Основы бюджетной системы

Реферат

Основы бюджетной системы

1. Устойчивость бюджета путем его укрепления

В 1996 бюджетном году были сделаны первые шаги по переходу к новому этапу реформы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы. Основные его элементы - внедрение в бюджетный процесс среднесрочной программы корректировки разделения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы с учетом требований стабилизационной программы, распространение нормативно-расчетных методов регулирования на основную часть финансовых межбюджетных потоков (в том числе на взаимные расчеты между бюджетами), ужесточение критериев предоставления финансовой поддержки регионам, использование в качестве ее основной формы целевых субвенций, учет проводимой региональными властями налоговой и бюджетной политики при распределении федеральной помощи.

При этом ставилась задача показать, что территории выигрывают от сокращения экономически и социально неоправданных дотаций и что лучший способ использования этого выигрыша в общих интересах - передача определенной его части в федеральный бюджет.

Сокращение бюджетных расходов, на каком бы уровне оно ни происходило, - весьма болезненный процесс. До сих пор основная его тяжесть падала на федеральное правительство, что и стало одной из причин неудач предыдущих попыток финансовой стабилизации.

Без подключения субъектов федерации к программе сокращения бюджетного дефицита и к совершенствованию соответствующей реорганизации межбюджетных отношений, а также без учета их замечаний и предложений сколь либо устойчивая финансовая стабилизация недостижима.

Но главное условие для совершенствования межбюджетных отношений - это повышение уровня собственных доходов, где имеется для этого достаточный налоговый потенциал и соответственно сужение сферы межбюджетных отношений, а также дотационности территорий. Такой подход позволит сосредоточиться на тех территориях, где отсутствует необходимый налоговый потенциал, по объективным причинам. Это в интересах не только территориальных бюджетов, но и федерального, так как направлен на повышение уровня самообеспечения и ответственности каждой территории по реализации минимальных государственных социальных стандартов и социально-экономического развития.

Напрашивается также вывод о том, что наряду с использованием общей формулы для выравнивания условий получения минимально необходимых бюджетных доходов отстающими по объективным причинам территориями имеется необходимость в расширении практики применения целевых дотаций. Нельзя сводить межбюджетные отношения к одной формуле. Не оправдывает себя и включение в исходные данные для указанной формулы сумм, подлежащих компенсации в связи с решениями, принятыми на федеральном уровне.

Такие компенсации не имеют отношения к выравниванию условий. Поэтому их необходимо исчислять и предусматривать отдельно, что не исключает использование специальных формул. Компенсации можно обеспечивать и передачей соответствующих налогов, отчислений от них. Такой подход обострит вопрос о реальности реализации принимаемых решений и потребует соблюдения условия об одновременном определении в них источников покрытия.

Наряду с тем, что большинство субъектов Федерации бюджетное планирование осуществляют не на базе социальных норм, а в основу принимают приростный метод, исходя из фактически сложившихся результатов в году, предшествующем планируемому, в некоторых регионах разрабатывают и используют также социальные и финансовые нормы.

С выходом закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. в некоторых регионах появилась тенденция противоположная назначению этого закона укрепить местное самоуправление. В ряде случаев субъекты Федерации принимают решения о создании муниципальных образований не ниже района. Города районного значения и другие населенные пункты теряют право на собственные бюджеты и переходят на сметное финансирование из бюджета района.

С другой стороны, положение об отражении в бюджетах средств для выполнения государственных функций без четкого их определения, а также нечеткость положения о гарантиях со стороны государства соблюдения минимальных государственных социальных стандартов привело к тому, что в некоторых регионах появилась тенденция к централизации в региональных бюджетах средств для обеспечения таких функций и гарантий при резком ограничении функций органов местного самоуправления с соответствующим перераспределением средств между местными бюджетами и региональным бюджетом.

В заключение рассмотрим две проблемы, имеющие немаловажное значение для бюджетной системы страны в целом: внедрение системы национальных счетов и создание системы администрирования исполнения бюджетов всех уровней. Общая теория статистики: Статистическая методология в изучении коммерческой деятельности: Учебник / А. И. Харламов, О. Э. Башина, В. Т. Бабурин и др.; Под ред. А. А. Спирина, О. Э. Башиной. -- М.: Финансы и статистика, 2004, с. 43.

В настоящее время предпринимаются первые попытки проанализировать участие бюджетной системы в основных экономических процессах, протекающих на федеральном и региональном уровнях. Примером может служить сопоставление на макроэкономическом уровне показателей, характеризующих бюджетные процессы в целом и отдельные виды бюджетных доходов и расходов, с объемом валового внутреннего продукта (ВВП), к расчету которого Госкомстат России приступил в рамках внедрения системы национальных счетов (СНС), широко применяемой в мировой практике. При стремлении к достижению финансовой стабилизации правилом стало сравнивать величину дефицита бюджета с объемом ВВП, указывая на недопустимость превышения им определенного уровня последнего.

Внедрение СНС позволит полнее учитывать особенности региональной экономики, дифференциацию социально-экономического развития и уровня жизни населения, а также наличие или отсутствие достаточного собственного экономического потенциала. Соотношение величины ВВП, созданного на территории субъекта Федерации, и численности проживающего на ней населения с аналогичным показателем, рассчитанным по регионам Федерации в целом или для каждой из восьми экономико-географических зон, может служить (параллельно с показателем среднедушевого бюджетного дохода) критерием удовлетворения потребностей региона за счет собственных материальных и финансовых ресурсов и обоснования необходимости в изменении масштабов централизованного перераспределения ресурсов.

Наиболее важными статистическими макропоказателями, отражающими движение доходов в рамках СНС, являются первичные и располагаемые доходы. Последние характеризуют конечную фазу процесса перераспределения доходов и поэтому служат еще одним обобщающим показателем обеспеченности экономики финансовыми ресурсами, так как располагаемые доходы определяются как сумма первичных доходов и сальдо текущих перераспределительных передач - трансфертов, включая внешнеэкономические финансовые потоки.

Важное значение в СНС придается статистическим показателям, характеризующим процесс накопления, операции с капиталом и источники финансирования капитальных затрат. В системе национальных счетов отдельно от текущих операций рассматриваются капитальные затраты и источники их финансирования (сбережения, капитальные трансферты, внешнеэкономические капитальные вливания в экономику). Разграничению в СНС текущих и капитальных операций и текущих и капитальных трансфертов в определенной мере соответствует деление расходной части государственного бюджета на бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В СНС в основном представлены статистические показатели, относящиеся к макроэкономике и ее мезоуровню, при этом система не нацелена на решение конкретных финансовых проблем отдельных хозяйствующих субъектов. С другой стороны, на уровне последних остаются без внимания макроэкономические вопросы, связанные с процессами производства и потребления.

Главная задача государственных финансов - это финансовое воздействие на экономику в процессе формирования доходов и расходов государственного бюджета. Поэтому важной задачей СНС является создание методологической основы для консолидации разных статистических и аналитических подходов, используемых для изучения финансовых процессов и механизмов во взаимодействии с общеэкономическими явлениями. В этом плане особое значение придается методам согласования общеэкономических прогнозов и расчетов государственных финансов в процессе подготовки Закона о государственном бюджете.

С внедрением СНС в практику статистического учета следует увязывать разработку новой статистической схемы сводного финансового баланса, включающего в качестве составной части формирование и использование бюджетных ресурсов. Расчеты финансовых ресурсов на основе сводного финансового баланса по Российской Федерации и по территориям можно использовать для текущей корректировки бюджетной политики в качестве ограничения совокупного платежеспособного спроса.

С помощью сводного финансового баланса можно оценивать тенденции в формировании территориальных финансовых фондов, определять долю ВВП, концентрируемую в финансовых ресурсах, и долю последних, перераспределяемую через государственный бюджет. Другими словами, выявлять особенности течения финансово-экономических процессов на уровне территорий и страны в целом.

Анализ сложившихся соотношений показывает, что произошли следующие изменения в процессе перераспределения стоимости ВВП через финансово-бюджетную систему.

Если в 2002г. финансовые ресурсы составляли 76% ВВП, то, по данным Министерства экономики РФ, в 2005г. их доля увеличилась до 78,6% ВВП. Рост финансовых ресурсов объясняется не только значительным изменением ценового фактора за этот период, но и продолжающимся снижением уровня жизни населения. Соответственно меняются соотношения между финансовыми ресурсами, концентрируемыми в бюджетах разных уровней, и объемами ВВП.

