Государственное регулирование муниципальных образований

- общие, регулирующие основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти (уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов местного самоуправления);

- специальные, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах; постановления, положения и решения, касающиеся вопросов местного налогообложения и т.п.) [9. с. 68 - 74].

В своей нормотворческой деятельности органы муниципальной власти обязаны руководствоваться Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта РФ, что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность МСУ, служат, прежде всего, удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности. Вместе с тем укрепление и развития финансово-экономических основ местного самоуправления оказывает влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает:

а) органы МСУ имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

б) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

в) часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления устанавливают в пределах, определенных законом;

г) финансовые системы, на которых основываются средства органов МСУ, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении их компетенции;

д) защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов МСУ в пределах их компетенции [2].

Эти положения Европейской Хартии о местном самоуправлении можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.

В процессе становления МСУ важное значение имеет обеспечение его деятельности соответствующими материальными и финансовыми средствами. О самоуправлении можно говорить тогда, когда оно обеспечено экономически. Отсутствие экономической основы - одна из основных причин бесправия местных органов власти и низкой эффективности их работы. Принцип достаточности собственных средств как непременное условие осуществления МСУ подтверждает и опыт зарубежных стран, в которых муниципалитеты имеют собственность, свои источники доходов в виде местных налогов или четко фиксированной доли от общегосударственных налогов. Как показывает опыт, этих источников средств не всегда хватает для покрытия всех местных расходов. Тем не менее, наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления. Сначала 1990-х годов в РФ были приняты меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, изменилась система формирования местных бюджетов муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующей территории. Был принят ряд важнейших законов, закрепляющих финансово-экономическую основы МСУ в РФ: ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 28.08.95 № 154-ФЗ, ФЗ «О финансовых основах МСУ в РФ» от 25.09.97 № 126-ФЗ [9. с. 68 - 74].

Согласно закону «экономическую основу МСУ составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся государственной собственности и переданное в управление органам МСУ, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования» (ст.28). Т.о., экономическая основа местного самоуправления включает:

1) муниципальную собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселением, а также другим муниципальным образованием;

2) местные финансы - совокупность денежных средств, мобилизуемых для осуществления функций органов местного самоуправления;

3) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

Экономические основы МСУ представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, которые связанны с формированием и использованием муниципальной собственности, бюджетов и другой финансов в интересах населения муниципального образования. Муниципальную собственность, согласно законодательству РФ составляют средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов МСУ, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским, а также другим муниципальным образованиям [9. с. 68 - 74].

Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленной за ними имуществом. Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам. В связи с этим муниципальное имущество делится на две части:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования [9. с. 68 - 74].

Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности (Ст.8 Конституции РФ). Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственность самостоятельно (Ст.132 Конституции РФ). В соответствии с законом органы МСУ вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно покупать объекты недвижимости и создавать на их базе унитарные предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности. Они самостоятельно определяют цели, порядок, условия деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей, осуществлять контроль за их деятельностью. Управление муниципальной собственностью было возложено на органы местного самоуправления, но вместе с тем была предусмотрена возможность непосредственного участия граждан в решении данных вопросов. Нормативная основа по формированию муниципальной собственности обозначена в постановлении Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27.12.91. В Приложении №3 к данному постановлению к объектам муниципальной собственности были отнесены [9. с. 68 - 74]:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Советов народных депутатов:

- жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 и 7-% отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

- жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

- объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов:

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

- оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

- учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети, а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения).

В состав муниципальной собственности также входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся на территории муниципального образования. Органы МСУ в соответствие с законом «О плате за землю» вправе устанавливать условия использования земель, находящиеся в границах муниципального образования. Взимание платы за землю является одним из направлений деятельности МСУ и источником доходов местных бюджетов. Формами платы за землю являются: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. Органы МСУ вправе повышать ставки земельного налога, но не более чем в 2 раза. С другой стороны они могут предоставить льготы по данному налогу для отдельных плательщиков в пределах сумм налога, остающихся в их распоряжении. Природные ресурсы в целом не входят в состав муниципальной собственности, их следует рассматривать как находящиеся в ведении органов МСУ. До принятия и вступления в силу Земельного кодекса РФ объем полномочий муниципалитетов в этой области недостаточно определен. Не смотря на большое значение природных ресурсов в экономической основе МСУ центральная роль принадлежит муниципальной собственности. Ее объем, качественный состав определяют действительную способность МСУ самостоятельно решать вопросы местного значения [14. с. 115 - 128].

Состав объектов муниципальной собственности - разнообразен. Учет данной собственности осуществляется согласно положению о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью комиссией по управлению муниципальным имуществом путем ведения реестра объектов муниципальной собственности. В реестре объектов учитывается:

1. Муниципальные унитарные предприятия;

2. Муниципальные учреждения;

3. Муниципальные жилые и не жилые здания, строения и сооружения;

4. Муниципальные пакеты акций в уставном капитале акционерных обществ;

5. Имущество структурных подразделений органов МСУ, имеющих самостоятельный бюджет;

6. Объекты инженерной инфраструктуры, внешнего благоустройства.

На формирование муниципальной собственности существенное влияние оказал процесс приватизации в РФ, в частности так называемая малая приватизация 1991-1992 гг. В результате малая приватизация повлекла за собой переход многих объектов государственной собственности не в муниципальную собственность, а в частную. Отчуждение муниципальной собственности часто осуществлялся стихийно, непродуманно и нецелесообразно. Так, муниципальные образования часто, не успев даже стать собственниками по команде сверху должны были произвести отчуждение своей собственности. Приватизация осуществлялась в условиях, когда было невозможно определить подлинную стоимость отчуждаемых объектов. В результате были муниципализированы заведомо убыточные объекты: жилищный фонд, объекты ЖКХ, предприятия общественного транспорта и т.д. Полученные средства от приватизации муниципальной собственности оказались недостаточны не только для долгосрочных инвестиций, но и для решения неотложных текущих социальных проблем. Таким образом, приватизация помешала становлению полноценной муниципальной собственности, оставив их при этом и без средств, полученных в ходе приватизации. Тем не менее, процесс формирования муниципальной собственности на основе разграничения государственной собственности продолжается. В соответствии со ст. 61 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» субъекта РФ должны передавать в муниципальную собственность объекты, находящиеся в собственности субъекта РФ, необходимые для решения вопросов местного значения. При этом передача имущества муниципальной собственности, в государственную собственность может осуществляться только с согласия органов МСУ.

Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в абсолютной своей массе она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная (до 60-70%) часть бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. И в то же время доходы от этой собственности редко превышают 1% от общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов. Это связано с тем, что в муниципальную собственность преданы объекты социальной направленности (ЖКХ, общественный транспорт), а также объекты предоставляющие не материальные услуги (образование, здравоохранение, культура) населению муниципального образования, которые относятся к категории общественных благ и являются убыточными. Прием муниципальными образованьями «брошенных» или навязанных им социальных объектов приватизированных предприятий ведет к незапланированным расходам муниципалитетов, провоцирует дотационность местных и региональных бюджетов, снижает общий уровень бюджетной обеспеченности социальной сферы [14.с.115 - 128].

На сегодняшний день абсолютно господствующими формами доходов от использования государственной и муниципальной собственности здесь являются доходы от продажи муниципального имущества и от сдачи ее в аренду, в редких случаях фигурируют отчисления от прибыли муниципальных унитарных предприятий, и едва ли не экзотическими можно считать доходы, получаемы от участия муниципалитетов в немуниципальных предприятиях. Фактически нет данных о получении доходов от передачи муниципальной собственности в трастовое управление, в концессию или от управления портфелем муниципальных акций, не говоря уже о других более сложных видах получения доходов. Все вышесказанное указывает на то, что необходимо преобразование структуры муниципальной собственности с целью увеличения доли доходопроизводящей собственности. Это возможно достичь путем разработки новых видов муниципальных услуг, внедрения ресурсосберегающих технологий, создания смешанных муниципально-частных функциональных комплексов, развития рентных отношений. Кроме этого необходимо четко определить порядок целевого использования доходов от собственности муниципалитетов, так как они сейчас практически всецело направляются на финансирование текущих расходов. Часть этих средств в обязательном порядке должна направляться не только на поддержание муниципальной собственности в работоспособном состоянии, но и инвестироваться на ее расширение и улучшение качественного состава.

2.2 Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования

Муниципальные органы власти в целях выполнения ими своих функций наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Ресурсным обеспечением этих прав являются муниципальные финансы. Муниципальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Таким образом, муниципальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых для экономического и социального развития территории муниципального образования. Муниципальные финансы состоят из:

1. Муниципальные бюджеты;

2. Средства субъектов хозяйствования:

- финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

- финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.

3. Ценные бумаги, принадлежащие органам МСУ;

4. Территориальные внебюджетные фонды, на основе добровольных взносов физических и юридических лиц, специальных сборов и т.д.

Финансовой базой органов местного самоуправления являются их бюджеты. Конституция РФ определила право муниципалитетов:

1. Самостоятельно формировать, утверждать и исполнять муниципальный бюджет;

2. Устанавливать местные налоги и сборы [34. с. 367 - 385].

Составление и исполнение муниципального бюджета - обязанность исполнительного органа местного самоуправления. К ведению представительного органа относятся: рассмотрение проекта муниципального бюджета; утверждение проекта бюджета; утверждение отчета об исполнении бюджета. Определений понятия «бюджет» множество. Бюджет - это план-прогноз, как правило, на один год (финансовый) составляемый в форме баланса доходов и расходов, разрабатываемого исполнительным и утверждаемого представительным (законодательным) органом государственной власти или местного самоуправления. В бюджетном кодексе РФ понятие бюджета определено следующим образом: бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Важнейшими задачами бюджета являются:

1. Обеспечение полного и своевременного поступления доходов по каждому источнику;

2. Финансирование мероприятий в пределах утвержденных сумм на текущий финансовый год.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляет представительный орган МСУ. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Именно в прогнозе должна содержаться исходная информация, необходимая для разработки проекта бюджета и в первую очередь система приоритетов в расходовании средств бюджета. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Составление и исполнение местных бюджетов - обязанность органов местного самоуправления. Муниципальные бюджеты состоят из доходной и расходной части [34. с. 367 - 385].

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законами РФ в распоряжение органов государственной и муниципальной власти.

Доходная часть муниципальных бюджетов формируется из налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений. В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года. Доходы подразделяются на текущие и капитальные. Текущие доходы подразделяются на налоговые и неналоговые. Под налоговыми доходами подразумевается обязательные, безвозмездные невозвратные платежи в пользу бюджета. Большинство неналоговых доходов не имеют фискально-постоянного характера, твердо установленной ставки. В отличие от других видов доходов неналоговые доходы бюджета не должны жестко планироваться. На практике они планируются на уровне поступлений предыдущего года. Неналоговые доходы образуются в результате хозяйственной и иной деятельности органов местного самоуправления. К ним относятся: доходы от использования имущества муниципалитетов, его продажи; проценты по остаткам в кредитных учреждениях; возвращенные бюджетные кредиты и ссуд и процентов по ним; часть прибыли от муниципальных предприятий; прибыль от доли в уставном капитале предприятий или дивидендов по акциям находящимся в муниципальной собственности; доходы в форме финансовой помощи (дотации, субвенции, субсидии), получаемые из бюджетов других уровней и другие предусмотренные законом доходы (суммы штрафов, компенсаций и иных сумм принудительного изъятия).

В соответствии с законодательством РФ муниципальные бюджеты состоят из собственных, закрепленных и регулирующих доходов. В соответствии с данной классификацией доходные источники состоят из: собственных доходов; поступлений от регулирующих налогов; средства, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ; финансовая помощь в различной форме дотации, субвенции и т.д.; заемные средства; другие источники [34. с. 367 - 385].

Собственные доходы - это доходы, закрепленные за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законами и законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и уплачиваемые непосредственной в местные бюджеты. К собственным доходам муниципалитетов относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы; доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы установленные в соответствии с федеральными законами. К местным налогам относятся: налог на имущество физических лиц; земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники; сбор с владельцев собак; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей; сбор за выдачу ордера на квартиру; сбор за парковку автотранспорта; сбор за использование местной символики; сбор за участие в бегах на ипподроме; сбор за выигрыш в бегах; сбор со сделок на биржах за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами; сбор за право проведения кино- и телесъемок; сбор за уборку территории населенных пунктов; сбор за открытие игорного бизнеса; налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством и введенные местным самоуправлением (сбор за содержание излишнего поголовья дойных коров, сбор за проезд через территорию города, сбор парковку иностранного транспорта и за право проезда по центральным улицам, сбор на содержание автобусного парка, налог на содержание общественного телевидения, сбор на содержание футбольной команды, сбор на медицинское оборудование, сбор за вывоз древесины и другие налоги и сборы). Законом об основах налоговой системы определены бюджеты разного уровня, в которые зачисляются уплачиваемые суммы местных налогов и сборов, если иное не предусмотрено законодательными актами. Поэтому не допускается принятие решений, ущемляющих бюджетные права органов местного самоуправления. За нарушение принятых решений о введении местных налогов и сборов к плательщикам применяются санкции в соответствии с Законом «Об основах налоговой системы в РФ».

К другим собственным доходам, согласно ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», относятся:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

- не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

- платежи пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

- штрафы, подлежащие зачислению а местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

- государственная пошлина;

- не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

- подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельность без образования юридического лица [34. с. 367 - 385].

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов:

- часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;

- часть налога на прибыль организаций не менее 5 %;

- часть НДС по товарам отечественно производства (кроме драгметаллов и драгоценных камней) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;

- часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5 % в среднем по субъекту РФ;

- часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;

Размеры минимальных долей федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованьями на постоянной основе, определяется законодательными органами субъекта РФ. Расчет долей, подлежащих закреплению за муниципальными образованьями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливает для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня.

Регулирующие доходы местных бюджетов - это федеральные и региональные налоги по которым устанавливаются нормативы отчислений (в %) в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся:

- часть федеральных и региональных налогов, передаваемых в местные бюджеты по нормативам, утверждаемым органами государственной власти субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования на планируемый год;

- дотации и субвенции из бюджетов субъектов РФ, а по федеральным программам - и из федерального бюджета;

- средства из Фонда Финансовой Поддержки муниципальных образований;

- другие средства, получаемые местными бюджетами по взаимным расчетам за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Основная часть налоговых доходов местных бюджетов формируется в настоящее время за счет регулирующих доходов. Поскольку регулирующие доходы в части долей от федеральных и региональных закрепляются за местными бюджетами, как правило на один год, данные налоги по степени воздействия на муниципальные финансы можно приравнять к трансфертам. Таким образом, реальный уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов при существующей налоговой системе определяется уровнем местных налогов. Т.е. основная часть муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных органов власти, что не позволяет им самостоятельно решать многие вопросы в своих интересах.

Так как темпы роста расходов регионов превышают темпы роста их доходов, то периодически возникает необходимость в пополнении доходной части бюджетов муниципальных образований. Как правило, основными формами финансовой поддержки муниципальных образований являются дотации и субвенции. Порядок их предоставления и объем, в том числе и средств, выделяемых для финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ [35.с.355].

Дотации - это средства, выделяемые местным бюджетам в твердой сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения и используются для финансирования расходов минимального местного бюджета в случае недостаточности налогового потенциала собственных доходов и регулирующих налогов на территории муниципального образования. Субвенции - суммы, выделяемые на конкретные цели (инвестиционные проекты и программы, прошедшие экспертизу) и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Слабой стороной этого инструмента пополнения доходной части местных бюджетов является тот факт, что он фигурирует в бюджетах многих субъектов РФ как не защищенная статья. В этом случае местные бюджеты становятся еще более уязвимыми от поступления доходов в региональные бюджеты. Отрицательной стороной дотаций и субвенций, как способа финансовой помощи является тот факт, что данные источники лишены стимулирующих средств, они создают у органов власти иждивенческие настроения. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, а также приводит к ослаблению финансового контроля. Для дополнительного пополнения доходной части местных бюджетов органы МСУ могут привлекать также средства инвесторов для реализации программ социально-экономического развития муниципального образования. Привлечение таких средств осуществляется путем заключения договоров между инвесторами и органами местного самоуправления.

Источниками пополнения местного бюджета могут стать:

- покупка органами местного самоуправления за счет внебюджетных средств государственных и негосударственных ценных бумаг, акций и облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет.

- выпуск муниципальных займов и заключение кредитных соглашений/договоров, в пределах сумм, установленных представительным органом муниципального образования. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производится до утверждения местного бюджета на текущий финансовой год.

- разовые добровольные сборы с граждан для финансирования расходов местного значения, решения о которых могут принимать представительные органы местного самоуправления или непосредственно население. Собранные средства должны использоваться исключительно по целевому назначению.

Другой частью местного бюджета является смета расходов. Расходы бюджета включают в себя все невозвратные платежи, независимо от того являются они возмездными или безвозмездными и для каких целей осуществляются - текущих или капитальных. Расходы формируются по следующим направлениям:

- На финансирование отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство, рыболовство, строительство, транспорт, связь и т.д.);

- На финансирование социально-культурного развития, науки;

- На содержание органов власти и управления;

- Расходы связанные с обслуживанием долга [32. с. 154 - 162].

Исходя из того что бюджет муниципального образования состоит из минимального бюджета и бюджета развития, расходы соответственно различаются на текущие расходы и капитальные расходы, связанные с развитием муниципального образования. Такое деление расходной части бюджетов является традиционным для бюджетов всех уровней. К текущим расходам относятся расходы на содержание и капитальный ремонт ЖКХ, учреждений образования, науки, культуры, спорта, социальную поддержку населения, содержание пассажирского общественного транспорта и другие расходы, не входящие в бюджет развития. Расходная часть бюджета развития, как правило, включает в себя ассигнования на капитальные вложения и развитие социально-экономического потенциала муниципального образования, иные расходы на расширенное воспроизводство. Вместе с тем, расходы муниципалитетов можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий органов местного самоуправления они направляются. Среди полномочий местного самоуправления выделяют собственные полномочия, связанные с решением задач местного значения, и полномочия, делегированные органами государственной власти. С учетом этого деления расходная часть местных бюджетов включает в себя:

- расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления;

- расходы, связанные с выполнением государственный полномочий, делегированных органам местного самоуправления.

Полный перечень расходов местных бюджетов содержится в ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Расходная часть местных бюджетов включает [35.с. 378 - 396]:

1. расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ;

2. расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ;

3. расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;

4. расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

5. ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

6. иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Как правило, бюджеты и субъектов РФ и муниципальных образований в особенности, социально ориентированы. В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно образование и здравоохранение). Из общих расходов бюджетов всех уровней на местные бюджеты приходится: 42% всех расходов на социальную политику, 57%- на здравоохранение и физкультуру, 42% - на культуру и искусство, 66% - на ЖКХ, 67% - на образование (среднее образование финансируется на местном уровне на 95%) Здесь необходимо отметить, что экономическое положение муниципалитетов в последние годы ухудшилось в связи с тем, что на них сброшены финансово неподкрепленные расходы. Доля затрат М.О. в консолидированном бюджете РФ за последние 3 года с 27 до 32%, а доходная часть, наоборот, сократилась с 29 до 20% [32. с. 154 - 162].

Проблема ЖКХ было, есть и будет одной из самых финасовозатратных сфер деятельности МСУ. Его традиционно не считали отраслью экономики: никто им всерьез не занимался и не думал об экономии средств, выделяемых на ЖКХ. В результате М.О. получили затратное, устаревшее и неэффективное хозяйство. Сейчас, чтобы поддерживать ЖКХ в рабочеспособном состоянии, компенсировать разницу в тарифах и выплачивать жилищные субсидии некоторые муниципалитеты тратят от 30 до 40% бюджетных средств. Такая ситуация просто опасна для финансов МСУ. Чтобы исправит ситуацию необходимо внедрять и переходить на новые технологии эксплуатации ЖКХ. Надо строить и ремонтировать качественно, используя новые высокопрочные и износостойкие материалы с большой гарантией эксплуатации. Это должно сократить ежегодные издержки на эксплуатацию и ремонт объектов ЖКХ. Кроме этого при проектировании и строительстве зданий и сооружений должны использоваться приборы учета расходования тепла, воды, газа, электричества. Некоторые элементы по повышению эффективности ЖКХ в городах РФ внедряются, но очень медленно. Этот процесс надо ускорить через программу государственной поддержки жилищно-коммунальной реформы и через проведение взаимозачетов между строительными организация и муниципалитетами по схеме, приборы учета в новом доме = 50% местных налогов, уплачиваемых строителями в местный бюджет при строительстве объекта (для строящихся объектов). Можно применить также и административные методы - обязательное оснащение объектов ЖКХ приборами учета при утверждении проекта строительства. Данная структура расходов местных бюджетов свойственна для муниципальных образований и она будет продолжать оставаться такой до тех пор, пока не будет воплощена и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у муниципалитетов не появятся средства для инвестиционной политики торгово-промышленной сфере на местном уровне. И даже тогда основные расходы будут приходиться на социально-культурные мероприятия, так как это предопределено самой сущностью/природой местного самоуправления.

Социальная направленность расходов бюджетов муниципальных образований, как правило, обостряет противоречия между сферой производства как базой доходов бюджетов и социальной сферой, которая требует колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов. Складывается ситуация, когда основная часть денежных средств муниципальных образований идет на поддержание социальной сферы. При этом используются изношенные убыточные основные фонды - других ведь просто нет. Идет процесс деградации экономической базы местного самоуправления, так как она не обновляется, не развивается и модернизируется из-за отсутствия необходимых средств. Поэтому, несмотря на масштабное перераспределение бюджетных ресурсов, предназначенных для муниципалитетов, между самими муниципальными образованьями, существует дефицит средств в местных бюджетах, а также большая дифференциация доходов на душу населения в разных муниципальных образованиях одного региона. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном объеме закрепленных доходов приводит к тому, что возрастает доля регулирующих источников доходов (в доходах городов - 75%, сельских р-х - 90%). Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности местного самоуправления.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий. Наряду с местными бюджетами финансовые ресурсы местного самоуправления включают в себя также муниципальные внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды муниципальных образований создаются как целевые. Право на их образование является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Они же самостоятельно, в соответствии c законодательством РФ, устанавливают порядок формирования и использования средств этих фондов и контроля за использованием этих средств. Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников:

- добровольные взносы юридических лиц;

- доходы от аукционов, за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества (актива) действующих, ликвидируемы предприятий муниципальной собственности, а также незавершенных строительных объектов;

- штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий.

- штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности.

- иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Муниципальный валютный фонд формируется за счет добровольных валютных взносов физических и юридических лиц. Чаще всего создаются местные экологические фонды, фонды по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия, фонды по благоустройству, развитию малого предпринимательства и т.д. [35.с. 378 - 396]

В муниципальные внебюджетные фонды не могут быть направлены налоги и другие платежи, предусмотренные законодательством РФ для зачисления в местный бюджет. Средства этих фондов изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением. Право распоряжаться средствами фонда в соответствии с положение о данном фонде принадлежит органу управления данного фонда. В орган управления внебюджетным фондом могут входить представители органов местного самоуправления, заинтересованные предприятий организаций и учреждений, иные заинтересованные лица.

2.3 Реализация финансовых основ Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

6 октября 2006 г. завершился третий год реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» За это время органами государственной власти, органами местного самоуправления с привлечением всех заинтересованных сил - общественности, граждан - проделан большой объем работы. Тем не менее, в ряде случаев реально заниматься осуществлением Закона, думать о важнейших вопросах организации местной власти, разделении полномочий, об инвентаризации имущества начали только в этом году.

До проведения реформы в России было 11733 муниципальных образования, сейчас общее количество муниципальных образований составляет 24210, в том числе более 12000 вновь образованных. Во всех субъектах Федерации, за исключением городов федерального значения, организована новая система территориальной организации местного самоуправления. Ее основным звеном являются поселения, большинство из которых, около 20000, сельские. Сформированы органы местного самоуправления, приведена в соответствие с требованиями Закона нормативная база субъектов Российской Федерации, государственную регистрацию, по данным Минюста России, прошли уставы 99,8% муниципальных образований. В результате муниципальных выборов были избраны более 15000 глав муниципальных образований, около 9000 глав избраны из числа депутатов. Около 10000 местных администраций возглавляют избранные по конкурсу и назначенные по контракту главы администраций, в остальных случаях администрацией руководит глава муниципального образования. Избрано 252000 депутатов. На 1 января 2005 года в муниципальных образованиях было 301000 работников, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. В настоящее время после выборов количество муниципальных служащих составляет 328000, т.е. произошло небольшое увеличение. Расходы на муниципальное управление выросли на 3,8% и составляют около 9% расходной части местных бюджетов [48.с. 8 - 9].

Можно констатировать, что сегодня, несмотря на установление переходного периода, который заканчивается 2009 годом, 72% муниципальных образований, а это 17500, перешли с 1 января 2006 года к реализации Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме. С 1 января 2007 года добавятся еще десять субъектов Федерации. Однако пока рано утверждать, что местное самоуправление обрело стабильность и устойчивость, так необходимые для эффективной работы и осуществления поставленных задач. Речь идет, прежде всего, о формировании экономических основ местного самоуправления; о создании эффективной муниципальной службы, о формировании достаточно профессионально подготовленного кадрового потенциала, о развитии межмуниципального сотрудничества. По данным Минфина России, Общий объем доходов местных бюджетов в 2006 году составляет 1 трлн. 303 млрд. рублей, что выше уровня 2005 года на 150 млрд., хотя объем полномочий уменьшился более чем на 200 млрд. рублей. Только в 18% муниципальных образований бюджет формально утвержден с дефицитом. На самом же деле скрытый дефицит, по оценкам Счетной палаты, имеется почти во всех образованиях и составляет более 300 млрд. рублей.

Паузу переходного периода необходимо использовать для решения острейших вопросов, без ответов на которые новые выборы органов местного самоуправления могут стать просто бессмысленными. Это коренные вопросы организации власти, прежде всего межбюджетные отношения и доходы местных бюджетов, земля и земельный кадастр, имущество и его инвентаризация, территориальное планирование, генеральные планы муниципальных образований, капитальный ремонт жилья, дороги, транспорт. Для укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований необходимо увеличение объема и роли местных налогов. Организация местной власти, обеспечение ее функционирования требуют пусть разовых, но значительных затрат [48.с. 8 - 9].

В этой связи большое значение следует придавать формированию эффективной системы местных налогов, В частности, сегодня требует значительных уточнений кадастровая оценка земель, являющаяся основой земельного налога, зачисляемого в местные бюджеты. Далее проведение инвентаризации имущества. Если раньше инвентаризация была условной, то теперь для передачи имущества, сдачи его в аренду, в концессию, для эффективного использования необходима его регистрация, инвентаризация в установленном порядке. А это очень большие средства, которых, в общем-то, у муниципальных образований и даже у субъектов Федерации не всегда хватает. Региональное развитие, в том числе развитие муниципальных образований, не может идти без согласованных стратегий развития территориального и пространственного планирования, наличия генеральных планов поселений. Без генеральных планов, в соответствии с Градостроительным кодексом, с 2008 года будет невозможно выделение земельных участков под строительство, а подготовка этих планов требует значительных финансовых, интеллектуальных и временных ресурсов.

Важной составляющей успешной реализации реформы местного самоуправления является усовершенствование муниципальной службы. В государственной думе принят в первом чтении проект федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Министерством регионального развития в рамках федеральной целевой программы «Государственная поддержка местного самоуправления» уже проводится работа по подготовке методических рекомендаций по организации муниципальной службы. Создана и начала функционировать система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, поддержки и сопровождения деятельности органов местного самоуправления. В ходе реализации указанной системы разработаны учебно-методические материалы и пособия, учебные курсы для подготовки руководителей муниципальных образований, руководителей и служащих финансовых органов, бухгалтеров муниципальных образований, служащих контрольных органов местного самоуправления, созданы центры подготовки на базе существующих вузов в каждом субъекте Российской Федерации.

Сегодня именно от действий органов государственной власти будет зависеть готовность органов местного самоуправления к решению всех предусмотренных федеральным законодательством вопросов местного значения. Министерство регионального развития считает, что первоочередными задачами должны стать: создание необходимых для эффективного решения вопросов местного значения финансовых основ местного самоуправления, формируемых на основе сбалансированности доходных и расходных полномочий органов местного самоуправления; формирование во всех муниципальных образованиях местных бюджетов и отказ от сметного принципа финансирования органов местного самоуправления; подготовка профессиональных кадров для работы в органах местного самоуправлений - подготовка и переподготовка, повышение квалификации; организационно-методологическая, разъяснительная и иная подготовка кадров в субъектах Федерации с целью скорейшего перехода всех регионов страны к реализации Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме; формирование нормативно-правовой базы муниципальных образований, обеспечивающих эффективное регулирование всех аспектов деятельности органов местного самоуправления; совершенствование территориальных организаций местного самоуправления [48.с. 8 - 9].

Практика показывает, что не все границы муниципальных образований определены оптимально, остаются неопределенными границы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Южном федеральном округе. Подготовлен соответствующий проект федерального закона, который находится сейчас на согласовании. Президент России В.В.Путин говорил на открытии российско-казахстанского форума о необходимости развития приграничного сотрудничества. В России 49 приграничных субъектов Федерации, сотни приграничных муниципальных образований, и только в семи регионах, только в отдельных муниципалитетах уровень социально-экономического развития выше среднероссийского или не отстает от развития сопредельных территорий, хотя наличие развитых соседей следует рассматривать как конкурентное преимущество.

27 сентября Министерство регионального развития РФ вместе с Еврокомиссией и другими европейскими организациями провели II ежегодный форум по приграничному сотрудничеству и во многом нашли общие подходы. С участием этого министерства полномочный представитель президента в Северо-Западном федеральном округе создал Координационный совет по приграничному сотрудничеству. Несомненно, такие структуры должны быть и в других округах [50.с. 6 - 7].