Правовая характеристика бюджетной системы Российской Федерации

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Общая характеристика бюджета и бюджетной системы Российской Федерации

1.2 Состав доходной и расходной частей бюджетной системы Российской Федерации

ГЛАВА 2. ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ УРОВНЕЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Федеральный бюджет

2.2 Бюджеты субъектов Федерации

2.3 Местные бюджеты

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ВВЕДЕНИЕ

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что Россия - федеральное государство, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности.

Проблема исследования состоит в том, что противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов Российской Федерации. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Научная разработанность проблемы. В широком спектре проблем финансового законодательства вопросы бюджетной системы Российской Федерации относятся к одним из наименее изученных. Их исследование неизбежно сталкивается с серьезными методологическими трудностями, вызываемыми необходимостью поступательного развития финансово-бюджетного сектора с позиций перспектив развития всей российской экономики, что и требует более детального рассмотрения правового регулирования этой сферы.

Круг работ, относящихся к теме дипломной работы, подразделяется на несколько групп. Во-первых, это нормативные правовые акты, как собственно бюджетно-финансовой сферы, так и общие законодательные акты. Например, Бюджетный кодекс Российской Федерации, который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Во-вторых, это труды теоретико-методологического характера, обосновывающие и раскрывающие актуальные вопросы и проблемы правовых основ функционирования бюджетной системы Российской Федерации, таких авторов, как Пешина Э.В., Вострикова Л.Г., Лавров А.М. и др.

Целью настоящей дипломной работы является правовая характеристика бюджетной системы Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

1) Рассмотреть теоретико-правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

2) Охарактеризовать отдельные уровни бюджетной системы Российской Федерации.

3) Проанализировать направления совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

Структура работы состоит из введения, основной части (которая делится на три главы с параграфами), заключения, списка использованной литературы и приложений.

Введение содержит обоснование актуальности и значимости темы, характеристику ее научной освещенности. В нем представлены определения проблемы, целей и задач исследования, описание его объекта и предмета, а также информация о научной новизне, эмпирической базе и практическом значении дипломной работы.

В первой главе дается анализ степени изученности рассматриваемой нами темы, точки зрения отечественных и зарубежных авторов по рассматриваемой теме, в первом параграфе дается общая характеристика бюджета и бюджетной системы Российской Федерации, во втором параграфе анализируется состав доходной и расходной частей бюджетной системы Российской Федерации.

Во второй главе будут охарактеризованы с правовой точки зрения отдельные уровни бюджетной системы Российской Федерации, в первом параграфе будет исследован федеральный бюджет, во втором параграфе будут изучены бюджеты субъектов федерации и в третьем параграфе будут установлены особенности местных бюджетов.

В третье главе будут проанализированы основные направления совершенствования бюджетной системы Российской Федерации.

В заключении работы обобщаются выводы по результатам проведенного исследования.

Научная новизна исследования: в работе установлены главные направления в развитии бюджетной системы и определены факторы, негативно влияющие на данный процесс, а также основные направления совершенствования данной системы.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические выводы и конкретные данные исследования сделаны на основе анализа последних достижений юридической теории с учётом требований юридической практики и пополняют информационную базу для разработки курсов лекций, спецкурсов, методических материалов для студентов и аспирантов юридических факультетов.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов, составляющих бюджетную систему Российской Федерации, в которую входят: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты.

Предмет исследования - совокупность нормативных актов, регулирующих порядок организации и деятельности бюджетов России и регламентирующие их правовые основы функционирования.

Методологическую основу настоящего исследования составляют общенаучный диалектический метод и отдельные частно-научные методы: формально-юридический, грамматического и логического исследования.

Предварительный анализ ситуации позволил выдвинуть основную гипотезу работы: поскольку благоприятные макроэкономические условия будут способствовать дальнейшему устойчивому росту бюджетного сектора, то в дальнейшем, в нашей стране будет расширяться взаимодействие его с реальной экономикой, более заметной станет роль бюджетов всех уровней в реализации приоритетных национальных проектов.

Эмпирическую базу работы составляют:

- анализ правовых документов органов государственной власти и управления;

- материалы современных специалистов в области бюджетно-финансового законодательства;

- данные экономической, финансовой статистики;

- анализ публикаций российской и зарубежной периодической печати по проблематике исследования.

При написании данной работы были использованы: Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы, нормативные акты, учебные пособия по финансовому праву, специальная литература, статьи из изданий периодической печати и практика рассмотрения арбитражных дел, связанных с финансово-бюджетной деятельностью.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Общая характеристика бюджета и бюджетной системы Российской Федерации

Теоретико-правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации регламентируются бюджетным правом. Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, админис-тративно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции Российской Федерации. Статьи 71 и 72 определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Федерации и ее субъектов в области бюджета. В Конституции Российской Федерации установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114).

Рассмотрим их по порядку.

Статья 101 Конституции Российской Федерации определяет общие начала организации деятельности палат Федерального Собрания. При этом, заключительная 4 часть ст. 101 Конституции Российской Федерации закрепляет контрольные функции палат Федерального Собрания за исполнением государственного бюджета. Это опровергает распространенное мнение, что парламент Российской Федерации полностью лишен контрольных полномочий. Однако согласно Конституции такой контроль должен осуществляться в специфической парламентской форме, через специальный орган палат Федерального Собрания - Счетную палату.

В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в компетенцию Счетной палаты входит контроль за своевременным исполнением статей федерального бюджета и внебюджетных фондов; анализ эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; оценка проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; анализ причин отклонений от установленных показателей федерального бюджета и внебюджетных фондов; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств внебюджетных фондов в финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации; регулярное информирование палат Федерального Собрания о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контрольных мероприятий.

Согласно Конституции Российской Федерации (ст. 102 и 103), Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов назначает Государственная Дума, заместителя председателя и вторую половину состава аудиторов - Совет Федерации. Аудитор Счетной палаты (в настоящее время их двенадцать) назначается сроком на шесть лет.

Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту Российской Федерации депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент Российской Федерации представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты.

Председатель Счетной палаты:

осуществляет руководство деятельностью Счетной палаты и организует ее работу в соответствии с Регламентом Счетной палаты;

представляет Совету Федерации и Государственной Думе совместно с заместителем Председателя Счетной палаты отчеты о работе Счетной палаты;

представляет Счетную палату в органах государственной власти Российской Федерации и за рубежом.

Во исполнение возложенных на него полномочий Председатель Счетной палаты издает приказы и распоряжения, осуществляет прием и увольнение сотрудников аппарата Счетной палаты, заключает хозяйственные и иные договоры.

Председатель Счетной палаты имеет право принимать участие в заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, Президиума Правительства Российской Федерации.

Председатель Счетной палаты не может быть депутатом Государственной Думы, членом Правительства Российской Федерации, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Аудиторы Счетной палаты в пределах своей компетенции, устанавливаемой Регламентом Счетной палаты, самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты.

Аудиторы Счетной палаты имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Аудиторы Счетной палаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образуется Коллегия Счетной палаты. В состав Коллегии Счетной палаты входят Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты.

Таким образом, в процессе реализации задач, изложенных в статье 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает:

организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Статья 104 Конституции РФ регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думы.

В соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Таким образом, законопроекты, указанные в ч. 3 ст. 104, не могут быть даже приняты к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации со всей очевидностью нацелено на то, чтобы ограничить рассмотрение парламентом «затратных» инициатив, никак не сопряженных с возможностями федерального бюджета. Совершенно очевидно, что предписание ч. 3 ст. 104, при всех его благих целях, внутренне противоречиво: «затратный» законопроект не может быть внесен в Государственную Думу без заключения Правительства, но как проверить «затратность» если законопроект не внесен?

Практика реализации ч. 3 ст. 104 крайне неоднозначна: с одной стороны, субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту, а с другой, Правительство Российской Федерации вполне обоснованно отказывается давать заключения на законопроекты, к которым не приложено необходимых расчетов.

Достаточно спорным является и вопрос о том, что представляют собой законопроекты «об изменении финансовых обязательств государства». Являются ли таковыми, например, законопроекты по вопросам пенсионного законодательства, выплатам из внебюджетных фондов социального страхования и социальной защиты? В результате необходимость получения заключения правительства нередко обнаруживается лишь на заключительной стадии законодательного процесса и становится причиной возращения принятых законов в Государственную Думу.

Статья 106 Конституции РФ регламентирует обязательное рассмотрение в Совете Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Данные вопросы, которые регулируют федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации, являются наиболее важными и затрагивают интересы как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов. Они традиционны для обязательного рассмотрения верхними палатами федеративных государств.

Статья 114 Конституции регламентирует деятельность Правительства Российской Федерации, которое разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, а также обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, т.е. полномочия федерального Правительства распространяются на такие основные сферы жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, обеспечение законности, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, государственная безопасность. Таким образом, Правительство выступает в качестве органа общей компетенции, ибо ему поручено руководство практически всеми отраслями хозяйства, социально-культурной и административной сфер, относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Итак, согласно п. «а» статьи 114 Конституции РФ на Правительство возложены разработка и организация исполнения федерального бюджета и представление бюджета и отчета о его исполнении на рассмотрение Государственной думы. Порядок составления бюджета, источники формирования его доходной части и основные направления бюджетных расходов определяются в соответствии с бюджетным, налоговым и иным законодательством Российской Федерации, с учетом взаимоотношений Федерации и ее субъектов и утвержденных в установленном порядке федеральных программ экономического и социального развития.

Бюджетный кодекс РФ (глава 22) регулирует порядок составления и утверждения федерального бюджета; определяет, в частности, срок представления Правительством РФ в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете, перечень документов, которые должны быть приложены к законопроекту.

Ежегодно Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития страны на очередной год, проект федерального закона о федеральном бюджете и параметры прогноза социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (на три года). Одной из важных функций, регулирующей деятельность Правительства РФ в сфере экономики, является государственная поддержка наиболее значимых для всего хозяйства страны отраслей и производств, обеспечение рациональной приватизации государственного имущества, создание равных условий для всех участников рыночных отношений, защита прав и законных интересов предпринимателей. Вместе с тем Правительство РФ призвано обеспечивать государственный контроль и надзор за деятельностью всех участников экономических отношений. При этом важное значение имеют устанавливаемые Правительством в соответствии с федеральными законами правила государственной регистрации юридических лиц, лицензирования отдельных видов деятельности, правила организации стандартизации и сертификации продукции и услуг и т.п.

Правительство РФ осуществляет координацию и определение общих направлений развития экономических отношений, устанавливает приоритеты в определении структурной политики, обеспечивает внедрение и использование экономических методов управления. В этой связи Правительство уделяет, например, особое внимание развитию топливно-энергетического комплекса, упорядочению деятельности в сфере естественных монополий, регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, а также развитию агропромышленного комплекса, оборонно-промышленного комплекса и др.

Обеспечение суверенитета Российской Федерации, единства экономического пространства, создание условий для достойной жизни и свободного развития человека обусловливают обязанность Правительства Российской Федерации, возглавляющего всю систему исполнительной власти, проводить единую в масштабе России финансовую, кредитную и денежную политику.

Кроме того, следует учитывать, что Федеральный конституционный закон от 17.12.1997г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» также возлагает на Правительство комплекс полномочий в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики.

Таким образом, полномочия Правительства РФ в сфере экономики, перечисленные в статье 114 Конституции РФ, получили детальную конкретизацию в федеральном конституционном законе.

Рассмотрев основные нормы, регулирующие бюджетную сферу в Конституции РФ, перейдем к рассмотрению основных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно статье 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законо-дательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в соответствующих статьях кодекса.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Круг нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, определен в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ, к ним в частности относятся иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, нежели федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления. В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда России от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 статьи 90 Конституции Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 90 Конституции, РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер, т.е. устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

Согласно части 1 статьи 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 статьи 115 Конституции РФ установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2 - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Примеры нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетную сферу:

- Приказ Минфина РФ от 27 августа 2004 г. № 243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений».

- Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

- Распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 399-р «О перспективном финансовом плане РФ на 2006 - 2008 гг.».

- Письмо Министерства Финансов РФ от 29 июня 2006 г. № 02-02-14/1700 «О направлении предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования на 2007-2009 годы и методических указаний по формированию бюджетных проектировок на 2007-2009 годы».

- Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах от 9 марта 2007 г.

Таким образом, совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах.

Бюджет определяется как экономическая категория, т.е. совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств.

Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.

По всему материальному содержанию бюджет - это государственный централизованный фонд денежных средств.

Статьей 6 БК РФ бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В связи с тем что Россия - федеральное государство, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

Структура бюджетной системы РФ - согласно ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней (см. также Приложение 1 к настоящей работе):

1) федерального бюджета;

2) бюджетов субъектов РФ;

3) местных бюджетов.

Отношения между отдельными бюджетами строятся на основе принципа бюджетного федерализма, согласно которому за бюджетом каждого уровня закрепляются свои доходы и расходы, которые он должен финансировать.

Кроме того, существуют еще несколько принципов бюджетной системы РФ - согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система основана на следующих принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

результативности и эффективности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

прозрачности (открытости);

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

единства кассы.

Кроме того, один из институтов финансовой системы РФ составляют государственные внебюджетные фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством РФ, которое определяет также и порядок их расходования.

Исходя из общего определения понятия «бюджет», данного в ст. 6 Кодекса, бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов представляют собой формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственной власти федерального уровня. Основания возникновения расходных обязательств РФ, для исполнения которых и предназначены бюджеты федеральных государственных внебюджетных фондов, перечислены в п. 1 ст. 84 Кодекса.

Состав бюджетов государственных внебюджетных фондов определен в статье 144 БК:

1. В состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

2. Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются:

1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;

3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

3. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответствии с уровнем управления - на федеральные, региональные и местные. Наиболее значимые и крупные - такие федеральные внебюджетные фонды, как Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

Правовой режим Пенсионного фонда РФ определен Положением о Пенсионном фонде РФ. Пенсионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности. Бюджет Пенсионного фонда ежегодно утверждается высшим законодательным органом страны. Средства фонда - государственная собственность. Фонд формируется на федеральном уровне и в субъектах РФ, что позволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам независимо от места их прежней работы и места жительства.

Средства ПФР формируются за счет:

страховых взносов работодателей (с 1 января 2001 года взносы, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ, уплачивались в составе единого социального налога. С 1 января 2002 года введены страховые взносы на обязательное пенсионное страхование);

страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов;

страховых взносов иных категорий работающих граждан;

ассигнований из республиканского бюджета Российской Федерации на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет, на индексацию указанных пенсий и пособий, а также на предоставление льгот в части пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, на расходы по доставке и пересылке пенсий и пособий;

средств, взыскиваемых с работодателей и граждан в результате предъявления регрессивных требований;

добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также доходов от капитализации средств ПФР и других поступлений.

К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести следующие:

1) целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособий для детей, а также организация их финансирования;

2) участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;

3) расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.

Фонд социального страхования РФ создан для финансирования расходов по социальному страхованию. Его источниками служат страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью; страховые взносы ряда категорий граждан и иные доходы. Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и иные цели социального страхования.

Фонд обязательного медицинского страхования. В соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» создан федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются:

- Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» - для Федерального фонда;

- Положение о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.- для территориального фонда.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

Таким образом, деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды образуются соответственно представительными исполнительными органами власти республик в составе РФ и иными субъектами Федерации. Основные источники образования федерального и территориальных фондов - страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование; бюджетные ассигнования и иные поступления. Полученные средства направляются на финансирование обязательного медицинского страхования и иных связанных с этим мероприятий. Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматривается Государственной Думой.

Рассмотрим непосредственное осуществление бюджетного процесса в рамках функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетное законодательство РФ закрепляет основы бюджетного процесса и регламентирует его. В статье 6 Бюджетного кодекса РФ раскрывается понятие бюджетного процесса. Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Согласно статье 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:

Президент Российской Федерации;

высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

Центральный банк Российской Федерации;

органы государственного (муниципального) финансового контроля;

органы управления государственными внебюджетными фондами;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

Составная часть бюджетного процесса - бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Бюджетный процесс длится около трех с половиной лет, и это время называется бюджетным периодом - т.е. время, в течение которого длится бюджетный процесс.

Бюджетный процесс состоит из четырех стадий:

Первая стадия - составление проекта бюджета.

Вторая стадия - рассмотрение и утверждение бюджета.

Третья стадия - исполнение бюджета.

Четвертая стадия - составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование - перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.

Составление проектов бюджетов - это первая, начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Раздел VI БК РФ регламентирует составление проектов бюджетов, а именно глава 20 «Основы составления проектов бюджетов». Проект бюджета согласно ст. 169 БК РФ составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. Прогноз социально-экономического развития (ПСЭР) поселений разрабатывается на очередной финансовый год и плановый период.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому, году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику на очередной финансовый год.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ (региона, территории) формируется перспективный финансовый план (ПФП), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

В качестве основы для составления бюджетов используется баланс финансовых ресурсов (БФР) - баланс всех доходов и рас-ходов РФ, ее субъектов, мyниципaльных образований и хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. БФР составляется на основе отчетного БФР за предыдущий год и ПСЭР соответствующей территории.

На основе перечисленной информации Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики бюджета и распределение расходов бюджета. МФ РФ в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик бюджета и распределения расходов бюджета направляет проектировки основных показателей бюджета федеральным исполнительным органам для распределения по конкретным бюджетополучателям.

Второй этап формирования федерального бюджета - распределение федеральными исполнительными органами предельных объемов бюджетного финансирования в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и по получателям средств, разработка указанными органами предложений о проведении экономических преобразований.

С 15 июля по 15 августа на основе представленных федеральными исполнительными органами документов Правительство Российской Федерации должно подтвердить проект закона о федеральном бюджете для внесения в Государственную думу.

Вторая стадия - рассмотрение и утверждение федерального бюджета.

Проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится на рассмотрение Государственной Думы Российской федерации не позднее 15 августа текущего года. Комитет ГД по бюджету готовит заключение о формальном соответствии представленных документов требованиям закона.

Государственная дума рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении Государственная дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики. Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, Комитета по бюджету, Председателя Счетной палаты и принимает решение o принятии или отклонении проекта.

Во втором и третьем чтении Государственная Дума рассматривает и утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации.

При рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете в четвертом чтении проект голосуется в целом, внесение поправок в проект, возможное во втором и тpeтьем чтениях, в четвертом чтении не допускается.

Бюджетным Кодексом РФ установлена продолжительность рассмотрения проекта бюджета 75 пней.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Совет Федерации рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. В случае одобрения в течение 5 закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта он передается в согласительную комиссию, перерабатывается и передается в Государственную Думу для утверждения в одном чтении, затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения.

Вето Совета Федерации может быть отклонено Государственной думой повторным голосованием не менее чем двумя третями голосов. В случае неподписания закона Президентом и течение 14 дней закон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее двух третей голосов Федерального Собрания.

В случае непринятия ГД закона о федеральном бюджете до 1 декабря текущего года или невступления его в силу до 1 января по другим причинам Государственная дума должна принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в 1 квартале очередного финансового года.

Третьей стадией бюджетного процесса является исполнение бюджета. Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке. В Российской Федерации устанавливаeтcя казначейское исполнение бюджeтoв. Федеральное казначейство Министерства финансов РФ обеспечивает соблюдение принципа единства кассы - зачисление всех поступающих доходов и поступлений на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета.

Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечивать полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета.

Исполнение бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи - документа о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Этапы исполнения расходной части бюджета:

- составление и утверждение бюджетной росписи (в течение 17 дней со дня утверждения бюджета);

- утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до бюджетополучателей;

- утверждение смет доходов и расходов бюджетным учреждениям;

- принятие денежных обязательств бюджетополучателями;

- подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

Зa исполнение доходной части бюджета отвечают Государственная налоговая служба и Государственный таможенный комитет, которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет, обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов

Четвертая стадия - составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового контроля, осуществляемого законодательными органами власти (послeдyющий контроль).

Для контроля за исполнением бюджета Федеральное Собрание РФ образует специальный орган - Счeтнyю палату.

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную палату Правительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федeрaльного бюджета за отчетный год в течение 1,5 месяцев после представления отчета в ГД, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или отклонении отчета.

Таким образом, бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Бюджетная система РФ - часть финансовой системы России.

Рассмотрим состав доходной и расходной частей бюджетной системы Российской Федерации.

1.2 Состав доходной и расходной частей бюджетной системы Российской Федерации

Согласно статье 6 Бюджетного Кодекса Российской Федерации под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; под расходами бюджета понимаются денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления соответственно.

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации указаны в таблице 1 приложения 2 к настоящей работе.

Рассмотрим состав доходной части бюджетной системы Российской Федерации.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

Законодательство о налогах и сборах в соответствии со статьей 1 части первой Налогового Кодекса РФ включает в себя нормативные правовые акты трех уровней:

законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, которое состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах (п. 1 ст. 1);

законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, которое состоит из законов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с Налоговым кодексом РФ (п. 4 ст. 1);

нормативные правовые акты органов муниципальных образований о местных налогах и сборах, которые принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с Налоговым кодексом РФ (п. 5 ст. 1).