Бюджетная система государства

продукта в размере 2840 млрд. руб., в-третьих, в связи с тем, что многие предприятия становились банкротами, а также в связи с сокрытием налогов и уходом большой их части в теневую экономику.

В 1999 г. наблюдалось увеличение доходной части бюджета на 28,87 % по сравнению с 1998 г. и на 9,05 % по сравнению с 1997 г. Такое увеличение произошло за счет прогноза валового внутреннего продукта, составляющего 4000 млрд. руб.(который увеличился на 40,85 % по отношению к 1998 г.) Также на это изменение повлиял кризис 1998 г., который кроме отрицательных моментов имел и положительные стороны, например, такие как уменьшение доли импорта в составе продукции, реализуемой на российском рынке; увеличение объемов производства отечественной продукции и как следствие - увеличение налогов, поступающих в бюджет.

Говоря о расходах бюджета, то в 1997 г. они составляли 529765,2 млрд. руб., а в 1998 г. их сумма уменьшилась незначительно на 5,63 % и составила 499945,2 млн. руб. На такое изменение повлияло: прогнозируемые величины ВВП и уровня инфляции, исполнение бюджета 1997 г. по доходам. В 1999 г. расходы утвержденного федерального бюджета увеличились на 15,02 % по сравнению с 1998 г. и на 8,55 % по сравнению с 1997 г. Увеличение расходной части бюджета 1999 г. произошло в основном в связи с событиями 17 августа 1998 г., а именно в связи с повышением курса доллара произошло большое увеличение уровня инфляции (30,0%) и цен на товары и услуги, с одной стороны, с увеличением расходов на международную деятельность и национальную оборону с другой стороны.

Сравнивая доходы и расходы бюджетов 1997 - 1999 гг., нужно отметить, что дефицит бюджета в 1997 г. составил 95400,1 млрд. руб., а в 1998 г. - увеличился на 38,78 %, на что повлияло увеличение расходов бюджета. В 1999 г. дефицит уменьшился на 23,43 % по сравнению с 1998 г. и увеличился на 6,26 % по сравнению с 1997 г. На снижение дефицита в 1999 г. по сравнению с 1998 г. повлияло увеличение доходов, увеличение которых превзошло увеличение расходов на 13,85 %.

Рассмотрим структуру доходов федерального бюджета 1997 - 1998 гг., представленную в таблице 2.1.

Таблица 2.2. Структура доходов федерального бюджета в 1997 - 1999 гг.

По данным таблицы 2.2. видно, что наибольший удельный вес имеют налоговые доходы, которые составили: 86,25 % в 1997 г., 83,52 % в 1998 г. и 84,34 % в 1999 г. В 1998 г. такой уровень налоговых доходов был запланирован с учетом того, что наблюдался рост обанкротившихся предприятий и снижение объемов промышленного производства. В 1999 г. удельный вес этого вида доходов увеличился по сравнению с 1998 г. в связи с учетом влияния роста ВВП, а следовательно и с увеличением налоговых поступлений. На изменение удельного веса этой группы доходов повлияло изменение соотношения состава.

Рассмотрим подробнее налоговые доходы, в составе которых определяющее место занимает налог на добавленную стоимость: 45,89 % в 1997 г., а 46,02 % в 1998 г. и 35,99 % - в 1999 г. Большой удельный вес свидетельствует о большой собираемости этого налога. В 1998 г. планировалось увеличение НДС, в связи с тем что увеличивалась доля завозимой продукции и уменьшалась доля производимой отечественной продукции. В 1999 г. произошло резкое уменьшение данного налога в общем объеме налоговых доходов за счет изменения структуры, однако если сравнивать сумму НДС с прошлым годом, то произошло увеличение на 1, 74 %, за счет небольшой экономической стабилизации.

В 1997г. налог на прибыль составлял 20,42 % в общем объеме налоговых доходов, в 1998 г. - 15,68 % и в 1999 г. - 9,02 %. Снижение этого налога произошло за счет трудного положения предприятий различных отраслей промышленности.

Также на размер налоговых доходов повлияла сумма акцизов, которая в 1997 г. составила 20,25 %, в 1998 г. - 25,64 % и в 1999 г. - 20,83 % от общего объема налоговых доходов. Хотя сравнивая размер сумм по годам, то можно сказать, что в 1998 г. произошло увеличение поступлений акцизов на 3,75 % по сравнению с 1997 г., а в 1999 г. по сравнению с 1998 г. увеличение составило 10,73 %. Такая динамика произошла из-за увеличения доли подакцизных товаров в их общем объеме.

Ко второй группе относятся неналоговые доходы, которые в общем объеме доходов бюджета составляют: 5,81 % в 1997 г., 7,75 % в 1998 г. и 6,97 % в 1999 г. В 1998 г. сумма утвержденных неналоговых доходов увеличилась на 12,91 % по сравнению с 1997 г. в основном за счет увеличения планируемых доходов от продажи принадлежащего государству имущества и доходов от реализации государственных запасов. В 1999 г. планировалось увеличение неналоговых доходов по сравнению с предыдущим годом на 15,86 % за счет увеличения доходов от внешнеэкономической деятельности.

