Налогово-бюджетная политика России и индустриально развитых стран

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего

профессионального образования

«Южно-Уральский государственный университет»

Филиал ГОУ ВПО «ЮУрГУ» в г.Кыштыме

Кафедра «Экономика, управление и информационные технологии»

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Экономическая теория»

по теме «Налогово-бюджетная политика России и индустриально развитых стран»

Введение

Главными средствами перераспределения доходов и наиболее важными орудиями государственного регулирования экономики и экономической политики являются бюджет и налоги. Это тесно связанные категории, поэтому часто говорят о налогово-бюджетной политике (сфере, системе, отношениях и т.п.). Иногда вместо термина «бюджетно-налоговый» используется его синоним «фискальный» (от лат. fiscus - государственная казна и fiscalis - относящийся к казне).

Фискальная политика государства предполагает использование возможностей правительства взимать налоги и расходовать средства государственного бюджета для регулирования уровня деловой активности, решения различных социальных задач.

Основными рычагами налогово-бюджетной политики государства являются изменения налоговых ставок, базы налогообложения, видов налогов, их количества, размеров государственных расходов или их направлений в соответствии с конкретными целями общества. Разработка фискальной политики - задача законодательных органов страны, поскольку именно они контролируют налогообложение и расходование средств государственного бюджета.

Анализ налогово-бюджетной политики предполагает получение ответов на следующие вопросы:

Во-первых, насколько широка степень государственного влияния в современной экономике.

Во-вторых, каким образом изменение величины расходов и объема налогов влияют на экономическую конъюнктуру.

В-третьих, какие используются принципы собственно бюджетной политики, должен ли быть бюджет сбалансированным или может исполняться с дефицитом или профицитом.

Итак, целью данной курсовой работы является подробное описание типов и основных инструментов фискальной политики, раскрытие разных точек зрения на способы ее проведения, рассмотрение видов бюджетного дефицита и возможностей его покрытия. Большое внимание уделяется бюджетно-налоговой политике России, а именно: выявлению противоречий налоговой системы и путей их решения, анализу состояния госбюджета за последние годы. В работе также представлен прогноз на 2001-2010 годы, освещены проблемы, связанные с проведением и оценкой эффективности фискальной политики.

Весь этот материал собран из массы всевозможной литературы по налогово-бюджетной деятельности государства, такой, как изданные конспекты лекций, учебные пособия, а также множество периодических изданий, например, «Эксперт», «Экономист», «Вопросы экономики», «Российский экономический журнал» и т.п. Причем, следует отметить, что во всех этих источниках подчеркивается актуальность фискальной политики, т.к. именно от нее зависят состояние госбюджета, объем производства, уровень благосостояния населения. Лишь хорошо продуманное и умелое использование ее механизмов может привести к процветанию экономики.

1. Налогово-бюджетная (фискальная) политика как главный инструмент экономической политики

Понятие фискальной политики

Фискальная (бюджетно-налоговая) политика - разновидность государственной экономической политики, представляющей собой манипулирование государственным бюджетом, его доходами и расходами для достижения макроэкономического равновесия при полной занятости и отсутствия инфляции.

Фискальная политика - это система регулирования экономики посредством изменений государственных расходов и налогов. Т.е. налоги и государственные расходы являются основными инструментами фискальной политики.

1.2 Цели фискальной политики

Схема 1

1.3 Виды фискальной политики

Экономическая наука выделяет следующие виды фискальной политики:

1.4 Дискреционная фискальная политика

1.4.1 Инструменты

Основными инструментами дискреционной фискальной политики являются:

1) общественные работы;

2) изменение трансфертных платежей;

3) манипулирование налоговыми ставками.

Государственная программа занятости является одной из мер в борьбе с безработицей и стабилизации экономики. Осуществляется эта программа за счет средств государства и местных органов власти. Например, широкое применение в рыночной экономике в период кризиса 1929-1933 года нашла программа организации общественных работ. По этой программе государство за счет бюджетных средств организовывало разные виды работ для населения по принципу «лишь бы занять» - иногда одни копали ямы, другие их закапывали. Поэтому довольно часто, с точки зрения экономики, эти программы были малоэффективными. Их главная задача состояла в том, чтобы стимулировать совокупный спрос и снять социальное напряжение в обществе в условиях массового роста безработицы.

Изменение налоговых ставок, с этой точки зрения, является более эффективным инструментом в стремлении стабилизировать экономику. Введем понятие предельной и средней налоговой ставки.

Предельная ставка налога - это ставка обложения налогом дополнительной единицы дохода.

Средняя ставка налога - это отношение суммы налогов к сумме доходов.

Причем наиболее верное представление о налоговом бремени дает средняя налоговая ставка.

В экономической теории выделяют три вида налоговых ставок:

1) прогрессивные, т.е. увеличивающие процент налоговых отчислений с увеличением дохода;

2) пропорциональные, т.е. процент налоговых отчислений не меняется от величины дохода;

3) твердые (фиксированные), устанавливаемые на объекты независимо от их стоимости.

1.4.2 Взгляды на роль налогов как регуляторов экономики

Существуют разные точки зрения на роль налогов как регуляторов экономики:

По Кейнсу, во время спада налоги снижаются для стимулирования производства. Во время подъема, наоборот, налоги возрастают, что позволяет затормозить рост инвестиций. Рост налоговых поступлений во время подъема позволит выплатить государственную задолженность, которая образовалась в депрессивный период для финансирования государственных расходов.

По теории монетаристов и концепции экономики предложение о снижении налогов становится значительным стимулом эффективного производства. М. Фридмен - идеолог монетарной школы - рекомендует снижать налоговое бремя, когда экономический кризис пройдет свою низшую точку и оставит на рынке только эффективных производителей, разорив остальных. В этом случае более низкие ставки налогов для сильных производителей предоставят им большие возможности для инвестирования и позволяет стране перейти на высокую ступень эффективности производства.

Теория предложения рекомендует поддерживать режим конкуренции, облегчая налоговое бремя, вплоть до применения налоговых каникул для массового бизнеса, или для тех, кто осуществляет выпуск товаров, в наибольшей степени отвечающих интересам общества. Теория предложения предполагает наличие оптимальной налоговой ставки, стимулирующей хозяйственных субъектов увеличивать доходы и, следовательно, их налоговые отчисления в бюджет.

1.4.3 Анализ кривой Лаффера

Зависимость между объемом налоговых поступлений бюджета и ставкой налога показывает кривая Лаффера:

При r_T=0, государство никаких налогов не получит, при r_T=100%, государство налогов также не получит. При любых других значениях r_T, государство в том или ином размере получает налоги, при этом, при каком то значении r_T (r_T0) сумма налоговых поступлений становиться максимальной. Рост налоговой ставки только до определенного значения (r_T0) ведет к увеличению налоговых поступлений, дальнейшее же ее повышение обуславливает их сокращение. Причем, одну и ту же величину налоговых поступлений (за исключением T_max) можно получить при двух разных уровнях налоговой ставки. Однако эффекты применения разных ставок в экономике будут различны:

1) при r_T1 создаются условия для стимулирования экономического роста и деловой предпринимательской активности;

А. Поффер выявил троякое воздействие снижения налогов на экономику:

А) налоговая база расширяется, благодаря увеличению производства.

Б) труд и капитал будут перетекать из сфер высокого налогообложения в сферы с низким налогообложением, повышая общую эффективность экономики.

С этим явлением связан принцип «Невидимой ноги». Он проявляется в способности потребителей и фирм голосовать ногами, переезжая в ту местность, которая обеспечивается оптимальной корзиной налогов и выгод.

В) сокращается число участников экономического процесса, уклоняющихся от уплаты налогов.

2) при r_T2 создаются условия для подавления деловой экономической активности, производство уменьшается и возрастает роль теневой экономики, наносящей большой урон экономике государства.

Таким образом, кривая Лаффера показывает, что при определенных условиях снижение налоговых ставок может создать стимулы для бизнеса, способствовать образованию дополнительных сбережений и тем самым содействовать инвестиционному процессу. Уменьшение банкротств должно способствовать расширению налогооблагаемой базы, т.к. количество налогоплательщиков при этом должно возрастать.

1.4.5 Воздействие государственных расходов на объем национального производства

Таким образом, мы видим, что дискреционная фискальная политика влияет на объем национального производства, занятость и инфляцию. Проанализируем это воздействие. Для этого воспользуемся графиком 1.2. Примем некоторые допущения, упрощающие анализ воздействия налогово-бюджетной политики на совокупный спрос, а именно допустим, что фискальная политика влияет на совокупный спрос, государственные расходы, не влияет на потребление и инвестиции, чистый экспорт равен 0.

Рис 1.2. Воздействие государственных расходов на объем национального производства и изменение макроэкономического равновесия

Отложим по оси x величину ВНП, по оси y - совокупные расходы, которые состоят из расходов населения, предприятий и государства на приобретение материальных благ и услуг. Состояние, при котором вся величина ВНП будет потреблена населением, предприятиями и государством, т.е. будет равна их расходам, можно графически изобразить в виде прямой линии, идущей к оси x под углом 45⁰. В любой точке этой прямой совокупные расходы равны ВНП в этой точке. Теперь введем график потребления C. Точка А показывает состояние, когда расходы населения равны его потреблению. В результате закупок предприятий спрос на рынке увеличивается на величину инвестиций C+I. Теперь совокупные расходы будут равны потреблению населения и инвестициям предприятий. В точке B достигается такое состояние, когда на весь произведенный ВНП будет предъявлен спрос населения и предприятий.

Введение в экономический анализ государственных расходов (G ) сдвигает график совокупных расходов (C+I) вверх и вызывает рост валового национального продукта (Q2 Q3). Точка макроэкономичного равновесия смещается вверх по линии биссектрисы. Точка E показывает равновесный уровень ВНП, при котором общие расходы равны объему производства. Исходя из данных рассуждений, можно записать, что ВНП = C + I + G.

1.4.6 Сущность мультипликатора госрасходов

Государственные расходы оказывают на совокупный спрос влияние, аналогичное инвестициям, и, подобно инвестициям, обладают мультипликационным эффектом. Мультипликатор государственных расходов показывает, как изменяется объем ВНП в результате изменения государственных расходов:

K_G = ВНП / G,

где G - государственные расходы;

К_G - мультипликатор государственных расходов

Мультипликатор государственных расходов количественно можно выразить и через такие экономические категории, как предельная склонность к сбережению (MPS) и предельная склонность к потреблению (MPC):

K_G = 1 / 1 - MPC = 1 / MPS

Таким образом, ВНП = G * K_G

Влияние налогов на объем национального производства, потребление и сбережения

Рассмотрим теперь влияние налогов на национальное производство и величину ВНП. Для упрощения анализа предположим, что государство вводит единовременно выплачиваемый налог, сумма которого не меняется при любой величине ВНП (налог постоянной величины). Введение этого налога приведет к уменьшению располагаемого дохода налогоплательщиков (дохода после уплаты налогов), следовательно, сократятся и расходы. Это в свою очередь отразится на всей сумме совокупных расходов - она уменьшится.

При постоянных I и G график совокупных расходов (C+I+G) сдвинется вниз и вызовет сокращение объема ВНП. Точка макроэкономичного равновесия переместится вниз по линии в 45 градусов, что иллюстрирует рис 1.2.

Рис. 1.2. Влияние налогов на равновесный объем ВНП

Противоречивая картина складывается при сокращении налогов. Вместе с тем влияние налогов на объем ВНП имеет специфику по сравнению с воздействием инвестиций и государственных расходов. Дело в том, что располагаемый доход используется не только на потребление, но и на сбережение. Следовательно, снижение располагаемого дохода уменьшает не только потребление, но и сбережения.

Каким будет при этом уменьшение потребления? Это зависит от предельной склонности к потреблению (MPC). Для определения сокращения потребления в результате введения налога необходимо умножить сумму налогового приращения (Т) на МРС или С=Т * МРС (аналогично этому умножение суммы налогового приращения на величину MPS покажет уменьшение сбережения в результате введения дополнительного налога или S= T * MPS).

1.4.7 Сущность налогового мультипликатора

Действие налогов, подобно инвестициям и государственным расходам, обладает мультипликационным эффектом. Однако в отличие от государственных расходов, которые оказывают более сильное воздействие на совокупные расходы, налоги оказывают меньшее воздействие, т.к. государственные расходы - это одна из составляющих совокупных расходов, а налоги - фактор, влияющий на одну из переменных потребления, значит, налоговый мультипликатор оказывает меньшее воздействие на сокращение совокупного спроса, чем мультипликатор государственных расходов на его увеличение. Компенсационный эффект роста государственных расходов требует большего роста налогов, чем рост государственных расходов.

Налоговый мультипликатор равен мультипликатору государственных расходов, взятому со знаком «-», умноженному на MPC.

K_T = ( - 1 / 1 - MPC ) * MPC = - MPC / MPS,

где K_T - налоговый мультипликатор.

Налоговый мультипликатор имеет отрицательный знак, т.к. отражает процесс сжатие ВНП при росте налогов.

Таким образом, влияние государственных расходов на национальную экономику осуществляется через совокупный спрос. При увеличении государственных расходов на закупку товаров и услуг соответственно возрастает величина совокупных расходов на рынке, стимулируя тем самым совокупный спрос и рост объема национального производства валового национального продукта (ВНП). Сокращение государственных расходов, соответственно, влечет за собой сокращение ВНП.

В свою очередь, введение дополнительных налогов или увеличение ставок уже существующих приводит к уменьшению располагаемого дохода (дохода после уплаты налогов) налогоплательщиков, что отражается на всей сумме совокупных расходов (они уменьшаются).

Следовательно, можно прогнозировать дискреционную фискальную политику государства в разные периоды экономического цикла.

1.4.8 Способы проведения дискреционной фискальной политики в различные периоды экономического цикла

В период спада стимулирующая фискальная политика (фискальная экспансия) складывается из:

1) увеличения государственных расходов;

2) снижения налогов;

3) сочетание роста государственных расходов со снижением налогов (с учетом того, что мультипликационный эффект увеличения государственных расходов больше, чем мультипликационный эффект снижения налогов).

Такая фискальная политика приводит фактически к дефицитному финансированию, но обеспечивает сокращение падения производства.

В условиях инфляции, вызванной избыточным спросом (инфляционный рост), сдерживающая (или стабилизационная, или рестрикционная) фискальная политика складывается из:

1) уменьшения государственных расходов;

2) увеличения налогов;

3) сочетания сокращения государственных расходов с растущим налогообложением (с учетом того, что мультипликационный эффект уменьшения государственных расходов больше, чем мультипликационный эффект роста налогов).

Такая фискальная политика ориентируется на положительное сальдо бюджета. Конечно, это абстрактная схема поведения правительства, и механизм фискальной политики далеко не так прост.

1.4.9 Негативные последствия дискреционной фискальной политики

Эффективная же дискреционная политика предполагает грамотную диагностику происходящих экономических процессов, на основе которой правительство настраивает свои рычаги: налоги и государственные расходы. Однако узнать, во что выльются возникшие тенденции макроэкономики полностью не удается. Поэтому правительство не всегда может предугадать действительные направления развития экономики, что вынуждает его принимать решения по настройке фискальной политики с запозданием. Запаздывание действия необходимых рычагов дискреционной политики связано также с обычными административными процедурами по организации мероприятий, обусловленных проведением новой хозяйственной политики. Причем, эффект от принятия новой фискальной политики обычно приходит не сразу, т.к. вложения средств в развитие производства окупаются по истечении достаточно большого срока времени.

Ситуация осложняется и наличием:

1) лага распознавания - это промежуток времени между фактическим появлением безработицы или инфляции и моментом их фиксации;

2) административного лага (или лага осуществления) - это промежуток времени между фиксацией фактов безработицы или инфляции и принятием соответствующих мер воздействия;

3) функционального лага (или лага эффективности) - это промежуток времени между задействованием мер воздействия и достижением результатов.

Эти лаги также ухудшают возможности дискреционной фискальной политики быстро настраиваться на происходящие изменения в экономике и эффективно их корректировать.

1.5 Автоматическая фискальная политика

1.5.1 Сущность встроенных стабилизаторов

В русле проводимой фискальной политики государства есть вторая составляющая - автоматическая фискальная политика или политика автоматических (встроенных) стабилизаторов. Под автоматическими или встроенными стабилизаторами понимается экономический механизм, который автоматически (без вмешательства государства) реагирует на изменение экономической ситуации.

Эти стабилизаторы служат для смягчения реакции экономической системы на изменение объемов потребления плановых инвестиций частного сектора и сальдо экспортно-импортных операций.

1.5.2 Виды встроенных стабилизаторов

К основным встроенным стабилизаторам относятся:

1) Социальные выплаты. Расходы на социальные программы включают в себя выплаты пенсий, различные программы помощи малоимущим слоям населения. Эти программы позволяют стабилизировать экономическое развитие, когда сокращаются доходы населения. При подъеме количество безработных и малоимущих сокращается, уменьшая социальные выплаты государства. Главным недостатком социальных программ является то, что они вводятся в условиях спада и их тяжело отменить, когда экономика находится на подъеме.

2) Потребление. При росте доходов потребление домашних хозяйств возрастает, но не в той мере, как доход.

3) Прогрессивное налогообложение. Сумма налогов зависит от величины доходов. Поэтому в период быстрого роста ВНП (в период подъема) налоговые поступления автоматически возрастают, что обеспечивает снижение покупательной способности населения и сдерживание экономического роста. И, наоборот, в период экономического спада сумма изъятия доходов уменьшается, т.е. происходит постепенное увеличение покупательной способности, что формирует эффективный спрос и сдерживает спад. Иными словами, прогрессивное налогообложение в период инфляционного роста приводит к потере покупательной способности, и, наоборот, в период замедления экономического роста - обеспечивает минимальную потерю покупательной способности. И первое, и второе желательно с точки зрения экономической стабильности.

1.5.3 Влияние прогрессивного налогообложения на состояние госбюджета

Кроме того, в период экономического подъема автоматический рост налоговых поступлений формирует тенденцию к сокращению или ликвидации бюджетного дефицита и появлению возможного бюджетного профицита, что, в свою очередь, содействует уменьшению возможной инфляции.

На графике 1.3. размеры государственных расходов (G) постоянны. На самом деле они меняются, но эти изменения зависят от решений парламента и правительства, а не от роста ВНП, поэтому график не показывает прямой связи государственных расходов от увеличения ВНП. Налоговые поступления (T) во время подъема растут. Это происходит потому, что увеличиваются продажи и доходы. Изъятие части доходов налогами сдерживает темпы экономического роста и инфляции. В результате действующих сил, помимо усилий правительства, предотвращается перегрев экономики из-за диспропорций во время подъема.

В этот период налоговые поступления превышают государственные расходы (T > G). Возникает излишек - профицит государственного бюджета, который позволяет расплатиться по долговым государственным обязательствам, взятым в депрессивный период экономики.

В точке E₁(T-G) достигается сбалансированный государственный бюджет (точка равновесия).

График отображает и падение налоговых поступлений в период, когда ВНП уменьшается, т.е. падает производство, что ведет к образованию дефицита государственного бюджета (G > T). Если бы объем налоговых поступлений сохранился на прежнем уровне во время экономического кризиса, хозяйственная конъюнктура для бизнеса означала бы более высокие экономические риски, что сопровождало дальнейшее свертывание производства. Значит, уменьшение налоговых поступлений в этот период объективно оберегает общество от нарастания кризиса и ослабляет падение производства.

1.6 Дефицит госбюджета как отрицательное явление экономики

Наличие дефицита государственного бюджета свидетельствует о расстройстве в той или иной мере финансовой системы государства, что чревато отрицательными последствиями как для денежно-кредитного хозяйства, так и для экономики в целом.

1.6.1 Виды дефицита

По природе своего происхождения необходимо различать циклический и структурный бюджетный дефицит.

Циклический дефицит - результат наступления фазы спада производства, который обуславливает сокращение поступления доходов в бюджет в связи с сужением сферы налогообложения и увеличения расходов на социальные нужды, поддержание общественно необходимых секторов экономики.

Структурный дефицит - это превышение расходов над доходами, вызванное финансовой политикой государства, направленной на увеличение расходов и снижение налогов с целью предотвращения спада или оживления экономики и вывода ее из депрессивного состояния.

В период спада, когда уровень безработицы превышает естественный, появляется циклический дефицит, и общий дефицит определяется суммой циклического и структурного дефицитов. В период подъема общий дефицит определяется разностью между структурным и циклическим.

В зависимости от характера проводимой государством финансовой политики бюджетный дефицит может быть активным или пассивным.

Активный дефицит обусловлен финансовой политикой государства, направленной на увеличение его расходов и снижения налогов, являющейся способом повышения хозяйственной активности.

Пассивный дефицит вызывается сокращением государственных доходов в результате падения хозяйственной активности.

1.6.2 Источники покрытия дефицита

При наличии бюджетного дефицита правительство вынуждено искать источники его покрытия. Среди них важнейшими являются резкое сокращение расходов, денежная эмиссия, включая кредитные деньги, государственные заимствования. Сокращение расходной части бюджета связано с урезанием или отказом от государственных социальных программ (образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение), экономией средств, расходуемых на содержание государственного аппарата, армии и др.

1.6.3 Эффект вытеснения» частных инвестиций

Наиболее надежным источником покрытия дефицита государственного бюджета являются государственные займы, которые подразделяются на краткосрочные (до 1 года, в ряде случаев до 3-х лет), среднесрочные (3-5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). В случае займов у населения, государство выходит на денежный рынок с целью размещения своих займов и вступает в конкуренцию с частным сектором за получение финансовых средств. Дополнительный спрос со стороны государства приводит к росту процентной ставки на денежном рынке, что ведет к сокращению частных инвестиций и уменьшению потребительских расходов. В результате возникает так называемый «Эффект вытеснения» частных инвестиций.

1.7 Государственный долг, как следствие дефицита

Политика решения проблем государственного дефицита или других социально-экономических проблем путем заимствований порождает государственный долг.

Государственный долг - это сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам.

1.7.1 Виды госдолга

В зависимости от рынка размещения займов государственный долг подразделяется на внутренний и внешний.

Внутренний государственный долг возникает в результате размещения на внутреннем рынке государственных займов.

Внешний государственный долг возникает в результате размещения займов за рубежом и других форм задолженности иностранным физическим, юридическим лицам и государствам, а также международным финансовым организациям.

1.7.2 Негативное воздействие госдолга на национальную экономику

Рост государственного долга вызывает определенные негативные последствия для национальной экономики:

1) Поиски источников его погашения приводят к необходимости повышения налогов, что является антистимулом хозяйственной активности (сокращение спроса, сбережений).

2) Отвлечение денежных ресурсов ограничивает возможности частного предпринимательства и роста экономики.

3) Возникает проблема ухудшения материального благополучия населения в результате необходимости обслуживания внешнего долга.

4) Происходит перераспределение доходов в пользу держателей государственных ценных бумаг.

5) В конечном счете происходит подрыв финансово-кредитной системы, что чревато негативными последствиями для экономики в целом.

1.7.3 Мероприятия по управлению госдолгом

Возникновение и рост государственного долга вызвали к жизни необходимость управления ими. В целях управления государственным долгом государство проводит конверсию и консолидацию государственных займов. Конверсия предполагает изменение первоначальных условий займа (процента, срока и других условий погашения). Конверсия, как правило, осуществляется при избытке ссудного капитала и снижении процентной ставки. Консолидация государственного долга происходит путем продления срока действия кратко- и среднесрочных займов или путем объединения (унификации) ранее выпущенных средне- и краткосрочных займов в один долгосрочный заем. Таким образом, формируется консолидированный долг как часть общей суммы государственной задолженности в результате выпуска долгосрочных займов.

Государственный долг может частично погашаться при бюджетном профиците, а также через дополнительную эмиссию денег, но ценой такого погашения будет увеличение темпов инфляции. Правительство каждой страны стремиться к такому экономическому положению, при котором будут отсутствовать государственный долг, а это, в свою очередь, напрямую зависит от способа проведения фискальной политики.

2. Эволюция бюджетной системы и бюджетной политики в постсоветской России

2.1 Взаимосвязь между изменениями бюджетной системы и бюджетной политики в контексте рыночных преобразований в России

Важнейшее значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы, которые зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ. Библиотека кодексов: Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Инфра-М, 2008. - С.29-35

Принцип единства бюджетной системы обеспечивается управлением данной системы и реализуется через единую социально-экономическую политику государства, включая бюджетную и налоговую. Единство национальной бюджетной системы не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено должно функционировать самостоятельно.

Принцип самостоятельности бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня и законодательное закрепление их регулирующих доходов. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти располагает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими согласно выполняемым функциям, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Реализация данного принципа возможна лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом "этаже" управления обеспечивается соответствие между доходами и финансируемыми расходами.

Декларативность действия этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе обусловлена двумя факторами:

· ежегодным пересмотром процентов отчисления от регулирующих доходов, что предоставляет вышестоящему органу власти неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий, вынуждая его выпрашивать дополнительные отчисления от регулирующих доходов;

· множественностью форм межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов, способствующей распространению субъективизма при решении вопроса о выделении финансовой помощи нижестоящему бюджету.

В соответствии с принципом равенства бюджетных прав для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливать одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие их компетенцию в сферах регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса. Очевидно, что сегодня эти условия не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, а также долгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы отсутствуют.

Принцип полноты учета доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов означает. что все они, включая и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. К сожалению, в настоящее время федеральный бюджет структурно построен таким образом, что "размыто" само понятие его профицита. Заявленный в бюджетах последних лет профицит не является ни первичным, ни конечным, если учитывать погашение внешнего долга. Он определен как разница между всей суммой доходов и расходами, включая обслуживание внутреннего долга и сумму обслуживания внешнего долга. В отличие от внутреннего долга, который рефинансируется, погашение внешнего долга, хотя оно и не включено прямо в расходы, требует специальных источников финансирования и создает дополнительную нагрузку на доходную часть бюджета. При этом заявленной суммы так называемого профицита бюджета недостаточно, чтобы расплатиться по основной части внешнего долга. Следовательно, с учетом погашения внешнего долга бюджет дефицитен и этот дефицит составляет весьма заметную величину. Для его покрытия приходится изыскивать дополнительные ресурсы, которые вновь увеличивают государственный долг (в основном внутренний).

Существующая структура федерального бюджета, во-первых, скрывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, во-вторых, выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит, и бюджетного контроля значительные суммы, предназначенные на покрытие действительного дефицита. Исполнение бюджета становится непрозрачным.

Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма не реализуются другие основополагающие принципы бюджетной системы: сбалансированность бюджетов, эффективность использования бюджетных средств, общее покрытие расходов бюджетов. Швецов Ю. Эволюция Российского бюджетного федерализма // Финансы. 2007 - № 3. - С.81-82

Принцип гласности означает обязательную публикацию в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту соответствующей информации. Однако для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие действительного участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов.

Принцип достоверности бюджетов предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованы и правильны. Отсутствие на практике подобного подхода к определению бюджетных полномочий правительства, а фактически загоняет его в "ловушку" прогрессирующего роста государственного долга.

Прежде, чем перейти непосредственно к рассмотрению сути бюджетной политики государства, необходимо четко определиться в понимании таких категорий, как бюджет и налоги, которые являются главными средствами перераспределения доходов и наиболее важными орудиями государственного регулирования экономики и экономической политики. Иногда вместо термина «бюджетно-налоговый» используется его синоним «фискальный» (от лат. fiscus - государственная казна и fiscalis - относящийся к казне) Сычев Н.Г. История формирования и развития финансовой науки в России. - М.: Финансы и статистика, 1993. - С.23-30.

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы стран, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах. Это главное звено финансовой системы государства. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, от нее также зависит построение бюджетной системы. Бюджетная система нашего федеративного государства трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов. Копорулина В. Новый экономический словарь. - М.: Феникс, 2008. - С.87

Бюджетные отношения строятся на основе налогово-бюджетной политики. Налогово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой. Эта политика ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации.

Органы, наделенные в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, то есть правами и обязанностями участников бюджетного процесса, осуществляют бюджетный процесс. Такими правами наделены:

· органы представительной и исполнительной власти (рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществляют свободное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, исполнение бюджетов, анализ и контроль за их исполнением);

· финансовые и налоговые органы;

· органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;

· главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств;

· государственные целевые внебюджетные фонды.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса, которые включает:

· свободное финансовое планирование и прогнозирование;

· составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджет;

· исполнение бюджета в течении бюджетного года;

· анализ и контроль исполнения бюджета.

На протяжении последних трех лет бюджетная политика Правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о её социальной направленности, практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, Правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Этому способствовал профицит государственного бюджета, который сформировался за счет роста мировых цен на нефть.

Однако сама концепция бюджетной политики за последние годы в значительной мере себя исчерпала. В радикальной переориентации нуждается вся бюджетная политика страны. Главными её приоритетами стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ.

На это указывают проблемы в налоговой и бюджетной политике России, такие как:

· плохо налаженная налоговая политика;

· выполнение налогами только фискальной функции, но также не в полной мере, налоговая система не обеспечивает полноты поступлений в бюджет;

· недоимка налоговых платежей в бюджет;

· нерациональное распределение средств, поступающих в бюджет.

Бюджетная политика включает в себя объективные и субъективные начала, что и характеризует ее как организационно-финансовую категорию. Объективное начало - это экономические отношения, возникающие в процессе общественного воспроизводства (производства, обмена, распределения и потребления национального продукта), финансовые отношения, бюджетные отношения и формы их проявления. Субъективное начало категории бюджетной политики базируется на системе организационно-финансовых отношений управления бюджетным процессом. Таким образом, бюджетная политика представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом с целью экономического и социального эффекта. Ковалёва Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Гросс-Медиа, 2005. - С. 90-92

Особую актуальность приобретают проблемы, решение которых сегодня необходимо для стабильного развития бюджетно-финансовой системы:

· выбор форм и направлений государственного финансирования крупных хозяйственных проектов с целью стимулирования экономического роста и формирования сбалансированной структуры экономики;

· укрепление местных финансов для обеспечения полноценного финансирования соответствующей социальной инфраструктуры;

· разработка системы мер, направленных на большую адаптацию налоговой системы к инфляционному росту доходов предприятий и населения.

Фискальная политика - политика правительства в области налогообложения, государственных расходов, государственного бюджета, направленная на обеспечение занятости населения и предотвращение, подавление инфляционных процессов. Является стержневой частью финансовой политики и составной частью экономической политики государства.

Существует несколько целей бюджетной политики. В области здравоохранения - это улучшение качества жизни и здоровья населения путем усиления профилактической направленности системы охраны здоровья населения, повышения доступности и качества услуг здравоохранения на основе расширения возможностей выбора пациентами форм и путей получения медицинской помощи, а также повышения эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения. В области образования - повышение доступности и качества образования на основе расширения возможности выбора учащимися поставщика образовательных услуг, повышение эффективности использования ресурсов в системе образования, формирование рынка образовательных услуг с участием организаций различных форм собственности. В области культуры, искусства и СМИ - обеспечение участия граждан в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, обеспечение сохранения историко-культурного наследия, поддержка культурного творчества. В области социальной политики - повышение уровня жизни населения и предоставление адресной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Достижение подобных целей может быть обеспечено путем разрешения выше поставленных проблем. Бюджетная политика должна иметь основу. Правительство обязано четко понимать, на какой стадии развития находится экономика, с какими проблемами она сталкивается и как их решать. Для начала просто необходимо определить тип цикла, получить достоверное подтверждение начала спада и решить вопрос о том, действительно ли нужно нежелательное изменение совокупного спроса блокировать стимулирующей налогово-бюджетной политикой. Кроме того, крайне важна проблема выбора времени. Оказывается, что налогово-бюджетная политика наиболее необходима в период спада и только при наличии всех вышеперечисленных составляющих. Но существуют трудности при формировании бюджета. Прежде всего это личные амбиции каждого члена Конгресса и мало предсказуемые результаты голосования. Также может произойти несвоевременное утверждение резолюций бюджета, что вынуждает действовать министерства и ведомства на основе «продленных резолюций» и неконтролируемые вливания в виде государственных субсидий на выплаты по социальному страхованию и выплаты процентов по государственному долгу (данные субсидии определяются долгосрочными нормами, которые не входят в структуру государственного бюджета).

Россия располагает бюджетной системой, сопоставимой с бюджетными системами развитых федеративных стран. Однако бюджетная система нашей страны еще очень молода, ей чуть больше 10 лет. Поэтому многие ее компоненты не могли за столь короткий срок получить развитие и достичь того качества ее компонентов, которые мы наблюдаем в индустриально развитых странах.

Основной задачей реформы бюджетной системы в России является развитие в ее составе полноценных компонентов, приведенных в таблице. Ермилов В.Г. Аспекты реформирования управления государственными финансами // Финансы. 2007. - С. 59-60 Эти компоненты служат основой для получения налогоплательщиками, кредиторами, инвесторами полной и объективной информации о последствиях экономических и финансовых операций государства.

Исходя из этого, на первом месте стоит блок бюджетного планирования и прогнозирования. В настоящее время притупили к работе над трехлетним федеральным бюджетом (на 2008-2010 гг.). Систему трехлетнего финансового планирования можно рассматривать как промежуточную, так как эта системы очень дорогая: она требует огромных материальных, финансовых и человеческих ресурсов, доступность которых ограничивается возможностями российской экономики.

Бюджетная политика, второй по важности компонент, успешно функционирующей бюджетной системы, нацелена на решение в основном тактических и оперативных задач, решаемых в рамках традиционного ежегодного бюджета. Однако задачи и цели бюджетной политики должны соответствовать долгосрочному финансовому планированию и увязываться с ним. Это необходимо, прежде всего, для обеспечения государством экономической и финансовой стабильности в стране. Очевидно, что для государства предпочтительнее заблаговременно отслеживать потенциальные угрозы для экономической и финансовой стабильности, а значит, и своевременно разрабатывать, принимать и осуществлять эффективные меры по недопущению турбулентного развития социально-экономического развития страны. Это легче обеспечить в условиях перспективного финансового планирования.

Такие институты как планирование, государственный финансовый контроль, статистика, учет и отчетность привязаны к финансовому году. Сравнительный анализ внутри стран, а также между странами также ведется на основе календарного года, который в абсолютном большинстве стран совпадает с финансовым годом.

Все три рассмотренные выше основные компоненты бюджетной системы определяют важность последнего указанного в таблице компонента - системы бухгалтерского учета и административно-финансовой информации. Многие годы этот компонент недооценивался в нашей стране и воспринимался как чисто технический инструмент. Объяснение этому можно найти в переходном характере российской экономики, в процессах ее структурной перестройки, которые идут тяжело, потому что многое приходится делать впервые. Административно-финансовая отчетность является базовым инструментом перехода в государственном секторе к бюджетированию, ориентированному на результат. Это означает, что органам государственной власти и управления недостаточно вести учет затрат, корректно отражать операции по расходам в бухгалтерских регистрах. Вся информация о государственных расходах должна увязываться с промежуточными и конечными результатами по производству и предоставлению государством населению страны общественных благ, товаров и услуг.

Бухгалтерский учет и административная финансовая отчетность определяют цели экономической и социальной политики в рамках цикла планирования и формирования бюджета, которые ориентированы на результат. Цикл планирования и формирования бюджет включает:

· анализ экономической и социальной политики;

· выработку финансовой политики и реализации мер планирования (определение объемов доступных государству ресурсов в наступающем финансовом году, целей, политики доходов и расходов, стратегии и приоритетности расходных программ);

· мобилизацию ресурсов и их ассигнование (формирование бюджета);

· осуществление запланированных утвержденных законом мер (исполнение бюджета по доходам и расходам);

· контроль деятельности органов власти и управления, учет расходов (администраторов доходов и расходов);

· оценку и аудит эффективности реализованной политики, перенос промежуточных результатов в будущие финансовые планы и ежегодные бюджеты.

Все перечисленные элементы направлены на формирование в государственном секторе благоприятной среды для внедрения в бюджетную практику механизма формирования бюджета, ориентированного результаты. Имеются в виду не конечные результаты (их еще нужно достичь), а промежуточные. Если промежуточные результаты отстают от плановых показателей, утвержденных в законодательном порядке, то лучше такую программу расходов ликвидировать, а свободны е средства направить на новые программы, которые будут в максимальной степени содействовать экономическому росту.

Выбор бюджетной системы во многом зависит от политики государства. Поэтому пока не ясно, какая бюджетная система будет построена в России: Вестминстерская (Великобритания) или Президентская система (США). От этого выбора зависит сила и мощь государства, эффективность государственных структур на всех уровнях федерации по управлению государственными финансами, по организации производства и предоставлению населению страны общественных благ - ради чего налогоплательщики финансируют избираемое ими государство.

2.3 Цели и задачи бюджетной политики Российской Федерации на 2008-2010 годы и дальнейшую перспективу

В настоящее время особенно остро проявились недостатки финансовой политики, сдерживающие экономическое и социальное развитие Российской Федерации. К ним относятся:

· догматический (нетворческий) характер финансовой политики, ее неспособность быстро реагировать на изменяющиеся условия развития нашего государства;

· отсутствие стратегических разработок;

· проведение частичных, малообоснованных тактических мероприятий, ориентированных на сиюминутную выгоду;

· отрыв финансовой политики от фактического состояния дел в экономике;

· нарушение сбалансированности государственного бюджета Российской Федерации;

· остаточный подход при определении финансовой базы удовлетворения социальных потребностей граждан.

Все это прямо сказывается на неразвитости бюджетной системы и финансовой политики страны.

В основу формирования и реализации бюджетной политики положены стратегические цели развития страны, определенные в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации. Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности - удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех этих законодательно установленных социальных гарантий, в том числе пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита, нуждающихся в государственной помощи.

Основа для решения социальных проблем - высокие темпы устойчивости экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширению финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать финансовую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), определяющей степень доверия людей к государству и готовность инвестировать в экономику страны. Государство также должно поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, авиа- и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрасли и других стратегических отраслей экономики.

Обеспечение обороноспособности и безопасности - необходимое условие для развития страны. Обеспечение высокой боеготовности Вооруженных сил, их техническое переоснащение, создание профессиональной, мобильной армии, борьба с терроризмом и распространением оружия массового поражения, предупреждение локальных конфликтов, предотвращение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий входят в число основных приоритетов бюджетных расходов.

Создание условий для будущего развития - важнейшая миссия социально ответственного государства. Достижение решения многих социальных проблем определяется не только их финансовым обеспечением, но и эффективностью правового регулирования, способностью государства принимать справедливые законы и добиваться их исполнения. Значительный вклад вносят, в рамках законодательных установленных полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Целый ряд публичных обязательств исполняется за счет государственных внебюджетных фондов.