Территориальные финансы

Местные бюджеты. Обязательным компонентом демократического государственного строя является местное самоуправление, главная черта которого заключается в том, что его осуществляет само население, через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Финансовой основой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, обеспечивающих финансирование деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тыс. городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов. Собственные доходы местных бюджетов включают налоги и сборы:

1) местные налоги и сборы: земельный налог; налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследство или дарение; местные лицензионные сборы. В свою очередь земельный налог включает: земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяйственного назначения, включая сельхозугодия в составе лесного фонда; земельный налог и арендную плату за земли несельскохозяйственного назначения; доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы заземли сельскохозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов; возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельхозугодий;

2) доходы от приватизации (собственности, принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе: доходы от приватизации объектов государственной и муниципальной собственности; доходы от продажи земли; доходы от продажи квартир гражданам;

3) средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов [7. с. 129-135].

Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет. Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т.е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов. В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления от: НДС; акцизов; налога на прибыль (доход) предприятий; подоходного налога с физических лиц. Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов. По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Их роль заключается в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории [3. с. 52-57].

Рост местных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, т.е. расширением социальной инфраструктуры. В общем объеме местных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов. Рост городских поселений, увеличение числа городских жителей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в 5-7 раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов: содержание органов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности и управление ею; организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; организация, содержание и развитие муниципального ЖКХ; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов (кроме радиоактивных); содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга; целевое дотирование населения; содержание муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на ЖКХ, составляющих примерно 1/3 расходов. В расходах консолидированного бюджета РФ на ЖКХ средства местных бюджетов составляют 70%, на образование - 67% (при этом на дошкольное воспитание - 83%, начальное и общее среднее образование - 87%), на здравоохранение и физическую культуру - 55, на социальную политику - 49, на культуру и искусство - 45%. Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народного хозяйства скромнее. В общебюджетных расходах на промышленность, энергетику и строительство средства местных бюджетов составляют 8%, сельского хозяйства и рыболовства - 19, транспорта, дорожного хозяйства, связи - 40%. Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня. Так, городским и районным органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-коммунального хозяйства, поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В ведении же поселковых и сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах подавляющая часть расходов приходится на финансирование социально-культурных мероприятий. В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной производственной базы как основы для получения в будущем собственных доходов [3. с. 52-57].

Местным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений. Поэтому спецификой расходов местных бюджетов является значительное преобладание в них расходов на социально-культурные мероприятия. Если в городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, поселковых и сельских бюджетах - от 60 до 80%. В расходах местных бюджетов на социально-культурные мероприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и расширением научных и проектных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам градостроительства, комплексного развития административно-территориальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т.д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста расходов местных бюджетов на финансирование народного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширением жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уровня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению эксплуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, также важный фактор роста расходов местных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбанизации повышаются потребности жителей малых городов, поселков и сельских поселений, где все в больших масштабах развивается коммунальное хозяйство, и т.д.

3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И КОНЦЕПЦИЯ ИХ РЕФОРМИРОВАНИЯ

В Бюджетном кодексе сформулированы принципы бюджетной системы Российской Федерации, в том числе принцип самостоятельности бюджетов. Там же предусмотрены восемь положений для раскрытия сущности этого принципа. К ним относятся, в частности, право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Дня реализации этого должны быть соответствующие исходные условия, которые зависят в значительной степени от федерального центра. В первую очередь, это - соответствие доходных источников расходным обязательствам, без чего обеспечить сбалансированность бюджета не представляется возможным. При этом территориальные органы власти должны иметь возможность обеспечивать возмещение недостающих средств для сбалансированности бюджета, в первую очередь, за счет мобилизации собственных резервов и лишь в экстренном случае прибегать к финансовой помощи из бюджетов выше стоящего у ровня. О том, что действующий механизм межбюджетных отношений не в полной мере отвечает требованиям бюджетного федерализма к сочетанию интересов всех участников таких отношений свидетельствует распределение бюджетных доходов по уровням бюджетной системы.

За период 1999-2005 гг. в доходах консолидированного бюджета РФ наблюдалось снижение доли налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, с 48% до 33%, при одновременном увеличении доли налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета. В доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ за 1998-2005 гг. доля налоговых доходов снизилась с 75,4 до 72,3%, Снижение в территориальных бюджетах в 2000-2005 гг. уровня доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях, составило в региональных с 86,3 до 83,6%, в местных с 72,0 до 45,5%. Снижение в территориальных бюджетах уровня доходов, мобилизуемых на подведомственных территориях, говорит о повышении зависимости территориальных бюджетов, а особенно местных бюджетов, от бюджетов вышестоящего уровня. В 1998 г. уровень налоговых доходов в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ ниже 50% из 89 субъектов РФ имели 17 регионов, в 2003 г. - 18, в 2004 г. - 20, в2005 г. - 24 региона. В 2005 г. наименьшие уровни налоговых доходов от 9,2 до 19,6% имели 6 регионов, с 23,3 до 49,8% - 18 регионов, с 50 до 69,7% - 34 региона, с 70 до 79,4% - 17 регионов, свыше 80% - 12 регионов. Региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов субъектов РФ в 2005 г. составляли -8,4%. При этом в трех регионах они были ниже 1%.Федеральные налоги в 2005 г. в доходах территориальных бюджетов составляли 66,2%. За 1998-2005 гг. уровень закрепленных доходов в общем объеме доходов территориальных бюджетов снизился с 37,1% до 25,5%. Сокращение доли закрепленных доходов в общей сумме доходов в 1998-2004 гг. имело место в 75 регионах из 89, в 2005 г. - у 78 регионов из 87. Наибольшая часть поступления налоговых доходов в консолидированном бюджете Российской Федерации за 2004-2005 гг. идет в федеральный бюджет. Самый большой удельный вес в налоговых доходах консолидированного бюджета РФ в 2004 г. занимал налог на добавленную стоимость (24,0%), который полностью зачисляется в федеральный бюджет, на втором месте (19,3%) таможенные пошлины, поступающие в федеральный бюджет, и на третьем месте - налог на прибыль (18,6%), часть которого (75,3%) поступила в консолидированные бюджеты субъектов РФ.

В 2005 г. наибольший удельный вес занимал» таможенные пошлины (24,4%), НДС (22,1%) и налог на прибыль (19,1%), часть которого (29,1%) поступила и федеральный бюджет. Акцизы в 2005 г. и налог на прибыль в большей части поступали в территориальные бюджеты, преимущественно в региональные, но удельный вес их в доходах консолидированного бюджета РФ по сравнению с перечисленными выше невелик. Еще меньше (около 1 %) в доходах консолидированного бюджета РФ в 2005 г. были налоги: на совокупный доход, земельный налог, транспортный налог, налог на игорный бизнес поступавшие в основном региональные и местные бюджеты.

Региональные и местные налоги в доходах территориальных бюджетов в 2005 г. составляли 8,4% против 19,0% в 2000 г., а местные налоги и сборы в доходах местных бюджетов - 4,2% против 14,4%. Вместе с тем наблюдается увеличение в их доходах безвозмездных перечислений из вышестоящих бюджетов. Если в 1999 г. «Финансовая помощь бюджетам других уровней» (8%) занимала только третье место в расходах федерального бюджета, то в 2003 г. эти расходы вышли на первое место (33%). В 2007 г. удельный вес межбюджетных трансфертов составит 38% от объема расходов федерального бюджета. Рост доли безвозмездных перечислений из федерального бюджета в доходы территориальных бюджетов за 1998-2004 гг. имел место в 61 регионе (68,5%), в 2005 г. - в 62 регионах (71,3%). Несмотря на то, что распределение Фонда финансовой поддержки регионов на 2007 г, осуществляется с учетом новых подходов, направленных на усиление стимулов по увеличению доходной базы бюджетов субъектов, система распределения продолжает носить иждивенческий характер [6. с. 16-19].

Нет никаких оснований утверждать, что финансовая помощь, полученная регионами из федерального бюджета, помогает им справляться с временными трудностями, направить силы на создание благоприятного инвестиционного климата и отказаться (частично/полностью) в следующем году от трансфертов. Поскольку получателями трансфертов является абсолютное большинство всех регионов, и бедных, и вполне благополучных, потеря трансфертов воспринимается ими как несправедливость, заставляет сравнивать с другими, доказывать свою «бедность». Сокращение бюджетного дефицита бюджетов субъектов РФ связывается с улучшением экономической ситуации в регионе. Перераспределение средств финансовой помощи из федерального бюджета происходит в пользу малообеспеченных регионов по принципу, чем менее благополучно в финансовом отношении выглядели отчетные данные консолидированного бюджета субъекта РФ, тем набольший объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности он мог рассчитывать. Все это приводит к утаиванию у субъектов РФ доходов, предоставлению необоснованных льгот по уплате налогов, искусственному завышению расходов, и как, следствие, снижению активности субнациональных властей к более качественному планированию бюджета. Неудивительно, что количество регионов-получателей трансфертов, несмотря на экономический подъем в России, с годами уменьшается очень медленно.

Очевидно, что такая политика дестимулирует регионы, заставляет их тратить время и силы на борьбу за «справедливую дележку пирога», вместо того, чтобы бороться за привлечение инвесторов и повышать собираемость - собственных доходов. Ответственность за сбалансированность территориальных бюджетов полностью возложена на региональные и местные органы власти, а вышестоящие органы власти в ходе межбюджетного регулирования обеспечивают «выравнивание» бюджетной обеспеченности там, где душевые бюджетные доходы меньше их уровня, но полностью они ее не гарантируют. Таким образом, возможность реализации положения, предусматривающего право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов зависит, в первую очередь, от опоры на собственные силы. Сокращение в доходах территориальных бюджетов уровня налоговой составляющей и дол и доходов, закрепленных на постоянной основе, а также рост зависимости их от вышестоящих бюджетов - тенденции, противоречащие задаче наиболее полной реализации принципа самостоятельности бюджетов.

Другим признаком самостоятельности бюджетов является право органов региональной и местной власти устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. В настоящее время федеральным законодательством не установлена налоговая инициатива на региональном и местном уровне. Помимо того, что вносимые изменения налогового законодательства не учитывают интересы субъектов РФ, в последние годы продолжается практика предоставления федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам, установление ставок по ним, что также сказывается на поступлениях доходов в бюджеты субъектов РФ.

Так, за 2003 г. сумма налога на имущество предприятий, не поступившая в территориальные бюджеты в связи с предоставлением льгот, установленных ст. 4 Закона РФ «О налоге на имущество предприятий» составила 62,5 млрд. руб., или 49% от поступлений по данному налогу. В соответствии с Налоговым кодексом РФ налог на землю, налог на имущество физических лиц являются местными налогами, а налог на имущество организаций и транспортный налог - региональными. По этой причине установление на федеральном уровне льгот для отдельных категорий физических и юридических лиц - плательщиков этих налогов, нарушает принципы, заложенные при разграничении полномочий, и влияет на доходы региональных и местных бюджетов. Процесс сокращения указанных льгот начался с 2006 г., когда на федеральном уровне были отменены решения о льготах по налогу на имущество организаций по объектам социально-культурной сферы, льготы по жилому фонду и объектам инженерной инфрастуктуры жилищно-коммунального комплекса, финансируемые из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Отменены также льготы по земельному налогу для научных организаций Академии наук [6. с. 16-19].

Органы власти на местах должны обладать некоторой налоговой инициативой, чтобы иметь возможность в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии. Право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) не должно противоречить требованиям Конституции РФ. Данное положение является наиболее важным для полной реализации принципа самостоятельности бюджетов, и исходит из того, что органы власти на местах лучше знают потребности в бюджетных услугах населения, проживающего на подведомственной им территории. В основе государственной экономической политики при разграничении расходных полномочий и в соответствии с ними в максимально возможной степени доходных источников должен быть заложен принцип субсидиарности. Но это пока не стало реальностью в ходе реформы местного самоуправления из-за централизации в качестве государственных существенной части расходных полномочий, ранее находившихся в компетенции местных органов власти. Наряду с этим исполнение таких полномочий ежегодно без всякого согласования делегируется (на постоянной основе) органам местного самоуправления с предоставлением субвенций. В таких случаях требовалось бы заключать соглашение об этом с органами власти, которыми они передаются.

Положительное значение имело создание с 2001 г. Федерального фонда компенсаций с выделением из него субвенций на реализацию за счет федерального бюджета делегируемой регионам для исполнения части федеральных расходных полномочий. Такой подход позволил сдержать тенденцию нарастания так называемых нефинансируемых федеральных мандатов и в течение ряда лет существенно сократить их. Но в последние годы дальнейшее применение такого порядка, когда делегируемое полномочие нижестоящим уровням власти без соответствующего в меру возможностей перераспределения доходных источников, ведет к принудительному иждивенчеству, не ориентируя на собственные силы. Это вступает в противоречие с задачей повышения заинтересованности и ответственности региональных и местных органов власти по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории.

Возникают вопросы к положениям федеральных законов №184-ФЗ и №131-ФЗ, касающихся общих принципов организации региональных и местных органов власти. Например, в Законе №131-ФЗ для городских округов не предусмотрено расходное полномочие по сбору и вывозу мусора, оказывающих влияние на состояние окружающей среды. В соответствии с конституционным правом на благоприятную окружающую среду все уровни власти и бюджетной системы должны участвовать в соблюдении этих государственных социальных гарантий. Субъекты РФ выступают с предложениями возложить на районный уровень такие расходные полномочия как: охрана, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) районного значения; создание условий для массового отдыха жителей поселений и организация благоустройства мест массового отдыха; организация водоотведения; снабжение населения поселений топливом; использование и охрана лесов; некоторые другие. Так, например, в Московской области полагают целесообразным сохранить на районном уровне структуру организации ЖКХ, поскольку деление его между городскими округами и поселениями приведет к росту тарифов на коммунальные услуги населения. Резко возрастут платежи за услуги, предоставляемые теплоснабжаюшими организациями, работающими на дорогостоящих видах топлива и отделившихся от крупных организаций. Функцию по предоставлению жилищных субсидий малоимущим гражданам целесообразно передать на региональный уровень, где сформированы территориальные органы социальной защиты, имеющие для этого необходимую налоговую базу данных. Однако в настоящее время органам власти субъектов РФ не предоставлено право перераспределения расходных полномочий между уровнями местного самоуправления с целью эффективной их реализации.

Ёщё одним признаком принципа самостоятельности бюджетов является недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов нескольких уровней бюджетной системы РФ, без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; а также недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств за счет средств бюджетов других уровней. В качестве примера, о невыполнении указанных положений можно отметить принятие Федерального закона «О гражданской обороне», который вступает в противоречие с бюджетным кодексом РФ. Данным Федеральным законом предусмотрено финансирование расходов на цели гражданской обороны одновременно за счет средств бюджетов всех уровней. То же можно сказать и о ФЗ «О пожарной безопасности». Статьей 11.1 введено понятие «муниципальная пожарная охрана», которая создается органами местного самоуправления для тушения пожаров. Поскольку Законом 131-ФЗ функция обеспечения пожарной безопасности ни в какой степени не отнесена на районный уровень, с чем трудно согласиться, целесообразно было бы предоставить право органам власти субъектов РФ самостоятельно решать этот вопрос, включая и уровень муниципальных районов, для обеспечения пожарной безопасности на всей территории субъекта РФ.

Имеются и другие неразрешённые вопросы разграничения расходных полномочий по вертикали власти и бюджетной системы. Так, оплата взносов за неработающее население на обязательное медицинское страхование производится из регионального бюджета, а организация скорой и первичной медицинской помощи (в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, женщинам в период беременности, во время и после родов) отнесена к компетенции органов местного самоуправления. Таким образом, имеет место необоснованное распределение ответственности за разные участки одной работы [6. с. 16-19].

Важным признаком самостоятельности бюджетов является недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов. В соответствии с этим любые сокращения налоговой базы регионов в результате изменения налогового законодательства должны компенсироваться из вышестоящего бюджета. В результате сокращения налоговой нагрузки за счет увеличения вычетов при расчете налогооблагаемой прибыли для предприятий и индексации социальных вычетов, происходит уменьшение налогооблагаемой базы налога на доходы физических лиц. По оценке Минфина России, сальдированный результат этих изменений в 2007 г. составит примерно 23 млрд. руб., и компенсируется из федерального бюджета за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, такие дотации по существу не решают вопросов сбалансированности бюджетов субъектов РФ, то есть общего покрытия минимально необходимых расходов доходами. Это в свою очередь говорит о несовершенстве действующего механизма определения дотаций из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и регионального Фонда финансовой поддержки муниципальных образовании. Средства на «сбалансированность» выделяются, как правило, не всем регионам, а тем, у которых из-за изменений в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве выпадают большие доходы. То же можно сказать и в отношении Закона № 139-ФЗ, введение которого с 1 января 2006 г. отменило льготу по налогу на имущество организаций в отношении объектов жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, содержание которых полностью или частично финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Закон субъекта РФ эту льготу также не предусмотрел, в результате муниципалитеты вынуждены платить налог на имущество жилищно-коммунального комплекса, находящегося в муниципальной собственности, который полностью зачисляется в региональный бюджет. Так как уплата данного налога не была запланирована в расходах местных бюджетов, то они несут большие потери, которые никем не компенсируются. В будущем муниципалитеты будут вынуждены, в виду отсутствия источника финансирования, предусмотреть эти расходы в тарифах на услуги ЖКХ, что приведет к очередному их росту, и данная проблема будет переложена на плечи населения [9. с. 3-6].

Применение отрицательных трансфертов в отношении тех бюджетов, где единые нормативы могут привести к неоправданно высоким доходам, противоречит следующему положению принципа самостоятельности бюджетов - недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. К отрицательным трансфертам можно отнести субвенции, подлежащие перечислению последними в бюджет муниципального района на межпоселенческие мероприятия. Но финансирование таких мероприятий это по существу функция органов власти муниципальных районов, и оно должно обеспечиваться за счет их бюджетов. Однако это не принято во внимание в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Лучший вариант отрицательных трансфертов с повышающейся шкалой изъятия, но не в доходы регионального бюджета, а на особый клиринговый счет для перераспределения средств в пользу беднейших муниципальных образований, как это делается в Германии в отношении земель.

Таким образом, с целью реализации принципа самостоятельности бюджетов важно обеспечить максимально возможную степень финансовой самодостаточности бюджетов. Это, в свою очередь, может зависеть от уровня налоговой составляющей в доходах бюджета, уровня доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе (без ограничения сроком), сокращения уровня дотационности, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых исходных условий для развития инициативы региональных и местных органов власти и с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется. Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. Основной составной частью территориальных финансов являются территориальные бюджеты. В современных условиях территориальные органы власти все в большей степени призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на подведомственных территориях. Значительно усиливается их координационная функция в экономическом и социальном развитии территорий. Указанные факторы вызывают необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы территориальных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов территорий.

В Государственной Думе ФС РФ был рассмотрен проект федерального бюджета на 2008-2010 г. В нем заложены следующие новации в области межбюджетных отношений:

- предусматривается увеличение Фонда финансовой поддержки регионов на 26,5%, что выше, чем индексация по инфляции на 50 млрд. руб. Стало очевидным, что индексация объема Фонда на темп инфляции не позволяет федеральному центру осуществлять основную функцию государства - выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время дифференциация субъектов Федерации по этому показателю сохраняется и даже нарастает. Более богатые, инвестиционно привлекательные территории имеют гораздо более высокие показатели роста, нежели те, у которых экономическая основа доходной базы еще недостаточно развита.

- для определения объема Фонда финансовой поддержки предложен достаточно объективный экономический подход, позволяющий учитывать потребности в средствах, необходимых для выравнивания бюджетной обеспеченности. В качестве минимального выбран средний уровень бюджетной обеспеченности регионов-середняков, т.е. без учета 10 самых богатых и 10 самых бедных. А дальше от этого среднего уровня рассчитываются объемы межбюджетных трансфертов.

- изменяется методика определения межбюджетных трансфертов. Практика показала, что расчет налогового потенциала по валовому региональному продукту не учитывал ряд особенностей отдельных регионов, например, трансфертные цены и миграцию налогоплательщиков. Расчет налогового потенциала, базирующегося на налогообразующих показателях, таких как прибыль, фонд оплаты труда, имущество, оборот ликеро-водочной продукции и проще, и точнее, и объективнее. Кроме того, в трехлетнем бюджете предусматривается значительное, в 2,3 раза, увеличение объема Фонда регионального развития - с 4,2 до 10 млрд. руб. Это связано с тем, что финансирование региональных и муниципальных объектов больше не предусматривается включать в непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы, т.е. свободный инвестиционный трансферт можно использовать с большей пользой с учетом местных приоритетов.

Еще одна новация - создание фонда объемом в 2 млрд. руб. для поощрения регионов, добившихся наилучших финансовых и социально-экономических показателей, распределяться который будет в зависимости от рейтинга территорий, посчитанного по специально отобранным позициям.

Перечисленные меры направлены на повышение качества управления финансами, создание стимулов для регионов развивать собственную налоговую базу и изыскивать резервы внутри собственных бюджетов.

Список используемой литературы

1. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: учеб. пособие - М.: ГУ ВШЭ, 2004, 243 с.

2. Баранчиков В.А. Муниципальное право: учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - 390 с.

3. Бежаев О. Об особенностях формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы// Муниципальная власть, № 3 (май-июнь) 2006 г. - С.52-57.

4. Бутов В.И. и др. Основы региональной экономики: Учеб. Пособие. - М.: Ростов-на-Дону, 2000. - 448 с.

5. Бюджетная система РФ: Учеб./под ред. проф. М.В.Романовского - М.: Юрайт-М, 2000, 615 с.

6. Гиляровская С.В. О самостоятельность бюджетов в Российской Федерации// Финансы №2 2007 г. С.16-19.

7. Поляк Г.Б. Территориальные финансы: учеб. пособие. - М.: Вузовский учебник, 2006, 479 с.

8. Российский статистический ежегодник 2006 г. Стат.сб./Росстат - М., 2006, 806 с.

9. Силуанов А.Г. Успешных регионов в России становится больше// Финансы №6 2007 г. С.3-6.

10. Система муниципального управления: Уч./ под ред. В.Б. Зотова - Спб: Питер, 2005, 493с.

11. Финансы: Учеб./под ред. проф. М.В. Романовского - М.: Юрайт-М, 2002, 504 с.

12. Финансы: Учеб./под ред. проф. Л.А. Дробозиной - М.: ЮНИТИ, 2002, 527 с.