическом отделе лежит как обязанность юридического обеспечения контрольной работы (проверка соответствия законодательству проектов актов налоговых проверок, протоколов и постановлений об административных правонарушениях), так и обязанность разрешения жалоб налогоплательщиков Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2002. С. 299 - 301.. Аналогичным образом строится структура вышестоящего по отношению к инспекции органа - Управления ФНС РФ по субъекту: на юридические отделы возложены не только функции по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, но и по оказанию правовой помощи структурным подразделениям и нижестоящим органам (в том числе непосредственно осуществляющим налоговый контроль), а также по представительству Управления в судах Приказ МНС России от 16 февраля 2004 г. №БГ-3-25/123@ «О типовой структуре и перечне направлений деятельности подразделений управления МНС России по субъекту Российской Федерации с предельной численностью свыше 200 единиц» // СПС «Консультант Плюс»..

В этой ситуации возможно в целях «принципа беспристрастности и справедливого учета прав налогоплательщика» создать в структуре Управления федерального органа исполнительной власти по субъекту РФ, уполномоченного в сфере контроля и надзора за соблюдением налогового законодательства, отдел по работе с жалобами налогоплательщиков. Данный отдел может быть создан либо как самостоятельное структурное подразделение, либо как подразделение в составе юридического отдела. Именно это подразделение следует наделить полномочиями по рассмотрению жалоб налогоплательщиков, лишив одновременно таких полномочий руководителей налоговых органов низшего звена (налоговых инспекций). Из числа полномочий таких отделов следует исключить полномочия по правовой экспертизе документов Управления, правовой помощи структурным подразделениям и нижестоящим налоговым органам Гвоздев С.В. Правовые формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004. С. 97 - 98..

Отметим, что согласно Постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. Именно о ней собственно и упоминается в пп. 3 ч. 1 ст. 9 НК РФ.

Таким образом, используя терминологию ст. 138 НК РФ, из указанного предложения можно сделать вывод, что функции «беспристрастного арбитра» может выполнять отдельное подразделение вышестоящего налогового органа, должностные лица которого будут заниматься только разбирательством налоговых споров в административном порядке, находясь, однако, непосредственно в подчинении соответствующего руководителя (зам. руководителя) соответствующего управления ФНС России по субъекту.

Действующая управленческая система по разбирательству налоговых споров на досудебной стадии должна быть выведена за рамки налогового органа, т.е. структуры Федеральной налоговой службы России.Данный орган мог бы функционировать как соответствующее отдельное подразделение или служба в структуре Министерства финансов РФ.Это целесообразно с учетом функций и полномочий Министерства финансов РФ, которое осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении служб, в т.ч. Федеральной налоговой службы Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329 «"О Министерстве финансов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»..

Данное предложение логичным образом увязывается и с внесенными изменениями в Налоговый кодекс РФ, в частности в пп. 2 п. 1 ст. 21, в части прав налогоплательщика получать от Министерства финансов Российской Федерации письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Невозможно построить элементарную систему сдержек и противовесов при разбирательстве дел в административном порядке, оставляя все функции в рамках одной структурной единицы исполнительного органа власти.

Более того, действующий порядок разбирательства административных споров в налоговом органе вышестоящего звена не соответствует функциональным принципам, заложенным в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329 «О Министерстве финансов Российской Федерации». Для осуществления им функций координации и контроля за деятельностью подведомственных служб необходим соответствующий орган на местах. То есть деятельность последнего должна выражаться в непосредственной работе с налогоплательщиками в порядке производства по обжалуемым решениям, действиям (бездействию) налогового органа.На наш взгляд, это повысит ответственность налогового органа нижестоящего звена, за которым имеет смысл оставить компетенцию производства по делу, поскольку зачастую вопросы, которые являются предметом рассмотрения в производстве по делу, подняты «теоретиками» соответствующего управления ФНС по региону и «спущены» нижестоящему органу для практической апробации.

Таким образом, ситуация, когда «налоговыми органами принимаются изначально незаконные решения, в том числе под нажимом вышестоящих налоговых органов, насаждающих политизированный пробюджетный подход, в малой степени опирающийся на право Пепеляев С.Г. Тенденции разрешения налоговых споров // Налоговед. 2005. №1. С. 3.», может быть поставлена под контроль независимого органа и пресечена еще на досудебной стадии. Нижестоящий орган в этой ситуации потеряет «поддержку» вышестоящего органа и будет более ориентирован на рекомендации и разъяснения, данные Минфином РФ при вынесении решений.

Главный резерв для снижения загрузки арбитражных судов состоит в сокращении количества обращений налоговых инспекций, а не налогоплательщиков и в том, что статистика рассмотрения жалоб налогоплательщиков в административном порядке, то есть вышестоящими налоговыми органами, убеждает в распространении предвзятого ведомственного подхода, так что обязательный досудебный порядок не сократит количества обращений налогоплательщиков в арбитражные суды, а только продлит сроки разрешения конфликтов, усугубит положение налогоплательщиков из-за проблем с обеспечительными мерами, обвинительного уклона деятельности правоохранительных органов и др.

Безусловно, нельзя не отметить, что вопрос об установлении в законодательстве обязательного или альтернативного порядка обжалования носит принципиальный характер в силу существующей неэффективности действующего порядка на данном отрезке времени.

Однако нельзя не отметить, что административный спор не без оснований считают более практичной и удобной стадией для налогоплательщика, поскольку он «создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, а также способствует ответственному отношению государственных служащих к применяемым административным решениям Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. С. 466.», а применительно к сфере налогового контроля преимущества административного порядка разрешения разногласий заключаются в простоте процедуры (что позволяет налогоплательщику самостоятельно защищать свои права) и отсутствии уплаты государственной пошлины Налоговое право / Под ред. С.Г. Пепеляева. С. 562..

Наконец, нельзя не согласиться и с опытом зарубежной практики. Как отмечается, неоспоримое преимущество обязательного досудебного порядка, действующего во Франции, «заключается в том, что он не связан (по сравнению с судебной процедурой) со значительными финансовыми затратами Боботов С.В. Правосудие во Франции. М., 1994. С. 130.». Думается, значение последнего фактора играет сегодня не последнюю роль.

Обязательность выстраивания эффективной системы административного обжалования диктуется, прежде всего необходимостью налаживания диалога и состязательности между налогоплательщиками и налоговыми органами. И если ничего не делать для его совершенствования, то ситуация, когда «налогоплательщики и налоговые органы находятся по разные стороны баррикад Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Изд. группа "Юрист", 2004. С. 170.» будет существовать еще долго.

Покажем основные претензии, предъявляемые к налоговым органам в настоящее время, а также актуальные проблемы и основные пути и направления их решения (или, как min, основные причины возникновения этих проблем).

Анализ материалов аудиторских проверок показал, что нарушения порядка применения мер принудительного взыскания задолженности допускались всеми проверенными налоговыми органами. Как правило, нарушаются сроки выставления требований об уплате налога. Например, по результатам камеральных проверок требование выставляется в течение 10 дней: для этого нужно либо вызывать налогоплательщика, либо отправить уведомление почтой. На практике довольно сложно соблюдать эти сроки: сами налогоплательщики не спешат прийти в инспекцию и получить требования, а у налоговых органов не хватает времени на то, чтобы отправить уведомления почтой и составить соответствующий реестр.

Аудиторскими проверками выявлены нарушения при проведении зачетов и возвратов излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и иных обязательных платежей (в частности, проводились зачеты при наличии недоимки в тот же бюджет). Это грубейшее нарушение со стороны инспекции: не только не покрыли задолженность, но еще произвели зачеты и возвраты на расчетный счет. Такое, видимо, делается только из корыстных побуждений.

Аудиторскими проверками установлены нарушения в организации работы проверенных налоговых органов по учету налогоплательщиков, государственной регистрации юридических и физических лиц, а также по применению санкций при нарушении законодательства о государственной регистрации (в частности, принимались решения о госрегистрации на основании неполного пакета документов). Фактически инспектор может принять решение о госрегистрации даже при наличии неполного пакета документов - все зависит от степени добросовестности работника инспекции. Что касается санкций при нарушении правил госрегистрации, то здесь, как правило, проблем не возникает. Например, в случае отсутствия организации по юридическому адресу Налоговая инспекция блокирует счета. Это действенный способ - владельцы предприятия быстро находятся и сообщают об изменениях в местонахождении.

Со стороны большинства проверенных налоговых органов осуществляется недостаточный контроль <...> по принятию и вводу в автоматизированную информационную систему налоговых органов данных представляемых налогоплательщиками налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности. Это повсеместные нарушения. Их не избежать до тех пор, пока мы полностью не откажемся от бумажных носителей и не перейдем на электронную отчетность. Часто приходится обращаться в отдел ввода, искать декларацию, чтобы сверить данные, или уточнять по телефону у самого налогоплательщика. Мы сами понимаем, что квалифицированные работники не должны такое допускать, но по-другому не получается.

Большинством проверенных налоговых органов по-прежнему не обеспечивался 100-процентный охват камеральными проверками деклараций налогоплательщиков, а также допускались случаи превышения трехмесячного срока проведения камеральной налоговой проверки. В срок 100-процентного охвата быть не может по одной простой причине - не хватает работников.

Инспекциями при проведении камеральных налоговых проверок не в полной мере истребовались у налогоплательщиков дополнительные сведения, объяснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. В налоговых инспекциях утверждают, что они не проводят встречные проверки, направляют запросы в банки. Налоговые органы постоянно обвиняют в том, что при проведении камеральных проверок не в полной мере требуют у налогоплательщиков дополнительные сведения и документы, подтверждающие правильность уплаты налогов. Счета-фактуры, платежки - все это приносят налогоплательщики, а с дополнительными документами работать нет ни желания, ни возможности.

Налоговыми органами нарушались требования порядка планирования, назначения и проведения выездных налоговых проверок. Как минимум треть налогоплательщиков не удается проверить годами. В первую очередь выездными проверками налоговые органы охватывают действующие крупные компании. Организации, которые платят НДС 500 руб. в месяц или вообще не представляют отчетность, практически не проверяются. Кто к ним поедет с проверками, когда основные налогоплательщики не охвачены.

Налоговыми органами ослаблен контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджетную систему Российской Федерации сумм акцизов. С акцизами у нас серьезные проблемы. Практики мало, поэтому сами не знаем порой, как поступить. Бухгалтер организации сама звонит и объясняет инспектору, что он должен делать.

Аудиторскими проверками выявлены нарушения и недостатки в организации работы налоговых органов по контролю за правильностью исчисления и своевременностью уплаты ЕСН. Уследить за правильностью расчета ЕСН довольно сложно. Очень много организаций заявляют о льготах, а налоговым органам не всегда удается проверить обоснованность. В результате оказывается, что на предприятиях числятся инвалиды, а на самом деле вместо них работают вполне здоровые люди Тимофеева Г. Результаты аудита налоговых органов комментирует налоговый инспектор // Учет. Налоги. Право, 2006, №38..

Как уже упоминалось выше, одной из основных проблем налоговых органов является кадровый вопрос. Можно предложить следующие способы решения этой актуальной для многих проблемы: это в первую очередь работа с ВУЗами (вплоть до присутствия на выпускных экзаменах) и агентствами по подбору персонала, а также проведение семинаров для повышения квалификации сотрудников. Имеется и такой метод решения кадровой проблемы: он заключается в том, чтобы обеспечить молодым профессиональный рост, повышения. Не стоит забывать и о социальных гарантиях, которые предоставляются сотрудникам ФНС.

Заключение

Согласно Приказу ФНС России от 09.11.2005 №САЭ-3-15/572 «О предельной численности территориальных органов ФНС России» с начала 2006 г. созданы отделы налогового аудита.

Создание подразделений налогового аудита в налоговых органах является частью реализации общей государственной политики. Цель - совершенствование административных процедур по рассмотрению налоговых споров, утверждение начал законности в правоприменительной деятельности налоговых органов.

Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:

- созданием условий для реализации прав налогоплательщиков на рассмотрение их споров с налоговыми органами, заявлений и жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие должностных лиц, а также на акты ненормативного характера инспекций, связанные с применением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, либо иных актов законодательства Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на ФНС России;

- созданием условий для реализации прав налогоплательщиков на рассмотрение их возражений по актам мероприятий налогового контроля.

В своей деятельности отдел налогового аудита тесно связан с подразделениями инспекции, осуществляющими налоговые проверки. Налоговые аудиторы призваны обеспечить важную итоговую стадию контрольных мероприятий - вынесение законного и обоснованного решения по материалам проверок. При этом не имеет значение, какие формы налогового контроля проведены, важен сам факт наличия производства по делу о налоговом правонарушении и наличие несогласия лица, привлекаемого к налоговой ответственности. По действующему законодательству такими лицами могут быть как налогоплательщики, так и лица, не являющиеся налогоплательщиками, плательщиками сбора или налоговыми агентами. Несогласие налогоплательщика по вопросу привлечения его к налоговой ответственности, доводы, изложенные им в свою защиту, представленные возражения плательщика являются исходным условием начала работы и предметом исследования налогового аудитора. По итогам работы подготавливается экспертное заключение об обоснованности доводов налогоплательщика. Подразделения налогового аудита призваны осуществлять контроль качества работы налоговых органов через сообщения и заявления налогоплательщиков.

В результате создания подразделений налогового аудита в системе ФНС России по разрешению налоговых споров ожидается, что:

- возрастет ответственность инспекций за принятие решений, соответствующих закону,

- повысится прозрачность деятельности инспекций;

- будет обеспечено качество правосудия;

- будет обеспечена доступность правосудия, так как досудебная процедура является по существу для налогоплательщика бесплатной;

- повысится уровень защиты интересов граждан как налогоплательщиков;

- будут устраняться в более короткие сроки по сравнению с судебным разбирательством нарушения прав, которые могут быть допущены незаконным актом.

Согласно ст. 137 НК РФ каждый налогоплательщик или налоговый агент имеют право обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, если, по мнению налогоплательщика или налогового агента, такие акты, действия или бездействие нарушают их права.

На основании ст. 138 НК РФ акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №268-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, №31, 03.08.1998, ст. 3824.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №276-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, №32, ст. 3340.

4. Федеральный закон Российской Федерации от 29.06.2004 №58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №266-ФЗ) // Парламентская газета, №118-119, 01.07.2004.

5. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 23.12.2005 №1522, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 27.03.2006 №261) // Российская газета, №50, 12.03.2004.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 №185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.11.2005 №704) // Собрание законодательства РФ, 12.04.2004, №15, ст. 1478.

7. Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 17.08.2001 №БГ-3-14/290 «Об утверждении регламента рассмотрения споров в досудебном порядке» // Экономика и жизнь, №38, 2001.

8. Приказ Федеральной налоговой службы от 08.02.2006 №САЭ-3-15/80 «О структуре центрального аппарата Федеральной налоговой службы» (в ред. Приказа ФНС РФ от 19.06.2006 №САЭ-3-15/364) // СПС «Консультант Плюс» - официально документ опубликован не был.

9. Приказ Федеральной налоговой службы от 06.04.2006 №САЭ-3-15/212 «Об утверждении Положений о структурных подразделениях центрального аппарата Федеральной налоговой службы» (в ред. Приказа ФНС РФ от 15.08.2006 №ММ-3-15/527) // СПС «Консультант Плюс» - официально документ опубликован не был

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 №506 «Об утверждении Положения о федеральной налоговой службе» (в ред. Постановления Правительства от 14.12.2006 №767) // Собрание законодательства РФ, 04.10.2004 №40, ст. 3961.

11. Приказ Федеральной налоговой службы от 16.11.2005 №САЭ-3-12/588 «О порядке проведения тематических аудиторских проверок внутреннего аудита налоговых органов и рассмотрения материалов по их результатам» (в ред. Приказа ФНС РФ от 07.03.2006 №САЭ-3-12/131) // СПС «Консультант Плюс» - официально документ опубликован не был.

12. Приказ Федеральной налоговой службы от 09.11.2005 №САЭ-3-15/572 «О предельной численности территориальных органов ФНС России» (в ред. Приказа ФНС РФ от 22.12.2005 №САЭ-3-15/684) // СПС «Консультант Плюс» - официально документ опубликован не был.

13. Постановление кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений (определений, постановлений) арбитражных судов, вступивших в законную силу Федерального Арбитражного Суда Московского округа от 21.10.2004 №КА-А40/7568-04 // СПС «Консультант Плюс» - официально документ опубликован не был.

14. Постановление ФАС Московского округа от 10 ноября 2002 г. (дело №КА-А40/7986-02) // СПС "Консультант Плюс".

15. Письмо МНС РФ от 5 апреля 2001 г. №ВП-6-18/274.

16. Приказ МНС России от 16 февраля 2004 г. №БГ-3-25/123 «О типовой структуре и перечне направлений деятельности подразделений управления МНС России по субъекту Российской Федерации с предельной численностью свыше 200 единиц» // СПС «Консультант Плюс».

17. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №329 «"О Министерстве финансов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

18. Антонец О. Фискального полку прибыло // Директор-Инфо, №15, 2006.

19. Апенышев М.Е. Административно-процессуальная деятельность в сфере налогообложения. Дис. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003.

20. Ардашкин В.Д. Меры защиты (пресечения) в советском административном праве: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Томск, 1968.

21. Близнец В.Г. Способы обжалования незаконных актов и действий налоговых органов // Налоговые споры: теория и практика. 2004. №12.

22. Боботов С.В. Правосудие во Франции. М., 1994.

23. Гвоздев С.В. Правовые формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

24. Гусаков Э.Г. Предварительное расследование и принципы состязательности в уголовном процессе Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. СПб., 2002.

25. Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2002.

26. Джавадов В. Проблемы налогоплательщиков начнут решать до суда // ИА «Биржа Плюс», 2006.

27. Захарова Н.К. Качество работы инспекций с налогоплательщиками улучшается // Материалы ФНС России, 29.01.2007.

28. Зиатдинова Т.Г. Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц // Налоговые известия Самарской области. 2001. №9.

29. К решению суда надо относиться с изрядной долей фатализма // Судья. 2005. №2.

30. Комментарий к Налоговому кодексу РФ, части первой (постатейный) / Под ред. А.В. Брызгалина. М.: Аналитика-Пресс, 2000.

31. Мешалкин В., Васильева М., Михалычева Ю., Буйских О. Налоговые правонарушения и преступления // Экономико-правовой бюллетень. 2002. №10.

32. Минфин и ФНС России: кто за что отвечает // Аудит и налогообложение, №10, 2004.

33. Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Изд. группа «Юрист», 2004.

34. О работе подразделений налогового аудита в 2006 году // Материалы УФНС России по Брянской области, 16.01.2007.

35. Орахелашвили Д.Б Понятие налоговых споров и отдельные направления их разрешения в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

36. Пашков К.Ю. Субъекты, уполномоченные рассматривать налоговые споры в досудебном порядке // Налоговые споры: теория и практика, 2006, №9.

37. Пепеляев С.Г. Тенденции разрешения налоговых споров // Налоговед. 2005. №1.

38. Семушкин В.С. Перспективы развития предварительного налогово-юрисдикционного производства // Налоговые споры: теория и практика. 2005. №7.

39. Серебряков Е.А. Правовые аспекты рассмотрения споров по вопросам социального обеспечения. Дис... канд. юрид. наук. М., 2002.

40. Скопинцева Е. Налоговые споры можно теперь решать без суда // Учет, налоги, право, 28.06.2006.

41. Смирнов А.В. Модели уголовного процесса. Санкт-Петербург: Наука-Альфа, 2000.

42. Тимофеева Г. Результаты аудита налоговых органов комментирует налоговый инспектор // Учет. Налоги. Право, 2006, №38.

Приложение