К третьей группе относятся доходы государственных целевых фондов: 8,21 % к общему объему доходов в 1997 г., 8,73 % - в 1998 г. и 8,77 % - в 1999 г. При этом утвержденная сумма этих доходов в 1998 г. уменьшилась на 10,1 % по сравнению с 1997 г. за счет снижения поступлений в эти фонды, а это в свою очередь вызвано снижением доходов населения и прибыли предприятий. Однако в 1999 г. было запланировано увеличение поступлений на 29,57 % за счет включения в целевые фонды Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов и Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Структура доходов федерального бюджета определяется не только на стадии его оформления, также она зависит от фактического поступления доходов, прежде всего налогов.

Теперь рассмотрим структуру расходов федерального бюджета в 1997 - 1999 гг., представленную в таблице 2.3.

Таблица 2.3. Структура расходов федерального бюджета в 1997 - 1999 гг.

Используя данные таблицы 2.3., можно сделать вывод о том, что в 1997 г. большой удельный вес в общем объеме расходной части бюджета занимали расходы на оборону - 19,69 %, которые в 1998 г. составили 16,35 %, причем снижение этих расходов в общем объеме связано с тем, что приоритет целей экономической политики изменился и в основном это связано с увеличением расходов на обслуживание государственного долга. В 1999 г. расходы на оборону увеличились и составили 20,45 % в общем объеме расходной части бюджета, что связано с обострением обстановки в Чечне.

Расходы на обслуживание государственного долга в общем объеме расходной части бюджета составили: в 1997 г. - 14,78 %, в 1998 г. - 24,83 % и в 1999 г. - 21,26 %. Увеличение удельного веса этих расходов в 1998 г. связано с необходимостью обслуживания как внешнего, так и внутреннего долга страны, последний из которых связан с выплатой задолженности по заработной плате. В 1999 г. уровень расходов на эти цели снизился, в основном за счет увеличения расходов на национальную оборону и международную деятельность.

Расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в среднем занимают также большой удельный вес в структуре расходов и составляют: в 1997 г. - 8,82 %, в 1998 г. - 8,32 %, в 1999 г. - 9,74. Увеличение уровня планируемых расходов в 1999 г. по сравнению с предыдущими годами связано в основном с ростом преступности, а именно с обострением криминогенной обстановки в Чечне.

Расходы целевых бюджетных фондов в 1997 г. составили 7,78 %, в 1998 г. - 6,42 %, 1999 г. - 8,82 %, такое уменьшение связано со структурными изменениями расходной части бюджета.

Объем расходов по разделу федерального бюджета «Социальная политика» в 1997 г. составлял 3,41 %, в 1998 г. - 7,01 % и в 1999 г. - 8,78 %. Такая динамика расходов связана с усилением социальной политики. Основные направления финансирования связаны с компенсацией расходов Пенсионному фонду РФ на выплату пенсий и пособий, расходами на молодежную политику и с мероприятиями по выполнению различных социальных программ.

На финансирование системы образования в 1997 г. было предусмотрено направить 3,49 %, в 1998 г. - 3,45 % и в 1999 г. - 3,61 % от расходов федерального бюджета. С каждым годом наблюдается небольшое увеличение доли этих расходов, за счет создания новых программ, требующих дополнительного финансирования.

Расходы бюджета на промышленность, энергетику и строительство за рассматриваемый период уменьшались с каждым годом. В 1997 г. они составили 9,37 %, в 1998 г. - 5,49 % и в 1999 г. 3,06 %. Такая же динамика прослеживается в отношении финансирования сельского хозяйства и рыболовства, которые в 1997 г. занимали 3,04 % в общем объеме расходной части бюджета, в 1998 г. - 2,4 % и в 1999 г. - 1,61 %. Такое снижение объемов финансирования связано с усилением национальной обороны.

Объем расходов на здравоохранение и физическую культуру в 1997 г. составлял 2,16 %, 1998 г. - 1,89 % и в 1999 г. - 1,78 %. В соответствии с этими данными нужно сказать, что удельный вес этих расходов остается не только низким, но и с каждым годом уменьшается.

В федеральном бюджете на 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней». Общий объем расходов на эти цели предполагается в сумме 51703,792 млн. руб., или 10,34 % к объему расходов федерального бюджета. В 1999 г. общий объем этих расходов значительно уменьшился и составил 3700 млн. руб., или 0,64 %, в связи с нехваткой денежных ресурсов.

В 1997 и 1998 гг. расходы на международную деятельность были очень низкими, удельный вес которых в общем объеме расходов составил: 1,93 и 2,9 % соответственно. В бюджете 1999 г. эти расходы занимали значительный удельный вес - 10,22 %. Это связано с тем, что усилилось сотрудничество с Белоруссией и со странами СНГ, а также в связи с миротворческой деятельностью в Югославии.

Остальные статьи расходной части бюджета занимают сравнительно не большую долю в общем объеме.

Таким образом, подводя итог анализа структуры доходов и расходов федерального бюджета, можно сказать, что параметры федерального бюджета и их фактическое исполнение во многом определяют финансовое и бюджетное состояние страны.

2.2 Анализ исполнения федерального бюджета России

Ключевым моментом, определившим важнейшие особенности российского бюджета в 90-е гг., стала постоянная нехватка ресурсов для устойчивого выполнения государством своих обязательств по финансированию социальных институтов, обороны и т.п. Это связано со следующим противоречием. С одной стороны, доходы государства, ориентированные на налоги, выплачиваемые главным образом предприятиями, испытывали последствия масштабного финансового кризиса в реальном секторе и в силу этого сжимались в реальном выражении. С другой - расходы бюджета были ориентированны на поддержание потребления населения в условиях кризиса благосостояния и тем самым оказались не эластичными к налоговой базе.

Проанализируем динамику исполнения федерального бюджета за 1997 - 1999 гг., используя данные таблицы 2.4.

Таблица 2.4. Динамика исполнения федерального бюджета за 1997 -1999 гг.

По данным таблицы 2.4. видно, что в 1997 г. фактические доходы составили 322834,212 млрд. руб., а в 1998 г. доходы бюджета по сравнению с 1997 г. снизились на 6,33 % за счет снижения поступлений налогов в государственный бюджет. В 1999 г. по сравнению с 1997 произошло увеличение на 89,48 %, а по сравнению с 1998 г. - на 102,29 %. Такое увеличение доходной части бюджета произошло за счет того, что экономический кризис, как уже было сказано выше, способствовал развитию отечественного производства, что в свою очередь способствовало увеличению налоговых поступлений в федеральный бюджет.

В 1997 г. общая сумма расходов бюджета составила 409284,969 млрд. руб., в 1998 г. наблюдается снижение расходов по сравнению с 1997 г. на 4,97 % за счет нехватки бюджетных средств, что повлекло недофинансирование важнейших направлений расходов федерального бюджета. В 1999 г. фактические расходы бюджета составили 664673,784 млн. руб., что на 62,4 % больше уровня 1997 г. и на 70,9 % больше уровня 1998 г. Увеличение фактических расходов в 1999 г. по сравнению с предыдущим произошло за счет увеличения доходов бюджета, а именно налоговых поступлений.

Таким образом, в 1997 г. дефицит бюджета составил - 86450,757 млрд. руб., в 1998 г. произошло увеличение на 0,1 % за счет увеличения фактических расходов по сравнению с доходами. В 1999 г. наблюдалось уменьшение дефицита на 38,73 % по сравнению с 1997 г., и на 38,8 % по сравнению с 1998 г. за счет опережения темпов роста доходов над расходами.

Проанализируем исполнение бюджета в 1997 - 1999 гг. и проследим, какие изменения произошли в бюджетной политике России. Вначале проанализируем исполнение доходной части бюджета. При анализе исполнения бюджета в 1997-1999 гг. используем данные таблицы 2.5.

Таблица 2.5. Исполнение федерального бюджета по доходам в 1997 - 1999 гг.

По данным таблицы 2.5. видно, что в 1997 г. фактические доходы бюджета составили 74,32 % от утвержденного бюджета и, следовательно, общий недобор доходов бюджета составил 25,68 %, что произошло за счет низкой собираемости фактических налогов (65,01 %). В 1998 г. основой формирования доходной базы федерального бюджета продолжают оставаться налоговые доходы. Недобор бюджетных средств наблюдался за счет уменьшения фактических налоговых доходов на 23,13 %. Такое уменьшение фактических поступлений как в 1997, так и в 1998 гг. связано с негативными тенденциями в формировании доходов бюджета, которые явились следствием более общих закономерностей, определявших финансовое положение реального сектора экономики, так например, в 1998 г. ВВП России сократился на 4,6 %, объем промышленного производства - на 5,2 %. Спад был зафиксирован во всех отраслях российской промышленности, а также произошло снижение финансовой обеспеченности реального сектора, падение платежеспособного спроса на внутреннем рынке и ухудшением внешнеэкономической конъюнктуры. Поэтому в 1997 и 1998 гг. также наблюдался недобор по налогу на прибыль, который соответственно составил 55,68 % и 27,54 %.

Фактические налоги на внешнюю торговлю и на внешнеэкономические операции в 1997 г. превысили бюджетные назначения и составили 115,45 %, так как возросла активность операций, осуществляемых Российской Федерацией на международных рынках ценных бумаг, осуществлено привлечение кредитных ресурсов международных финансовых организаций. В 1998 г. по-прежнему наблюдается увеличение собираемости этих налогов, которое составило 25,95 %. Это связано с тем, что увеличилось количество международных сделок.

В 1997 г. недополучение доходов от налогов на товары и услуги составило 67,85 %, которое произошло в основном за счет снижения поступлений от НДС. Это связано с тем, что высокая инфляция способствовала вымыванию оборотных средств предприятий и еще большими затруднениями в процессе уплаты налогов с оборота, а в первую очередь, НДС. Фактическое поступление налогов на товары и услуги в 1998 г. составило 71,90 %, где также как и в 1997 г. уменьшилось поступление НДС за счет высокой степени бартеризации хозяйственного оборота (по состоянию на август 1998 г., в неденежной форме было оплачено две трети объема продукции, поставлявшейся крупнейшими налогоплательщиками). Другим фактором, повлиявшим на уменьшение бюджетных поступлений, явился рост количества убыточных предприятий, сопряженный с общим падением объема прибыли по результатам экономической деятельности.

Фактические неналоговые доходы в 1997 г. составили 164,76 % по сравнению с бюджетными назначениями, где рост неналоговых доходов связано с увеличением доходов от государственной собственности, с доходов от продажи принадлежащего государству имущества и доходов от внешнеэкономической деятельности. В 1998 г. неналоговые доходы также увеличились и составили 128,72 % по сравнению с утвержденным значением в бюджете 1998 г., где увеличение поступлений произошло только за счет доходов от внешнеэкономической деятельности и от доходов от продажи государственного имущества.

Фактические доходы от государственных целевых фондов в 1997 г. увеличились на 7,4 % за счет повышения собираемости таких налогов как: налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на использование автомобильных дорог, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др. Зато в 1998 г. эти поступления уменьшились на 26,01 % от бюджетных назначений, на что повлияло упразднение некоторых фондов, например такого как Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ.

Рассмотрев исполнение бюджета по доходам в 1997-1998 гг., мы увидели, что в среднем происходили взаимосвязанные изменения в экономике, которые сопровождались ухудшением экономической ситуации и в конце концов закончились кризисом в августе 1998 г.

Развитие российской экономики в 1999 г. опрокинуло мрачные прогнозы о сохранении высоких темпов инфляции, которая в феврале 1999 г. составила 4,1 % против 8,5 % в январе и 11,6 % в декабре 1998 г., и дальнейшим падением промышленного производства. В 1999г. общая сумма доходов бюджета составила 611709,566 млн. руб. или 129,14 % и превысила бюджетные назначения на 29,14 %, что свидетельствует о снижении экономического кризиса и возобновлении роста экономики.

Налоговые доходы в 1999 г. увеличились по сравнению с утвержденным значением на 27,54 %, при этом перевыполнение доходной части бюджета произошло за счет таких поступлений, как налогов на прибыль, налогов на товары и услуги, платежей за пользование природными ресурсами и прочих налогов, выполнение которых составило 164,56 %, 132,89 %, 110,61 % и 367,34 % соответственно. Это связано с тем, что для российских товаропроизводителей сложилась благоприятная конъюнктура на внешнем и внутреннем рынке. Удалось использовать возможности, обусловленные ростом экспортных и ориентированных на российский потребительский рынок отраслей для заметного улучшения макроситуации, что было связано с проводимой согласованной бюджетной, денежно-кредитной и бюджетной политики.

Однако наблюдается недобор таких налогов, как налога на совокупный доход и налога на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, недобор составил 88,86 % и 8,38 % соответственно. Уменьшение доходов от налога на внешнюю торговлю связано в основном со снижением количества завозимой импортной продукции, которое в свою очередь было связано с большими затратами, в связи с повышением курса доллара.

Поступление неналоговых доходов составило 130,57 %, на что повлияло: увеличение фактических поступлений доходов от внешнеэкономической деятельности и прочих неналоговых поступлений, которые соответственно составили 133,25 % и 291,79 % от бюджетных назначений.

На увеличение доходной части бюджета повлияло увеличение доходов целевых бюджетных фондов, которые составили 32,77 % от бюджетных назначений; а также наличие безвозмездных перечислений, невыясненных и прочих поступлений которые составили 9,381, 228,973 и 3675,282 млн. руб. соответственно.

Таким образом, только в 1999 г. наблюдалось превышение поступления фактических доходов от бюджетных назначений, что характеризует улучшение экономической ситуации в стране.

Проанализируем исполнение федерального бюджета по расходам в 1997 -1999 гг., используя данные таблицы 2.5.

Нужно отметить, что ограниченность ресурсов, которыми реально располагал федеральный бюджет в 1997 - 1999 гг., предопределила жесткость подходов к исполнению расходной части бюджета.

Таблица 2.5. Исполнение федерального бюджета по расходам в 1997 - 1999 гг.

По данным таблицы 2.5. видно, что в 1997 г. выполнение федерального бюджета по расходам от утвержденного бюджета составило 68,32 %, в 1998 г. - 71,17 % и в 1999 г. - 105,97 %. Рассмотрим подробнее причины такой динамики.

В 1997 г. в приоритетном порядке средства из федерального бюджета направлялись на финансирование защищенных статей расходов федерального бюджета; обязательств по обеспечению социальных гарантий населения; выделение средств субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки; финансирование других социально значимых расходов. Так финансирование социальной политики в 1997 г. увеличилось на 25,91 %. В 1998 г. среди основных направлений непроцентных расходов бюджета наибольший удельный вес перед кризисом приобрела поддержка социальной инфраструктуры. Фактическое финансирование социальной политики составило 103,95 %. Но если сравнивать фактическое финансирование, то в 1998 г. оно возросло на 60,22 %, что было связано с острой необходимостью, а именно с выплатой зарплаты и пособий.

Недополучение запланированных доходов бюджета повлекло за собой недофинансирование важнейших направлений расходов федерального бюджета.

В 1997 г. низкий уровень исполнения утвержденного бюджета по расходам наблюдался по таким направлениям, как финансирование культуры и искусства (35,69 %), средств массовой информации (44,47 %), обслуживания государственного долга (52,94 %), промышленности и энергетики (53,52 %), причиной этому может служить то, что наиболее острой была социальная проблема, на которую шла большая доля финансирования. В 1998 финансирование социально-культурных мероприятий и жилищно-коммунального хозяйства превысило половину непроцентных расходов консолидированного бюджета. Это стало возможным за счет «экономии» на оборонных расходах и субсидиях реальному сектору экономики. Так, расходы на оборону за 1996-1998 гг. снизились с 3,6 до 2,5 % ВВП. Одновременно изменялись основные формы расходов: возросла доля прямых выплат населению (оплаты труда, трансфертов и т.п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В итоге в 1998 г. выплаты населению достигли 54 % непроцентных расходов федерального бюджета (без учета трансфертов регионам), в то время как в 1997 г. они составили 48 %¹²

В 1997 г. произошло превышение расходов: на финансирование Федеральной судебной системы на 7,41 %; на финансирование транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики на 22,06 %.

В 1998 г. исполнение финансирования сельского хозяйства, мобилизации экономики, исследования космического пространства, культуры и искусства, фундаментальных исследований составляло самый низкий уровень.

В целом можно сказать, что в результате кризиса адаптация бюджета к нехватке ресурсов за счет структурных сдвигов в расходах также практически исчерпала себя в силу ограниченности возможностей для дальнейшего сокращения расходов на другие цели.

Необходимым средством покрытия разрыва между ресурсами и текущими обязательствами бюджета в новых условиях стали мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов. Масштабы размещения внутренних и внешних обязательств в 1996 - 1997 гг. составляли соответственно 5-6 и примерно 2 % ВВП. Это в известной мере позволило компенсировать последствия сокращения инфляционного дохода. В то же время активная политика заимствования усиливала давление на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. За 1995 - 1998 гг. их доля в расходах федерального бюджета возросла почти вдвое - с 18 до 32 %.

Итогом кризиса 1998 г. стало исчерпывание и этого источника ресурсов. Вслед за дефолтом по внутренним обязательствам государства наступил кризис доверия к нему со стороны кредиторов и резко сократился чистый приток не только внутренних, но и внешних займов. В 1999 г. их чистое привлечение составило соответственно 0,7 и 1,1 % ВВП.

События августа 1998 г. (девальвация рубля, дефолт по внутренним долговым обязательствам государства, скачок цен и т.п.) оказали противоречивое влияние на государственные финансы. В связи с этим начался процесс формирования качественно новой модели государственных финансов.

Поэтому в 1999 г. произошло снижение финансирования социальной политики на 2,79 %., так как в 1999 г. произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства, в результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран (доходы - 40 % ВВП и более, конечное потребление государственных учреждений - около 20 % ВВП), на уровень, характерный для США и Японии (соответственно 30 -35 % ВВП и 10 - 15 % ВВП). Новая модель бюджета объективно требует резкого сокращения обязательств государства, прежде всего социальных.

В 1999 г. был отмечен более высокий уровень реальных доходов бюджета по сравнению с предыдущим годом.

Поэтому увеличилось финансирование на обслуживание государственного долга на 33,01 % от бюджетных назначений, что позволило обеспечить финансовыми ресурсами текущие обязательства федерального бюджета и приступить к погашению ранее объявленных, но не профинансированных обязательств.

В 1999 г. почти по всем статьям расходов было достигнуто в среднем 80 % выполнение расходной части бюджета. Например, на охрану окружающей среды было направлено 2894,881млн. руб. или 74,15 %.

Дополнительные доходы, полученные федеральным бюджетом, позволили систематически позволили вести работу по сокращению задолженности по социальным выплатам населению, оказывать дополнительную поддержку проблемным регионам.

Важнейшим успехом бюджетно-налоговой политики является существенно возросший масштаб опосредованного «живыми деньгами» перераспределения ресурсов через бюджет. Так, по данным МНС, в январе - сентябре 1999 г. такие поступления в федеральный бюджет составили 7,4 % ВВП (за те же периоды 1997 и 1998 гг. соответственно 5,4 и 5,8 % ВВП). При этом уже в первом полугодии 1999 г. удалось сократить задолженность бюджетных организаций.

Основным фактором стабилизации ситуации в бюджетной сфере стало смягчение денежной политики, приведшее к монетизации финансовых потоков. Наметилось снижение неденежных форм расчетов между предприятиями, что благотворно сказалось на поступлении налогов. Так достигшая в августе 1998 г. доля бартера в выпуске продукции сократилась к октябрю 1999 г. до 34 %.

