Бюджетная система Республики Казахстан

1

Содержание

Введение

Глава 1. Экономическое содержание бюджетной системы

1.1 Функционирование бюджетной системы

1.2 Бюджетный механизм и его элементы

Глава 2. Доходы бюджета

2.1. Состав и функционирование

2.2. Организация местных бюджетов

2.3. Доходы и расходы местных бюджетов

2.4. Роль налогов в формировании бюджета

Глава 3. Долги и дефицит бюджета

3.1. Понятие бюджетного баланса

Глава 4. Состояние бюджетной системы РК на сегодняшний день

4.1. Бюджетная система РК состояние, перспективы

4.1.1. Контроль за исполнением бюджета

4.1.2. Состояние бюджетной системы

Заключение

Список литературы

Введение

Казахстанская экономика переживает трудности: остановился рост валового внутреннего продукта, продолжается спад инвестиций, уменьшается собираемость налогов и других государственных сборов и платежей, растут расходы по обслуживанию внутреннего и внешнего долга. Сложное положение в социальной сфере, снижаются доходы населения, а значит, и уровень потребления.

В этих сложившихся условиях в Министерстве финансов Казахстана подготовлены основные направления бюджетной и налоговой политики на период до 2002 года. Ее целями и задачами являются:

достижение устойчивого экономического роста и создание для этого соответствующих макроэкономических условий;

рост реальных доходов и потребления населения.

Правительство Республики Казахстан намерено продолжить реформирование бюджетной системы. Сбалансированный государственный бюджет должен отражать социально-экономические приоритеты государства.

Будет продолжена политика децентрализации государственных функций и осуществляться меры по дальнейшему совершенствованию процесса разделения ответственности центра и регионов за финансирование республиканских и местных бюджетных программ. Предусматривается разработать и внедрить среднесрочные стабильные нормативы. Межбюджетные взаимоотношения потребуют усовершенствования методики расчета субвенций из республиканского бюджета в местные бюджеты и изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет. Правительство нацелено на продолжение этого процесса, что потребует дальнейшего совершенствования Закона Республики Казахстан “О бюджетной системе”.

Будет продолжена работа по совершенствованию бюджетного программирования. В целях недопущения неэффективного расходования государственных средств предусматривается совершенствование методов выбора приоритетов бюджетного финансирования.

Правительство и Национальный банк Республики Казахстан намерены продолжить работу в области управления государственным и гарантированным государством заимствованием и долгом. Предпочтение будет отдаваться заимствованиям на финансирование окупаемых проектов. Правительственные гарантии будут ограничиваться в основном инвестиционными проектами, входящими в Программу государственных инвестиций ЗАЯВЛЕНИЕ Правительства и Национального банка Республики Казахстан
об основных направлениях социально-экономической политики
и прогнозе экономических результатов на 2001 год .

Целью данной дипломной работы является раскрытие понятия бюджетной системы доходов государственного и местного бюджета и его влияния на экономику страны.

Глава I. Экономическое содержание бюджета и бюджетной системы

Распределительный процесс осуществляется, как известно, в двух формах: натурально-вещественной и стоимостной. При стоимостном распределении участвуют разные экономические категории: финансы, налоги, бюджет и т.д. Специфика финансов состоит в том, что распределительный процесс, осуществляемый с их помощью, чрезвычайно многогранен, охватывает как первичное распределение, так и многочисленные стадии перераспределения. Следовательно, финансы выражают более общие финансовые отношения, чем бюджет.

Существование бюджета в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим обществом, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабах всего народного хозяйства для обеспечения функционирования экономики. Развитие экономики требует перераспределения материальных, трудовых и финансовых ресурсов между составляющими его звеньями в интересах достижения оптимальной структуры производства.

Существование специфической бюджетной среды стоимостного распределения обусловлено также природой и функциями государства. Именно оно нуждается в централизованных средствах для финансирования областей, развивающихся ускоренными темпами, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера, покрытия общих издержек государственного управления. Поэтому. На наш взгляд, совокупность этих финансовых отношений выражается через экономическую категорию «государственный бюджет», объективная необходимость которой обуславливается потребностями расширенного воспроизводства, природой и функциями государства.

В государственном бюджете реально воплощен принцип финансовой централизации, который осуществляется государством. Централизованные финансовые ресурсы позволяют государству обеспечивать запланированные темпы и пропорции общественного воспроизводства, добиваться совершенствования его отраслевой и территориальной структуры, формировать в необходимых размерах средства для первоначального развития прогрессивных отраслей экономики, проводить крупные социальные преобразования. Благодаря финансовой централизации денежные средства сосредотачиваются на решающих участках экономического и социального развития, подготавливая условия для успешной реализации экономической и социальной политики государства.

Как особая область стоимостного распределения государственных бюджет выполняет специфическое общественное назначение - служит удовлетворению общегосударственных потребностей. За счет бюджетных средств осуществляются затраты по расширению производства, связанные с необходимостью ускорения научно-технического прогресса и достижения запланированных сдвигов в отраслевой и территориальной структуре общественного производства; образуются резервные фонды в общегосударственном масштабе; покрываются общие, не относящиеся к производству издержки управления; производятся затраты по совместному удовлетворению коллективных потребностей и формированию фондов для содержания нетрудоспособных, расходы по охране границ государства, содержанию армии, затраты, связанные с развитием интеграции и т.д.

Итак, государственный бюджет характеризуется следующими чертами:

Является особой экономической формой распределительных отношений, связанной с обособлением части стоимости общественного продукта, национального дохода, валового внутреннего продукта в руках государства и использованием ее на удовлетворение общегосударственных потребностей;

предназначен для перераспределения стоимости между отраслями народного хозяйства, территориями страны, секторами экономики, в отличие от финансов хозяйствующих субъектов, опосредствующих процесс создания и производственного потребления стоимости и финансов непроизводственной сферы, обслуживающих потребление стоимости;

выражает такую стадию стоимостного распределения, которая непосредственно не связана с движением общественного продукта в его товарной форме и осуществляется в известном «отрыве» от нее, в то время как в материальном производстве и непроизводственной сфере финансовые отношения тесно переплетаются с товарно-денежными;

пропорции и формы бюджетного распределения стоимости общественного продукта определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;

область бюджетного распределения занимает центральное место в составе финансов, выполняя ведущую роль по отношению к другим звеньям финансовой системы (финансам хозяйствующих субъектов, налогам и т.д.). Это обусловлено теснейшей взаимосвязью бюджета с другими звеньями финансовой системы, ее ключевым положением среди них (с его помощью обеспечиваются денежными средствами решающие участки экономического, социального и оборонного строительства); высокой степенью влияния бюджета на стоимостную структуру общественного производства и развитие непроизводственной сферы. Родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сбалансированном развитии экономики. М:Финансы и статистика, 1985.с.10

Таким образом, государственный бюджет, как и любая другая экономическая категория, выражает производственные отношения в денежной форме и имеет соответствующее им материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются (осуществляются) в централизованном фонде денежных средств государства. В результате реальные экономические (распределительные) процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизируемых и используемых государством денежных средств - бюджетных ресурсах.

Бюджетные ресурсы - это экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила в распоряжение государства для удовлетворения потребностей производства, социально-культурных потребностей населения, обороны и управления. Формирование и использование бюджетных ресурсов выражает процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.

Итак, как экономическая категория государственный бюджет выражает производственные отношения в денежной форме, возникающие между государством и другими участниками производства в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта путем образования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на цели расширенного воспроизводства, повышение уровня жизни народа и удовлетворение общественных потребностей.

1.2 Функционирование бюджетной системы

Функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов бюджета. Это - специфические формы функционирования самого государственного бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения. Доходы и расходы - категории отдельного (особенного) по отношению к более общей категории - государственному бюджету. Обе категории объективны, как и сам бюджет, и имеют специфическое общественное назначение: доходы обеспечивают государство необходимыми денежными средствами, расходы распределяют централизованные ресурсы в соответствии с общегосударственными потребностями. Более подробно это будет рассмотрено в следующих параграфах.

На наш взгляд, в настоящее время содержание экономической категории часто не увязывается с механизмом ее практического использования. Наряду с объективными формами существуют организационные, представляющие внешнее проявление экономических отношений; они - продукт человеческой деятельности, объективны, хотя и зависят от того конкретного экономического содержания, которое заключено в них. Организационные формы в сфере бюджетных отношений включают в себя конкретные виды доходных поступлений (налог на прибыль, НДС, акцизы, поступления от средств приватизации и т.д.), расходных назначений (расходы на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и т.д.), бюджетный дефицит, методы и способы определения объема доходов, расходов бюджета и его дефицита. Следовательно, организационные формы связаны с деятельностью государства, которое определяет формы бюджетных отношений, устанавливает конкретные виды налогов, сборов и расходов, регламентирует условия и порядок их функционирования путем выработки соответствующих правовых норм.

Все эти процессы осуществляются планомерно в определенной последовательности. Итак, плановый характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе - основном финансовом плане страны. В нем предусматриваются те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи доходов и расходов основного финансового плана показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств государства.

Основной финансовый план является продуктом деятельности государства, в нем выражена воля государства, отражающего интересы народа. Показатели основного финансового плана страны подлежат безусловному выполнению в соответствии с ежегодно принимаемым Законом о бюджете. К сожалению, в настоящее время, рассматривается и утверждается республиканский, а не государственный бюджет.

Сегодня на основе республиканского бюджета оценить финансовое состояние экономики республики очень трудно, так как в нем отражаются не все финансовые ресурсы государства. Поэтому во время рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и возникает множество вопросов о социально-экономическом развитии республики.

В связи с этим, на наш взгляд, показатели основного финансового плана должны основываться на глубоком знании объективных закономерностей развития экономики. Государство, устанавливая бюджетные показатели, должны учитывать объективные условия хозяйствования, экономические и финансовые возможности страны, необходимость первоочередного удовлетворения отдельных общественных потребностей. Решения, принимаемые государством в области бюджетных показателей, как и сами государственные формы правления, полностью зависят от уровня развития общества, степени зрелости производственных отношений.

Как и совокупность самих бюджетных отношений, планово-финансовый документ, отражающий их, тоже должен носить название «государственный бюджет». Но в отличие от бюджета как экономической категории, основной финансовый план страны должен являться формой отражения целенаправленного использования государством характера бюджетных связей.

Трактовка государственного бюджета как основного финансового документа страны не противоречит экономической природе бюджета как объективной категории. Связано это в тем, что термин «государственный бюджет» применяется для обозначения разных по своему характеру понятий, одно из которых относится к сфере распределительных отношений, а другое - отражает форму использования объективной категории в процессе человеческой деятельности. По нашему мнению, с одной стороны, не видеть объективной природы государственного бюджета как экономической категории, а с другой стороны, преувеличивать значение документа, отражающего форму использования бюджетных отношений. Следовательно, возникает объективная необходимость рассмотрения процессов проявления, установления форм бюджетных отношений, а также процесса их организации и использования в интересах общества как бюджетной системы.

Бюджетная система представляет собой совокупность форм бюджетных отношений, видов бюджета (республиканский и местный бюджеты), методов и способов их составления, исполнения, а также совокупность финансовых и других органов управления. При этом совокупность бюджетных отношений составляет основу (базис) бюджетной системы. А надстройкой ее являются виды бюджетов, финансовые и другие органы управления, определяющие формы бюджетных отношений и осуществляющие составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов (республиканского и местных бюджетов) на основе использования различных методов и способов управления.

1.2 Бюджетный механизм и его элементы

Это есть, на наш взгляд, бюджетный механизм. Основными его элементами являются:

Бюджетное планирование и прогнозирование;

Оперативное управление бюджетными ресурсами;

Своевременное финансирование затрат государства;

Проведение учета, составление отчетности об исполнении бюджетов;

Анализ исполнения бюджетов и внесение изменений в утвержденный бюджет;

Рассмотрение и утверждение бюджетов в соответствующих уровнях управления;

Формирование нормативно-законодательной, а также информационной базы для нормального функционирования бюджетной системы.

Следует отметить, что на практике бюджетная система рассматривается как совокупность бюджетов. Это не позволяет комплексно исследовать элементы бюджетной системы, определить проблемы формирования и использования бюджетов в республике. Основными из них, на наш взгляд, являются следующие:

Макроэкономическая ситуация в экономике Республики Казахстан и отдельных ее регионах (развитие производства, финансовые ресурсы и т.д.);

Роль налоговой системы в формировании бюджета;

Распределения налогов и иных видов доходов между бюджетами;

Распределение бюджетных расходов между бюджетами;

Принципы действия регулирующих доходов;

Принципы выделения бюджетных дотаций и субсидий из республиканского бюджета;

Внебюджетные фонды и их роль в процессе распределения и перераспределения финансовых ресурсов;

Контроль за расходованием бюджетных средств и правильностью зачисления доходов по уровням бюджетной системы;

Распределение инвестиционных расходов между бюджетами;

Методы повышения эффективности бюджетных капитальных вложений;

Организационные формы инвестирования;

Роль инвестиционных фондов;

Бюджетные инвестиции и инвестиционные кредиты, методы их сочетания;

Конверсионные программы;

Распределение социальных расходов между бюджетами;

Методы финансирования образования и науки;

Целесообразность изменения пособий населению;

Пенсионный фонд и пенсионная система;

Критерии определения дефицитности бюджетов;

Меры по сокращению разрыва между доходами и расходами бюджетов;

Ценные бумаги на финансовом рынке;

Взаимоотношения с Национальным банком Республики Казахстан;

Разработка единой бюджетной классификации с большей ориентацией на функциональную классификацию;

Методы разработки проекта бюджета;

Корректировка и уточнение показателей бюджета в течение финансового года;

Учет и отчетность об использовании бюджета;

Методы анализа исполнения доходов и расходов бюджетов;

Методы прогноза расходов и доходов бюджетов;

Организационная структура бюджетных подразделений финансовых органов и их функции в условиях функционирования новой финансовой системы Республики Казахстан.

Системное изучение этих вопросов помогло бы выработать обоснованную финансовую политику государства в условиях рынка и определить приемлемую структуру финансовых, налоговых и других органов, осуществляющих управление финансовыми отношениями в республике.

Глава 2. Доходы государственного бюджета

2.1 Доходы бюджета: состав и формирование

Доходы бюджета выражают экономические отношения, возникающие у государства с предприятиями, организациями, гражданами в процессе формирования бюджетного фонда страны. Формой проявления этих экономических отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в государственный бюджет, а их материально-вещественным воплощением - денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой - выступают объектом дальнейшего распределения сконцентрированной в руках государственной стоимости, ибо последняя используется для формирования бюджетных фондов территориального, отраслевого и целевого назначения.

Состав бюджетных доходов, формы мобилизации денежных средств в бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач. В нашей стране, где собственником преобладающей массы средств производства до недавнего времени выступало государство, доходы бюджета базировались в основном на денежных накоплениях государственных предприятий. Система взимания платежей в период 1930-1990 годов отличалась тем, что носила ярко выраженный фискальный характер, была жестко централизованной, строилась на использовании индивидуальных ставок. Эти черты отражали административно-командный подход к мобилизации финансовых ресурсов в распоряжение государства, свидетельствовали о стремлении центра сосредоточить в своих руках максимально возможную величину денежных средств.

Особенно ярко названные черты проявились в платежах из прибыли, вносимых государственными предприятиями на основе индивидуальных ставок, приспосабливаемых отраслевыми органами управления к конкретным результатам хозяйствования. Даже введение нормативных платежей из прибыли (платы за производственные фонды, трудовые ресурсы и др.) не смогло изменить систему изъятия в целом - она продолжала ориентироваться на индивидуальные результаты хозяйствования отдельных предприятий. Отсутствие объективных критериев, в соответствии с которыми обосновано определялась бы доля участия каждого субъекта хозяйствования в формировании бюджетного фонда страны, приводило к подрыву финансовой самостоятельности предприятий, пренебрежению их экономическими интересами.

Переход на рыночные основы хозяйствования потребовал использования экономических методов руководства общественным производством, а неэффективность применявшихся ранее форм мобилизации части чистого дохода предприятий в бюджет обусловила коренное уменьшение системы доходных поступлений - она стала строиться на базе налоговых платежей, взаимоотношения предприятий с бюджетом были переведены на правовую основу, регулируемую законом. Носков А.И. Государственный бюджет. М.: Прогресс, 1998. С. 99.

Возрастающий дефицит бюджета, инфляция и обесценение капитала, убыточность, платежный кризис - все эти явления свидетельствуют о финансовых взаимоотношениях предприятий и государства (прежде всего с бюджетной системой), влиянии на реальный сектор общей государственной политики финансовой стабилизации.

Возникновение нового рыночного типа финансовых взаимосвязей государства и предприятий не избавило казахстанскую экономику от неэффективности к стабилизации государственного бюджета. Объективно присущие положительные свойства и преимущества рыночной экономики не реализуются в конкретных казахстанских условиях.

Ситуация неплатежеспособности в сфере финансовых взаимоотношений предприятий и государства проявляются в системно воспроизводящихся явлениях: хронической неплатежеспособностью предприятий по платежам в бюджет и государственные внебюджетные фонды; снижении реального бюджетного потенциала и вынужденности проведения политики непрерывного секвестирования бюджетных расходов, упадок и оттеснение на второстепенные роли инвестиционной функции государственных финансов; низкой собираемости налогов и массовом сокращении доходов от налогообложения. Логвина А. От формальной к реальной финансовой стабилизации. //Вопросы экономики. 1999. №4. С.33.

Главная причина бюджетного кризиса - недостаточность доходов, ежегодные ошибки в оценке собираемости налогов. Важнейшее условие выхода из кризиса - продолжение начатых в конце 1996 - начале 1999 года налоговых преобразований, дополнение их рядом новых положений. При этом нужно учитывать некоторые объективные обстоятельства и делать выводы из опыта налоговых реформ.

Первое. Попытка сразу построить в Казахстане налоговую систему, характерную для стран с развитой экономикой, не увенчалась успехом. Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капитал перетекает из легального сектора в теневую экономику, вывозится за границу.

Второе. Ужесточение налогового администрирования, безусловно, необходимо, но возлагать на него особые надежды было бы ошибкой. Собираемость налогов не удастся увеличить путем административного давления без формирования для предприятий действенных экономических стимулов честно платить налоги, без сокращения бартерных операций и вытеснения денежных суррогатов. Третье. Решая задачу существенного повышения собираемости налогов, нельзя надеяться только на снижение налоговых ставок. Такое снижение важно, но, взятое изолированно, не окажет решающего воздействия на наполняемость бюджетов всех уровней.

С ныне действующей налоговой системой выход из бюджетного и экономического кризиса будет для Казахстана непозволительно долгим и трудным. Сложившиеся налоговые отношения стали для кого-то привычными, для кого-то удобными, но в целом страна несет огромные потери. Стратегическим направлением совершенствования налоговой системы должно стать ее упрощение. Мы имеем массовое сокрытие доходов и низкую собираемость налогов, что приходится компенсировать высокими налоговыми ставками. Страдают люди, не желающие или не имеющие возможности скрывать доходы, т.е. люди честные и работящие, которые должны быть опорой, а не жертвой государства. Поэтому следует решительнее открываться от тех налогов, уплату которых трудно контролировать.

Второе направление - дальнейшее сокращение налоговых льгот. Сейчас право на налоговые льготы определяются не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит не от важности для общества того или иного вида деятельность, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурных уровнях.

Третье направление - изменение структуры налогов. Нужно двигаться в сторону постепенного отказа от налогов, возлагающих дополнительное бремя на прирост доходов и прибыли, зарплаты, объемов производства, инвестиций, занятости. Это создаст мощные стимулы для модернизации производства, увеличения внешних и внутренних инвестиций.

2.2 Организация местных бюджетов

В данной главе подробно рассмотрено одно звено местных финансов -- местные бюджеты, поскольку два других звена -- финансы местных хозяйствующих субъектов, а также внебюджетные фонды рассмотрены в соответствующих главах учебника как функционально однотипные понятия, обладающие одинаковыми признаками и свойствами, характерными в целом для финансов хозяйствующих субъектов национального хозяйства и внебюджетных фондов государства.

Местные финансы представляют собой экономические отношения, посредством которых местные органы управления мобилизуют, распределяют и используют в соответствии с возложенными на них функциями часть общественного продукта в денежной форме. Местные финансы являются важной составляющей финансовой системы государства. Они включают местные бюджеты, специальные внебюджетные фонды и финансы хозяйствующих субъектов, находящиеся в собственности местных органов управления.

Структура и направление местных финансов определяются функциям местных органов власти и управления - маслихатов (собраний депутатов), местной администрации и местного самоуправления.

В настоящее время, в условиях становления рыночных отношений, сфера деятельности местных органов расширяется и они приобретают значительную самостоятельность в решении проблем социального, экономического, экологического, демографического характера.

На местные органы управления возложены важные задачи по претворению в жизнь социальных программ государства.

Финансирование мероприятий по обслуживанию населения в основном осуществляется за счет местных финансовых ресурсов. Отрасли социально-бытовой инфраструктуры предоставляют населению услуги за счет фондов, которые в подавляющей части формируются из бюджетных средств.

Финансовые отношения в местном звене регулируются Законами «О бюджетной системе Республики Казахстан», «О республиканском бюджете» на текущий год и другими законами о хозяйственной и финансовой деятельности.

Важная роль в местных финансах принадлежит местным бюджетам, являющимся финансовой базой многогранной деятельности местных органов власти и управления.

Местные бюджеты (областей, городов, районов) в Казахстане занимают по доходам и расходам в пределах 50% от объемов средств государственного бюджета.

В бюджетном виде организации финансовых отношений сосуществуют две тенденции:

1) централизация системы форм и методов управления движением финансовых ресурсов как отражение более общего процесса развития централизованных начал в управлении экономикой с целью выхода из кризиса и стабилизации;

2) децентрализация финансов с усилением функций местных органов власти и управления в формировании и использовании финансовых фондов.

Вторая тенденция обосновывается приближенностью местных органов к местным условиям, их большей заинтересованностью в социально-экономическом развитии территорий.

Принципом администрирования финансовых отношений является возможность осуществления контрольной функции финансов: чем в меньшей степени определенное финансовое отношение поддается формальному контролю, тем желательнее отнесение его к децентрализованному регулированию, и, наоборот, при хорошей контролируемости - к централизованному регулированию.

Мировая финансовая теория и практика определяют, что местные (локальные) бюджеты функционируют как самостоятельная часть бюджетной системы. Под самостоятельностью бюджета понимается положение, когда орган регионального управления на основе закрепленной доходной базы сам определяет объем бюджета, конкретную структуру и величину доходов и расходов по статьям. Его исполнение осуществляется на основе республиканского законодательства, определяющего права в этой области региональных органов управления.

С другой стороны, регионы представляют собой части единого хозяйственного комплекса, находящегося в определенной соподчиненности, и не могут существовать вне него. Содержание и характер регионального воспроизводства определяются основными закономерностями развития всего общественного воспроизводства. Поэтому предполагается необходимость централизма в управлении в разумных, обусловленных реальным состоянием производства пределах. Экономическая самостоятельность регионов не может быть абсолютной. Она всегда относительна, и чем меньше регион, тем меньше и мера этой самостоятельности, то есть свободы в принятии независимых от центра решений. К тому же современный уровень социально-экономического развития регионов, сложившийся характер бюджетных взаимоотношений, сложности периода перехода к рыночной экономике не позволяют говорить о реальной самостоятельности большинства местных бюджетов республики. Поэтому должен осуществляться принцип достаточности средств для финансирования социальной инфраструктуры в размерах, обеспечивающих населению гарантированный минимум социальных благ. Самостоятельность каждой административно-хозяйственной единицы должна иметь некий оптимальный уровень, критерий которого состоит в максимально возможной реализации экономических интересов данного региона.

Одним из важных условий экономической самостоятельности регионов является создание в них гарантированных источников средств, необходимых для финансирования мероприятий по воспроизводству региональных ресурсов, охране природы.

Общий принцип определения оптимального сочетания централизованного и местного начал в управлении экономикой региона формулируется следующим образом: централизм в определении стратегии экономического развития, самостоятельность в ее реализации.

Оперативно-хозяйственная самостоятельность требует создания в местном звене обособленной, закрепленной системы доходов, покрывающей не менее 50% расходов, жесткого закрепления доходов за бюджетом на длительный период.

В странах с развитой рыночной экономикой перераспределение национального дохода через бюджет осуществляется на основе теории «фискального федерализма».

Суть теории состоит в том, что всё государственное хозяйство в целом (все предприятия, учреждения и административные структуры, входящие в государственный сектор экономики) представляют собой многоуровневую систему, где существует разделение функций управления между уровнями и юридическое подчинение их по вертикали. В этой связи в центре внимания оказываются следующие вопросы:

1) оптимальное количество уровней управления государственным сектором;

2) оптимальное распределение полномочий между уровнями управления;

3) уровень наиболее эффективного финансирования социальных расходов;

4) степень вмешательства центрального правительства в управление и финансирование местных органов власти;

5) доля собственных средств в финансировании расходов местных органов власти и управления;

6) форма контроля за расходованием средств на всех уровнях государственной экономики.

Политика фискального федерализма направлена на снижение финансовой зависимости местных органов управления от центра. Это путь к снижению дефицита не только местных бюджетов, но и государственного бюджета в целом, путь к реальной самостоятельности в решении местных социальных проблем. Он достигается за счет развития налоговой автономии регионов, предоставления им прав по взиманию местных надбавок к общегосударственным налогам или назначению собственных налогов (экологические, поимущественные, на наследство, на потребление). При этом сокращается трансфертное финансирование из центрального бюджета, не заинтересовывающее местные органы в эффективном использовании средств, лишающее их финансовой самостоятельности.

Опыт развития территориального управления в других странах подтверждает необходимость децентрализации управления, предоставления местным органам власти больших прав в решении социальных и экономических проблем развития подведомственных территорий. Применительно к условиям унитарного государства -Казахстану, термин фискальный федерализм может быть трансформирован в «фискальный регионализм» при сохранении сути понятия.

До 1994 года в Казахстане было 3045 местных бюджетов: в связи с проведенной централизацией бюджетной системы с начала 1994 года были ликвидированы 2500 местных бюджетов - сельских, поселковых, аульных. Существенно ограничены финансовые возможности районного звена в мобилизации и использовании финансовых ресурсов. В аспекте вышеизложенных тенденций мирохозяйственного развития бюджетных систем процессы централизации бюджетной системы в Казахстане можно отнести к вынужденным мерам, вызванным кризисным положением бюджетно-финансовой сферы.

2.3 Доходы и расходы местных бюджетов

Поступления в местные бюджеты Республики Казахстан включают следующие виды:

1) доходы местных бюджетов;

2) полученные официальные трансферты от вышестоящих бюджетов, юридических и физических лиц, иностранных государств;

3) погашения основного долга по ранее выданным из местных бюджетов кредитов.

В свою очередь, доходы состоят из:

а) поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей;

б) неналоговых поступлений;

в) доходов от операций с капиталом.

Закрепленные за местными бюджетами налоги, сборы и обязательные платежи на 2001 год включали:

корпоративный подоходный налог, собираемый в административно-территориальной единице, в размере 50%;

акцизы на спиртосодержащие напитки, игорный бизнес в размере 50%;

индивидуальный подоходный налог;

социальный налог;

налог на имущество;

земельный налог;

налог на транспортные средства;

доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам в части, поступающей в местные бюджеты;

сборы, платы, пошлины (за исключением сбора за регистрацию эмиссии ценных бумаг).

Неналоговые поступления в местные бюджеты включают:

дивиденды на акции предприятий, являющихся коммунальной собственностью;

доходы от лотерей, проводимых местными органами;

вознаграждения (интересы) за кредиты из местных бюджетов;

поступления от продажи имущества, принадлежащего местным органам;

поступления от реализации услуг со стороны государственных учреждений, подведомственных местным органам;

поступления от аренды имущества коммунальной собственности;

поступления от государственных закупок, организуемых государственными учреждениями, подведомственными местным органам;

поступления от аренды земельных участков;

платежи за загрязнение окружающей среды в местные государственные фонды охраны окружающей среды в размере 50%;

прочие административные сборы;

административные штрафы и санкции, взимаемые государственными учреждениями, подведомственными местным исполнительным органам;

иные поступления, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.

Соотношение между отдельными категориями поступлений в местные бюджеты в среднем по Казахстану, по данным таблицы 2.1, сложилось в пользу налоговых (82,4%), из которых преобладают социальный налог, корпоративный и индивидуальный подоходный налог, налоги на собственность (на имущество, землю, на транспортные средства).

Таблица 2.1. Структура исполнения местных бюджетов Республики Казахстан в 2001 г. (в текущих ценах)

Категории поступлений и функциональные группы расходов	Сумма, млрд. тенге	Удельный вес, %
Поступления	313,6	100,0
Доходы	269,3	85,9
Налоговые поступления	258,3	82,4
Неналоговые поступления	9,9	3,2
Доходы от операций с капиталом	1,1	0,3
Полученные официальные трансферты	41,9	13,4
Погашение основного долга по ранее выданным кредитам	2,4	0,7
Расходы и кредитование	302,4	100,0
Расходы	299,3	99,0
Государственные услуги общего характера	10,4	3,5
Оборона	4,2	1,4
Общественный порядок и безопасность	11,3	3,7
Образование	71,1	23,5
Здравоохранение	46,7	15,5
Социальное обеспечение и социальная помощь	20,0	6,6
Жилищно-коммунальное хозяйство	22,0	7,3
Культура, спорт, информационное пространство	12,8	4,2
Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство и охрана окружающей среды	2,6	0,9
Промышленность, строительство и недропользование	0,6	0,2
Транспорт и связь	20,9	6,9
Прочие	22,1	7,3
Обслуживание долга	0,4	0,1
Официальные трансферты	54,2	17,9
Кредитование	3,1	1,0
Дефицит (профицит) бюджета	+11,2
Финансирование дефицита(использование профицита)	3,6

Вторым источником поступлений являются трансферты из республиканского бюджета. Хотя, в среднем, они занимают около 14% поступлений, в бюджетах некоторых субвенциальных областей данный источник занимает до 50%, поскольку собственных налоговых и других поступлений не хватает для достижения приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей. Это связано с тем, что в таких областях имеется узкая налоговая база, представленная маломощными хозяйствующими субъектами, фискальный потенциал которых невелик.

В этом аспекте является актуальной проблема перераспределения поступлений через республиканский бюджет посредством механизма бюджетных изъятий и субвенций, то есть требуется отработка данного механизма на объективных началах. К примеру, существенные диспропорции имеются в Алматинском регионе: доходный потенциал г.Алматы оставляет около 25% всего государственного бюджета, в то время как расходы бюджета города - 7% от расходов госбюджета, что означает мобилизацию в республиканский бюджет 2/3 собираемых по городу поступлений. Сверх того из оставшейся 1/3 бюджет города перечисляет в республиканский бюджет еще половину поступлений в виде бюджетных изъятий. В противоположном случае Алматинская область, имея налоговый потенциал в 2,6% от общегосударственного, производит свыше 4% расходов от итога государственного бюджета, то есть 50% формирует бюджет за счет субвенций.

Проблемы местных бюджетов состоят также в том, что отрасли хозяйства, составляющие их собственность, не только не дают доходов для формирования бюджетов (жилищное хозяйство, учреждения культуры и искусства, коммунальная инфраструктура - водопровод, транспорт, служба очистки и др.), но являются убыточными и поглощают значительную часть средств местных бюджетов. При разделении собственности на республиканскую и коммунальную в ведение местных органов власти были переданы убыточные предприятия или приносящие небольшие доходы.

В расходах местных бюджетов (таблица 2.1) преобладает финансирование социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, социальной защиты населения (45,4%), из экономических отраслей - транспорта и связи.

Функциональная группа - расходы на оборону - означает финансирование затрат на гражданскую оборону (при чрезвычайных событиях) и военкоматов.

Достаточно велик удельный вес расходов на официальные трансферты -- изъятие средств из местных бюджетов для передачи вышестоящему бюджету (в данном случае республиканскому). Бюджетные изъятия совершаются в областях, которые в связи с более высоким экономическим уровнем развития или по природным условиям имеют налоговую базу выше средней по стране и, соответственно, более высокий уровень налоговых поступлений. Как субвенции, так и изъятия используются для выравнивания уровня социально-экономического развития административно-территориальных единиц.

Что касается доли расходов местных бюджетов в расходах государственного бюджета по отдельным функциональным группам, то по направлениям финансирования социально-бытовой инфраструктуры она занимает преобладающее место, например:

жилищно-коммунальное хозяйство -100%;

здравоохранение - 86,1%;

образование - 84,0%;

культура, спорт, информационное пространство - 73,2%;

транспорт и связь - 62,8%.

Довольно значительны объемы расходов по другим группам:

финансирование экономики в целом - 46,4%;

управление (государственные услуги общего характера) - 29,9%;

общественный порядок и безопасность - 23,4%.

Состав и структура поступлений и расходования средств на местном уровне зависят от факторов, определяющих степень социально-экономического развития административно-территориальной единицы: наличия производственных объектов, природных ресурсов, объектов социальной и бытовой инфраструктуры, статуса единицы, плотности населения, природно-климатических условий и т.д.

Аналогична ситуация внутри местного уровня - в бюджетах городов, районов. Так, в бюджете Алматинской области 50% поступлений приходится на областной бюджет и 46% - на бюджеты городов и районов; при этом доля налоговых поступлений, соответственно, 40% и 60%, неналоговых - 27% и 73%, то есть в пользу низовых бюджетов, а субвенций - 57% и 43%. Расходы областного бюджета и бюджетов городов и районов распределены поровну, но во втором случае преобладают расходы на образование (80%), здравоохранение (71%), на управление (60%), в областном бюджете - расходы на социальное обеспечение и социальную помощь (90%).

Областными представительными органами утверждаются стабильные нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, а также долговременные размеры субвенций, передаваемых из областных бюджетов в бюджеты районов и городов и бюджетных изъятий, передаваемых из бюджетов районов и городов в областные бюджеты.

Формирование бюджетов осуществляется на основе местных бюджетных программ, которые разрабатываются местными представительными органами. Финансовое обоснование и реализация местных бюджетных программ возложены на администраторов местных бюджетных программ - местные исполнительные органы и подведомственные им государственные учреждения.

Местные исполнительные органы имеют право заимствовать средства у юридических и физических лиц, а также у Правительства Республики Казахстан (путем кредитования из республиканского бюджета) для финансирования региональных инвестиционных программ, согласованных с Правительством РК. Заимствование осуществляется в форме займа или выпуска ценных бумаг местных исполнительных органов; их порядок определяется Правительством.

Включаемые в бюджетные программы сметы расходов государственных учреждений исполняются руководителями этих учреждений в соответствии с финансовыми разрешениями местных исполнительных органов.

В бюджетных системах многих стран принято разделение доходов бюджетов разных уровней на закрепленные и регулирующие. Закрепленные, или собственные доходы, -средства, постоянно или длительно (несколько лет) поступающие в бюджет административно-территориальной единицы на законодательной основе полностью или в фиксированной доле. Регулирующими являются денежные средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений от их доходов, нижестоящему бюджету с целью сбалансирования доходов и расходов нижестоящего бюджета. Перечень регулирующих доходов может меняться при разработке вышестоящего бюджета на новый бюджетный год или на основе постановления, распоряжения уполномоченного на такие действия органа. К закрепленным доходам местных бюджетов относятся так называемые «местные налоги», центральных бюджетов - «общегосударственные налоги».

«Бюджетное регулирование» проводится путем передачи части поступлений от общегосударственных налогов и доходов на территориальный уровень при недостатке собственных доходных источников для полного выполнения территориальными органами возложенных на них функций. В Казахстане, с отменой разделения налогов на общегосударственные и местные, не используются термины «закрепленные» и «регулирующие» доходы или налоги, хотя фактически закрепление доходов сохранилось, как и процесс бюджетного регулирования в форме субвенций, бюджетных изъятий, средств, передаваемых по взаимным расчетам и других трансфертов.

Рационализация принятия бюджетных решений возможна методом составления смет с нуля (а не путем корректировки прошлогодних данных) и использования системы планирования, программирования бюджетов (ППБ).

Метод составления бюджетов на нулевой основе заключается в том, что каждый год составляется новая смета, а бюджетное учреждение обязано полностью обосновать свою программу расходов и определить приоритеты. Это не исключает финансирования уже осуществляемых программ, но в рамках проводимой на данный бюджетный год налогово-бюджетной политики, определяемой Министерством финансов в бюджетных циркулярах, используемых бюджетными учреждениями при составлении смет.

Метод ППБ используется для финансирования поддающихся измерению результатов бюджетных программ с тем, чтобы определить, какое сочетание организационных мер и распределения ресурсов между различными учреждениями сможет в наибольшей степени способствовать достижению наилучших показателей результативности. При этом методе могут использоваться нормы расходов. Таким образом бюджетный процесс в местном звене может быть основан на критерии эффективности.

2.4 Роль налогов в формировании государственного бюджета

Экономическая сущность налогов характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Эти денежные отношения объективно обусловлены и имеют специфическое общественное назначение - мобилизацию денежных средств в распоряжении государства, поэтому налог может рассматриваться в качестве экономической категории с присущими ей двумя функциями - фискальной и экономической. С помощью первой формируется бюджетный фонд; реализуя вторую, государство влияет на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его развитие, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения.

Наше молодое суверенное государство делает первые шаги в фискальной политики. От четкого осознания того какой должна быть налоговая система зависит успех налогового законодательства государства. Налоговая система должна отвечать следующим требованиям:

· Стабильность налоговой системы;

· Упорядоченность механизма сбора налогов (что упростит контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов);

· Льготирования конечной продукции, а не факторов производства (с предоставлением льгот после подтверждения наличия практического эффекта льготируемых величин). Проблема налоговой реформы тесно связана с проблемой стимулирования производственных инвестиций. Такая связь обусловлена тем, что в рамках налоговой и кредитной политики формируется система льгот и других экономических мер, которые направлены на стимулирование инвестиций в производство;

· Субординация местных и общегосударственных налогов. (Разграничение сфер общегосударственных и местных налогов исключительный произвол в формировании ресурсов всех уровней административной иерархии, является гарантом их самостоятельного самоуправления развития);

· Равенство перед законом всех налогоплательщиков, единообразие налоговой политики (Достижение большого единообразия облегчит удовлетворение других критериев удачной налоговой политики, оно способствует упрощению налогов и в это является вкладом в их нейтральность);

· Законодательное право налогоплательщика на информацию (Система налогообложения должна показывать населению сколько стоят различные мероприятия государства, которые совершаются в разных масштабах, с тем чтобы решение политиков, как и на что, тратить деньги, подкреплялось бы готовностью налогоплательщиков платить за эти практические действия);

· Простота налоговой системы (Способ реального упрощения - значительная переориентировка налоговой политики от потребностей относительного положения каждого отдельного налогоплательщика в строну широких и общих правил, которые охватывают большую часть экономического поведения и сделок);

· Нейтральность системы налогообложения (Совершенно нейтральная налоговая система оставляет неизменными все стоимостные или ценовые отношения имеющиеся на эффективно действующем частном рынке не испытывающем влияния со стороны государства). В 1985 г. профессорами Р. Холмсом и А Рабушка из института Гувера разработан нейтральный пропорциональный налог, который является инструментом достижения нейтральности системы налогообложения и способствует формированию гибкой налоговой системы, которая является действенным механизмом проведения экономической политики государства.

Налоговые системы многих стран мира развивались постепенно, в течение многих лет. У Казахстана же не было и нет времени для длительной эволюции создания налоговой системы, необходимо скорейшее становление и развитие национальной экономики. Но Казахстан не сможет за один период перейти к полностью удовлетворительной и современной налоговой системе. Продвижение к этой цели должно осуществляться поэтапно с тем, чтобы дать время, как налогоплательщикам, так и налоговым организациям осмыслить изменения по мере того как они вносятся. Поскольку невозможно за один раз внести все желанные изменения должна быть определенная очередность.

Период 1994-95 г. - первый этап, 1996 -98 г. - второй, создание новой налоговой системы.

На первом этапе 1994-95 - разработан и введен в действие налоговый кодекс закладывающий базовую основу новой системы.

Перед принятием, в апреле 1995г., нового налогового законодательства положение в Казахстане было крайне тяжелое. Но работали вовсе, либо функционировали с неполной неделей или с большими перерывами до 60% промышленных предприятий. В списке кандидатов в банкроты 12 крупнейших предприятий. Всеобщие неплатежи, огромный дефицит государственного бюджета (т.к. налогов в казну практически никто не платит). Сколько налогов в республике толком никто не знал. По одним данным их всего 43 (из них 16 общегосударственных, 10 обязательных местных, 17 разрешенных местных), по другим 47 налогов (и 8 видов отчислений во всякого рода фонды). Схемы налогообложения ставили в более выгодное положение не производителя благ, а того, кто этими товарами торговал или распределял финансирование инвестиций под товары.