Прослеживается отчетливая тенденция существенного увеличения в ВВП доли территориальных бюджетов. Доля консолидированного бюджета в объеме финансовых ресурсов снизилась с 40,5% в 2002г. до 38,7% в 2005г., что свидетельствует об увеличении средств, концентрируемых в распоряжении хозяйствующих секторов.

Существенному изменению подверглись соотношения между объемами финансовых ресурсов и бюджетов разных уровней. Доля федерального бюджета снизилась на 6 пунктов, приняв на себя общее сокращение доли консолидированного бюджета в финансовых ресурсах на 2 пункта. Одновременно доля региональных бюджетов возросла более чем на 4 пункта. Данное изменение отражает общую тенденцию к децентрализации в сфере взаимоотношений бюджетов разных уровней. Шаги, предпринимаемые в направлении разграничения между бюджетами федеральных и местных налогов, расширения перечня доходов, закрепленных за региональными бюджетами, изменения порядка их установления, способствуют росту обеспеченности территориальных бюджетов, их сбалансированности за счет собственных доходных источников.

Не менее важным этапом бюджетного процесса страны в целом является создание системы администрирования исполнения бюджетов всех уровней.

Сегодня в России идет процесс создания основ казначейской системы исполнения федерального бюджета. Переход от банковской к казначейской системе исполнения федерального бюджета проводится недостаточно последовательно и полно.

Во многом это связано с гипертрофированной приоритетностью создания органов казначейства при явном отставании нормативно-законодательного обеспечения функционирования этих органов. Выражается это в отсутствии четкого разграничения функций, определения сферы деятельности, полномочий и этапов развития казначейской системы в стране.

С переходом к казначейской системе произошло устранение Центробанка от ответственности за обслуживание и обеспечение исполнения бюджета. При этом не налажен необходимый контроль за коммерческими банками, в которых в настоящее время сосредоточились наибольшие сбои в бюджетном процессе.

В результате того, что процесс реформирования российской финансовой системы в течение последних лет проводился во многом спонтанно, в том числе и по отношению к построению структуры финансовых органов, в настоящее время в регионах осуществляют свою деятельность практически четыре финансовых ведомства, из них 3 федеральных (налоговые органы, органы казначейства и Минфин), а также региональные финансовые органы, которые также финансируются из федерального бюджета.

При этом деятельность Казначейства не охватывает всю цепочку прохождения бюджетных платежей. Этот процесс оказался разорванным, и в условиях недостаточно четкого разграничения функций между налоговыми и казначейскими органами на практике имеют место одновременно и “белые пятна” в процессе исполнения бюджетов и дублирование функций Казначейства, Налоговой службы и Минфина. К этому нужно добавить, что налоговые органы ведут повседневный учет и отслеживание лишь платежей по налогоплательщику (его лицевые счета). В настоящее время звено “коммерческий банк - РКЦ” пока вообще выпадает.

В цепочку прохождения бюджетных платежей на субфедеральном уровне подключаются региональные финансовые органы. Функции между этими ведомствами не только не разграничены, но и недостаточно согласованы. Так, Государственная налоговая инспекция контролирует в основном сбор всех налоговых доходов с разбивкой на федеральный бюджет и бюджеты территорий; Управление федерального казначейства контролирует только доходы федерального бюджета с такой же разбивкой и тоже по данным банка, но без операций по внешнеэкономической деятельности, учитываемых по этому же бюджету в центре Минфином РФ и Государственным Таможенной службой РФ; департаменты финансов областей осуществляют контроль только за региональными и местными бюджетами.

Как правило, в основе движения и оформления платежей (от плательщика к бюджету) находится один и тот же документ - платежное поручение налогоплательщика, которое проходит по всей вышеприведенной цепочке и отражается в отчетности 3-х ведомств: Центробанка, ФНС, Казначейства (не считая коммерческих банков), но по разной методологии и разным формам. По этим платежным поручениям составляются различные реестры, выписки, справки, ведомости каждым органом для себя.

К этому нужно добавить, что Управление федерального казначейства в субъектах Федерации не имеет полной информации об общем уровне поступления налогов в консолидированный и в федеральный бюджет на территории субъекта Федерации, о произведенных по решениям местных представительных органов зачетах средств, зачисляемых в местные бюджеты.

В конечном итоге упущен контроль и регулирование формирования и использования федеральных финансовых ресурсов не только в целом по стране, но и в разрезе регионов. Разобщенность и одновременное дублирование в работе названных органов ведут к потерям бюджетной системы. Все это означает, что в России до настоящего времени практически отсутствует организованная система управления бюджетным процессом на стадии исполнения бюджетов всех уровней. Поэтому формирование системы администрирования бюджетного процесса и должно стать одной из первостепенных задачей будущей бюджетной реформы.

2. Сравнительный анализ российского и зарубежного опыта финансовой поддержки субъектов Федерации

Как показали проведенные исследования, российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Это особенно заметно в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 1995 г. и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.

Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. Совместно используемые федерально-территориальные налоги в 2004 г. составили 2/3 доходов региональных бюджетов, в том числе 55% - подоходные налоги на юридических и физических лиц (соответственно 35 и 20%) и более 20% - налоги на товары и услуги (16,8% - НДС и специальный налог и 3,4% - акцизы). Менее 1/3 их доходов формируется за счет собственных налоговых источников.

Подобная система используется в федеративных европейских странах: Германии, Швейцарии и Австрии. В структуре доходов их региональных бюджетов также преобладают совместные федерально-территориальные налоги. При этом подоходные налоги составляли в 1988 г. в среднем в этих странах 63,6% бюджетных доходов (с той разницей, что их большая часть приходилась на подоходные налоги с граждан - 54,7% и только 9% - на прибыль предприятий, что объясняется в первую очередь высоким жизненным уровнем населения, способного стать главным налогоплательщиком). Доля общих налогов на потребление составляла 15,7% и специальных - 3,8%, что также сопоставимо с удельными весами аналогичных налогов в бюджете российских регионов.

Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет с собой децентрализация власти.

Совокупный объем доходов бюджетов регионов России за 2002-2004 гг. увеличился с 12,7 до 14% ВВП, что свидетельствует о быстром возрастании их роли в системе государственных финансов. Их доля в консолидированном бюджете РФ превысила 50% по сравнению с 43,8% в 2002 г. Такой удельный вес регионов характерен для бюджетных систем стран с развитой рыночной экономикой (рис. 1.).

Рис. 1.5. Доля регионов в бюджете страны

В 2003-2004 гг. совокупные расходы бюджетов регионов России достигли половины расходов консолидированного бюджета, или 16,9% ВВП, то есть сравнялись с уровнем расходов федерального. На региональные бюджеты приходится основной объем финансирования народного хозяйства - более 70% расходов консолидированного бюджета по сравнению с 46,8% в 2002 г., что включает в себя дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру. Через региональные бюджеты проходит более половины государственных бюджетных инвестиций.

Региональные бюджеты несут основную тяжесть расходов на социально-культурные мероприятия (более 80% по сравнению с 70,3% в 2002 г.). За этот период их доля в расходах на образование увеличилась с 66 до 80%, на культуру - с 49 до почти 68%, в расходах на здравоохранение она стабилизировалась на уровне 88%. Доля расходов на социальное обеспечение, понизившаяся с 77% в 2002 г. до менее 70% в 2004 г., в настоящее время существенно возросла в связи с передачей из федерального в региональные бюджеты затрат по содержанию сети социальной защиты населения (пенсии, пособия) и расходов на пособия на детей.

Нестандартность действующей в России бюджетной классификации затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании. Территориальные бюджеты этих стран составляют в среднем 67% от консолидированных государственных расходов, тогда как в среднем для стран ОЭСР эта величина едва достигает 40% /10/.

Через территориальные бюджеты четырех указанных стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96 - на здравоохранение, 87 - на социальное обеспечение, 82 - на культуру и отдых, 67 - на городское хозяйство и 41% - на содействие экономическому развитию. Среди других высокоразвитых стран только территориальные бюджеты англосаксонских государств отличаются высокой долей в финансировании образования (в среднем 84,4%) и культуры (80%), в остальных расходах участие территориальных бюджетов менее значительно.

Неразвитость системы бюджетных трансфертов в России затрудняет распределение их по видам и проведение межстрановых сопоставлений. Субвенции, дотации и федеральный фонд финансовой поддержки регионов с большой долей условности можно отнести к категории общих трансфертов, предназначенных для регулирования уровня доходов территориальных бюджетов, тогда как чистые взаимные расчеты - к целевым трансфертам, используемым для решения специальных общенациональных задач.

В общем объеме чистых трансфертов регионам превалируют чистые взаимные расчеты. С 2002 по 2005 гг. их доля возросла с 39 до 76%, тогда как удельный вес федеральных субвенций понизился с 54% до 12%. Доля фонда финансовой поддержки регионов, специально созданного в целях бюджетного выравнивания, в 2004 г. составила менее 11%.

Подобный уровень целевых трансфертов (более 70% от их общего объема) характерен для таких федеративных государств, как Канада, США и Швейцария, а также унитарных - Дании, Финляндии и Швеции. Страны, проводящие особенно активную политику бюджетного выравнивания, напротив, большую часть трансфертов не обусловливают целевым использованием (то есть предоставляют местным властям самостоятельно решать этот вопрос). К данной группе относятся Германия (52,6% общего объема трансфертов в 1983 г.), Австралия (60% в 1987 г.), Великобритания (66,4% в 1987 г.), Франция (78% в 1985 г.), Норвегия (86% в 1985 г.) и Исландия (94% в 1987 г.).

Типы моделей межбюджетных отношений мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом оценка бюджетных систем ряда стран организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (за исключением стран с малой численностью населения - Новой Зеландии, Ирландии и Люксембурга) в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии межбюджетных отношений, соотношение ролей центральных и субнациональных властей.

В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы.

В первую группу были включены три федеративных (Австралия, Канада и США) и два унитарных (Великобритания и Япония) государства.

Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия.

В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария.

И в четвертую - Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты.

Первая группа стран характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - высокой долей участия региональных и местных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. В настоящее время в самом общем виде можно выделить два типа моделей межбюджетных отношений - децентрализованный и кооперативный.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели межбюджетных отношений.

2. Наделение полномочиями по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз.

Иногда регионы имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Однако следует отметить, что более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма.

Для данной модели характерны:

- сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышенная роль региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей (в крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур).

Кооперативные модели межбюджетных отношений используют многие европейские государства и прежде всего скандинавские страны.

В любой бюджетной системе главным является разработка стратегии бюджетного регулирования, определение целей, которые предполагается достичь с помощью выравнивающих механизмов.

Выравнивание осуществляют либо для создания всем участникам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достижение стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории). В той или иной мере все страны пытаются решать обе задачи. При этом государства с развитой децентрализованной системой правления делают упор на решении первой, тогда как страны, придерживающиеся унитарных традиций, второй.

Классическим примером выравнивания потребления государственных услуг может стать японская формула распределения, которая, как полагают специалисты, не имеет аналогов по сложности. В упрощенном виде выравнивающий трансферт, получаемый территориальными властями (префектурами, местными органами) из центрального бюджета (трансферт получают ежеквартально более 3 тыс. (95%) общего числа территориальных органов власти), равен:

где:

Т - выравнивающий трансферт;

N - базисные финансовые потребности;

R - базисные финансовые доходы.

При этом как базисные финансовые потребности, так и базисные финансовые доходы не имеют ничего общего с фактическим исполнением территориальных бюджетов в базовый период. Большинство стран избегают использовать в формуле выравнивания показатель фактических бюджетных расходов, поскольку он не совпадает с объемом финансовых потребностей. Кроме того, принципиально важным считается, что выравнивающий трансферт не должен вмешиваться в процесс принятия решений в рамках компетенции территориальных властей, нарушать автономию функционирования бюджетов разного уровня.

Идеальными признаются условия, при которых предельно малому изменению в объеме услуг местных властей соответствует предельно малое изменение в местном налогообложении, в результате чего бюджетные расходы могли бы эффективно отражать предпочтения проживающего на их территориях населения. Достичь этого трудно. К тому же трансферты (как целевые, так и выравнивающие) обычно сопровождаются усилением контроля центра за использованием этих средств.

Согласно указанной формуле первоначально рассчитываются бюджеты стандартных территорий. За стандартную принимается префектура с численностью населения 1,7 млн. человек и площадью 6 900 кв. км, а муниципалитет - 100 тыс. человек и 160 кв. км. Бюджетная деятельность местных органов делится на шесть категорий: охрана общественного порядка, общественные работы, образование, социальное обеспечение, содействие рынку занятости, развитию промышленности и экономики.

Для каждой категории устанавливается одна единица измерения (например, по расходам на охрану общественного порядка - численность полицейских) и определяются удельные издержки. Перемножение этих показателей даст величину базисных финансовых потребностей стандартной территории. Далее она корректируется на коэффициенты модификации для определения базисных финансовых потребностей по конкретным видам деятельности фактических территориальных властей.

Самое сложное - формирование системы модифицирующих коэффициентов. Используются восемь типов коэффициентов:

1. Видовые коэффициенты. Например, при расчете потребностей на финансирование высшей школы единицей измерения служит число учащихся. Образовательные учреждения делятся на академические, технические и сельскохозяйственные, для каждого вида имеется свой коэффициент расходов.

2. Коэффициент экономии на масштабах. Применяется, когда увеличение объема бюджетной деятельности сопровождается снижением удельных издержек.

3. Коэффициент плотности населения. Увеличение плотности, как правило, требует повышения расходов.

4. Специальные коэффициенты, корректирующие экономические, социальные, институциональные различия в положении территорий.

5. Зонально-климатические коэффициенты (для территорий с холодным климатом).

6. Коэффициенты расходов для территорий, отличающихся высоким темпом роста численности населения.

7. Буферные коэффициенты, которые предотвращают резкое сокращение объема финансирования в случае значительного падения измеряющего показателя, например, численности населения.

8. Коэффициенты бюджетной доходности территорий.

Рассчитанные по отдельным категориям финансовые потребности суммируются для получения агрегатного показателя потребности для каждой территории.

Базисные финансовые доходы определяются в размере 80% для префектур и 75% для муниципалитетов от сбора обычных местных налогов по стандартным ставкам плюс специальный дотационный трансферт, получаемый в случаях внезапного ухудшения финансового положения (например, в связи со стихийным бедствием). Характерно, что даже в японской формуле, максимально сориентированной на выравнивание территорий по уровню потребления государственных услуг, существенное значение придается стимулированию усилий местных администраций по мобилизации бюджетных доходов, выгодно отличающее эту формулу от российской. Так, в ней используется показатель не всего, а только части налогового сбора (что обусловлено также предположением о невозможности полного учета финансовых потребностей), не включаются другие виды доходов (как, например, в России поступления от приватизации), дополнительные налоговые доходы, связанные с использованием более высоких против стандартных ставок, а также не включенные в список налоги.

Шведская система горизонтального выравнивания основана не на долевом участии в налоговом сборе (как, например, российская), а на совместном использовании налоговой базы по личному подоходному налогу, который является почти единственным налоговым поступлением коммун. Величина налогооблагаемого дохода определяется высшими органами власти, они же устанавливают прогрессивную ставку национального налога и верхний предел местных ставок. Коммуны применяют свою единственную ставку, не превышающую установленный максимум.

Всем территориальным единицам гарантируется налоговая база определенного размера. Она рассчитывается для каждой коммуны в отдельности таким образом, что в ней учитывается средняя величина налоговой базы по стране и бюджетные потребности данной территории. Гарантированная налоговая база коммуны равна:

где:

Yi - гарантированная налоговая база на душу населения “i”-й коммуны;

Ym - средний по стране налогооблагаемый доход на душу населения;

Аi1, Аi2, Аi3 - коэффициенты, корректирующие налоговую базу в связи с разным уровнем бюджетной потребности территорий;

Аi1 - отражает общий уровень удельных издержек местных властей “i” территории и варьирует от 1,0 до 1,57;

Аi2 - возрастной фактор, вводится для учета демографических особенностей “i”-й территории. Вторая функция - показатель инициативности местных властей: его величина тем выше. чем больше душевые бюджетные расходы “i”-й коммуны относительно среднего по стране уровня. Коэффициент может быть как положительным, так и отрицательным, наказывая местные органы за слабую активность;

Аi3 - буферный коэффициент, компенсирующий сокращение налоговой базы вследствие снижения численности населения на “i”-ой территории.

Коммуны самостоятельно решают, в какой мере они используют гарантированную налоговую базу и какая им нужна величина трансферта, который рассчитывается по формуле:

где:

Gi - трансферт на душу населения “i”-й коммуны;

Тi - устанавливаемая местными органами налоговая ставка;

Yi - налогооблагаемый душевой доход в “i”-й коммуне;

- средний налогооблагаемый душевой доход.

Используя единственный вид налога и относительно простую методику расчета, шведским специалистам удалось создать эффективную систему горизонтального выравнивания, при которой каждая территория наделяется налоговым потенциалом, достаточным для финансирования бюджетных расходов с учетом местной специфики. Выравнивающий трансферт получают 240 из 284 шведских коммун.

В Дании действует сходная система подоходного обложения, 92% доходов датских коммун формируется за счет этого налогового источника. В целях горизонтального выравнивания используется более сложная формула трансферта:

где:

Gi - трансферт “i”-й территории на душу населения;

b1 и b2 - коэффициенты, равные соответственно 0,52 и 0 35;

Yc - средняя налоговая база на душу населения в большом Копенгагене;

Yi - налоговая база на душу населения в “i”-й коммуне;

Wr - региональный индекс заработной платы;

Еi - фактические бюджетные расходы в “i”-й коммуне;

Zi - финансовые потребности “i”-й коммуны с учетом местных особенностей (например, возрастного состава населения) на душу населения;

Zm - средние по всем коммунам финансовые потребности на душу населения;

а - корректирующий показатель, используемый для сбалансирования суммы положительных и отрицательных трансфертов.

При всей кажущейся сложности смысл этой формулы прост. Трансферт компенсирует территории примерно 52% разницы между средней и ее налоговой базой и примерно 35% разницы между ее финансовыми потребностями и средними по стране. Датская формула выгодно отличается от российской тем, что ясно показывает размер компенсации территориям до среднего уровня, эффективнее повышает их налоговый потенциал и увязывает величину трансферта с финансовыми потребностями местных органов.

Для сглаживания горизонтальных дисбалансов высокоразвитые страны используют не только выравнивающие, но и специальные трансферты (в частности, в Дании коммуны получают дополнительные трансферты, если их налоговая база ниже 85% средней по стране), не забывая о том, что трансферт является сильнодействующим средством бюджетной политики.

Создавая российскую систему трансфертов, важно осознать этот факт и научиться использовать этот инструмент на пользу развития межбюджетных отношений.

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалистами Мирового банка предложена для России упрощенная формула выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региона для базового периода будет равна:

где:

Тi - трансферт региона в базовом году;

СНД - налоговый доход на душу населения в среднем по всем регионам России;

СНДi - налоговый доход на душу населения в “i”-м регионе;

Цi - индекс цен в “i”-м регионе;

Нi - численность населения региона.

В расчетах предлагается использовать три федеральных налога - НДС, личный подоходный и налог на прибыль, корректируя территориальный душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со среднем налоговым доходом по России. Фактическая величина трансферта региона определяется исходя из объема выделенных на эти цели средств в федеральном бюджете и доли субъекта федерации в совокупности трансфертов в базовом периоде.

Как отмечают авторы, эта формула привлекательна тем, что она не ущемляет бюджетную автономию регионов, не понижает заинтересованность местных властей в наращивании налогового дохода (за счет увеличения местных налогов и сборов), не вмешивается в процесс принятия решений по расходам, а также не требует включения в расчеты внебюджетных фондов и квазибюджетных расходов (на социально-культурные мероприятия) предприятий.

В этом отношении данная формула имеет существенные преимущества перед принятой в России.

Оценивая российскую формулу с концептуальных позиций, можно отметить ее определенное сходство со шведской и датской формулами распределения, только выраженные в них идеи получили более полное воплощение.

Кооперативная модель позволяет использовать все основные инструменты бюджетного выравнивания: распределения налоговых доходов по уровням власти; общих трансфертов; специальных трансфертов. Создание эффективного механизма такого выравнивания во многом зависит от выработки субъектами Федерации компромиссных решений по следующим вопросам.

Цель выравнивания. Выбор формулы распределения трансфертов связан с тем, какая ставится задача: выравнивания стартовых условий (повышение уровня доходов, налогового потенциала) или уровня потребления государственных услуг (дотирование расходов в соответствии с финансовыми потребностями). При их одновременной постановке нужно решить вопрос приоритетности.

Масштабы горизонтального выравнивания. Их необходимо определить вследствие того, что бюджетное выравнивание предполагает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, а это может привести к усилению иждивенческих настроений реципиентов и ослаблению фискальной заинтересованности доноров.

Развитие межбюджетных отношений в рамках кооперативной модели позволяет в целом сохранить нынешнюю систему распределения доходов по разным бюджетным уровням. Укрепление собственной доходной базы регионов можно достичь путем:

- улучшения сбора налогов;

- политикой налоговых льгот;

- установлением реальных цен на городские земельные участки и ставок арендной платы;

- предоставления регионам права на введение единой ставки, ограниченной верхним пределом (например, 1-2%), подоходного налога на физических лиц;

- предоставления регионам права на введение налога на розничную продажу отдельных товаров;

- распределения доходов от региональной доли в сборе НДС не только в соответствии с местонахождением источника налога, но и по удельному весу региона в обшей численности населения.

Названные меры не решат всех проблем горизонтальной и вертикальной несбалансированности, но позволят заметно улучшить состояние бюджетной системы. Параллельно с ними следует решать задачи совершенствования механизма формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов, создания качественно новой системы целевых трансфертов.

Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризации всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо упорядочить разные формы федеральных платежей: дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства.

3. Взаимодействие налоговых и финансовых органов в процессе мобилизации доходов в бюджет

Законодательные и представительные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления осуществляют следующие формы финансового контроля:

1) предварительный контроль -- в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и других проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;

2) текущий контроль -- в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

3) последующий контроль -- в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления предоставляет соответствующим законодательным органам государственной власти, представительным органам местного самоуправления право на:

* получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых материалов при утверждении бюджета;

* получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

* утверждение отчета об исполнении бюджета;

* создание собственных контрольных органов, контрольные палаты, другие органы законодательных и представительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления для проведения внешнего аудита бюджетов;

* вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления предоставляют информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным органам госу­дарственной власти, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Финансовый контроль, производимый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют:

* Министерство финансов РФ;

* Федеральное казначейство;

* финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований;

* главные распорядители;

* распорядители бюджетных средств.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления контроля и координирует их работу.

Министерство финансов РФ проводит внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Минфин РФ может также осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Он также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц -- получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обес­печения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований при самостоятельном исполнении бюджетов осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

При передаче исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета в органе исполнительной власти субъекта РФ или органе местного самоуправления может быть назначена внутренняя проверка отчета, осуществляемая органами Министерства финансов РФ в соответствии с заключенными соглашениями между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и Министерством финансов РФ.

Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий представительный орган в форме закона вместе с поясняющими документами и материалами. Он должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при его утверждении. До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета представительным органом проводится внешняя проверка отчета.

Представительный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки отчета, проведенной соответствующими контрольными органами. Он имеет право обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому закону о бюджете в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета утвержденному закону о бюджете в случае, если не вводился режим сокращения и блокировки расходов, соответствующий представительный орган принимает решение об отклонении отчета об исполнении бюджета.

В соответствии с законодательством субъекта РФ и уставом муниципального образования законодательный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц субъектов РФ, органов местного самоуправления, привлечения к различным формам ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц.

Государственный финансовый контроль включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль возложен на Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Основные направления государственного финансового контроля:

1) контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета;

2) контроль за своевременным финансированием расходов по объемам, структуре и целевому назначению.

Государственный финансовый контроль предусматривает необходимость проведения не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.

Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления таких нарушений.

В ходе государственного финансового контроля особое значение имеет порядок взаимодействия территориальных органов Федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы РФ на региональном уровне.

Министерство финансов РФ и Министерство РФ по налогам и сборам для координации и проведения совместной работы по обеспечению полного поступления налогов и платежей в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, осуществлению достоверного и сопоставимого учета, а также правильного регулирования их между бюджетами различных уровней установили порядок документооборота и обмена информацией в процессе учета доходов бюджетов всех уровней.

Взаимодействие органов Федерального казначейства, налоговых и финансовых органов направлено на решение следующих задач:

* обеспечение достоверности данных по учету и отчетности доходов, поступающих в бюджетную систему;

* устранение диспропорций зачисления доходов в различные уровни бюджетов, связанных с применением всех форм расчетов, с учетом льгот и отсрочек, предоставленных отдельным налогоплательщикам;

* правильное распределение федеральных регулирующих налогов по различным уровням бюджетов;

* устранение расхождений отчетных данных и приведение в сопоставимый вид учета и отчетности налогов и обязательных платежей, зачисляемых в бюджетную систему;