В таблице 2.6. рассмотрим данные об исполнении бюджета за январь - октябрь 1999 и другие годы в % к ВВП.

Таблица 2.6. Исполнение федерального бюджета, январь-октябрь соответствующего года, % к ВВП

По данным таблицы 2.6. видно, что общие итоги исполнения бюджета за 1996-1997 гг. деформировались результатами проводимых в конце года зачетов неплатежей, в следствие которых итоги года оказались существенно более высокими, чем текущее исполнение бюджета. С учетом этого фактора поступление налогов в федеральный бюджет в 1999 г. превысило на 2,2 % ВВП их уровень в докризисные 1996-1997 гг. Что касается непроцентных расходов, то их сокращение связано с двумя факторами: во-первых, их вытеснением возросшими расходами по обслуживанию государственного долга, во-вторых, сокращением бюджетных ссуд. Без их учета непроцентные расходы федерального бюджета в 1999 г. приблизились к уровню 1996 г. (10,3 в 1999г. и 11,3 % ВВП в 1996 г.).

Качественно новой чертой стал переход к первичному профициту бюджета расширенного правительства, составившему в 1999 г. 2,4 % ВВП. Эти изменения в значительной степени были вынужденными вследствие резкого увеличения расходов на обслуживание внешнего долга (с 1,5 % ВВП в 1998 г. до 2,2 % ВВП в 1999 г.) при одновременном сокращении внешних заимствований. Такая ситуация означает обслуживание государственного долга за счет налоговых доходов и соответственно сжатие непроцентных расходов бюджета. По итогам 1999 г. непроцентные расходы консолидированного бюджета составили 24,3 % ВВП по сравнению с 25,0 % ВВП в 1998 г. и 30,8 % в 1997 г.

Слом прежнего механизма финансирования бюджетного дефицита наступил сразу после августа 1998 г. Уже сентябрь - декабрь чистые внешние займы составили менее 2 % ВВП, в то время как перед кризисом, в январе-августе, привлечение внешних ресурсов (без учета вложений нерезидентов в ГКО) составило 4,4 % ВВП. Согласно имеющимся оценкам, в 1999 г. чистые внешние займы составили (с учетом амортизации долга) лишь 1,1 % ВВП. В результате приток внешних займов перестал покрывать выплаты по внешнему долгу.

Рост расходов предприятий позволил относительно безболезненно сократить расходы консолидированного бюджета на поддержку экономики в 1998 - 1999 гг. до 7,1 % ВВП, в то время как еще в 1997 г. они составляли 9,7 % ВВП.

Усилились противоречия между федеральным и региональным бюджетами. Фактическая сбалансированность федерального бюджета в новых условиях в значительной степени обеспечивалась за счет бюджетов регионов, доходы которых в новых условиях сократились по сравнению с 1998 г. на 0,6 % ВВП. Перераспределение финансовых ресурсов с регионального на федеральный уровень происходило в двух формах. Во-первых, прямого изъятия - в федеральный бюджет было передано 24 % подоходного налога; одновременно трансферты субъектам Федерации сократились на 0,8 % ВВП. Во-вторых, - косвенного перераспределения налоговых ресурсов - увеличения доли центрального правительства в основных видах налоговых поступлений в консолидированный бюджет. В итоге в бюджеты субъектов Федерации в 1999 г. налогов поступило на 1,4 % ВВП меньше, чем в 1998 г.

Вместе с тем проявились и негативные факторы, воздействовавшие на бюджет. Так в результате девальвации рубля бремя обслуживания государственного долга осталось значительным, несмотря на дефолт по внутренним долговым обязательствам государства. Бюджетные расходы на эти цели составили в 1999 г. 3,6 % ВВП по сравнению с 5,5 % ВВП в 1998 г. Это обусловлено тем, что девальвация рубля автоматически увеличила расходы на обслуживание внешнего долга. Если в 1997 г. они составляли лишь 0,9 % ВВП, то в 1999 г. - 2,0 %, а в 2000 г. - 2,6 - 2,9 %, т. е. Почти в 3 раза больше, чем до кризиса¹⁵.

Ключевая характеристика сформировавшейся модели государственных финансов - ее переходный, кратковременный характер. Если предыдущая модель, основанная на внешних и внутренних займах, просуществовала 4 года (с 1995 по 1998), то время жизни новой, вероятно будет существенно короче. Это связанно со следующими факторами:

- девальвацией рубля и всплеском инфляции в конце 1998 г. Вместе с замедлением динамики обесценения рубля и темпов инфляции сократился и потенциал соответствующих факторов увеличения налоговых поступлений. Новая модель характеризуется однобокой экспортно-сырьевой ориентацией: налоги с экспортно-ориентированного сектора и внешней торговли составляют около 45 % всех налоговых поступлений консолидированного бюджета. При приросте суммарных налоговых доходов консолидированного бюджета в 1999 г. по сравнению с 1998 г. на 1,6 % ВВП, поступление налога на прибыль возросло на 1,2 % ВВП (что в значительной степени связано с мобилизацией в бюджет инфляционной прибыли предприятий), таможенных пошлин - на 1,0 % ВВП. Вместе с тем поступление ряда других видов налогов по доле в ВВП даже сократилось. Такая ситуация основана в значительной степени на исключительно выгодной конъюнктуре мирового рынка для отечественной продукции;

- резко возросшей нагрузкой на финансы регионов. В то же время на них лежит основная тяжесть поддержания социальной сферы, на которую объективно возрастает нагрузка в связи с наметившимся сокращением реальных доходов населения. Новая модель государственных финансов более чем когда-либо провоцирует возникновение конфликта между центром и субъектами Федерации.

