Оценка финансово-кредитной политики государства в период кризиса

13

Оценка финансово-кредитной политики государства в период кризиса

2009 г.

Содержание

Введение

1. Приоритеты бюджета и антикризисных мер должны соответствовать причинам и характеру кризиса

1.1. Причины и характер кризиса

1.2. Приоритет поддержки финансово кредитных организаций в антикризисных мерах и бюджете

1.3. Увеличение совокупного спроса - основное направление выхода России из кризиса и увеличения доходов бюджета

2. Оценка бюджетной политики в период кризиса

2.1. Основные показатели бюджета

2.2. Расходы бюджета и их воздействие на производство

3. Финансирование дефицита бюджета и его влияние на экономическое развитие

4. Поддержка финансово-кредитной сферы

Введение

Целью работы является анализ финансово-кредитной политики государства в условиях кризиса, начавшегося в России в 2008 г., оценка воздействия налогообложения, бюджетного финансирования и кредитования на производство и разработка рекомендаций по корректировке этой политики.

Основной информационной базой исследования являлись данные государственных бюджетов 2008 и 2009 гг., проектировок бюджета на 2010 г. и данные официальной статистики. Привлекались материалы Минфина, Минэкономразвития и Банка России. Использованы также опубликованные в СМИ материалы рассмотрения официальных документов Минэкономразвития, Минфина, Правительства и Федерального Собрания РФ. Приводимые со ссылкой на источники данные включают также несложные расчеты на их основе. Разделы 1,2 и 3 подготовлены И.А. Погосовым, разделы 2.1 и 4 Е.А. Соколовской.

1. Приоритеты бюджета и антикризисных мер должны соответствовать причинам и характеру кризиса

1.1. Причины и характер кризиса

Подход к формированию бюджета и антикризисных мер вытекает из понимания причин и характера кризиса. В России изначально кризис, начавшийся в 2008 г., был определен как финансовый. Главной проблемой считался кризис банковской системы. Считалось, что нужно преодолеть финансовый кризис и не допустить или минимизировать перетекание проблем в реальный сектор экономики. Однако не было достаточно осознано, что кризис банков был производным от кризиса сбыта сырьевых ресурсов и падения цен на них. Не была оценена опасность глубины и затягивания кризиса. Был момент, когда время Россия даже рассматривалась как островок безопасности в глобальном кризисе. Вице-премьер В. Христенко откровенно признал, что правительство недооценило масштабы кризиса. «Несколько месяцев назад у многих было ощущение, что кризис скоро закончится, а денег у нас много и мы ими закроем все проблемы. Но все оказалось иначе: кризис затянется на несколько лет, а деньги имеют свойство быстро таять». В. Христенко Госсчет в эпоху кризиса Интервью. Российская газета 30.03.09.

В действительности кризис в России начался с ориентированных на экспорт энергосырьевых отраслей. Его истоком стало падение реализации энергосырьевых товаров на мировых рынках по сложившимся ценам и связанное с этим падение цен.

Это подтверждается фактическими данными. Валовой внутренний продукт в рыночных ценах в 3 квартале 2008 г. составил 11,6 трлн. рублей, а в 4 квартале - 10,9 трлн. рублей. Сокращение совокупного спроса произошло за счет уменьшения положительного сальдо торгового баланса на 29,4 млрд. долларов или (при валютном курсе в 3 квартале 2008 г. 27,8 рублей за доллар) 0,8 трлн. рублей. Это около 7 процентов к объему ВВП (соответственно совокупного спроса) в третьем квартале и соразмерно с уменьшением ВВП в 4 квартале по сравнению с третьим, составившим 0,7 трлн рублей или 6,4 %. На протяжении января-сентября 2008 г. российский экспорт в долларовом выражении активно рос. По сравнению с соответствующим периодом 2007 г. года рост экспорта составил полтора раза. В третьем квартале начала проявляться тенденция к ухудшению, а в четвертом квартале картина резко поменялась. Спад по отношению к 3 кварталу 2008 г. составил 28,4 %, а к 4 кварталу 2007 г. - 10,5 процента, в том числе в ноябре и декабре соответственно 16 и 26 процентов. Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.:ФСГС, 2009. С. 122. Для неподготовленной к такому сокращению спроса экономики это был удар, которого она не могла выдержать.

Во всех отраслях, где первоначально произошел спад, это падение связано с экспортом. Экспорт газа в целом за 2008 г. увеличился на 1,2 %, а в декабре был меньше декабря 2007 г. на 26 процентов. Экспорт нефти в долларовом выражении за год увеличился на 32,6 процента, а в декабре 2008 г., по сравнению с декабрем 2007 г., составил всего 54 процента. Социально-экономическое положение России, январь 2009 г. М.:ФСГС, 2009. С. 122. Сокращение экспорта в рыболовстве составило в ноябре 2008 г. по отношению к ноябрю предыдущего года в долларовом выражении 25,6 процента. Социально-экономическое положение России, 2008 г. М.:ФСГС, 2009. С. 136. Снижение экспорта продукции обрабатывающей промышленности произошло в основном за счет продукции черной и цветной металлургии и лесоматериалов, как в натуральном, так и в стоимостном выражении.

В связи с возникшими проблемами, предприятия, ориентированные на экспорт, резко снизили заказы предприятиям на внутреннем рынке, работавшим в значительной мере на спрос со стороны этих видов деятельности. Таким образом, начавшись в экспортных отраслях, кризис распространился на сопряженные производства и далее по цепочке межотраслевых связей. Произошел общий спад производства. Сжатие объема реализации и резкое снижение доходов предприятий, отягощенное необходимостью обслуживания и погашения внешних долгов ряда корпораций, привели к нарушению деятельности кредитной системы. Банки отреагировали на падение производства прекращением кредитования. Следствием сокращения производства в промышленности, строительстве и других отраслях стало уменьшение доходов бюджета, трудности с выполнением социальных обязательств и быстрое расходование резервных фондов и золотовалютных резервов Банка России. Началось бегство иностранной валюты, осложнились доступы к внешним источникам финансирования.

Неверное определение кризиса как финансового было связано с двумя обстоятельствами. Первое из них заключается в том, что кризис начался в США и был обусловлен финансовыми факторами (чрезмерным увлечением производными финансовыми инструментами и т.п.) и лишь впоследствии распространился на производство. По аналогии рассматривалась и ситуация в России. Кроме того, первоначальная недооценка угрозы и ее характер были связаны с опытом, накопленным при кризисе 1998 г. Тогда кризис носил кратковременный характер и имел в основном финансовый характер. Нынешний кризис в России стал кризисом сбыта сырьевых товаров, обусловленным спадом экономики стран-потребителей, при некотором недостатке продукции обрабатывающей промышленности внутри страны, покрывавшемся за счет импорта. Финансовый кризис был вторичным. Наряду с указанными особенностями в России возникли, как и во многих других странах, свои «мыльные пузыри»: вздутые цены на объекты строительства, необоснованные экономически торговые наценки на продовольствие, медикаменты и другие товары и услуги. Российские компании активно участвовали в спекулятивном повышении цен на нефть на мировых рынках в 2007-2008 годах.

Являясь составной частью глобального финансово-экономического кризиса, российский кризис имеет свои специфические черты, связанные с особенностями национальной экономики. Важнейшими особенностями российской экономики, предопределившими специфику и глубину кризиса, стали ее чрезмерная ориентированность на добычу энергосырьевых ресурсов, слабое развитие обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства, технологическая отсталость и высокая инфляция.

В течение периода довольно длительного роста после кризиса 1998 г. в России складывалась благоприятная финансовая ситуация. Бюджет сводился с большим профицитом. В этих условиях государство могло осуществлять различные варианты финансовой политики как части его общей экономической политики:

- политику, нацеленную на максимально возможное увеличение налоговых поступлений в органы государственного управления;

- политику, приоритетом которой является содействие экономическому развитию, увеличению функционирующего в стране капитала и повышению его технологического уровня;

- политику, нацеленную на решение социальных задач, повышение жизненного уровня населения, решение демографических проблем, ускорение развития человеческого капитала страны.

При определении направленности бюджетной политики, исходя из определенного периода времени, соответственно максимизируются: величина налогов, величина функционирующего в экономике капитала, либо уровень потребления населения. На первом плане должна быть общая стратегия экономического развития, глобальные цели и направленные на их достижение программы развития. Центральной проблемой этого периода в России должно было быть содействие экономическому росту, использованию экономического потенциала, полной занятости. Обеспечение финансовыми ресурсами органов государственного управления и финансовое регулирование экономического развития это две стороны одного и того же процесса распределительных отношений в процессе общественного воспроизводства. Основными недостатками российской экономики были ее сырьевая однобокость и технологическая отсталость. Соответственно нужно было нацеливать воспроизводство на технологический прогресс, модернизацию и диверсификацию экономики, полную занятость и экономический рост. Такой вектор в конечном итоге обеспечивает наиболее эффективное использование факторов производства страны с позиций национальных интересов. Этому вектору должно соответствовать распределение финансовых ресурсов. В этом собственно и заключается согласование фискальных и регулирующих функций государственных финансов. Балансирование доходов и расходов бюджета на длительной основе в сочетании с нацеленностью бюджетной политики на повышение эффективности экономического развития страны является наиболее рациональным. Критерием для оценки этой политики является общая эффективность экономического развития страны, ведущая одновременно к увеличению доходов и расходов органов государственного управления и их имущества.

В России, однако, в последние годы проводилась политика, направленная на максимальное увеличение государственных доходов, накопление государственных финансовых резервов, и осуществлялись в ограниченных масштабах меры по решению социальных задач, повышению жизненного уровня населения и решению демографических проблем. В 2005 г. были приняты решения, и началась реализация четырех национальных проектов, нацеленных на развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства и решение социальных проблем сельского населения. Принятие этих решений знаменовало официальное признание необходимости поворота к развитию человеческого капитала. Реализация национальных проектов в некоторой мере способствует улучшению дел в соответствующих сферах. Однако основные проблемы остаются. Коренной поворот в этой сфере предполагает решение не фрагментарных проблем, как, например, повышение заработной платы некоторым категориям медицинских работников, поддержку лучших учителей или компьютеризация школ, а системный подход к решению социальных проблем, предусматривающий разработку и реализацию соответствующих программ. Для решения коренных проблем развития социальной сферы нужно было развивать производство, поскольку только оно может дать необходимые ресурсы.

Развивающиеся страны, как правило, направляют сбережение и внешние ресурсы на экономическое развитие. В России превышение доходов бюджета над расходами было использовано в основном для погашения государственного долга и формирования резервных фондов. Под резервными фондами здесь и далее понимаются резервный фонд и фонд национального благосостояния. Государственный внешний долг сократился со 139,3 млрд. долларов на 1.01.2001 г. до 32,7 млрд долларов на 1.01.2009 г., что существенно улучшило экономическое и политическое положение страны. Вместе с тем, средства неиспользованные для погашения внешнего государственного долга концентрировались в резервных фондах, составивших на 1 января 2009 г. 6,6 трлн рублей. Предполагалось, что резервные фонды, в случае непредвиденных обстоятельств, обеспечат нормальное функционирование государственных финансов на длительный период. Такая политика мотивировалась также необходимостью контроля над денежным предложением и ограничения роста цен. В результате значительная часть сбережения не использовалась на цели накопления, хотя это его естественное предназначение. Не были приняты меры к стимулированию развития промышленности и сельского хозяйства. В этих отраслях не удалось достигнуть даже дореформенного уровня. В целом изменение объемов и структуры производства товаров и услуг явно противоречило тенденциям необходимым для перехода к информационно-индустриальному обществу и развития человеческого капитала.

Сбережение сектора государственного управления не использованное на цели накопления в 2006 г. составило 2,5 трлн. рублей, а в 2007 г. - 3 трлн. рублей. Таким образом, из национальной экономики ежегодно изымалось около 9 процентов ВВП, и была перекрыта дорога к модернизации и диверсификации экономики. Напомним, что общая величина валового накопления в стране в 2007 г. составила 8,1 трлн. рублей Российский статистический ежегодник 2008. М.: ФСГС, 2009. С. 320., не использованные в 2007 г. средства составили 37 % к фактическому валовому накоплению за этот год. Рано или поздно это должно было сказаться на экономическом развитии с мультипликационным эффектом. Если бы эти средства были использованы на накопление, то основной капитал и материальные оборотные средства страны, составлявшие к 2008 г. 78,6 трлн рублей Россия в цифрах 2009. М.: ФСГС, 2009. С. 68., и, соответственно, производство могли быть больше на 8-10 процентов. Падение производства начиналось бы от более высокого объема, а его масштабы были бы меньше.

1.2. Приоритет поддержки финансово-кредитных организаций в антикризисных мерах и бюджете

Исходные положения для формирования бюджета на 2009 г. были определены в «Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год». Было провозглашено, что «в кризисных условиях объективно возрастает роль государства в экономической жизни страны». Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год. Российская газета 20.03.09. Признана необходимость увеличения внутреннего спроса как локомотива развития. Принято решение о поддержке приоритетных производств и предприятий на основе списка, сформированного правительством и руководством регионов, с учетом их размеров, масштабов влияния на смежников, численности занятых и других признанных важными признаков. Государство взяло на себя решение вопросов о том, кому и в какой мере нужно помогать, производство каких товаров нужно поддерживать. Под особый контроль по социальным мотивам взяты градообразующие предприятия, от сохранения которых практически зависит все их население. Важными задачами государства объявлены минимизация неизбежных потерь в экономике и социальной сфере, выбор и поддержка точек роста, оказывающих наибольшее влияние на экономику в целом, и по мере выхода из кризиса сосредоточение усилий на модернизации экономики, развитии перспективных видов деятельности. Провозглашено, что на содействие государства вправе рассчитывать предприятия, повысившие в последние годы свою эффективность, инвестировавшие в развитие производства и создание новой продукции, но попавшие в сложное положение в связи с отсутствием доступа к кредитам, временного снижения спроса на продукцию.

В соответствии с антикризисной программой государство должно сыграть решающую роль по ряду основных направлений:

- осуществить меры по спасению от развала финансовой и кредитной систем;

- содействовать сохранению и восстановлению внутреннего спроса как основного двигателя производства, обеспечивая стимулы для реального производства в условиях резкого спада частного спроса, помогая замещению части импорта продукцией национального производства и поддерживая экспорт;

- смягчить последствия кризиса для населения, прежде всего, для наемных работников, пенсионеров и других социально слабо защищенных слоев населения;

- избегать скатывания на позиции жесткого протекционизма, ведущего к превращению кризиса в длительную депрессию;

- выработать нормы и правила рыночного поведения хозяйствующих субъектов, обеспечивающие регулирование рынков на основе соблюдения баланса интересов между рынком и государством, обществом и частным предпринимательством, заработной платой и прибылью;

- содействовать восстановлению доверия к регулируемому рыночному хозяйству.

Как видно, на первое место поставлено спасение и поддержка финансово-кредитной системы.

Основные положения бюджетной политики в период кризиса наиболее детально были сформулированы Министром финансов РФ А. Кудриным в статье «Мировой финансовый кризис и его влияние на Россию». Вопросы экономики №1. 2009 г. Он в частности утверждал: «как показывает исторический опыт проведения стимулирующей экономической политики в периоды кризисов, в большинстве случаев основную роль играли меры денежно-кредитной политики в силу их большей оперативности и сравнительно высокой эффективности. Тем не менее, может использоваться и дискреционная фискальная политика, но с некоторыми ограничениями, особенно в странах с развивающейся экономикой». Отводя ведущую роль кредитно-денежной политике, он подчеркивает, что в странах с развивающейся экономикой стимулирующая фискальная политика ведет к росту дефицита и, следовательно, государственного долга, что повышает риски для данной страны в будущем и, в частности, к повышению ставок по внешним заимствованиям. По его мнению, при реализации мер денежно-кредитной и фискальной политики, ключевым является вопрос о том, «как определить оптимальные меры и объем бюджетных средств, которые оказали бы положительное влияние на финансовый сектор, но не привели бы к неблагоприятным средне и долгосрочным последствиям - инфляции, резкому росту бюджетного дефицита и т.д.» ? Исходя из этих положений выстраивалась антикризисная программа, бюджет на 2009 г. и проектировки бюджета на 2010 г. Они содержат набор различных мер, направленных на решение многих проблем социально-экономического развития. Центральным звеном антикризисных мер является их финансово-кредитная направленность. Банки рассматриваются в качестве основного инструмента поддержки реального производства. По мнению А. Кудрина: «когда говорят о том, что надо поддерживать реальную экономику, то не следует забывать: в мире изобретен лишь один способ такой поддержки - через банки». Е. Кукол Минфин запланировал оптимизм. Российская газета 10.07.09.

Банковскую систему действительно нужно было спасать. Она, как и экономика в целом, нуждалась во вливании денег. Но и приоритеты нужно было расставить правильно. Влить деньги в экономику можно различными способами. Возможно активно поддерживать ликвидность коммерческих банков. Другими направлениями являются увеличение денежных выплат населению и поддержка производства. Поддержка населения реализуется на основе выполнения уже данных публичных обязательств. Вместе с тем основным приоритетом должна быть организация нормального воспроизводственного процесса и инвестиций за счет государственных средств, государственно-частного партнерства и активизации частного предпринимательства. Однако это направление в антикризисных мерах и в бюджете в качестве основного не рассматривается и используется в ограниченных масштабах.

Общая величина уменьшения налогов при формировании бюджета на 2009 г. министром финансов РФ министром финансов была оценена в 900-1000 млрд. рублей (2,3-2,5 % к ВВП), меры бюджетной политики (без размещения сумм резервных фондов) - в 1145 млрд. рублей (2,9 % к ВВП). Общая величина антикризисных мер, включая уменьшение налогов и бюджетные расходы, по приведенным А. Кудриным данным, составляет 2045-2145 млрд. рублей (5,2-5,4 % к ВВП).А.Кудрин Мировой экономический кризис и его влияние на Россию. Вопросы экономики №1. 2009. С.23,24. В то время как банкам по различным каналам было направлено 6,8 трлн. рублей. При этом часть резервных фондов, использованных на финансирование дефицита бюджета, также была направлена на поддержку банков.

Между тем, выход из кризиса связан не столько с сохранением банковской системы, сколько с ростом внутреннего и внешнего спроса и экспортных цен. Однако, бюджетное стимулирование производства, включавшее ряд мер по повышению расходов и снижению налогов, было на втором плане.

1.3. Увеличение совокупного спроса - основное направление выхода России из кризиса и увеличения доходов бюджета

Основной причиной кризиса и уменьшения доходов органов государственного управления в России стало, как мы видели, сокращение совокупного спроса. Соответственно, основным направлением выхода из кризиса является увеличение совокупного спроса как складывающейся на рынке потребности в товарах и услугах, ограничиваемой действующими ценами и платежеспособностью потребителей. Существенным фактором его восстановления является финансово-кредитная политика государства, направленная на его восстановление.

Рост общего объема расходов, осуществляемых за счет государственного бюджета и внебюджетных фондов, ведет к увеличению совокупного спроса и стимулирует рост ВВП. В то же время общая величина расходов всегда ограничивается имеющимися финансовыми ресурсами, что побуждает думать об увеличении налогов. При экономическом спаде это противоречие обостряется. С одной стороны уменьшающийся объем доходов вынуждает сокращать расходы, с другой стороны - существует необходимость в увеличении их как одного из важных факторов оживления экономики и повышения деловой активности. Более предпочтительной является стимулирующая финансовая политика, основанная на росте государственных расходов, снижении налогов и, соответственно, увеличении дефицита бюджета. Прирост государственных расходов практически сразу увеличивает совокупный спрос на эту величину. Соответственно увеличивается дефицит бюджета. Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок и общего объема социальных выплат. Доходы бюджета представляют собой сумму всех поступлений (назовем их налогами, поскольку налоги составляют их основную часть), а чистые налоги - это налоговые поступления минус социальные выплаты. Дефицит бюджета (доходы минус расходы) является разностью между величиной чистых налогов и суммой государственных закупок товаров и услуг: доходы - расходы = налоги - (государственные закупки + социальные выплаты). В итоге дефицит (с учетом знака) равен государственным закупкам минус чистые налоги.

Лауреат Нобелевской премии по экономике Д. Стиглиц формулирует выгоды от увеличения государственных расходов в условиях рецессии следующим образом. «Для экономики, столкнувшейся со спадом, выгоды, например, от увеличения государственных расходов намного превышают связанные с этим издержки, даже если эти увеличения происходят за счет бюджетного дефицита, расходы в этом случае являются высокорентабельными инвестициями. Когда экономика функционирует ниже уровня полной мощности - т.е. в состоянии рецессии - 100 млрд. дополнительно израсходованных государственных долларов, как правило, дают эффект увеличения ВВП, многократно превышающего эту сумму (в теории это называется эффектом мультипликатора)». Джозеф Стиглиц, Ревущие девяностые. М. Современная экономика и право, 2005. С. 97

Дефицит бюджета конечно должен ограничиваться. Однако попытка решать обе задачи одновременно все равно, что попытаться догнать одновременно двух зайцев, бегущих в разных направлениях. За рост совокупного спроса путем увеличения государственных расходов неизбежно приходится платить увеличением дефицита бюджета. Прежде всего, нужно определиться с приоритетом: сделать выбор между стимулированием производства и экономией на расходах и уже на этой основе решать все остальные проблемы.

В условиях мирового кризиса сократился спрос на традиционные товары российского экспорта - энергоресурсы, металл, лес и др. Снизились цены на них. В случае если кризис в развитых странах окажется затяжным на рост внешнего спроса, как локомотив роста ВВП, и внешнее финансирование рассчитывать не приходится. Поддержание совокупного спроса может обеспечиваться только за счет внутренних потребителей. Да и в условиях посткризисного развития лучше базироваться на внутренних факторах экономического роста, чем чрезмерно зависеть от конъюнктуры на мировых рынках. Экономики стран, ориентированные на внутренний рынок, оказались более устойчивыми к кризису, чем экономики, ориентированные на внешние рынки. В этой связи президент России Д. Медведев на совещании по социально-экономическому развитию Уральского федерального округа в Кургане 11 декабря 2008 г. заявил: «вообще, в ближайшем будущем государство может переместить приоритеты в сторону большей поддержки внутренним рынкам». В. Кузьмин Страна не закрывается. Российская газета 12.12.08. Антикризисной программой правительства также предусмотрено, что «основой посткризисного восстановления и последующего поступательного развития должен стать внутренний спрос». Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год. Российская газета 20.03.09.

Роль внутреннего спроса как движущей силы экономического роста, наконец, признана, причем не только на период кризиса. К сожалению, осознание пришло слишком поздно. Если бы до кризиса удалось осуществить более или менее серьезные шаги по диверсификации экономики, падение внешнего спроса на сырьевые товары можно было в значительной мере компенсировать увеличением внутреннего спроса на продукцию сельского хозяйства и обрабатывающей промышленности. Такой маневр осуществляется в Китае, где производившиеся для экспорта потребительские товары были частично повернуты на внутренний рынок, что позволило увеличивать денежные доходы населения, обеспечив их дополнительными товарами и услугами. Внешний спрос был в определенной мере заменен внутренним.

Увеличение расходов на инвестиции, как и рост расходов в целом, связывают с опасностью ускорения инфляции, хотя инвестиции в производство несут минимальные инфляционные риски. Не инфляционный характер инвестиций начинают признавать и в аппарате администрации президента. Так, по мнению главы Экспертного управления администрации президента А. Дворковича, приток иностранных инвестиций не оказывает дополнительного инфляционного давления, потому что эти средства направляются на инвестиционные проекты и способствуют росту экономики. А ЦБ РФ и Минфин должны в условиях притока капитала задействовать новые механизмы для связывания «лишних» денег. И уповать не только на укрепление рубля, но и принять решение о выпуске долгосрочных облигаций, наращивать внутренние заимствования. Е. Кукол «Лемьер повернулся на Восток» (дискуссия) Российская газета 22.05.07.

Государственные расходы на поддержку экономики способствуют решению ряда задач. Среди них: поддержка спроса на производимую продукцию, инвестиций и инноваций, обеспечение оборотных средств, помощь в погашении и реструктуризации внешней и внутренней задолженности, реструктуризация налоговой задолженности.

Наибольший удельный вес в совокупном спросе занимает потребительский спрос, прежде всего, домашних хозяйств. В этой связи существенную роль в увеличении совокупного спроса должно сыграть увеличение доходов населения. Другой составляющей совокупного спроса является инвестиционный спрос. Третьей важной составляющей совокупного спроса является чистый экспорт. Влияние этого фактора зависит от восстановления внешнего спроса на российские энергосырьевые ресурсы.

Антикризисная программа, бюджет на 2009 г. и проектировки бюджета на 2010 г. содержат набор различных мер, направленных на решение многих проблем социально-экономического развития. Среди них выделение средств для поддержки населения, в частности пенсионеров, поддержка инвестиционного спроса, в том числе на жилье, поддержка национальных производителей с помощью внешнеторговой политики и другие.

Проблема заключается в том, что в качестве основного рычага поддержки экономики рассматриваются банки и, соответственно, выстраивается вся финансово-экономическая политика. Этот подход предполагает, что как только банки начнут кредитовать, все само собой образуется. Не сформулирована и не реализуется общая идея экономической политики в трудный период.

На наш взгляд нужно исходить из концептуальной общей идеи, объединяющей все меры по смягчению и выходу из кризиса. Ее можно сформулировать следующим образом. Расходование государственных средств и другие меры, осуществляемые государством в период кризиса, должны быть направлены на оказание содействия и стимулирование развития экономики в целом, имея в виду обеспечение мультипликативного эффекта, который должен превышать единицу. С этой точки зрения наиболее эффективными являются государственные и совместные с частным сектором инвестиции в производство и инфраструктуру. Существенную роль для поддержки населения и увеличения совокупного спроса играют социальные расходы. Наименее эффективными являются инвестиции в устаревшие бесперспективные предприятия. Необходима также поддержка банков. Ее главной целью является обеспечение кредитования экономики. Сохранение и развитие самой банковской системы лишь средство для решения этой задачи. Проведенный в последующих разделах работы анализ показывает, что проводимая финансово-экономическая политика не обеспечивает необходимых результатов и должна быть изменена.

2. Оценка бюджетной политики в период кризиса

2.1. Основные показатели бюджета

Федеральный бюджет на 2009 год был составлен с нацеленностью на увеличение государственных расходов и соответственно совокупного спроса. С учетом внесенных изменений доходы федерального бюджета на 2009 г. были утверждены меньше фактического уровня 2008 г. на 2,6 трлн. рублей, а расходы увеличены на 2,3 трлн. рублей (30 процентов). При сокращении налоговых доходов увеличение расходов достигнуто за счет масштабного использования государственных резервных фондов. Дефицит федерального бюджета составил 3,1 трлн. рублей (таблица 1).

Таблица 1

Доходы, расходы и дефицит федерального бюджета на 2009 г.*

(млрд. рублей)

* Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С. 215,216. С. 199,200. Бюджетная политика России - важный инструмент в борьбе с кризисом. Финансы.2009 г, №4. С. 7. Данные о расходах приведены с учетом изменений, внесенных в Закон о федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов 3 октября 2009 года, опубликованными в Российской газете 8 и 9 октября 2009 г.

** Оперативные данные Минфина, приведенные в статье А. Савиных Ресурсами МВФ пользоваться не будем. Известия 04.09.09.

За первое полугодие 2009 г. снижение ВВП в сопоставимых ценах составило 10,4 процента, что сказалось на доходах бюджета. Доходы федерального бюджета в 1 полугодии составили 3172,2 млрд. рублей, а сокращение против 1 полугодия пошлого года - 27,4 процента. За январь-август по оперативным данным Минфина доходы составили 4147 млрд. рублей А. Савиных Ресурсами МВФ пользоваться не будем. Известия 04.09.09. или 61 % к годовым проектировкам, а расходы - 58 процентов.

Доходы консолидированного бюджета, включая государственные внебюджетные фонды, за первое полугодие 2009 г. составили 6042,7 млрд. рублей, расходы 6619,7 млрд. рублей, дефицит - 577,2 млрд. рублей. При этом дефицит федерального бюджета составил 721,5 млрд. рублей. По отношению к 1 полугодию 2008 г. доходы консолидированного бюджета уменьшились на 20 процентов.

Исходя из прогноза социально-экономического развития, в одобренном правительством проекте бюджета на 2010 г., доходы федерального бюджета проектируются в сумме 6,95 трлн. рублей, расходы - 9,9 трлн. рублей, а дефицит федерального бюджета - 3 трлн. рублей. П. Сидибе Сырья стало больше Российская газета 23.09.09. Оценивая основные параметры бюджета на 2010 год, следует отметить, что бюджет повышает риски. В нем предусматривается увеличение налогов. В то же время расходы в действующих ценах по сравнению с 2009 годом практически не увеличиваются, а с учетом роста цен их покупательная способность будет меньше, чем в 2009 г. на 0,9-1,0 трлн. рублей. Это будет оказывать негативное воздействие на общую величину совокупного спроса и возможности роста экономики.

В целях поддержки производства с 1 января 2009 года был осуществлен ряд мер по снижению налогов. Уменьшена с 24 до 20 % ставка налога на прибыль. Повышена амортизационная премия с 10 до 30 процентов от стоимости оборудования, в отношении вновь вводимых основных средств, относящихся к третьей-седьмой амортизационным группам, введено налоговое льготирование приоритетных научных разработок. Освобождены от всех налогов средства, направляемые предприятиями на обучение своих сотрудников. Предприятия могут списывать на расходы, уплаченные по кредитам проценты в размере 1,5 ставки рефинансирования. Освобождены от НДС операции по ввозу технологического оборудования, аналоги которого не производятся в России, по перечню, утверждаемому правительством. Основные мероприятия Правительства Российской Федерации и Банка России по оздоровлению российской экономики, принятые в 2008 г. Российская газета 20.03.09. Предоставлены также некоторые другие льготы. Вместе с тем остался нерешенным вопрос об источнике средств для пенсионной реформы.

В принципе снижение налогов - это более действенная мера, чем предоставление подлежащих возврату, и к тому же нередко выдаваемых на короткие сроки, кредитов. Это мера длительного действия, в результате которой у предприятий прямо и непосредственно остаются дополнительные средства, что позволяет более уверенно планировать их использование, в то время как кредиты связаны с перераспределительными процессами и избирательностью их предоставления в зависимости от многих факторов. Однако в реальных условиях спада производства и прибыли относительно небольшое снижение налогов существенного воздействие на производство не оказало. В первом полугодии 2009 г. сальдированная прибыль предприятий уменьшилась по сравнению с соответствующим периодом прошлого года в два раза, а в обрабатывающей промышленности в пять раз. На этом фоне влияние уменьшения налога на прибыль на 4 процентных пункта и других налоговых послаблений оказалось практически не ощутимым.

Роль этих факторов несколько возрастет в период восстановления производства. Однако в целях повышения их воздействия на производство механизм этих мер следовало бы изменить. Снижение налога на прибыль лучше связать не со снижением ставки, а с уменьшением налогооблагаемой прибыли за счет амортизации. Снижение ставки может сопровождаться увеличением доходов собственников, в то время как амортизация при соответствующих законодательных нормах, обязывающих расходовать ее только на инвестиции в основной капитал, будет использоваться для развития производства. Амортизационную премию нужно было повысить, по крайней мере, до 50 % при условии использования только на инвестиции. Норму списания на расходы уплаченных процентов по кредитам можно было бы увеличить в два-три раза.

Для решения вопроса об источниках средств для пенсионной реформы следует отказаться от плоской шкалы налогообложения доходов физических лиц и на данном этапе решить проблему за счет средств лиц с высоким уровнем доходов. Расходы Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования в 2008 г. составили 2905,9 млрд. рублей, в том числе Пенсионного фонда - 2357,8 млрд. рублей. Социально-экономическое положение России, январь-апрель 2009 г. М.: ФСГС, 2009. С. 210,211. Общий объем денежных доходов населения в 2008 г. составил 25522,3 млрд. рублей. Из них 12225,2 млрд. рублей (47,9 %) приходится на 20 % населения с наивысшими доходами. Социально-экономическое положение России, 2008 г. М.: ФСГС, 2009. С. 232,245. Если существующие ставки налогов для этой категории населения удвоить, то государство могло бы получить для внебюджетных социальных фондов около 2 трлн. рублей. Эти ресурсы позволяют увеличить общий объем выплачиваемых пенсий, по крайней мере, в полтора раза. Против установления прогрессивного налога обычно возражают, указывая на то, что это приведет росту теневых зарплат. Однако теневые зарплаты за последние 6 лет и при плоской шкале опережают рост официальной заработной платы примерно на 13 процентов. Другим существенным источником средств для увеличения налоговых поступлений может стать перевод уплаты налогов из оффшорных зон (Кипра и т.п.) в Россию, для чего необходимо откорректировать соглашения с соответствующими странами. Источники финансирования Пенсионного фонда остаются неясными и если сейчас задачу можно решить за счет резервных фондов, то после их исчерпания вновь придется искать выход.

Не решив задачу с финансированием пенсионных расходов, правительство при формировании бюджета на 2010 г. подготовило предложения об увеличения отдельных налогов. Рассматриваются предложения об увеличении ставок НДПИ, экспортных ставок на газ, акцизов на табак, алкоголь и пиво. В целом увеличение доходов федерального бюджета за счет налогов оценивается в 250 млрд. рублей. В Государственной думе находится законопроект, разрешающий бюджетам всех уровней изменять ставки налогов и сборов. П. Нетреба, Д. Бутрин «Бюджет обработают спецсоставом». Коммерсант 30.06.09.

2.2. Расходы бюджета и их воздействие на производство

С позиций воздействия бюджета на производство, содействия его восстановлению и увеличению на этой основе доходов государственных финансов наибольший интерес представляет поддержка спроса на продукцию конечного потребления и расходы бюджета на национальную экономику. Рассмотрим, как фактически влияли эти расходы на совокупный спрос.

Объем и структура расходов консолидированного бюджета. Более полное представление о расходах бюджета в целом и по направлениям дают данные консолидированного бюджета, включая также внебюджетные фонды. При увеличении расходов федерального бюджета на 30 %, прирост расходов консолидированного бюджета в первом полугодии 2009 г. по сравнению с первым полугодием 2008 г. составил 20 процентов (таблица 2).

Таблица 2

Расходы консолидированного бюджета РФ в 2009 г.*

(включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, млрд рублей)

* Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С.213.

Социально-экономическое положение России, январь 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С.207.

Как видно 49,2 %, прироста расходов направлено на социально культурные мероприятия, на национальную экономику - 30, 8 %.

Поддержка доходов и спроса населения. Социальные расходы наряду с поддержанием уровня жизни призваны решать еще две важные задачи.

Во-первых, серьезную обеспокоенность вызывает возможное обострение социальной напряженности. Рост безработицы, снижение уровня доходов населения, проблемы с выплатой населением долгов по ранее взятым кредитам повышают опасность социальных протестов и активизации радикальных политических сил. Задача состояла в том, чтобы не допустить деморализации общества и сохранить его стабильность.

Во-вторых, расходы населения являются крупнейшей составной частью совокупного спроса столь необходимого для преодоления кризиса. Речь идет не только об ипотеке, потребительском кредитовании или приобретении в целях сохранности сбережений иностранной валюты, а об общем объеме покупок населением товаров и услуг.

В федеральном бюджете на 2009 г. и на 2010 г. социальным расходам уделено большое внимание. С 1.12.08. федеральные бюджетники (около 3 млн. человек) были переведены на новую систему оплаты труда. Фонд оплаты труда был увеличен на 30 процентов. В бюджете на 2009 г. заложено 26,3 млрд. рублей, обеспечивающих использование материнского капитала для погашения жилищных кредитов, 35 млрд рублей для обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной Войны. В 2009 г. проводится индексация пенсий. К концу 2009 г. средний размер социальной пенсии должен быть не ниже прожиточного минимума пенсионера. В 2010 году средний размер трудовой пенсии по старости должен составить 8,4 тыс. рублей в месяц.П.Сидибе. Сырья стало больше. Российская газета. 23.09.09. Средняя пенсия составит 38 % к средней заработной плате, против 24 % в настоящее время.

Расходы консолидированного бюджета на социально-культурные мероприятия, основной составляющей которых являются расходы государственных социальных внебюджетных фондов, в 1 полугодии 2009 г. по сравнению с 1 полугодием 2008 г. увеличились на 17,8 процента. Потребительские цены в июне 2009 г. по сравнению с июнем 2008 г. выросли на 12 процентов. Реальный рост за полугодие составил 5,8 процентного пункта.

В целом меры, принятые по поддержанию денежных доходов населения и его спроса на товары и услуги, хотя и способствовали смягчению негативных процессов, оказались недостаточными для предотвращения их падения. Фактически реальные располагаемые денежные доходы населения в январе-июле 2009 г. были меньше, чем в январе-июле 2008 г. на 0,9 процента. Реальная заработная плата в январе-июле 2009 г. против соответствующего периода 2008 г. снизилась на 3 процента.Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009. С. 7. Одновременно в январе-июле против этого же периода предыдущего года в использовании денежных доходов населения доля сбережений увеличилась с 7,6 % до 13,0 процента Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009. С. 297..

Денежные доходы населения в январе-июле 2009 г. в действующих ценах по сравнению с январем-июлем 2008 г. выросли на 1804 млрд. рублей и составили 15577 млрд. рублей (прирост 13 %). Расходы населения на покупку товаров и услуг в действующих ценах за этот период увеличились на 617 млрд. рублей (на 6,1 %) и составили 10731 млрд. рублей. Таким образом, на увеличение спроса на товары и услуги населением была использована лишь треть общего увеличения доходов. Цены на потребительские товары и услуги за этот период возросли на 12 процентов.Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009. С.195,280,296,297. Затраты населения в январе-июле 2009 г. на покупки в ценах января-июля 2008 г. составили 9851 млрд. рублей против 10124 млрд. рублей в 2008 г. Таким образом, реальный спрос населения на товары и услуги уменьшился на 5,4 процента или на 0,5 трлн. рублей. Соответственно уменьшился реальный совокупный спрос экономики за счет этого фактора. В целом за 2009 г. можно ожидать снижение оборота розничной торговли на 6 процентов.

Расходы федерального бюджета на 2010 г. проектируются в размере 9,9 трлн. рублей. В качестве основного приоритета расходов для федерального бюджета на 2010 г., в соответствии с бюджетным посланием президента, было принято решение социальных задач и, в частности, задач пенсионного обеспечения. В отличие от 2009г., когда реальные доходы населения сокращались, в 2010г. предполагается, что они сохранятся на уровне 2009 г. Увеличение проектируется лишь на 0,4 процента, что, в общем, находится в пределах точности счета. Запланировано крупное повышение пенсий. Их средний размер превысит 8 тыс. рублей и возрастет на 46 процентов. Величина пенсионных выплат составит 4,4 трлн рублей, это около 10 % к ВВП. Начать с бюджета. Российская газета 24.09.09. Вместе с тем, на 2010 г. проектируется отказ от индексации заработной платы бюджетникам. Практически с учетом роста доли сбережений в доходах домашних хозяйств сохранение реальных доходов на уровне 2009 г. означает некоторое снижение объема покупок и розничного товарооборота. Соответственно за счет этого фактора совокупный спрос будет, по крайней мере, на процент ниже уровня 2009 г. и на 6 % ниже уровня 2008 г. С этой стороны импульса для производства ожидать не приходится.

В целях поддержки малообеспеченных семей и увеличения спроса можно было освободить от уплаты подоходного налога лиц с годовым доходом до 150 тыс. рублей, увеличить минимальный размер оплаты труда, составляющий 4330 рублей еще на 1000 рублей, ввести бесплатное обучение в государственных ВУЗах. Следовало бы сдержать рост тарифов ЖКХ. Для стимулирования потребительского спроса можно было бы использовать льготы на приобретение недвижимости и автомобилей. Одним из важных направлений является активизация государства на рынке жилья, позволяющая одновременно увеличивать спрос на строительные материалы и решать проблемы жилья социального найма.

Государственные закупки. Поддержка спроса на производимые предприятиями товары и услуги, наряду с увеличением спроса населения, предполагает увеличение государственных закупок продукции конечного потребления и оборонного назначения. Государство является крупным потребителем товаров и услуг: в 2008 г. на нужды государственного управления для расходования на конечное потребление было использовано более 7 трлн. рублей или 16,8 % ВВП. Значительная часть государственных закупок связана с реализацией государственных задач общего назначения (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность, правоохранительная деятельность). Они могли бы сопровождаться существенными авансовыми выплатами, пополняющими оборотные средства предприятий. Главное заключается в том, чтобы они в сочетании с государственными расходами на инвестиции дали импульс для производства. Нужно также учитывать, что спрос на товары и услуги, составляющие конечный продукт, предопределяет в свою очередь потребности в промежуточной продукции.

При формировании государственных расходов на закупки необходимо учитывать два основных разнонаправленных фактора. С одной стороны - сокращение государственных расходов означает сокращение совокупного спроса в экономике, сжатие производства и обострение недовольства значительных слоев населения. С другой - стороны осуществление государственных закупок не должно приводить к формированию искусственного внутреннего спроса за счет приобретения ненужных для органов государственного управления товаров и услуг. Исходя из этого, предпочтение должно отдаваться нужным товарам с высокой долей добавленной стоимости и импортозамещению.

Расходы на национальную экономику. Расходы на национальную экономику Расходы на национальную экономику включают затраты на руководство и управление, государственную поддержку финансового рынка, рынка труда, отраслей экономики, предоставление межбюджетных трансфертов Пенсионному фонду, расходы на федеральные целевые программы, бюджетные инвестиции, не включенные в ФЦП, субсидии, взносы в уставные капиталы, расходы на приобретение акций. в федеральном бюджете на 2009 г. с учетом изменений, внесенных законом, утвержденным 3 октября 2009 г. О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 годов». №230 ФЗ. Российская газета 8 и 9 октября 2009 г. предусмотрены в сумме 1920,8 млрд. рублей. Фактически за 1 полугодие они составили 638,4 млрд. рублей или треть от годовых проектировок. Фактические расходы консолидированного бюджета на национальную экономику в 1 полугодии составили 1034,5 млрд. рублей и увеличились на 49,1 процента. Из общей суммы увеличения расходов, по сравнению с соответствующим периодом прошлого года (340,5 млрд. рублей), 62,4 млрд. было направлено в сельское хозяйство и рыболовство (увеличение в 2 раза), 35,8 млрд. на транспорт (прирост на 42,2 %), 15,7 млрд. на прикладные научные исследования (прирост на 51 %). Расходы консолидированного бюджета по статье «Другие вопросы национальной экономики» увеличились на 189,7 млрд. рублей (74,7 %). Социально-экономическое положение России, январь-июль 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С.213.

Социально-экономическое положение России, январь 2009 г. М.: ФСГС, 2009 г. С.207. В «другие расходы в области национальной экономики» включаются субсидии государственным корпорациям (государственным компаниям), расходы на федеральные целевые программы, взносы в приобретение дополнительных акций, выпускаемых при увеличении уставных капиталов, государственная поддержка кредитных организаций, включая взносы в их уставные капиталы путем обмена государственных ценных бумаг на акции кредитных организаций. Расходы федерального бюджета по этой статье в уточненном федеральном бюджете на 2009 г. предусмотрены в сумме 777,7 млрд. рублей, в том числе на поддержку кредитных организаций - 430 млрд. рублей. Остальные затраты приходятся в основном на субсидии и федеральные целевые программы. В состав этих расходов входят также затраты, связанные с увеличением безработицы. В федеральном бюджете на 2009 г. заложено 43,7 млрд. рублей на проведение политики занятости населения, 33,9 млрд рублей на увеличение пособий по безработице. В дополнение к индексации на 8,5 % увеличены размеры пособий по безработице на 1500 рублей. Первоначальный капитал для открытия бизнеса для безработных увеличен до 58800 рублей.