Территориальные финансы

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВА

1.1 Сущность и роль территориальных финансов в экономическом и социальном развитии административно-территориальных образований

1.2 Правовая основа территориальных финансов Российской Федерации

1.3 Развитие науки о территориальных финансах

2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ - ГЛАВНАЯ ФИНАНСОВАЯ БАЗА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

2.1 Сущность территориальных бюджетов

2.2 Система территориальных бюджетов

3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И КОНЦЕПЦИЯ ИХ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

В XX столетии во всем мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения возложенных на них функций территориальные представительные и исполнительные органы наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Для выполнения функций, возложенных на территориальные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются территориальные финансы, которые охватывают территориальные бюджеты (в Российской Федерации - это собственно республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей. Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их применения расширяется; Величина территориальных финансов растет, и во многих странах это превалирующая часть финансовых ресурсов государства.

Актуальность темы не вызывает сомнений, поэтому цель работы - изучить социально-экономическую и правовую основу функционирования территориальных финансов в Российской Федерации и их место в национальной финансовой системе.

Задачи исследования:

- изучить социально-экономическую сущность территориальных финансов в финансовой системе федеративного государства;

- описать место территориальных финансов в национальной финансовой системе;

- изучить правовую основу территориальных финансов в РФ, субъектов РФ и муниципалитетов;

- проанализировать динамику финансовых показателей развития субъектов РФ и муниципалитетов;

- выявить проблемы формирования и развития территориальных финансов в финансовой системе РФ и разработать предложения по решению этих проблем.

Информационной базой работы послужили разработки отечественных и зарубежных ученых в области управления финансами. При написании работы использовались учебные пособия и учебники по экономической теории, финансам, бюджетной системе РФ, монографии и научные статьи в периодических изданиях, а также статистические данные. Также при написании работы использовались Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Федеральные Законы, литература юристов-теоретиков, инструктивно-методический материал, статьи периодической печати.

1. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВА

1.1 Сущность и роль территориальных финансов в экономическом и социальном развитии административно-территориальных образований

Территориальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход; фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Территориальные финансы можно охарактеризовать и как совокупность денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Главное направление использования территориальных финансов - финансовое обеспечение социальной и частично производственной инфраструктуры. Основным источником ее финансирования стали бюджетные ассигнования и средства субъектов хозяйствования (предприятия, организации) [7. с. 5-13].

Региональные бюджеты - основная составная часть территориальных финансов. В современных условиях все в большей степени территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

Средства субъектов хозяйствования - также составная часть территориальных финансов. К таким средствам относятся: финансовые ресурсы предприятий, находящиеся в муниципальной собственности (как правило, это коммунальные предприятия); финансовые ресурсы предприятий, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов. Субъекты хозяйствования для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения и объекты для отдыха. В нашей стране, особенно в новых, городах, возникших на базе строящихся предприятий, нередко почти вся социальная инфраструктура находится в ведомственном подчинении. Поэтому нередко в общем объеме территориальных финансов превалируют средства предприятия, направляемые, на социальное развитие. Территориальные внебюджетные фонды - третий компонент территориальных финансов, чаще всего имеют целевое назначение. Источниками их формирования служат добровольные взносы предприятий и населения, специальные сборы и др.

Территориальные финансы являются одной из частей финансов государства, и им присущи многие из их черт. Условием существования в экономике финансов является наличие денег и денежного обращения. Финансы, в том числе и территориальные, призваны обеспечивать потребности субъектов хозяйствования и органы управления в денежных средствах для выполнения ими хозяйственных и административных функций. Этим предопределяется объективная необходимость существования территориальных финансов. Поэтому территориальные финансы функционируют в форме денежных средств, поступающих в денежные фонды: бюджеты административно-территориальных образований (республик, областей, городов, районов и т.д.), территориальные внебюджетные фонды. Территориальные финансы выполняют ряд функций.

1. Распределительная функция. На основе действия этой функции распределяется и перераспределяется стоимость валового продукта, часть национального дохода и территории обеспечиваются финансовыми ресурсами, необходимыми для их экономического и социального развития.

2. Контрольная функция позволяет контролировать: складывающиеся пропорции в распределении средств между центральными и территориальными фондами финансовых ресурсов; формирование территориальных фондов денежных средств; достаточность финансового обеспечения территорий; эффективность использования денежных средств; реализацию территориальной финансовой политики и т.д. [7. с. 5-13].