Таким образом, уровень исполнения доходов и расходов свидетельствует о пересмотре подходов к формированию бюджетных показателей, чему способствует новая модель государственных финансов России. Нужно сказать, что реальная стабилизация положения в бюджетной сфере может быть связана лишь с качественным расширением доходов государства, основанном на повышении эффективности в реальном секторе, сокращении не монетарных расчетов, улучшении финансово - экономического положения товаропроизводителей, повышения уровня жизни населения, усилении контроля за финансовыми потоками во внешнеэкономической сфере.

2.3 Анализ и характеристика межбюджетных отношений

1997 - 1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений, который требовал реформирования. С одной стороны производилось реформирование местных финансов, а с другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов, обозначилась тенденция к индивидуализации распределения финансовых ресурсов.

Любая система межбюджетных отношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Основной недостаток системы межбюджетных отношений состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.

В настоящее время на бюджеты территорий возложено финансирование более 80 % всех затрат страны на острую социальную сферу (на среднее образование, здравоохранение, культуру, выплату пособий детям и инвалидам), а на федеральный бюджет - 20 % (на высшее и специальное среднее образование, на учреждения здравоохранения федерального значения, на пенсии военнослужащим, проходящим по разделу «социальная политика»).

На региональные бюджеты также возложено полностью финансирование всех затрат страны на жилищно-коммунальные нужды (100 %). Практически это означает, что основная масса населения зависит от региональных бюджетов.

При этом наиболее устойчивые доходы закреплены за федеральным бюджетом: НДС -85 % всех поступлений, акцизы на нефтепродукты - 100 %, таможенные пошлины - 100 %. В тоже время за региональными бюджетами закреплены трудно образуемые и трудно собираемые доходы: подоходный налог с физических лиц - 85 % налога по стране и налог на прибыль - две трети от всего налога (сейчас более половины всех предприятий и организаций являются убыточными).

При последующем распределении расходов между областными и местными бюджетами, расходы на социальную сферу и жилищно-коммунальные нужды в основном перекладываются дальше, вниз - на районные и сельские бюджеты, а их доходовая часть формируется в значительной части за счет подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль.

Следует отметить, что совершенно не спасает положение относительно не большая финансовая помощь регионам со стороны федеральных органов, которая из года в год сокращается. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1997 году формировался за счет 15 %, а в 1998 и 1999 гг. - 14 % от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин. Доля каждого из субъектов РФ в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена в определенных размерах.

Распределение финансовой помощи регионам, а внутри регионов - муниципальным образованиям остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи распределяется без утверждения в соответствующем бюджете. «Формализованная» же часть финансовой поддержки фактически ориентируется на восполнение превышения расходов над доходами, причем те и другие оцениваются на основе скорректированных отчетных данных. Ряд регионов добились и добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета самые различные льготы и привилегии.

Наиболее тяжелой проблемой являлась ситуация с выплатой заработной платы из региональных и местных бюджетов.

Впервые эта проблема возникла в 1996 г. К середине 1997 г. она приобрела одновременно острый и массовый характер. По состоянию на 1 июля 1997 г. задержки по выплате зарплаты из бюджетов регионов в среднем достигли 2,5 месяцев. На федеральном уровне были приняты решения по погашению этой задолженности. Регионы получили ссуды на общую сумму 15 трлн. руб. ли почти 40 % годового объема фонда трансфертов. В результате к началу 1998 г. во всех регионах долги по зарплате были выплачены.

Однако в 1998 г. они начали расти снова, достигнув к декабрю почти 16 млрд. руб. (здесь и далее в новом масштабе цен). В среднем зарплата задерживается на 2,6 месяца, а в 21 регионе - более чем на 4 месяца. В Республике Алтай задержки составляют 7,8 месяца, в Кировской области - 5 месяцев, не имели же долгов по зарплате только три субъекта Федерации - Москва, Санкт-Петербург и Самарская область.

Причины, которые на протяжении последних лет воспроизводят этот кризис, носят системный характер. Без их устранения никакие вливания из федерального бюджета в бюджеты регионов ситуацию принципиально не изменят.

Первая причина - нереальные бюджеты. По итогам 10 месяцев 1998 г. доходная часть бюджетов субъектов Федерации в среднем была исполнена на 64 %, и только 6 территорий вышли на запланированные показатели. Соответственно исполнение региональных и местных бюджетов идет в режиме хронического секвестра и дефолта. Безусловно, здесь сказалась и общеэкономическая ситуация, но задолго до ее ухудшения во многих регионах бюджеты были утверждены со значительным дефицитом, причем без определения источников его покрытия.

При этом социальные платежи далеко не всегда получают приоритет. По расчетам Минфина, практически все субъекты Федерации имеют реальную возможность направлять на выплату зарплаты и погашение задолженности 40 % своих текущих доходов, включая федеральные трансферты. Фактически же на эти цели направлялись лишь 25 %. Даже получаемая из центра помощь далеко не всегда идет на выплату зарплаты (например, в Бурятии на выплату зарплаты было направлено лишь 63 % полученных трансфертов, в Алтайском крае - 75 % и т.д.).

Значительную часть расходов региональных и местных бюджетов вряд ли можно назвать оправданной.

За 10 месяцев 1998 г. субсидии жилищно-коммунальному хозяйству составили 15 % расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации - почти столько же, сколько расходы на зарплату. Согласно федеральному стандарту, в 1998 г. население должно было оплачивать не менее 50 % расходов на жилищно-коммунальные услуги. Вышли же на этот уровень только 33 региона. В Саратовской, Камчатской, Тульской, Воронежской, Тульской областях население оплачивало менее 35 % жилищно-коммунальных услуг. По некоторым оценкам, годовой резерв экономии бюджетных расходов по этой статье достигает 15 млрд. руб., то есть равен объему накопленной за 1998 г. долгов по зарплате. Для его использования необязательно повышать уровень коммунальных платежей - нужно работать с ценами и тарифами коммунальных предприятий, и ряд регионов это успешно делают (например, Вологодская и Смоленская области).

Большинство регионов на фоне растущей задолженности по зарплате продолжают финансировать капитальные вложения. В ряде регионов их удельный вес в расходах превышает 10 %.

Еще труднее понять, почему регионы выдали (по состоянию на 1 ноября 1998 г.) из своих бюджетов ссуды предприятиям на общую сумму 12 млрд. руб., причем возврат составил лишь 7 млрд. руб.

Есть резервы в самой социальной сфере. Многие регионы, не выплачивая текущую зарплату, ввели разного рода доплаты и надбавки. Например, в Ивановской, Камчатской, Калужской, Магаданской и ряде других областей ставки предусмотренные Единой тарифной сеткой, повышены от 16 до 80 %. Конечно это можно было бы приветствовать, если бы такие шаги не были бы заведомо невыполнимыми.

Что касается бюджетных доходов, то в среднем половина налоговых доходов регионов собирается зачетами и различными суррогатами, которыми нельзя платить зарплату. При этом в отдельных регионах удельный вес неденежных поступлений превышает 70 %.

Частично эту проблему решил налог с продаж, который ввелся с 1 июля 1998 г. Те регионы, которые пошли на этот шаг уже ощутили весомую прибавку денежных поступлений.

В таких условиях в 1998 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. Кроме этого было принято соглашение «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов».

Результатом принятия этих мер большинство субъектов Федерации сумело в 1999 г. повысить денежную составляющую доходной части бюджета. В целом по регионам, подписавшим соглашения, удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил на коней отчетного года 61,4 %, против 47,6 % сложившихся на коней 1998 г. В суммарном выражении в прошлом году общая сумма полученных доходов возросла по сравнению с предыдущим годом на 118,9 млрд. руб., в денежном выражении - на 104,9 млрд. руб.

В 38 субъектах Федерации удельный вес доходов в денежной форме превысил средний уровень по стране. Особо следует отметить работу, проделанную в этом направлении, в Астраханской, Калининградской, Владимирской и Волгоградской областях, где удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил от 80 до 85,3 %.

Как уже было сказано выше, на рост доходов в немалой степени повлияло введение налога с продаж, сумма которого на 1 января 2000 г. составила по субъектам РФ, подписавшим соглашения, 13,3 млрд. руб. против 0,7 млрд. руб., полученных за 1998 г.

Наряду с ростом собственных доходов субъектов РФ в 1999 г. значительная помощь им была оказана и из федерального бюджета. Минфин России по поручению Правительства РФ обеспечивал перечисление средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ своевременно и в полном объеме. За 1999 г. бюджетам субъектов РФ перечислено 44,8 млрд. руб., в том числе 11,1 млрд. руб. сверх суммы, предусмотренной федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 г.».

Кроме того субъектам РФ за 1999 г. была оказана своевременная финансовая помощь в виде бюджетных ссуд на общую сумму 7,2 млрд. руб. Одновременно обеспечивался возврат ранее выданных ссуд. За 1999 г. сумма возвращенных ссуд в федеральный бюджет составила 12,1 млрд. руб.

За два месяца 2000 г. трансферты были перечислены в соответствии с лимитами бюджетных обязательств на общую сумму 7,2 млрд. руб. и выданы бюджетные ссуды на кассовый разрыв при исполнении бюджетов субъектов РФ на 2,2 млрд. руб.