Федеральный бюджет - важнейший инструмент реализации государственной политики

По данным источников в администрации Барак Обамы, президент надеется выполнить свое обещание по сокращению бюджетного дефицита за счет повышения налогов для богатых американцев, а также урезания государственных расходов на пребывание американских войск в Ираке.

Президент США Барак Обама заявил, что для снижения дефицита американского бюджета, возможно, потребуется создание специальной комиссии, которая будет оценивать варианты структурных реформ с точки зрения их влияния на бюджетный дефицит. Президент США также заявил, что он не подпишет даже нейтральный для дефицита бюджета закон о здравоохранении - Обама настаивает, чтобы новый законопроект предусматривал снижение расходов на медицинские выплаты. Обама: нужна комиссия для оценки вариантов снижения дефицита бюджета, www.gazeta.ru, 2009

Германия

Доходы федерального бюджета Германии формируются в основном за счет налоговых доходов (около 90%). Причем на 2/3 они состоят из прямых налогов. Ефимов В.С., Финансы, часть 2: Учебный курс - Москва: МИЭМП, 2010 Я бы выделила два основных налога по - НДС и подоходный налог.

Таблица 1

Структура налоговых доходов федерального бюджета Германии в 2005-2008 гг.

	2005	2006	2007	2008
Налоговые доходы	100,0%	100,0%	100,0%	100,0%
Подоходный налог	28,4%	29,4%	30,7%	32,0%
Налог на прибыль	8,4%	8,7%	8,4%	8,2%
НДС	37,0%	36,6%	36,1%	36,1%
Промысловый налог	0,7%	0,5%	0,6%	1,0%
Налог на табак	8,1%	8,1%	77,5%	7,5%
Налог на водку	1,1%	1,1%	1,0%	1,0%
Налог на сырьевую нефть	21,8%	21,0%	20,4%	19,9%
Налог на электроэнергию	3,4%	3,3%	3,3%	3,2%
Прочие федеральные налоги	10,6%	10,6%	10,5%	10,4%

К неналоговым доходам федерального бюджета Германии относятся рентные платежи, доходы от приватизации земельных участков и иного имущества. В качестве доходов также регулярно включается многомиллиардная прибыль Бундесбанка.

В расходах федерального бюджета Германии наибольший удельный вес имеют расходы на социальное обеспечение, процентные расходы, на оборону, транспорт.

Таблица 2

Структура расходов федерального бюджета Германии в 2005-2008 гг.

	2005	2006	2007	2008
Социальное обеспечение	47,9%	44,2%	43,5%	43,3%
Оборона	9,6%	9,5%	9,6%	9,5%
Защита потребителей, питание и сельское хозяйство	0,5%	0,4%	0,4%	0,4%
Стимулирование экономики	2,4%	2,3%	2,4%	2,3%
Транспорт	7,8%	7,6%	7,4%	7,1%
Строительное дело	0,8%	0,7%	0,6%	0,4%
Исследования, образование, наука и культура	4,1%	4,2%	4,1%	3,9%
Процентные расходы	15,9%	15,7%	16,6%	17,5%
Прочие расходы	11,0%	15,4%	15,3%	15,4%
Всего расходов	100%	100%	100%	100%

В 2008 году федеральный бюджет Германии был сбалансированным, однако увеличение государственных расходов на развитие инфраструктуры, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, а также на программу государственных выплат за старый автомобиль в обмен на новый и снижение доходов от налогов привели к возникновению дефицита. В итоге дефицит федерального бюджета составил 11,8 млрд евро, что составило всего 0,1% ВВП.

В 2009 году дефицит федерального бюджета Германии составил 39,6 млрд евро. Суммарный дефицит федерального и местных бюджетов Германии составил 79,3 млрд евро или 3,3% ВВП. Германия нарушила условия Маастрихтского договора, ограничивающие дефицит федерального бюджета 3% ВВП. Сайт мониторинга промышленности и услуг за рубежом, www.polpred.com, 2010

В 2010 году Федеральное правительство увеличит объем своих долговых обязательств до 86 млрд евро. А суммарный дефицит федерального и местных бюджетов Германии составит 145,5 млрд евро или 6% ВВП. Сайт об экономических явлениях, www.flime.ru

По мнению экспертов, правительство Германии в связи с ростом дефицита бюджета должно ужесточить валютно-финансовую политику.

2. Анализ сбалансированности федерального бюджета

2.1 Анализ сбалансированности за 2005-2009 года

По итогам 2007 года можно сказать, что доходы и расходы федерального бюджета выросли по сравнению с аналогичными показателями предыдущих годов, но в 2008 году доходы федерального бюджета снизились до 22,3% ВВП. Налоговые доходы в 2008 году снизились до 21,2% ВВП, при этом сокращение неналоговых доходов до 1,1% ВВП и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации явились основными факторами снижения доходов федерального бюджета в 2008 году. Доклад «О государственных финансах в 2008 году и прогнозе на 2009-2012 годы» Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, www.forecast.ru Однако, несмотря на развертывание финансового кризиса и падение в 4 квартале цен на нефть, бюджетные поступления оказались выше величин, заложенных в Закон о бюджете (Приложение 3).

Рисунок 4

Доходы, непроцентные расходы и профицит федерального бюджета за 2005-2008 гг., в ВВП

Превышение фактических доходов бюджета над запланированными поступлениями связано с благоприятной внешне- и внутриэкономической конъюнктурой в первом полугодии 2008 года. Беспрецедентно высокие цены на нефть в первом полугодии позволили накопить объем бюджетных доходов, достаточный для выполнения годового задания даже в условиях начавшегося финансового кризиса.

В структуре доходов федерального бюджета к 2008 году происходили заметные изменения (Приложение 4).

Значительный рост по сравнению с 2007 годом в 2008 году показали нефтегазовые доходы.

Рисунок 5

Объем нефтегазовых и ненефтегазовых доходов в 2005-2008 гг., % ВВП

Основной причиной, определяющей увеличения нефтегазовых доходов бюджета, является динамика цен.

Доля нефтегазовых доходов федерального бюджета в ВВП в 2008 году колебалась в пределах 6,6 - 13,4%, при этом наблюдалось устойчивое снижение этого показателя во второй половине года, связанное с ухудшением конъюнктуры на мировом рынке нефти. Доклад «О государственных финансах в 2008 году и прогнозе на 2009-2012 годы» Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, www.forecast.ru В то же время следует отметить, что доля нефтегазовых доходов, несмотря на некоторое снижение, остается на высоком уровне.

Рисунок 6 Российская экономика в 2008 году, тенденции и перспективы, www.iet.ru

Нельзя не отметить резкий рост ненефтегазового дефицита федерального бюджета в конце года, когда он достиг рекордного для периода с 2005 по 2008 год значения в 28,3% ВВП.

Одновременно с ростом нефтегазовых поступлений произошло значительное сокращение не нефтегазовых доходов бюджета (по доле в ВВП). В результате выросла доля нефтегазовых доходов в общей сумме бюджетных поступлений, что означает увеличении зависимости федерального бюджета от сырьевого сектора.

Рисунок 7

Доля нефтегазовых доходов в общей сумме доходов федерального бюджета в 2005-2008 гг., %

В наибольшей степени сокращение ненефтегазовых доходов вызвано падение поступлений НДС на товары внутреннего производства (с 4,7% ВВП в 2005 году до 2,4% в 2008 году). Провал поступлений НДС отчасти является следствием перехода от помесячной к поквартальной уплате налога, в результате чего из бюджета 2008 года выпали поступления НЛС за 4 квартал. Кроме того, низкий уровень поступлений НДС обусловлен высокой задолженность по этому виду налога.

Одновременно, НДС на импортные товары продемонстрировал некоторый рост, объясняемый расширением импорта и ослаблением рубля в конце 2008 года.

Уменьшение поступлений коснулось также налога на прибыль, что, прежде всего, связано с падением прибыли и ростом числа убыточных предприятий в 4 квартале, как следствие кризисных явлений, происходящих в экономике.

Кроме того, к 2008 году по сравнению с предыдущими годами значительно упал уровень неналоговых поступлений.

Высокие нефтегазовые доходы прошедших годов позволили создать существенный финансовый резерв в виде профицита бюджета, что сделал возможным не только в полном объеме выполнить взятые государством расходные обязательства, но и ежемесячно осуществлять пополнение Стабилизационного фонда (с 1 января 2008 года - Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).

Расходы федерального бюджета в 2008 году выросли по сравнению с 2005 годом до 18,2% ВВП. Причиной этому послужил рост расходов на межбюджетные трансферты до 6,4% ВВП. Соколов И., Государственный бюджет / Соколов И., Фомина Е.// Российская экономика: тенденции и перспективы, № 8, 2009, стр. 39-46

Таблица 3

Динамика расходов федерального бюджета в % к ВВП

Показатель	Отчет
	2005	2006	2007	2008
Расходы федерального бюджета, в % к ВВП	16,3	15,9	18,1	18,2

Рост расходов федерального бюджета по сравнению с 2007 годом, происходивший на фоне падения доходов, привел к сокращению профицита федерального бюджета до 4,1% ВВП.

Федеральный бюджет РФ на протяжении ряда лет формировался с профицитом, исходя из определенного уровня цен на нефть (Приложение 5).

Рисунок 8

Динамика профицита федерального бюджета РФ в 2005-2008 гг., млрд руб.

Весь "сверхпрофицит", который появлялся из-за того, что реальная цена на нефть была постоянно выше прогнозной, направлялся в Стабилизационный фонд (с 1 января 2008 года - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния). Средства фонда предназначались для покрытия дефицита бюджета, образуемого при сокращении объема поступлений от экспортных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефти), могли временно размещаться в долговые обязательства иностранных государств по выбору правительства (предоставление займов иностранным государствам), а также направлялись на покрытие текущих и капитальных расходов бюджета.

2.2 Анализ сбалансированности за 2010-2012 года

Основные характеристики федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 год сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2010-2012 годы и реализуют основные положения Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах (Приложение 6).

В 2010-2012 предполагается снижение доходов федерального бюджета с 17,2% к ВВП в 2009 году до 16,1% в 2010г., 15,5% в 2011 году, с дальнейшим снижением в 2012 году до 15,0% к ВВП. В номинальном выражении в 2010-2012 годах планируется рост доходов в среднем на 6,3% в год. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", http://www.ach.gov.ru

Основными факторами, оказывающими влияние на изменение доходов федерального бюджета к ВВП, являются:

1) замена единого социального налога страховыми взносами, поступающими напрямую во внебюджетные фонды, в результате чего ненефтегазовые доходы снизились в 2010 году по сравнению с 2009 годом;

2) увеличение прогнозных цен на нефть марки «Юралс» и курс доллара США по отношению к рублю более низкими темпами по сравнению с ростом ВВП, а также снижение налогооблагаемых объемов добычи нефти и экспорта нефти привели к уменьшению нефтегазовых доходов к ВВП в 2011-2012 годах по сравнению с 2010 годом;

3) уменьшение в 2010-2012 годах прогноза поступлений по разовым платежам за пользование недрами при наступлении определенных событий в связи с наметившимся дефицитом участков недр и снижением прогнозируемого количества проводимых аукционов, а также прогнозируемых доходов от операций с государственным материальным резервом;

4) разовые доходы, учтенные в 2009 году, в том числе связанные с возвратом в федеральный бюджет средств имущественного взноса Российской Федерации государственным корпорациям «Российская корпорация нанотехнологий» и «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в сумме 85,4 млрд рублей, зачислением в федеральный бюджет неиспользованных остатков средств межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации в сумме 74,5 млрд рублей и централизацией счетов ФНС России в сумме 100,0 млрд рублей.

При расчете объема доходов федерального бюджета на 2010 год учитывались предполагаемые к принятию в 2009 году изменения и дополнения в законодательство Российской Федерации, вступающие в действие с 1 января 2010 года. В целом они приводят к снижению доходов федерального бюджета, но носят разнонаправленный характер, как в сторону увеличения, так и в сторону сокращения доходов.

В сторону увеличения доходов федерального бюджета (на 213,6 млрд рублей) будут действовать следующие изменения законодательства Российской Федерации: Бушмин Е.В., О Федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов// Финансовый бизнес, №1, 2010

§ индексация ставок акцизов по подакцизным товарам (+13,1 млрд рублей);

§ повышение размеров государственной пошлины за совершение юридически значимых действий (+22,8 млрд рублей);

§ увеличение норматива зачисления в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых на нефть с 95% до 100% (+49,0 млрд рублей);

§ зачисление в федеральный бюджет доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (+99,2 млрд рублей);

§ введении специфической ставки вывозной таможенной пошлины на никель в зависимости от изменения мировых цен (+4,5 млрд рублей);

§ увеличение норматива зачисления в федеральный бюджет фактически полученной прибыли Банка России с 50% до 75% (+25,0 млрд рублей).

К сокращению доходов федерального бюджета в 2010 году приведут следующие законодательные решения, а именно:

§ постепенная замена с 1 января 2010 года единого социального налога страховыми взносами, зачисляемыми в бюджета государственных внебюджетных фондов (-477,1 млрд рублей);

§ сужение налоговых баз по некоторым источникам доходов, которое произошло в 2009 году, но, безусловно, отразится на доходах федерального бюджета 2010 года, в частности:

· снижение с 1 января 2009 года ставки налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в федеральный бюджет, с 6,5% до 2%;

· зачисление акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо и моторные масла с 1 января 2009 года в полном объеме в бюджеты субъектов Российской Федерации;

· снижение ставки налога на добычу полезных ископаемых и предоставление льгот по ряду нефтяных месторождений и т.д.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета по отношению к ВВП снизятся с 7,4% до 6,5%. Ненефтегазовые доходы тоже имеют тенденцию снижения по отношению к ВВП с 8,7% до 8,5%. Их соотношение при этом практически не меняется: примерно 45% всех доходов федерального бюджета составляют нефтегазовые доходы и 55% - ненефтегазовые.

На 2010 год планируется увеличение нефтегазовых доходов в номинальном выражении на 14,2% по сравнению с 2009 годом, при этом поступления НДПИ в виде углеводородного сырья возрастут на 12,3% и составят 1059,2 млрд рублей, а экспортных таможенных пошлин на нефть, газ и нефтепродукты - на 15,1% и составят 2135,4 млрд рублей.

Увеличение нефтегазовых доходов в номинальном выражении в 2010 году произойдет за счет роста прогнозируемых объемов добычи и экспорта природного газа, а также увеличения норматива зачисления в федеральный бюджет НДПИ на нефть с 95% до 100%.

Сравнительный анализ сопоставимых показателей свидетельствует, что доходы федерального бюджета в период 2010-2012 годов незначительно вырастут по сравнению с уровнем 2009 года и в течение трех лет будут находиться на уровне 15,6-15,7% ВВП. В номинальном выражении доходы ожидаются в 2010 году в размере 6950,0 млрд. рублей, 7455,7 млрд. рублей в 2011 году и 8069,6 млрд. рублей в 2012 году.

Прогнозируемая структура доходов федерального бюджета приведена в Приложении 7.

Учитывая значительное снижение доходов федерального бюджета по сравнению с объемами доходов в 2008 году и необходимостью поддержания финансовой стабильности, планируется постепенное снижение объема расходов федерального бюджета с 25,5% к ВВП в 2009 году о 22,9% в 2010 году, 19,5% в 2011 году и до 18,0% к ВВП в 2012 году.

Предельный объем расходов федерального бюджета на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов определен исходя из прогноза поступления доходов в федеральный бюджет и источников покрытия дефицита с учетом ограничений, необходимых для обеспечения макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы (Приложение 8).

Принятые для формирования проекта федерального бюджета объективно обусловленные макроэкономические ограничения задают «потолки» расходов федерального бюджета при их сокращении в номинальном выражении в 2010-2011 годах и некотором увеличении по сравнению с предыдущим годом в 2012 году.

При этом несмотря на сокращение общего объема расходов в реальном выражении и их доли в ВВП объем расходов федерального бюджета по отношению к ВВП в 2010-2012 годах будет превышать показатели 2005-2006 годов (15,9-16,3% ВВП) и 2007-2008 годов (18,1-18,2% ВВП). Кузьмин И.Ю., «Анализируем главный финансовый документ страны»// Финансовый справочник бюджетной организации, №3, 2010 Особенно значительным это превышение будет в 2010 году, что вызвано необходимостью исполнения принятых расходных обязательств и реализации антикризисного плана Правительства Российской Федерации, включающего в том числе решение об отсрочке введения решения об увеличении страховых взносов в систему социального страхования, приводящее к значительному увеличению расходов федерального бюджета на финансирование дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.

Рисунок 9

Динамика расходов федерального бюджета в % к ВВП

Формирование структуры расходов федерального бюджета с учетом задачи поэтапной адаптации бюджетной системы к сокращению бюджетных расходов в процентах к ВВП осуществлялось на основе следующих подходов:

1) выделение расходных обязательств Российской Федерации, обусловленных действующим законодательством или международными соглашениями и подлежащих исполнению в полном объеме (публичных и приравненных к ним расходных обязательств), основными из которых являются:

обеспечение сбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации;

пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц;

социальные пособия и компенсации (федеральные мандаты);

формирование стипендиального фонда для обучающихся в федеральных учебных заведениях;

финансовое обеспечение судебной системы;

обслуживание государственного долга Российской Федерации;

выполнение международных и налоговых обязательств федеральных учреждений, выступающих в договорных отношениях от имени Российской Федерации;

предоставление субвенций субъектам Российской Федерации на выполнение «делегированных» полномочий;

2) выделение бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики (мероприятий), основными из которых являются:

обеспечение федеральных обязательств по оплате труда и денежному довольствию военнослужащих;

обеспечение обороноспособности, безопасности и правоохранительной деятельности;

реализация приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование»;

поддержка высокотехнологичных отраслей и научно-технических инноваций;

развитие транспортной системы;

поддержка агропромышленного комплекса и развитие села;

обеспечение жильем, в том числе обеспечение жильем военнослужащих;

подготовка особо значимых международных мероприятий (проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани, саммита АТЭС во г.Владивосток в 2012 году);

предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и межбюджетных субсидий социального характера;

3) определение объемов бюджетных ассигнований на исполнение других расходных обязательств с уточнением сроков решения поставленных задач, концентрации ресурсов на наиболее значимых мероприятиях и объектах, оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов государственной власти и федеральных бюджетных учреждений с учетом отраслевых особенностей, повышение эффективности средств, направляемых на поддержку реального сектора экономики, отказа от непервоочередных расходов.

При формировании отдельных направлений расходов на 2010-2012 годы применялись следующие основные подходы:

- увеличение размеров пособий гражданам, имеющим детей, компенсаций и мер социальной поддержки граждан, пострадавшим от радиационных аварий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан исходя из прогнозного уровня инфляции в 2010, 2011 и 2012 годах;

- сохранение в 2010 году размера иных социальных пособий и компенсаций на уровне 2009 года, с их индексацией, начиная с 2011 года по уровню инфляции предыдущего года с внесением соответствующих изменений в законодательство;

- сохранение действующих в текущем году условий оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений, денежного довольствия военнослужащих, денежного содержания федеральных государственных служащих;

- сохранение на уровне 2009 года бюджетных ассигнований на формирование стипендиального фонда для обучающихся в федеральных учебных заведениях.

Далее приводится обоснования предварительных проектировок бюджетных ассигнований.

В целом, объем бюджетных ассигнований на исполнение публичных и приравненных к ним расходных обязательств в 2010 году по сравнению с 2009 годом возрастет на 23 %, а их доля в общем объеме расходов - с 32 до 39,9 %, в основном за счет увеличения трансфертов Пенсионному фонду Российской Федерации. Лермонтов М.Ю., «В новый год - с новым бюджетом»// Налоговая политика и практика, №12, 2009

С учетом изложенного, общий объем расходов федерального бюджета на 2010 год определен на уровне 9886,9 млрд рублей (22,9% ВВП), на 2011 год - 9389,8 млрд рублей (19,5% ВВП), на 2012 год - 9681,0 млрд рублей (18,0% ВВП). В номинальном выражении изменение бюджетных расходов к предыдущему году характеризуются снижением в 2010 году на 0,4%, в 2011 году на 5,0% и повышением в 2012 году на 3,1%, в реальном выражении снижением соответственно на 9,5%, 12,1% и 3,6%.

В 2010-2012 годах сохранятся тенденции превышения расходов федерального бюджета над доходами, т.е. планируется дефицит федерального бюджета с последовательным его снижением. Дефицит федерального бюджета в 2009 году находится на уровне 8,9% ВВП (3 418,8 млрд рублей). В целях возврата к сбалансированной бюджетной политике в 2010-2012 годах будет постепенно сокращен объем дефицита бюджета - до 7,5% ВВП в 2010 году, 4,3% ВВП в 2011 году и 3% ВВП в 2012 году. По словам Кудрина, с 2013 года будет возобновлено действие нормы Бюджетного кодекса по ограничению размера дефицита федерального бюджета 1%. Бюджет-2010: работы еще много, но дефицит зафиксирован, news.mail.ru

Рисунок 10

Дефицит ненефтегазового бюджета при этом будет также сокращаться - с 15%ВВП в текущем году до 9,8%ВВП в 2012 году. Несмотря на постепенное снижение предполагаемого уровня бюджетного дефицита с каждым годом все более остро будет стоять проблема его финансирования.

2.3 Источники финансирования дефицита федерального бюджета

Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.

Дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер не нефтегазового дефицита федерального бюджета. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 92

Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета: Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 94

1. В состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

§ разница между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;

§ разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

§ разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами кредитных организаций;

§ разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами международных финансовых организаций;

§ изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;

§ иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

§ поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации;

§ поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение;

§ курсовая разница по средствам федерального бюджета;

§ объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

§ разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

§ разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации бюджетных кредитов в валюте Российской Федерации;

§ разница между суммой средств, полученных от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

§ разница между суммой средств, полученных от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов;

§ прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.

2. В состав источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

§ разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;

§ разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;

§ разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций.

В состав иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются:

§ объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

§ разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

§ прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.

Утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1% прогнозируемого ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Указанное ограничение может быть превышено на сумму бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, не использованных в отчетном финансовом году.

Основными источниками финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 году являются средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в 2011-2012 годах - иные источники финансирования дефицита федерального бюджета (Приложение 10).

В связи с использованием большей части накопленных в Резервном фонде ресурсов на обеспечение сбалансированности федерального бюджета в 2009 году (более 80%) и нефтегазовых доходов федерального бюджета в 2010-2012 годах в полном объеме на покрытие расходов, поступления средств в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не планируются, в связи с чем средства Резервного фонда будут практически исчерпаны в 2010 году, а объем средств Фонда национального благосостояния снизится с 2,6 трлн. рублей на начало 2009 года до 0,9 трлн. рублей на конец 2012 года (Приложение 11). Бушмин Е.В., О Федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов// Финансовый бизнес, №1, 2010

Для сохранения бюджетных резервов в форме средств Фонда национального благосостояния в 2010-2012 годах повышается доля государственных заимствований в финансировании дефицита федерального бюджета. В 2009 году на срок до 1 января 2013 года приостановлена норма Бюджетного кодекса Российской Федерации, ограничивающая общий объем иных источников финансирования дефицита федерального бюджета одним процентом прогнозируемого ВВП. В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета общий объем иных источников финансирования дефицита федерального бюджета составить в 2010 году 2,0 % к ВВП, в 2011 году - 2,7% к ВВП, в 2012 году - 1,6 % к ВВП. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", http://www.ach.gov.ru

Структура иных источников финансирования дефицита федерального бюджета представлена в таблице 4:

Таблица 4

Иные источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2010-2012 годах, млрд руб.

	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год
Всего источников	405,2	830,3	1 269,1	851,7
%% к ВВП	1,05	2,3	2,7	1,6
увеличение	1 075,4	1 611,8	1 893,6	1 744,7
уменьшение	-670,2	- 781,5	- 624,5	- 893,0
Источники внутреннего финансирования дефицита	604,3	394,2	722,2	232,6
привлечение	1 021,7	962,0	1 097,2	930,6
в том числе государственные ценные бумаги	739,5	844,1	957,5	755,4
погашение	-417,4	-567,8	-375,0	-698,0
в том числе государственные ценные бумаги	-100,4	-275,7	-208,9	-518,9
Источники внешнего финансирования дефицита	-199,1	436,1	546,9	619,1
привлечение	53,7	649,7	796,5	814,1
в том числе государственные ценные бумаги	0,0	613,6	764,7	784,0
погашение	-252,8	-213,7	-249,6	-195,0
в том числе государственные ценные бумаги	-52,6	-48,2	-115,8	-52,4

В 2010 году дефицит федерального бюджета будет на 73,9% финансироваться за счет использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и на 26,1% (830,3 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований, в 2011 году - соответственно на 36,9% и на 63,1% (1269,1 млрд. рублей), в 2012 году - на 45,5% за счет использования средств Фонда национального благосостояния и на 54,5% (851,7 млрд. рублей) за счет иных источников, в том числе за счет государственных заимствований. Кузьмин И.Ю., Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов": основные параметры и ключевые нормы//. Советник бухгалтера бюджетной сферы.- 2010.- №1. - С. 19-31

Использование Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета приведет к тому, что уже в 2010 году он окажется практически полностью исчерпан. В 2011-2012 годах фонд пополняться не будет. Все средства, которые должны были бы поступать в него в течение года, будут направляться на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.

Предполагаемое использование средств Фонда национального благосостояния на финансирование части трансферта из федерального бюджета в Пенсионный фонд при отсутствии пополнения фонда также ведет к постепенному снижению объемов фонда. При дальнейшем использовании фонда в таких объемах он может быть исчерпан полностью уже в 2014-2015 годах, что вновь обострит проблему обеспечения пенсионной системы. В этой связи необходимо обеспечить долгосрочную сбалансированность пенсионной системы при одновременном достойном уровне пенсионного обеспечения.

После исчерпания средств Резервного фонда в 2010 году бюджетная политика будет в большей степени ориентирована на финансирование дефицита федерального бюджета с помощью государственных заимствований.

Низкий уровень государственного долга позволяет проводить такую политику, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости Российской Федерации. Несмотря на резкое ухудшение внешних условий экономического развития и серьезное бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, показатели долговой устойчивости Российской Федерации остаются одними из лучших в мире.

Политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 - 2012 годы будет направлена на:

- обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости;

- развитие национального рынка государственных ценных бумаг;

- активное использование инструмента выдачи государственных гарантий Российской Федерации.

Ключевыми задачами в области государственных внутренних заимствований станут повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2010 -2012 годы разрабатывается с учетом возможного спроса на государственные ценные бумаги со стороны различных категорий инвесторов и предусматривает значительное положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке.

По оценке Минфина России, сальдо по государственным ценным бумагам составит: в 2010 году - 568,4 млрд. рублей, в 2011 году - 748,6 млрд. рублей и в 2012 году - 236,5 млрд. рублей. При этом в 2010 году привлечение составит 844,1 млрд. рублей при погашении 275,7 млрд. рублей, в 2011 году - соответственно 957,5 млрд. рублей и 208,9 млрд. рублей и в 2012 году - соответственно 755,4 млрд. рублей и 518,9 млрд. рублей. Шедина О.В., О Федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов//. Советник бухгалтера бюджетной сферы.- 2009.- №12. - С. 14-21

Минфин России для поддержания ликвидности рынка и в целях построения индикативной кривой доходности будет проводить размещение на рынке базовых выпусков со сроком обращения 3, 5 и 10 лет.

В 2010 - 2012 годах показатели доходности по государственным ценным бумагам ожидаются на уровне, близком к сформировавшемуся в настоящее время. Возможный рост доходности по рублевым инструментам (по краткосрочным инструментам - до 9,5-10,5% и по среднесрочным и долгосрочным инструментам - до 12,0-13,0% и 13,0-13,5% соответственно) может быть вызван факторами, связанными с изменением курса рубля к иностранным валютам, изменением объемов валютных резервов, корректировкой цены на нефть и ростом процентных ставок на долговых рынках за рубежом.

Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации составят в 2010 году 333,2 млрд. рублей, в 2011 году - 487,3 млрд. рублей и в 2012 году - 602,9 млрд. рублей. Доля расходов на обслуживание госдолга в расходах федерального бюджета увеличится при этом с 2,4% в 2009 году до 6,2% в 2012 году (рисунок 11). Шедина О.В., О Федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов//. Советник бухгалтера бюджетной сферы.- 2009.- №12. - С. 14-21

Рисунок 11

В сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации основными принципами долговой политики в 2010 - 2012 годах являются:

частичное финансирование дефицита федерального бюджета через осуществление государственных заимствований на международных финансовых рынках путем выпуска облигационных займов Российской Федерации;

полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств (таблица 5).

Таблица 5

Привлечение денежных средств на международных финансовых рынках в 2010-2012 годах, млрд долл. США

	2010	2011	2012	2010-2012
привлечение	17,8	20,7	20,0	58,5
погашение	1,4	3,1	1,3	5,8
«чистое» привлечение	16,4	17,6	18,7	52,7

В области сотрудничества с международными финансовыми организациями основными принципами бюджетной политики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов являются:

1) ускоренная реализация большинства действующих проектов, реализуемых в рамках соглашений о займах. В 2010-2012 годах привлечение средств по кредитам (займам) международных финансовых организаций планируется в объеме 334,7 млн. долларов США, 181,3 млн. долларов США, 84,8 млн. долларов США соответственно;

2) расширение практики предоставления гарантий Российской Федерации по проектам, реализуемым с участием международных финансовых организаций;

3) внедрение практики совместной с международными финансовыми организациями реализации проектов на основе консультационно-аналитического и экспертного содействия международных финансовых организаций без осуществления государственных заимствований Российской Федерации в дополнение к существующей форме реализации проектов на основе заимствований. При этом выбор инструмента сотрудничества с международными финансовыми организациями (привлечение займа или финансирование проекта за счет средств федерального бюджета при консультационно-аналитическом содействии МФО для реализации проекта) будет определяться отдельно для каждого проекта.

В результате проводимой долговой политики государственный долг Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года составит 5689,3 млрд. рублей, на 1 января 2012 года - 7340,2 млрд. рублей и на 1 января 2013 года - 8564,1 млрд. рублей. Бушмин Е.В., О Федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов// Финансовый бизнес, №1, 2010

Таким образом, совокупный объем государственного долга Российской Федерации составит 16,41% ВВП на конец 2012 года. При этом к концу 2012 года доля внутреннего долга в совокупном объеме госдолга составит 53,2 % при соответствующем снижении доли внешнего долга.

Рисунок 12

В связи с актуальностью и востребованностью инструмента государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 годах продолжится их предоставление по большинству направлений государственной поддержки, предусмотренных в 2009 году, в том числе:

- в рамках антикризисных мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации (по кредитам, привлекаемым организациями на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов и облигационных займов указанных организаций, привлеченных ранее на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения);

- в рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» (по заимствованиям ОАО «АИЖК»);

- в соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации (ICAO) по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами;

- для реализации инвестиционных проектов на территории Чеченской Республики;

- для поддержки экспорта промышленной продукции;

- ориентированные на осуществление долгосрочных инвестиций в наиболее важные с государственной точки зрения проекты (по займам, привлекаемым государственной корпорацией «РОСНАНО» и другими юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов), данные государственные гарантии Российской Федерации будут предоставляться как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте.

Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2010-2012 годах составит:

- в валюте Российской Федерации - в общей сумме 580,5 млрд. рублей;

- в иностранной валюте - 10,5 млрд. долларов США.

В 2010-2012 годах необходимо предусмотреть бюджетные ассигнования на возможное исполнение вышеуказанных государственных гарантий за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 270,6 млрд. рублей (в том числе в 2010 году в сумме 114,8 млрд. рублей, в 2011 году - 74,0 млрд. рублей и в 2012 году - 81,8 млрд. рублей). Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов", http://www.ach.gov.ru

Политика в области восстановления дореформенных сбережений граждан Российской Федерации будет направлена на увеличение объема средств, предусматриваемых для проведения компенсационных выплат, а также на охват всех категорий граждан, включая их наследников, имеющих право на получение компенсации.

В 2010 году на компенсационные выплаты по гарантированным сбережениям граждан предусматриваются средства федерального бюджета в сумме 85 млрд. рублей, в 2011 году - 85,0 млрд. рублей и в 2012 году -100,0 млрд. рублей. Бушмин Е.В., О Федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов// Финансовый бизнес, №1, 2010

3. Проблемы исполнения расходных обязательств в Российской Федерации в условиях дефицита федерального бюджета

3.1 Оптимизация государственных расходов как условие повышения результативности

Под эффективностью бюджетных расходов чаще всего понимается показатель, определяющий объем затрат бюджета на предоставление единицы бюджетной услуги установленного качества (или объем затрат бюджета на достижение единицы конечного результата); под результативностью бюджетных расходов - показатель, определяющий степень соответствия предоставленной бюджетной услуги установленным стандартам качества (или степень соответствия запланированных и конечных результатов деятельности).

Бюджетный кодекс Российской Федерации дает однозначное толкование принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств как «…достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств» Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 34.

Ключевая функция Министерства состоит в обеспечении полного и своевременного исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установленных нормативными правовыми актами, а также вытекающими из договоров и соглашений, заключенных получателями средств федерального бюджета.

Необходимыми условиями устойчивости бюджетной системы являются соответствие расходных обязательств полномочиям и функциям органов государственной власти и оптимальное распределение бюджетных ресурсов для финансирования этих функций. Необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств создает предпосылки для перехода к новым методам бюджетного планирования, ориентированным на конечные общественно значимые результаты. Основы решения данной задачи были заложены поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации, приятыми в апреле 2007 года.

Кроме того, в рамках достижения данной цели Министерство финансов Российской Федерации выполняет важную регулятивную функцию в сфере повышения финансово-бюджетной прозрачности, обеспечения стабильности бюджетной системы, создания институциональных условий для использования среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы, а также внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат и введения основ организации государственного (муниципального) финансового контроля для всех уровней бюджетной системы. С данных сферах Министерство финансов Российской Федерации руководствуется семью принципами ответственного управления общественными финансами: Доклад Министерства финансов Российской Федерации для расширенной встречи министров финансов «Группы восемь» в Санкт-Петербурге 9-10 июня 2006 года, www.minfin.ru/budref/brprinc.html

§ принцип финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности заключается в создании четких процедур разработки бюджета, публикации ключевых документов в процессе планирования;

§ принцип стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов заключается в среднесрочном планировании бюджетных параметров, составлении бюджета на основе консервативного прогноза, четких правилах управления бюджетными обязательствами, наличии резервного фонда;

§ принцип эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений заключается в разграничении полномочий и доходов между уровнями бюджетной системы, институциональных стимулах для повышения качества управления финансами в субъектах Российской Федерации;

§ принцип консолидации бюджета и бюджетного процесса заключается в распределении функций и ответственности при составлении бюджета, учете всех расходных обязательств, формировании единых кодов бюджетной классификации;

§ принцип среднесрочного финансового планирования заключается в среднесрочных предельных объемах расходов, долгосрочных контрактах;

§ принцип бюджетирования, ориентированного на результат заключается в соотнесение ресурсов и запланированных результатов;

§ принцип эффективного финансового контроля и мониторинга заключается в отсутствии нецелевого расходования бюджетных средств.

Административная функция Министерства финансов Российской Федерации по достижению цели по обеспечению выполнения и создания условий для оптимизации расходных обязательств заключается в своевременной и качественной подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также в обеспечении исполнения федерального бюджета и формировании бюджетной отчетности.

Как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2010 - 2012 годах, бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей. Исполнение действующих расходных обязательств - базовый принцип ответственной бюджетной политики, который также требует проведения на постоянной основе анализа эффективности действующих расходных обязательств с принятием в случае необходимости решений по их прекращению или реструктуризации.

При подготовке и организации исполнения бюджета Министерство финансов Российской Федерации учитывает необходимость выполнения обеспечения всех расходных обязательств Российской Федерации. Министерство в рамках своей компетенции обеспечивает поддержание приемлемого объема расходных обязательств, в частности путем внесения предложений по оптимизации действующих и соблюдения установленных процедур принятия новых обязательств.

Показателями достижения данной цели является полное и своевременное исполнение расходных обязательств.

Внешними условиями, необходимыми для достижения данной цели, являются предоставление субъектами бюджетного планирования и Банком России документов в сроки, установленные графиком разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также действия главных распорядителей бюджетных средств по совершенствованию системы финансового менеджмента.

В современных кризисных условиях значение данной цели усиливается в части необходимости полного выполнения социальных обязательств, а так же финансового обеспечения антикризисных мероприятий, предусмотренных следующими программами: Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах от 25 мая 2009 года, Планом действий, направленным на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 6 ноября 2008 года № 4863п_П13, Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 9 апреля 2009 года № 11), и Планом действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 19 июня 2009 года № 2802п-П13.

Первые шаги в решении проблемы повышения эффективности расходов бюджетов были сделаны в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах. Основным ее итогом стало внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые предусматривают:

§ переход бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию (на три года);

§ выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающихся правовым статусом и отражением в бюджете;

§ изменение порядка планирования и отражения в бюджете расходов на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;

§ введение в бюджетный процесс государственных (муниципальных) заданий и иных характеристик непосредственных результатов использования бюджетных средств, таких как обоснования бюджетных ассигнований;

§ расширение полномочий органов власти всех уровней в рамках единых, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации общих позиций по детализации, интеграции бюджетной классификации и бюджетного учета и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;

§ обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета.

В 2004 году была создана Правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, которая в 2007 году была переименована в Правительственную Комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.