С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов вышестоящих бюджетов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, а также субвенции, т.е. финансовые ресурсы, предоставляемые из вышестоящих бюджетов на определенные цели (развитие здравоохранения, дорожное строительство, коммунальные объекты и др.). В соответствии с распределительной функцией территориальных финансов они активно используются и для регулирования экономического развития территорий, т.е. регулирования воспроизводственного процесса и деятельности субъектов хозяйствования. Территориальные органы власти, используя финансы, могут регулировать экономические процессы, протекающие на подведомственных территориях. Этого они добиваются на основе проведения территориальной налоговой, бюджетной и инвестиционной политики путем предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, налогового кредита, бюджетных ассигнований, введения финансовых санкций и др. В целях комплексного, пропорционального экономического и социального развития территорий финансы используются для экономического стимулирования развития отраслей и предприятий. Для этого территориальные органы власти создают целевые финансовые фонды, средства которых используются для поощрения развития предприятий и производства нужной продукции, для проведения социальных природоохранных мероприятий и т.д. Инструментом стимулирования предприятий выступают также налоговые льготы и санкции.

Функции территориальных финансов проявляются при осуществлении территориальными органами власти финансово-бюджетной политики. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций связано с наличием у них необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в их бюджетах части денежных средств, создаваемых на территории. В ходе мобилизации в бюджеты этих средств и их использования возникают финансовые отношения между администрациями, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти.

Финансово-бюджетная политика включает действия территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов. Финансово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой. Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. Территориальная финансово-бюджетная политика выражается в следующих действиях: обеспечение детерминированных (предопределенных) расходов территориального бюджета; участие территориальных бюджетов в эффективных инвестиционных проектах; финансовая поддержка предприятий и организаций, продукция и услуги которых необходимы территории; размещение на предприятиях и в организациях территориальных заказов на поставку продукции и выполнение услуг; оказание помощи малоимущим слоям населения [7. с. 5-13].

1.2 Правовая основа территориальных финансов Российской Федерации

Правовой основой функционирования территориальных финансов являются законодательные акты, изданные в России с 1991 по 1997 гг.

1. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. вопросам финансов местного самоуправления посвящен отдельный раздел, определяющий состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюджетных и внебюджетных средств территориальных органов власти, кредитных ресурсов, валютных средств самоуправления. В соответствии с Законом для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, территориальными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в территориальные органы власти сведения, необходимые для его составления. В Законе зафиксированы важные положения о том, что территориальные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения в Законе за территориальными органами власти закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.

Впервые в Законе признано право территориальных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов территориальных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий. Новые права даны территориальным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов. Территориальным органам предоставлены права: самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов; в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизовано устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов; устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды [11. с. 276-283].

2. В Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», изданном 15 апреля 1993 г., конкретизированы и развиты права территориальных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В нем отражены вопросы определения уровня закрепленных доходов, который должен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов, порядок предоставления и использования дотаций и субвенций, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, распределение доходов между различными видами бюджетов. В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. Закон определяет права территориальных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов - впервые зафиксировано положение об образовании согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определены гарантии бюджетных прав территориальных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

3. Вопросы, касающиеся территориальных финансов, отражены в Законе РСФСР «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (от 27 декабря 1991 г.). Все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы: 1) федеральные налоги, 2) налоги республик в составе РФ и налоги краев, областей, автономных областей, автономных округов, 3) местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и территориальных органов, по отношению к соответствующим налогам, т.е. право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать ставки, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т. д.

4. В Законе РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июня 1992г.) определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций, ответственность за соблюдение этих условий [11. с. 276-283].

5. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995. г.). В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной, власти субъектов РФ обеспечивают территориям минимальные местные, бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Далее указывается, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов РФ доходных источников. Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов РФ.

6. Важным этапом в формировании законодательных основ территориальных финансов стал Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления» (от 25 сентября 1997 г.). В новом Законе регламентируется порядок формирования и использования, финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношении органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами, разграничения доходов и расходов между бюджетами. В статье Закона «Местные финансы» впервые определены состав местных финансов, принципы их формирования.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирования и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном местным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов. Важным положением, впервые устанавливаемым Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах. Вопросы местных бюджетов нашли отражение в статье 15 Налогового кодекса, где установлены виды местных налогов и сборов. Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, где к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесено:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом [11. с. 276-283].

Бюджетным кодексом также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные, органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним, и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ. Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налоговых и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами органов местного самоуправления о бюджете. Однако органы местного самоуправления могут определить порядок предоставления отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней.

В целом следует отметить, что за последние годы сделан существенный вклад в развитие законодательной основы местных финансов. Изданные законы четче регулируют межбюджетные отношения в РФ, расширяют финансовую базу местного самоуправления, укрепляют местные бюджеты.

1.3 Развитие науки о территориальных финансах

Наука о территориальных финансах является составной частью финансовой науки. Возникновение науки о территориальных финансах связано с образованием административно-территориальных единиц, необходимостью управления ими, наделением территориальных органов власти финансовыми ресурсами, появлением территориальных бюджетов.

Территориальные бюджеты как часть территориальных финансов становятся объектом научных исследований. Уже в дореволюционный период в России появляются научные работы, связанные с исследованием местных бюджетов. В их числе необходимо отметить следующие: С.С. Хрулев «Финансы России в связи с экономическим положением населения» (1896); И.Х. Озеров «Большие города, их значение и средства управления» (1906); И.Х. Озеров «Общие принципы организации городских финансов» (1907); Б.Б. Веселовский «история земства за 40 лет» (1909-1911); В.Я. Желтяев «Результаты финансовой реформы в России» (1915) и др.

В годы советской власти с развитием демократических принципов в управлении и повышением роли в централизованных финансах местных бюджетов внимание к последним усилилось. Государством были изданы нормативные акты, регулирующие функционирование местных бюджетов.

Расширились научные исследования поданной проблематике. Появился термин «местные финансы». Однако он, по сути, обозначал лишь местные бюджеты. Об этом свидетельствует изданное в 1926 г. «Положение о местных финансах», в котором регламентировались только местные бюджеты. В научных работах 20-70-х гг., посвященных территориальным финансам, объектом исследований также были лишь местные бюджеты. В эти годы проблемы местных бюджетов нашли отражение в следующих работах: С.А. Котляровский «Бюджет и местные финансы» (1926); В.Н. Твердохлебов «Местные финансы» (1928); С.М. Ленский «Местный бюджет и местные нужды» (1929); Н.Н. Белькович, В.А. Шаврин «Местное хозяйство и местные бюджеты СССР» (1938); В.П. Дьяченко «Советские финансы в первой фазе развития социалистического государства» (1947); К.Н. Плотников «Очерки истории бюджета советского государства» (1954); Н.А. Ширкевич «Местные бюджеты СССР» (1965); Г.Б. Поляк «Финансовые органы Москвы в годы Великой Отечественной войны» (1965), «Бюджет Москвы» (1968); «Генеральный план и бюджет Москвы» (1973); «Бюджет города» (1978); Б.И. Филимонов «Укрепление доходной базы местных бюджетов» (1973); В.С. Демченко, М.Ф. Ужвенко «Регулирование местных бюджетов» (1975); Я.Б. Хесин «Пути повышения устойчивости доходной базы местных бюджетов» (1976) [7. с. 15-19].

Начиная со второй половины 70-х гг. тематика научных исследований расширилась и вышла за рамки проблем местных бюджетов. Это обусловливалось рядом причин. В течение многих десятилетий экономика нашей страны развивалась преимущественно экстенсивным путем, т.е. объем дополнительной продукции и рост национального дохода достигались за счет опережающего вовлечения в производство природных и трудовых ресурсов. Причиной этого была амбициозная внешняя политика руководителей государства, для чего требовался мощный военный потенциал, который создавался военно-промышленным комплексом (ВПК) страны. Для развития и содержания ВПК необходимы были огромные материальные и финансовые ресурсы. Их можно было получить лишь из бюджета за счет других отраслей народного хозяйства. Отрасли, выпускавшие гражданскую продукцию и оказывавшие услуги населению, вся социальная сфера страны финансировались на основе остаточного принципа. В своем развитии они резко отставали от отраслей группы А и ВПК. Таким образом, для страны было характерно некомплексное развитие территорий.

Последствиями этого были постоянное отставание инфраструктуры, социальной сферы, недостаточное развитие сети дорог, хранилищ, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, образования и т.д.

Для решения этих проблем каждое ведомство стремилось иметь свои объекты производственной и социальной инфраструктуры. Это еще более усугубляло ситуацию, так как вело к ведомственности инфраструктуры, распылению материальных, финансовых и трудовых ресурсов, неэффективному их использованию, снижению экономического и социального эффекта от использования ресурсов, дифференциации в обеспечении населения, работающего в различных отраслях, жизненными благами, недовольству различных слоев населения.

При этом в силу политического устройства ответственность за социальное развитие территорий была возложена на местные Советы, финансовая база которых - местные бюджеты - была слаба. В поисках путей развития инфраструктуры на подведомственных территориях местные Советы стали использовать методы привлечения на эти цели средств предприятий в виде шефской помощи, долевого их участия в создании объектов инфраструктуры. Появились несанкционированные внебюджетные фонды финансовых ресурсов [7. с. 15-19].

Все больше в обществе осознается необходимость комплексного развития территорий, комплексного планирования. В середине 70-х гг. начинается разработка методологии комплексного планирования развития административно-территориальных единиц, Большой вклад в методологию такого планирования на уровне области внесли Б.М. Штульберг и В.В. Финагин, на уровне города - В.Я.Любовный, на уровне территориально-производственного комплекса - М.К. Бандман.

Финансовые аспекты планов комплексного развития территорий исследовались Г.Б. Поляком в НИФИ Министерства финансов СССР. Эти исследования диктовались необходимостью:

- изучения вопросов финансового обеспечения реализации таких планов, укрепления местных бюджетов, совершенствования межбюджетных отношений;

- учета и объединения всех источников средств, используемых на территории на местные нужды;

- разработки методологии составления территориальных сводных финансовых балансов;

- разработки правовых и организационных основ создания территориальных внебюджетных фондов;

- разработки методологии финансового планирования для финансового обеспечения целевых комплексных программ территорий;

- разработки методологии прогнозирования местных бюджетов.

Все это дало толчок для активизации научных исследований в области территориальных финансов. По сути, к середине 80-х гг. окончательно сформировалось новое направление финансовой науки - территориальные финансы, в рамках которого изучалась вся совокупность финансовых ресурсов, используемых для экономического и социального развития территорий. Результаты научных исследований в этой области нашли отражение в публикациях Г.Б. Поляка в монографиях: «Планирование комплексного развития городов» (1982), «Территориально-производственные комплексы: планирование и управление» (1984), «Финансовое обеспечение социальной сферы» (1988), «Территориальное планирование и управление: пути совершенствования» (1989). Теоретические и организационные вопросы функционирования местных финансов были им обобщены в монографии «Финансы местных Советов» (1991). В том же году было издано первое в нашей стране учебное пособие для студентов экономических вузов «Финансовые ресурсы местных Советов».

Вкладом в развитие науки о территориальных финансах стали работы М.В. Васильевой «Местные бюджеты в современных условиях» (1987), С.П. Солянниковой «Бюджеты территорий» (1993), диссертационные исследования большой группы диссертантов [7. с. 15-19].

2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ БЮДЖЕТЫ - ГЛАВНАЯ ФИНАНСОВАЯ БАЗА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

2.1 Сущность территориальных бюджетов

Для выполнения возложенных на территориальные органы власти (ТОВ) функций они наделялись соответствующими правами, имущественной базой, материальными и финансовыми ресурсами. Наличие у каждого из ТОВ бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на подведомственной территории, расширять ее экономический потенциал, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. В конечном итоге все это расширяет возможности ТОВ в наиболее полном и всестороннем удовлетворении нужд населения. Таким образом, территориальные бюджеты можно охарактеризовать как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы ТОВ. Это планы финансовых ресурсов, мобилизуемых и направляемых на финансирование социально-бытовой инфраструктуры и других мероприятий, предусмотренных планами экономического и социального развития административно-территориальных единиц, на всестороннее развитие всех членов общества [1. с. 159-178].

Территориальные бюджеты, являясь органической частью консолидированного бюджета страны, связаны с движением к распределением той части создаваемого в материальном производстве национального дохода, которая выражена в денежной форме, направляется по каналам этих бюджетов в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека - главной производительной силы, т.е. в известной мере на расширенное воспроизводство рабочей силы. Национальное хозяйство требует выделения ресурсов на воспроизводство рабочей силы, но финансирование его, в том числе посредством территориальных бюджетов, находится в тесной связи с развитием всего процесса воспроизводства. Все это предопределяет место и роль территориальных бюджетов в процессе производства, в создании и перераспределении национального дохода страны.

Территориальные бюджеты, являясь частью финансов и консолидированного бюджета, входят в экономический базис. Они обусловлены существованием и развитием материального производства и соответствующими экономическими, в частности товарно-денежными, отношениями, что дает основание отнести эти бюджеты к числу экономических категорий. К территориальным бюджетам как части консолидированного бюджета государства применимо определение, характеризующее их как систему экономических отношений. Действительно, формирование и использование ресурсов этих бюджетов выражает планомерное движение общественного продукта между участниками производственного процесса и государством, а также государством и населением. В результате этого движения возникают определенные финансовые отношения между предприятиями и государством; между предприятиями, организациями и учреждениями производственной и непроизводственной сферы; между звеньями бюджетной системы; между государством и населением. Такие отношения имеют не только количественный, но и качественный аспект. Нельзя понять экономическую сущность территориальных бюджетов, если ограничиться лишь исследованием их количественных параметров, оставив вне поля зрения экономические отношения, в результате которых получены эти параметры.

Входя в экономический базис общества и являясь одним из факторов расширенного воспроизводства, территориальные бюджеты функционируют и развиваются в соответствии с экономическими законами [1. с. 159-178].

Территориальные бюджеты являются главным каналом доведения до населения конечных результатов производства, направляемых на общественное потребление. Через эти бюджеты общественные фонды потребления распределяются в территориальном и социальном разрезе, т.е. между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из этих бюджетов финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важными показателями уровня народного благосостояния.

Вместе с другими звеньями бюджетной системы территориальные бюджеты являются одним из важных инструментов реализации на практике закона пропорционального развития национального хозяйства. Эти бюджеты активно используются в распределении национального дохода в целях пропорционального развития административно-территориальных единиц. Эти бюджеты входят в систему территориальных планов экономического и социального развития, оказывают влияние на их формирование и претворение в жизнь. Через территориальные планы они связаны с производственными и финансовыми планами предприятий, в первую очередь подведомственных ТОВ, а также воздействуют на них. Мероприятия, включенные в план экономического и социального развития административно-территориальной единицы, должны иметь финансовое обеспечение. Важнейшим источником финансовых ресурсов, используемых для выполнения такого плана, является территориальный бюджет. Следовательно, он играет роль основного финансового плана административно-территориальной единицы и способствует ее пропорциональному развитию. В соответствии с законом роста производительности труда в национальном хозяйстве создаются предпосылки для увеличения объема национального дохода и на этой основе увеличения территориальных бюджетов. Но одновременно с этим эти бюджеты, через которые результаты труда работников доводятся до населения, способствуют созданию условий для воспроизводства рабочей силы, что в спою очередь влияет на дальнейший рост производительности труда и национального дохода.

Таким образом, проявляется тесная связь между законом роста производительности труда и территориальными бюджетами. Помимо перечисленных выше законов на развитие территориальных бюджетов могут оказывать влияние и другие экономические законы и экономические категории. В частности, следует обратить внимание на связь этих бюджетов с такой категорией, как экономические интересы. Экономические интересы выражают необходимость удовлетворения личных, коллективных, корпоративных, территориальных и общегосударственных потребностей. Но потребности людей могут удовлетворяться при условии осуществления ими хозяйственной деятельности, в результате которой создаются материальные возможности для реализации этих потребностей [1. с. 159-178].

Итак, факторами, привлечения людей к хозяйственной деятельности являются индивидуальные, коллективные, корпоративные, территориальные и общегосударственные интересы. Для повышения уровня интенсификации труда и получения на этой основе более высоких конечных хозяйственных результатов необходимо экономическое стимулирование. Поэтому поощряются индивидуумы и трудовые коллективы, что создает возможности для более полного удовлетворения личных и коллективных потребностей (потребностей отдельных трудовых коллективов).

Помимо индивидуальных и коллективных потребностей есть коллективные потребности более высокого порядка. К ним следует отнести общественные потребности, в т.ч. потребности в услугах общегородских предприятий коммунального и социально-культурного назначения. Этими услугами пользуются члены всех трудовых коллективов. Сознание членами трудовых коллективов, что результаты их труда способствуют увеличению экономических возможностей для удовлетворения потребностей, включающих не только индивидуальные и коллективные, но и общегородские потребности, является одним из стимулов повышения интенсификации производства.

Город, поселок, деревня - это совокупность трудовых коллективов, и конечные результаты их работы влияют на экономическую эффективность и финансовую результативность всего поселения. Поэтому чтобы повысить заинтересованность всех трудовых коллективов в увеличении материальных возможностей для удовлетворения общегородских потребностей, представляется целесообразным введение особой формы экономического стимулирования всех трудовых коллективов, т.е. всего города, поселка, деревни, за достижение более высоких конечных экономических результатов. Источником финансирования общерегиональных мероприятий удовлетворения территориальных потребностей, как правило, является территориальный бюджет. Следовательно, стимулирование можно осуществлять через такой бюджет. Успешная хозяйственная деятельность людей и их стимулирование должны протекать в соответствии с экономическими законами. Нарушение законов, ограничение их действия снижают возможности для достижения необходимого экономического эффекта, а следовательно, и удовлетворения потребностей. Стимулирование населенных пунктов, как индивидуальное, так и коллективное, также должно осуществляться в соответствии с законом распределения по труду.

С помощью этого закона обеспечиваются заинтересованность всех тружеников в повышении производительности и конечных результатов своего труда, а также сочетание интересов отдельных работников, трудовых коллективов и всего общества в целом. Этот закон регулирует распределение необходимого продукта, создаваемого в сфере материального производства. Он распределяется в двух формах; фонд оплаты по труду и общественные фонды потребления. В консолидированном бюджете страны необходимый продукт опосредуется через взносы предприятий в социальные фонды, а также через налог на прибыль. Часть этих ресурсов направляется в территориальные бюджеты. Следовательно, одним из источников формирования этих бюджетов является и часть необходимого продукта.

Назначение территориальных бюджетов не ограничивается лишь решением вопросов на региональном уровне. Большую роль они играют в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач. В первую очередь следует отметить значение местных бюджетов в распределении общественных фондов потребления, финансировании содержания и развития социальной инфраструктуры нашего общества.

Материальной основой для осуществления задачи повышения народного благосостояния являются рост и совершенствование производства. Но созданный в производстве национальный доход должен быть распределен в отраслевом, территориальном и социальном направлениях. Распределение и доведение до населения благ осуществляются в значительной мере с помощью бюджетной системы. В этом процессе территориальные бюджеты играют достаточно заметную роль. В общей сумме расходов консолидированного бюджета страны на социально-бытовую инфраструктуру средства, проходящие по каналам территориальных бюджетов, составляют подавляющую часть. При этом на образование из территориальных бюджетов выделяется более 80% этих средств, на здравоохранение - свыше 85%, на ЖКХ - более 95%. Это назначение территориальных бюджетов предопределяет их роль в перераспределении национального дохода страны. Особенно важно их место в территориальном перераспределении национального дохода. Перераспределение через эти бюджеты национального дохода создает ТОВ для выполнения возложенных на них задач независимо от величины региональных источников доходов. Это в свою очередь позволяет в общегосударственном масштабе осуществлять мероприятия по выравниванию уровней развития города и деревни, различных регионов, последовательно проводить политику дальнейшего развития всех территорий нашей страны.

Отмеченный выше высокий удельный вес территориальных бюджетов в финансировании социально-культурных мероприятий и жилищно-коммунального хозяйства свидетельствует о значительном их месте в перераспределении национального дохода между производственной и непроизводственной сферами. Эта функция территориальных бюджетов содействует не только формированию инфраструктуры в необходимых для общества масштабах и направлениях, но и достижению пропорциональности в развитии производственной и непроизводственной сфер, а также пропорциональности внутри самой инфраструктуры [1. с. 159-178].

Кроме того, следует отметить, что территориальные бюджеты участвуют в перераспределении национального дохода, создаваемого на предприятиях всех форм собственности. Следовательно, эти бюджеты являются инструментом перераспределения национального дохода страны, создаваемого в различных секторах экономики нашего государства. Наконец, территориальные бюджеты, мобилизуя налоги с населения, играют важную роль в перераспределении национального дохода между отдельными слоями населения. Несмотря на то, что основная часть расходов территориальных бюджетов направляется на финансирование социально-культурных мероприятий, не следует забывать о значительной роли этого звена государственного бюджета в развитии производительных сил общества.

Во-первых, через территориальные бюджеты проходит свыше 70% расходов консолидированного бюджета страны непосредственно на финансирование отраслей производственной сферы. При этом в общей сумме расходов на ЖКХ средства территориальных бюджетов составляют более 95%. Из территориальных бюджетов в значительных размерах финансируются промышленность, сельское и водное хозяйство, строительство, транспорт и другие отрасли. Во-вторых, финансируя через территориальные бюджеты развитие и содержание непроизводственной сферы, государство оказывает определенное влияние и на производство. Выше нами была освещена роль этих бюджетов в перераспределении национального дохода страны. Взаимное влияние производственной и непроизводственной сфер обусловлено самим процессом экономического развития и распределения национального дохода. В-третьих, являясь основным источником формирования общественных фондов потребления и финансовых затрат на социально-культурные мероприятия, территориальные бюджеты в значительной мере способствуют осуществлению государственной программы повышения народного благосостояния, а следовательно, обеспечению условий для функционирования и всестороннего развития главной производительной силы - человека.

Выделяя через территориальные бюджеты средства на финансирование отраслей непроизводственной сферы, оказывая бесплатные или льготные услуги населению, государство обеспечивает определенный уровень потребления этих услуг, предоставляет возможности всем слоям населения в получении жилища, образования, в охране здоровья, восстановлении трудоспособности, повышении квалификации. Все эти жизненно важные элементы содействуют развитию человека как производительной силы, создают условия для поддержания необходимого уровня трудоспособности, повышения производительности труда, а в целом - для успешного развития производства. Однако влияние территориальных бюджетов распространяется не только на область общественного производства. Направляемые государством по каналам этих бюджетов средства на мероприятия по охране детства и материнства, на пособия многодетным и одиноким матерям, на воспитание подрастающего поколения и т.д. способствуют решению демографических задач по расширенному воспроизводству населения, что является также важнейшей предпосылкой дальнейшего экономического раз-вития страны. Через систему территориальных бюджетов, в которые передается часть накоплений, создаваемых на предприятиях, ТОВ оказывают воздействие на процесс производства на всех предприятиях, расположенных на их территории, содействуют им в решении их хозяйственных задач.

Тем самым создаются условия заинтересованности ТОВ в результатах деятельности этих предприятий, а следовательно, предпосылки для сочетания территориальных и корпоративных интересов.

2.2 Система территориальных бюджетов

Региональные бюджеты являются центральным звеном территориальных бюджетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта Российской Федерации. В современных условиях все в большей степени региональные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно возрастает их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется. Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления региональным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружающей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. С помощью региональных бюджетов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и иных условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы региональных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих доходов. Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы: налог на имущество предприятий; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы. К собственным доходам относятся также доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Регулирующие доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете, дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных из федерального бюджета.

В доходах региональных бюджетов превалируют поступления от регулирующих источников (более 70%), в т.ч. отчисления от федеральных налогов составляют более 40%, а поступления в виде дотаций, субвенций, трансфертов - более 25%, собственные доходы составляют менее 30%. Из них наиболее весомыми являются: налог на имущество предприятий - 9%, доходы от государственной собственности - 1,1%, доходы от продажи принадлежащего субъектам РФ имущества - 1,5%, поступления от целевых бюджетных фондов - 2,8%. Основные направления использования средств региональных бюджетов являются: обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; проведение выборов и референдумов субъектов РФ; обеспечение реализации региональных целевых программ; формирование государственной собственности субъектов РФ; осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ; содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; обеспечение деятельности СМИ субъектов РФ; оказание финансовой помощи местным бюджетам; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов [7. с. 129-135].

Главное место (около 40%) в расходах занимают ассигнования на народное хозяйство (промышленность, энергетика, строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транспорт, дорожное хозяйство, связь, жилищно-коммунальное хозяйство). На втором месте стоят расходы на социально-культурные мероприятия (образование, культура и искусство, здравоохранение и физическая культура, социальная политика) - более 25%, расходы на управление и содержание правоохранительных органов составляют примерно 8%. Следует отметить, что региональные бюджеты являются наиболее весомым источником бюджетного финансирования расходов на сельское хозяйство и рыболовство (48% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации), на транспорт, дорожное хозяйство и информатику - 43% расходов. Велика роль региональных бюджетов в финансировании промышленности, энергетики и строительства - более 32% расходов консолидированного бюджета России на эти цели, ЖКХ - 30, здравоохранения - 33, культуры и искусства - 34%.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства, увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нарушениям окружающей среды. Это отрицательно сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей расходов региональных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды, через которые проходит примерно 40% бюджетных расходов на эти цели. До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно ввиду того, что мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются. В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет региональных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться мероприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, переработке мусора и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности.