Государственное регулирование муниципальных образований

Развитие местного самоуправления следует оставить там, где планируется снятие режимных ограничений. Такой подход требует изменения законодательства, над этим Министерство регионального развития России работает в настоящее время. Необходимо продолжить и активно развивать работу по реформированию жилищно-коммунального хозяйства, модернизации и обновлению жилищного фонда. Это те основные вопросы, которые затрагиваются местными органами власти. Выразителем интересов муниципальных образований стал новый Общероссийский конгресс муниципальных образований РФ, учредительное собрание которого прошло в Министерстве регионального развития России.

Министерство финансов Российской Федерации ведет мониторинг хода исполнения бюджетов муниципальных образований. Рассмотрим данные о достаточности ресурсов для выполнения бюджетных обязательств, которые приняты муниципальными образованиями, о ходе исполнения бюджетов и проектах местных бюджетов на 2007 год.

Можно отметить, что доля местных бюджетов в общем объеме консолидированного бюджета 2006г. составляет порядка 33,8%, это чуть выше, чем в 2005 году. Общий объем бюджетов местного уровня составляет 1 трлн. 303 млрд. рублей. Эта цифра определена с учетом делегированных полномочий. Часть бюджетов - в 36% вновь созданных муниципальных образований исполняются по сметному принципу, т.е. субъект РФ определяет вместе с вновь созданным муниципальным образованием объемы доходов и расходов. Если посмотреть динамику доходов в 2005-2006 годах, то в 2006 году общий объем доходов составил 879,5 млрд. рублей, то есть возрос по сравнению с уровнем 2005 года на 6,9%. При этом расходы увеличивались более высокими темпами и составили 936,9 млрд. рублей, т.е. возросли на 12,5%. Таким образом, создается разница между доходами и расходами, которая составляет 57,4 млрд. рублей. По сути дела, это тот дефицит, который запланирован на 2006 год в бюджетах муниципальных образований. Можно сказать, что в основном большинство бюджетов муниципальных образований сбалансировано, лишь порядка 15% бюджетов имеют дефицит, но, тем не менее этот дефицит по плану - 57,4 млрд. рублей. Структура доходов местных бюджетов. Налоговые доходы составляют порядка 30%, межбюджетные трансферты из субъектов Российской Федерации - 26%_; делегированные полномочия - 33%. Из этих делегированных полномочий большая часть, почти 94%, - это те полномочия, которые делегировали субъекты Федерации, а не Российская Федерация. Поэтому 33% на делегированные полномочия в структуре доходов - это действительно много, но это решение субъектов Федерации. Много или мало у муниципальных образований собственных налоговых доходов и в какой степени они зависят от межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации? Россия по доле собственных налоговых доходов в структуре местных бюджетов находится где-то между Германией, Нидерландами и Великобританией: налоговые доходы бюджетов муниципальных образований в Германии составляют 80% доходов, а в Нидерландах - 8. Уровень межбюджетных трансфертов из бюджета вышестоящего уровня в России 59%, в то время как во Франции - 36%, в Финляндии - 30, а в Италии и в Великобритании - 79 и 72%, То есть все зависит от соответствующих решений, от федеративного устройства государства. Поэтому можно считать, что сложившаяся система достаточно оптимальна. Структура налоговых доходов говорит о следующем: основной объем налоговых доходов составляет налог на доходы физических лиц -66,2%, второе место занимает земельный налог и налог на имущество (это местные доходы) - 13%, дальше налог на совокупный доход [50.с. 6 - 7].

Субъекты Российской Федерации передали в бюджеты муниципальных образований дополнительно своих налоговых доходов 25,4% от всех налоговых доходов местных бюджетов. Основная часть межбюджетных трансфертов - дотации на выравнивание, т.е. нецелевые дотации, которые могут направляться на цели, определяемые муниципальными образованиями. Вторая составляющая - субсидии, направляющиеся на реализацию полномочий муниципальных образований. Основная часть бюджетов муниципальных; образований высокодотационна. 63% всех муниципальных образований имеют дотационность от 50 до 100%_; и всего 9% муниципальных образований - от 0 до 10%. Связано это с тем, что различий в уровне экономического развития между муниципалитетами, так же как и между субъектами Российской Федерации, очень сильны, и в муниципальных бюджетах это проявляется еще больше.

Наибольший объем расходов местных бюджетов - на образование 38,7%, причем (эта сфера финансируется) в основном за счет местных бюджетов: 526 млрд., или 68% всех расходов бюджетов субъектов Российской Федерации - это расходы на образование. Стоит отметить серьезные расходы на управление - 9,6%, которые выросли по сравнению с 2005 годом на 3,8% в связи с созданием дополнительных управленческих структур. За счет каких источников покрываются расходы бюджетов муниципальных образований? В первую очередь налоговые и неналоговые доходы - 39,5%. Межбюджетные трансферты из региональных бюджетов - 25%. Затем идет фонд компенсаций, делегированные полномочия. И 4,2% - это запланированный дефицит. О кредиторской задолженности муниципальных образований много говорилось при подготовке проекта федерального бюджета-2007 ко второму чтению. Стоит заметить, что кредиторская задолженность муниципальных образований с начала 2006 года снижается, на 1 сентября она составила 58,3 млрд. рублей, т.е. за восемь месяцев снизилась на 4,7 млрд, рублей, или на 7%. Кредиторская задолженность снижается по всему спектру полномочий, за исключением задолженности по оплате труда в ряде регионов (Иркутская, Амурская области, Хабаровский край) - из 200 млн. кредиторской задолженности в целом по субъектам Федерации 170 млн. рублей приходятся на эти регионы. Поэтому здесь важен вопрос администрирования [50.с. 6 - 7].

Каковы основные проблемные вопросы и пути их решения? Невысокий уровень местных налогов. Экономисты говорят о том, что действительно надо повышать местные налоги. Но пока еще существует нестыковка баз налоговой службы, Росстата, Росимущества по земле. Не все платят налог на землю, потому что, хоть собственность и оформлена, но ее нет в реестре собственников. Не регистрируют имущество и не платят налоги на имущество. Вот здесь как раз задача государства состоит в том, чтобы дать рекомендации органам местного самоуправления, как провести инвентаризацию того имущества, которое является налогооблагаемым для местного бюджета, определить состояние построенного объекта, потому что зачастую объект построен, в нем живут люди, но налог не платится. С 2007 г. паспорт муниципального образования будет подготавливаться органами статистики и аналогично либо паспорт, либо документ с полной информацией по налоговой базе будет представлен по каждому муниципалитету органами налоговой службы.

Подводя итог всему вышесказанному можно сказать, что местные бюджеты не формировались и не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов. Поэтому соотношение 3-х основных источников финансирования доходной части местных бюджетов (государственные средства, передаваемые органам местного самоуправления органами государственной власти в виде финансовых ресурсов или доходных источников; собственные средства муниципалитетов; заемные средства или муниципальный кредит) в структуре местных финансов определяет самостоятельность конкретного муниципального образования. Поскольку преимущество в структуре местных финансов 1-й или 2-й группы источников средств порождает зависимость от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого муниципального образования, то органы местного самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источников доходов.

Если исходить из того, что финансовая самостоятельность, а фактически и самостоятельность местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязательных расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены и должны изыскивать дополнительные средства и возможности их получения для укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым себе самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность местных финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в значительной степени от эффективности собственной организационно-финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также от степени профессионализма специалистов муниципалитетов.

Сегодня же бюджеты МСУ в основной массе формируются от достигнутого уровня, исходя из субъективных факторов. Такая практика лишает местные органы власти стимулов к сокращению бюджетных расходов, к поиску новых доходных источников, развитию предпринимательства и т.д.

На сегодняшний день абсолютно господствующими формами доходов от использования государственной и муниципальной собственности здесь являются доходы от продажи муниципального имущества и от сдачи ее в аренду, в редких случаях фигурируют отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, и едва ли не экзотическими можно считать доходы, получаемы от участия муниципалитетов в немуниципальных предприятиях. Фактически нет данных о получении доходов от передачи муниципальной собственности в трастовое управление, в концессию или от управления портфелем муниципальных акций, не говоря уже о других более сложных видах получения доходов. Все вышесказанное указывает на то, что необходимо преобразование структуры муниципальной собственности с целью увеличения доли доходопроизводящей собственности. Это возможно достичь путем разработки новых видов муниципальных услуг, внедрения ресурсосберегающих технологий, создания смешанных муниципально-частных функциональных комплексов, развития рентных отношений. Кроме этого необходимо четко определить порядок целевого использования доходов от собственности муниципалитетов, так как они сейчас практически всецело направляются на финансирование текущих расходов. Часть этих средств в обязательном порядке должна направляться не только на поддержание муниципальной собственности в работоспособном состоянии, но и инвестироваться на ее расширение и улучшение качественного состава.

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Стратегия социально-экономического развития малых и средних городов Российской Федерации

Особенностью системы расселения России является преобладание небольших городских поселений, в частности малых, средних городов и поселков городского типа. Из 2560 городских поселений России 93% составляют именно небольшие поселения, численность населения которых превышает 36,0 млн. человек, или 34,5% всего городского населения страны.

На протяжении всего периода, предшествовавшего переходу к рыночным отношениям, функции, выполняемые этими поселениями, достаточно органично вписывались в хозяйственную систему и систему расселения страны. Они способствовали решению целого ряда важнейших задач, связанных с проблемами сдерживания роста крупных городов за счет размещения в малых городах филиалов промышленных предприятий, обеспечения функционирования энергетических объектов (поселки при АЭС, ГЭС и пр.), развития текстильной, лесной и добывающей промышленности, отраслей оборонной промышленности (города ВПК), социально-культурного и хозяйственного обслуживания сельскохозяйственной территории (районные центры). Систему расселения часто сравнивают с каркасом, который держит территорию. Крупные города являются опорными тонкими этого каркаса. Но согласитесь, что территорию площадью 17075 тыс. кв. км не могут надежно удержать 169 городов с числом жителей свыше 100 тыс. человек - слишком низка плотность поселений (1 город более чем на 100000 кв. км). Поэтому определенную жесткость ребрам каркаса придавали именно малые и средние города, создавая этим более устойчивую конструкцию.

Переход к рыночной экономике осуществлялся без учета объективных факторов урбанизации, сложившейся системы расселения и ее взаимосвязи с производством. В результате на фоне немногих городов, выигравших от притока торгово-финансового капитала и размещения совместных предприятий, появилась большая группа депрессивных городов [44.с.56 - 57].

В условиях стихийного рынка пошел интенсивный процесс сокращений производств, особенно обрабатывающих, сконцентрированных в крупных городах. Поскольку градообразующей базой многих малых и средних городов были филиалы предприятий, размещенных в крупных городах, то началось закрытие этих филиалов и, соответственно, ликвидация основы их развития. Из-за упадка сельского хозяйства пострадал целый ряд малых городов, игравших роль центров агропромышленного комплекса. Потери рынков сырья и активная экспансия продукции легкой промышленности из-за рубежа привели к разрушению центров текстильной продукции, закрытие угольных: шахт оставило без градообразующей базы центры угольной промышленности, началась деградация городов, связанных с ВПК, городов науки и т.д. Естественно, что процессы, происходившие в России с начала 90-х годов не могли не сказаться на численности населения и развитии поселенческой структуры.

Можно предположить, что изложенное выше изменение социально-экономической ситуации должно было привести к сокращению числа малых и средних городов, уменьшению численности населения в них. Однако статистика показывает, что с 1989 по 2004 год в России стало на 60 малых городов больше по сравнению с предыдущим периодом. Безусловно, речь не идет о строительстве новых городов. Причина в административных преобразованиях: в состав малых городов вошли некоторые поселки городского типа с числом жителей до 20 тыс. человек и даже некоторые сельские поселения. При этом число жителей в малых и средних городах увеличилось на 880 тыс. человек. И этот прирост шел на фоне сокращения населения всех остальных категорий городов, в том числе и городов-миллионеров. Чрезвычайно сильно в этой категории население сократилось в Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде. Увеличилось население лишь в Москве (на 1,5 млн. человек), Казани, Волгограде и Ростове-на-Дону (сумма прироста по трем последним городам составила 81 тыс. человек).

Таким образом, именно малые и средние города оказались наиболее устойчивой категорией поселений в условиях перехода к новой системе управления и развития экономики, именно в эти города шел приток населения. Поэтому говорить, что удел большинства малых городов - исчезновение с карты России, по меньшей мере преждевременно .

Между тем необходимо отметить, что общие для страны тенденции депопуляции населения проявились в малых городах наиболее остро. Смертность в них превышает рождаемость в 2 раза, бюджеты малых городов глубоко дотационны, а муниципальные социальные стандарты существенно ниже, чем в других категориях городов. Градообразующая база разрушена, компенсирующие производства и виды деятельности в большинстве из них не созданы, отсюда высокий уровень безработицы, низкий уровень доходов населения. В этих городах сильнее, чем в более крупных, снизился спектр потребностей, социальные запросы населения. Но то, что города этой категории смогли в тяжелейших условиях сохранись население, говорит о многом, и главным образом о том, что само существование этих городов - не последствия неэффективного размещения населения и производства в дореформенной России, а объективная необходимость, связанная с особенностями процесса урбанизации. Эти города, учитывая их устойчивость в 36 млн. населения, очень долго могут находиться в состоянии так называемой «агрессивной стабилизации», порождая социальные региональные и муниципальные проблемы территории, а страна будет и дальше терять значительную часть экономического и трудового потенциала.

В качестве единственного варианта для решения проблем таких городов было избрано изменение системы государственного управления на систему местного самоуправления. При переходе к рыночной экономике предприятия, которые в основе своей были тесно связаны с решением вопросов жизнеобеспечения населения городов, особенно небольших, перестали принимать участие в решении городских проблем. Они буквально «сбросили» на муниципалитеты все затратные элементы своего хозяйства. На местные власти были возложены все полномочия по поддержанию инженерно-коммуникационной структуры, жилого фонда и по решению социальных проблем населения. Поддержание этих секторов муниципального хозяйства в жизнеспособном состоянии требует значительного и, главное, постоянного вложения финансовых и материальных ресурсов, которых, как правило, лишены муниципальные образования. Единственным финансовым источником для решения проблем муниципалитетов был местный бюджет, доходы которого постоянно сужались. В такой ситуации, естественно, местное самоуправление в большинстве небольших городских поселений оказалось не в состоянии кардинально изменить ситуацию. Инвестиционная привлекательность малых городов падала, инфраструктура ветшала, наиболее квалифицированный трудовой потенциал вымывался, подготовка нового не осуществлялась.

В результате малые города становились все менее привлекательными для размещения производства. Низкая платежеспособность населения не стимулировала развитие малого бизнеса в сферах обслуживания городов. Доходы бюджетов все в большей степени не соответствовали первоочередным расходам [44.с.56 - 57].

С 1 января 2006 года начался новый этап реформы местного самоуправления. Но она свелась к решению в основном организационных задач - реформированию территориальной организации местного самоуправления, разграничению расходных и в соответствии с ними доходных полномочий, выборам исполнительных и представительных органов муниципальной власти, потугам по разграничению земли и сохранившегося в нормального состоянии имущества между уровнями государственной власти и местным самоуправлением и между разными типами муниципальных образований. При этом наиболее пострадали муниципальные образования, созданные на базе малых и средних городских населенных пунктов. Большинство из них получили статус поселений - их административный и социально-экономический статус был приравнен к уровню сельской администрации с населением 1 тыс. человек.

Объем доходов этих муниципальных образований сократился в той же пропорции, что и расходные полномочия. Мало того, при существующей системе формирований бюджетов муниципалитеты практически и не заинтересованы в привлечении и закреплении на своей территории производств. Основную часть доходов бюджетов города получают за счет межбюджетных дотаций, субвенций субсидий, объем которых регулируется органами власти субъектов Федерации. Собственные доходы бюджетов также фактически определяются на региональном уровне, исходя из средней обеспеченности населений бюджетными доходами на территории региона.

Таким образом, созданная система межбюджетных отношений не стимулирует муниципалитеты ни к развитию производств на своей территории, ни к наращиванию налоговой базы. Имущество, которым располагал муниципалитет, тоже сокращается. Оно либо переходит на другой уровень власти в соответствии с разграничением полномочий, либо должно быть отчуждено (к 2009 году) как непрофильное, больше всего такого имущества оказывается как раз у малых и средних городов, получивших статус поселений. При таком развитии событий органы самоуправлений малых и средних городов будут способны в лучшем случае осуществлять функции бухгалтера, который раздает своим жителям пособия, дотации и субвенции, зарплату бюджетникам, и играть роль мальчика для битья - когда будут течь крыши, рушиться дома и ломаться изношенные коммунальные системы. Не вовлекая малые города в решение вопросов экономического развития, будет теряться экономический и ресурсный потенциал страны.

В настоящее время в стране начинают формироваться приоритеты экономического и в том числе промышленного развития, во всяком случае, об этом было сказано в Послании Президента РФ федеральному собранию. Малые города могли бы занять важное место в реализации этих приоритетов. Стратегическими направлениями их социальной и экономической политики могло бы стать развитие новых технологий на бывших предприятиях ВПК_; малый бизнес в сфере информационных технологий, развитие несырьевых отраслей, работающие преимущественно на удовлетворение внутреннего спроса. Малые города могли бы стать и опорой фермерских хозяйств, прежде всего в сфере переработки продукции. У этой категорий городов серьезные возможности по развитию местных курортов, рекреационных зон, туристических комплексов. Опыт зарубежных стран с рыночной экономикой свидетельствует, что пространственные цели экономического развития не могут быть достигнуты автоматическим действием рынка. Для этого требуется осуществление специальной территориальной политики, учитывающей потенциал территории, обеспечивающей его эффективное использование, одновременно решая проблему устойчивого развития через обеспечение производственных, социальных и экологических задач.

Разработка и реализация территориальной политики должна осуществляться на всех уровнях власти - федеральном, региональном и муниципальном. Задача федерального уровня - создание законодательства, адекватного решению задач региональной политики. Это законодательство должно отвечать принципам стабильности, особое значение приобретает в нем решение задач в бюджетно-налоговой сфере. О системной модернизации малых и средних городов в настоящее время говорить рано. Пока еще отсутствуют действительно реальные предпосылки для их коренного преобразования. Поэтому в первую очередь необходимо остановить разрушение, отремонтировать все что можно в имеющейся инфраструктуре, а затем эволюционно интегрировать в нее новые институты и технологии, Необходимо начать работу по стабильному повышению инвестиционной привлекательности городов. Основные затраты должны быть направлены на восстановление и поддержание инженерно-коммуникационной и социальной инфраструктуры, и в этом основная задача региональных и местных органов власти. Необходимым условием развития малых и средних городов должна быть разработка и реализаций стратегических планов развития, определяющих долгосрочные и среднесрочные приоритеты, направления развития, перспективные цели, задачи и механизм их реализации. Реализовать эту политику могут только совместные действия всех уровней власти - федеральной, региональной и муниципальной [44.с.56 - 57].

Наиболее благоприятные условия для развития бизнеса созданы в Краснодаре и Костроме, а не в Москве и Санкт-Петербурге, уверены в «Деловой России». Эксперты предпринимательского объединения представили исследование индекса деловой среды в 13 российских регионах, в котором утверждается, что уровень развития демократических институтов никак не сказывается на деловом климате. В опросе, который эксперты «Деловой России» готовили год, участвовали 1300 предпринимателей - по 100 из каждого обследованного региона. На основе полученных данных был составлен индекс развития деловой среды в 13 регионах, который определялся исходя из институциональных условий, уровня доверия к власти, социального самочувствия бизнеса. В первую очередь эксперты «Деловой России» попытались дать определение понятию «деловой среды».

«Власть создает для бизнеса те или иные институциональные условия, бизнес реагирует на это повышением или понижением уровня доверия, уровнем своего развития и социальной ответственности. Такие отношения бизнеса и власти и называются деловой средой - рассказывает советник председателя «Деловой России» Андрей Перла. Индекс деловой среды измерялся по 100-балльной шкале. «Отличие индекса в том, что при вычислениях нами используются не мнения экспертов, а мнения самих бизнесменов, - говорится в материалах исследования. В целом «индекс» это запись «голоса» российского бизнеса и бизнеса каждого региона.

Один из главных выводов, сделанных экспертами, заключается в том, что деловой климат практически никак не зависит от уровня демократических свобод в регионе. Так, в «полутоталитарном» Краснодарском крае индекс деловой среды самый высокий - 51,1 пункта. На втором месте по деловой привлекательности (48 пунктов) стоит «красный» регион - Кострома. А вот в «демократическом» Новосибирске - наихудшие условия для развития предпринимательства (36,1 пункта), говорится в исследовании. Уровень демократии в регионе не так важен для развитая бизнеса, - подводит итог Андрей Перла. С этим выводом соглашаются и другие эксперты. «Инвестор, когда собирается вкладывать деньги, смотрит не на развитие демократии в регионе, а на губернатора, - комментирует результаты исследования руководитель аналитического департамента Центра политических технологий Алексей Макаркин, - Александр Ткачев (губернатор Краснодара) активно работает с инвесторами и старается создать для них условия. А в «демократическом» Новосибирске помимо главы региона есть несколько «центров влияния». И поэтому губернатор не может полностью гарантировать нормальные условия для предпринимателей.

Москва в исследовании «Деловой России» получила весьма скромные оценки - индекс деловой среды в столице равняется 42,3 пункта, при том что средний показатель по России составляет 42 пункта. Однако институциональные условия для развития бизнеса предприниматели оценивают чуть выше, чем в других регионах, - 38,6 пункта А вот по уровню доверия к власти Москва занимает последнее место - всего 43,4 пункта (средний по России - 50), В этом нет ничего удивительного, считают эксперты. «В Москве огромное влияние на индекс оказывает чиновничий фактор - в столице самая большая бюрократическая машина, и власти просто не могут гарантировать бизнесу приемлемые условия развития»,- полагает Алексей Макаркин. Исследование поможет решить две проблемы, уверен Андрей Перла, «Во-первых, таким образом можно сформировать новую переговорную площадку между бизнесом и властью, говорит он. - Во-вторых, оно поможет тем бизнесменам, которые собираются выходить на рынок в том или ином регионе, оценить все возможные риски» [44.с.56 - 57].

3.2 Особенности формирования и исполнения местных бюджетов в 2005 - 2009 годах

В октябре 2005 года был принят Федеральный закон №129-ФЗ, установивший переходный период по реализации Федерального закона № 131-ФЗ до 1 января 2009 года. В конце декабря были приняты Федеральные законы № 98-ФЗ и 199-ФЗ, которые ввели целый ряд особенностей осуществления бюджетного процесса на муниципальном уровне. Минфин России провел мониторинг работы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по формированию нормативно-правовых организационных основ функционирования местных бюджетов в новых условиях. Результаты мониторинга показали, что, к сожалению, не все мероприятия, необходимые для эффективного функционирования местных бюджетов, были проведены в полном объеме.

Одним из важных правовых актов, регулирующих межбюджетные отношения на муниципальном уровне, является положение о бюджетном процессе муниципального образования. Однако по состоянию на 1 января 2006 года такие нормативные акты были приняты только в 77 процентах муниципальных образований. Хотя надо отметить, что к подготовке такого нормативного акта приступили практически во всех муниципальных образованиях и есть надежда, что в 2007 году они появятся везде [38.с.52-57].

Доходная часть местных бюджетов во многом зависит от поступления налога на имущество физических лиц и земельного налога. Как известно, нормативно-правовая база по этим налогам должна была быть принята до 1 декабря 2005 года. Однако решения об установлении налога на имущество физических лиц и об установлении земельного налога были приняты до декабря 2005 года только в 98 процентах муниципальных образований.

Говоря о земельном налоге, следует отметить, что полнота и своевременное взимание земельного налога в 2007 году будет усложняться еще и тем, что не во всех муниципальных образованиях завершена кадастровая оценка земель. Хотя на федеральном уровне принимались необходимые меры. В частности, Федеральному агентству по недвижимости были выделены необходимые средства, чтобы закончить федеральную часть программы работ по проведению кадастровой оценки земель. В то же время эта оценка не была полностью проведена субъектами Российской Федерации. В настоящее время на федеральном уровне рассматриваются вопросы разграничения государственной собственности на землю. Это будет способствовать увеличению поступлений доходов от использования земель.

Несвоевременное принятие решений по введению налога на имущество физических лиц и земельного налога приведет к значительным потерям в местные бюджеты. В 2007 году необходимо обеспечить введение местных налогов во всех муниципальных образованиях. Принятие соответствующих нормативных актов в текущем году позволит, начиная с 2007 года, взимать эти налоги во всех муниципальных образованиях. Справедливости ради надо сказать, что, безусловно, эти нормативные акты на поселенческом уровне не приняты в тех субъектах Федерации, которые не перешли на исполнение 131-го закона в полном объеме. Но надо отметить, что независимо от того, насколько полно реализуется Закон в субъекте Федерации, на поселенческом уровне такие нормативные акты нужно принять в течение 2006-2007 годов.

Необходимо сказать и о нормативно-правовом акте об утверждении бюджета на 2007 год. Как показывают сведения субъектов Федерации, бюджеты на начало текущего года были утверждены только в 76% муниципальных районов и 74% городских округов. Большое количество муниципальных образований вошло в 2006 год без утвержденных бюджетов. Зато в Уральском федеральном округе почти все муниципальные образования своевременно приняли бюджеты. Неудовлетворительная ситуация сложилась в Южном федеральном округе. Там бюджеты утверждены в 57 процентах городских округов и в 43 процентах муниципальных районов [38.с.52-57].

Закон № 129-ФЗ предоставил субъектам Федерации самостоятельно определять объем полномочий и вопросов местного значения для вновь образованных поселений с учетом объективной оценки их возможностей по решению вопросов местного значения. Этим же Законом срок перераспределения имущества между уровнями власти продлен до 1 января 2008 года. До 1 января 2009 года продлены сроки размежевания границ муниципальных образований.

На переходный период 129-й закон значительно расширил права субъектов Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В зависимости от установленного в субъекте Федерации порядка решения вопросов местного значения определяется бюджетный статус поселений. Может быть три варианта решения этого вопроса. Первый, когда поселения наделяются вопросами местного значения в полном объеме в соответствии со 131-м законом. Второй - все вопросы местного значения поселения передаются муниципальному району. И третий вариант - частичное закрепление за поселением вопросов местного значения, установленных 131-м законом. Причем частичное закрепление может быть как в виде единого перечня вопросов для всех муниципальных поселений, так и в виде индивидуального перечня для отдельных или нескольких поселений. В случае установления одного из вышеперечисленных вариантов доходы и расходы, связанные с решением вопросов местного значения, могут входить составной частью в бюджет муниципального района (табл. 1).

Возникает много вопросов о том, в какой форме и в каком порядке доходы и расходы должны предусматриваться в бюджетах муниципальных районов. Есть представление прокуратуры об отмене законов нескольких субъектов Российской Федерации. В частности, есть протест прокурора Тульской области в связи с тем, что в региональном законе расходы поселения вошли в бюджет района в форме сметы доходов и расходов. Надо отметить, что законодатель на федеральном уровне не установил ни форму, ни порядок включения доходов и расходов поселений в бюджет муниципального района. И в то же время не ограничил субъекты принять решение по этому вопросу [38.с.52-57].

Таблица 1. Бюджетный статус вновь образованных поселений

Точнее, в ст. 2 Закона № 129-ФЗ говорится, что вопросы местного значения в переходный период решаются в порядке, установленном субъектом Российской Федерации. В связи с этим форму и порядок включения доходов и расходов поселений в бюджеты муниципальных районов субъекты Федерации определяют самостоятельно. На наш взгляд, это может быть в форме сметы поселений, что предусмотрено в модельном правовом акте субъектов Федерации «Об особенностях решения вопросов местного значения в переходный период», который был подготовлен Минфином России. Этот нормативно-правовой акт размещен на сайте министерства. В зависимости от установленного порядка решения вопросов местного значения муниципальных поселений и их бюджетного статуса меняется и порядок выделения средств из регионального фонда поддержки поселений. В случае если установлен сметный порядок финансирований вопросов местного значения поселений: фонд средства регионального фонда финансовой поддержки поселений перечисляется в бюджет муниципального района, В этом случае районный фонд финансовой поддержки поселений в переходный период не создается.

Таблица 2. Формирование доходной части бюджетов вновь образованных поселений

Таблица 3. Возможность распределения федеральных и региональных налогов по дифференцированным нормативам

С изменением бюджетного статуса поселений в переходный период меняется и порядок установления местных налогов, а также порядок зачисления в бюджетную систему налоговых и неналоговых доходов, закрепленных Бюджетным кодексом за поселениями. В случае сметного финансирования вопросов местного значения поселений земельный налог, налог на имущество физических лиц устанавливаются и вводятся решениями органов местного самоуправления муниципального района. И доходы от уплаты этих налогов соответственно зачисляются в бюджеты муниципальных районов. Налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за бюджетами поселений ст. 61 и 62 Бюджетного кодекса, также зачисляются в бюджеты муниципальных районов. Федеральный закон № 129-ФЗ разрешил субъектам Федерации в переходный период заменять дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на дифференцированные нормативы отчислений от региональных и федеральных налогов. Кроме того, известно из основного текста Бюджетного кодекса, что дотации можно заменять только отчислениями от налога на доходы физических лиц. Во-вторых, 129-й закон разрешил заменять дифференцированными нормативами всю дотацию из регионального фонда поддержки поселений. А в основном тексте Бюджетного кодекса дифференцированными нормативами налоги на доходы физических лиц можно заменять только подушевую часть дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений [38.с.52-57].

В переходный период в 2006 - 2008 годах региональный фонд финансовой поддержки поселений полностью или частично может распределяться между поселениями с учетом расчетной бюджетной обеспеченности. Основная редакция Бюджетного кодекса предусматривает выделение средств из регионального фонда финансовой поддержки поселений только исходя из расчета на 1 жителя муниципального образования, т.е. по подушевому принципу. В переходный период можно распределять средства поселений исходя из бюджетной обеспеченности. Трансферты городским округам в переходный период из регионального фонда финансовой поддержки выделяются только по подушевому принципу.

На переходный период также предусмотрено увеличение доли регионального фонда финансовой поддержки районов, которая может распределяться с использованием фактических и прогнозируемых расходов и доходов. Эти доли могут составлять на 2006-2008 годы соответственно 100, 80 и 50 процентов. Что касается районного фонда финансовой поддержки поселений, то этот фонд переходит в полном объеме и может распределяться с использованием фактических и прогнозируемых расходов и доходов поселений. Начиная с 2009 года при распределении фонда финансовой поддержки поселений не могут применяться методики, которые используют прогнозные и расчетные показатели по доходам и расходам бюджетов.

Большая часть поправок, связанных с бюджетным процессом муниципальных образований, предусмотрена Законом № 198-ФЗ, который был принят 28 декабря 2005 года. В частности, изменен механизм изъятия сверхдоходов муниципальных образований путем снижения уровня верхней границы превышения среднедушевых доходов, сверх которой применяется механизм отрицательного трансферта, с 2 до 1,3 раза. При формировании и утверждении бюджетов на 2006-2008 годы субъектам Федерации предоставляется право зачисления не менее 30% дохода от налога на доходы физических лиц в бюджет поселений муниципальных районов по единым нормативам. Основной текст Бюджетного кодекса предусматривает закрепление за районом 20% подоходного налога и 10% - за поселениями. В соответствии с этим законом полномочия местных администраций поселений по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района [42. с. 114 - 117].

Таблица 4. Изменения в порядке распределения

Большинство субъектов Федерации неоднозначно относятся к этим новациям. Многие считают, что вводить эти нормы не было необходимости. Хотелось бы обратить внимание, что такие временные нормы не отменяют нормы, предусмотренные в основном тексте закона, а действуют параллельно. Таким образом, те субъекты Федерации, которые не считают применение этих норм, свободны в своем выборе и, исходя из конкретной ситуации на территории субъекта, вправе не применять временную норму, а использовать постоянную норму в соответствии с Бюджетным кодексом и Законом № 131-ФЗ.

Таблица 5. Органы, обладающие контрольными полномочиями в отношении местных бюджетов

31 декабря 2005 года был принят Федеральный закон № 199-ФЗ, в котором были уточнены полномочия органов местного самоуправления. С учетом новых полномочий меняются и расходные обязательства органов местного самоуправления. В частности, этим законом в перечень вопросов местного значения поселений включены такие дополнительные вопросы, как создание условий для развития местного народного традиционного художественного творчества, участие в развитии и сохранении народных художественный промыслов, содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития предпринимательства. На органы власти поселений возлагаются полномочия по расчету субсидий на оплату помещений и коммунальных услуг. Также на органы местного самоуправления поселений возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Этим же законом уточнена редакция вопросов местного значения поселений в сфере охраны объектов культурного наследий. В новой редакции на органы местного самоуправления возложены полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений. Также разграничены вопросы местного значения в сфере физической культуры и спорта. Теперь на поселения возложены полномочия обеспечении условий развития на их территории физической культуры, массового спорта, организация проведения официальных культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий в масштабах поселений. Соответственно на муниципальные районы возложены полномочия по обеспечению условий для развития физической культуры и массового спорта, организация культурно-оздоровительных мероприятий на территории районов [42. с. 114 - 117].

Внесены изменения и в разграничение вопросов местного значения в сфере организации библиотечного дела между поселениями и муниципальными районами. Кроме того, в перечень вопросов включены и такие, как создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав района услугами по организации досуга и культуры учреждениями района, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью. Также из вопросов местного значения муниципального района исключено полномочие по организации и осуществлению экологического контроля объектов производственного и социального назначения на его территории.

Одной из наиболее важных особенностей бюджетного процесса муниципального образования является система организации контроля за использованием бюджетных средств. Законодательная основа организации муниципального финансового контроля заложена в Бюджетном кодексе и в ст. 38 закона № 131-ФЗ. Правовое регулирование муниципального финансового контроля получит дальнейшее развитие в готовящихся сейчас поправках в Бюджетный кодекс. В развитие норм, заложенных в федеральном законодательстве, правовое регулирование муниципального финансового контроля должно осуществляться муниципальными нормативно-правовыми актами: положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании и положением о его контрольном органе. Такие нормативно-правовые акты были разработаны Минфином.

Таблица 6. Рекомендации Минфина России по формированию контрольного органа муниципального образования

В соответствии с действующим законодательством каждый из органов местного самоуправления имеет самостоятельные контрольные полномочия в отношении всех средств местного бюджета и всех получателей этих средств. Главы и распорядители средств местного бюджета организуют ведомственный контроль по отношению к подведомственным им получателям. Но контрольными полномочиями средств местного бюджета в соответствии с законодательством обладают и органы казначейства - в части осуществления текущего контроля в ходе исполнения бюджета. С учетом поправок, внесенных в Бюджетный кодекс законом № 129-ФЗ, расширены полномочия федеральных контрольных органов по отношению к местным бюджетам. Теперь Счетная палата РФ, федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеют право на проведение проверки исполнения бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в случае, если они являются получателями трансфертов из федерального бюджета. Аналогичные права имеют контрольные органы субъектов РФ по отношению к местным бюджетам - получателями трансфертов из региональных бюджетов. Ранее федеральные контрольные органы и органы субъектов РФ имели полномочия только по проверке использования целевых средств, полученных муниципальными образованиями соответственно из федерального и регионального бюджетов [42. с. 114 - 117].

Много вопросов возникает о порядке формирования контрольного органа муниципального образования в связи с тем, что закон требует их обязательного создания как самостоятельных органов местного самоуправлении во всех муниципальных образованиях. В соответствии с п. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ контрольный орган не отнесен к тем органам местного самоуправления, создание которых требуется в обязательном порядке. Следовательно, можно выбрать любой вариант формирования контрольного органа, предусмотренный ст. 38 этого Закона.

По имеющейся в Минфине информации на 01.01.06 г. контрольные органы созданы в 47% муниципальных образований. При этом применены различные формы их организации. Наиболее распространенной является создание контрольных органов, счетных палат как самостоятельных органов (в основном в крупных городах). Второй путь - контрольный орган при представительном органе со штатной численностью работников, и 3 вариант - ревизионные комиссии. В каждом конкретном случае органы местного самоуправления исходят из объема контрольной работы и целесообразности расходов из бюджетов на осуществление контроля. Имеются случаи, когда контрольные полномочия органов местного самоуправления передаются вышестоящим муниципальным образованиям и органам государственной власти. Последние поправки позволяют передачу таких полномочий.

В 2007 году Минфин продолжит проведение мониторинга местных бюджетов. Подготовлен приказ о формате проведения этого мониторинга.

3.3 Экономическая основа местного самоуправления г.Брянска

Город Брянск - муниципальное образование, в соответствии с Законом Брянской области «О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, городского поселения, сельского поселения и установлении границ муниципальных образований в Брянской области» наделено статусом городского округа.

Границы г.Брянска установлены с вышеуказанным Законом Брянской области. Документом, фиксирующим границы города Брянска, является описание границ, данное в этом Законе. Изменение границ города Брянска осуществляется законом Брянской области по инициативе населения, органов местного самоуправления города Брянска, органов государственной власти Брянской области, федеральных органов государственной власти в соответствии с порядком, установленным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Город Брянск как административно-территориальная единица основан в 985 году, является административным центром Брянской области.

В состав территории г. Брянска входят: административно-территориальная единица г. Брянск и территории населенных пунктов, не являющихся поселениями (муниципальными образованиями). Территорию города составляют исторически сложившиеся земли общего пользования, традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития, иные участки независимо от форм собственности целевого назначения, находящиеся в пределах границ муниципального образования.

В целях наиболее эффективной организации управления территория административно-территориальной единицы город Брянск непосредственно подразделяется на 4 внутригородских административных района: Бежицкий, Володарский, Советский и Фокинский. Границы внутригородских административных районов определяются правовым актом Брянского городского Совета народных депутатов с учетом мнения населения, экономико-географических и демографических особенностей территории и исторических традиций г. Брянска как административно-территориальной единицы, а также с учетом схемы города, разработанной в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Население города Брянска составляют граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие или временно пребывающие на его территории.

Официальными символами города Брянска являются герб, флаг и эмблема, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами.