2

СОДЕРЖАНИЕ

1. Налоги как источник формирования доходов бюджета

2. Сущность налога и его общественное назначение

3. Региональные налоги, их сущность и значение

4. Роль региональных налогов в пополнении бюджета

5. Основные элементы региональных налогов

6. Транспортный налог

7. Налог на имущество предприятий

8. Налог на игорный бизнес

9. Порядок применения налоговой ответственности

10. Пути повышения собираемости региональных налогов

Список литературы

1. Налоги как источник формирования доходов бюджета

Налоги - это один из экономических рычагов, при помощи которых государство воздействует на рыночную экономику. В условиях рыночной экономики любое государство широко использует налоговую политику в качестве определенного регулятора воздействия на негативные явления рынка. Налоги, как и вся налоговая система, являются мощным инструментом управления экономикой в условиях рынка.

Государство использует налоги для создания необходимого ему денежного фонда (государственного бюджета) и решения различных социально-экономических задач. Постоянная и, как правило, растущая потребность государства в денежных средствах и стремление воздействовать с помощью налогов на социально-экономические процессы ведут к применению разнообразных видов этих платежей, влияют на их количество. История развития государств мира подтверждает это.

Немалое число налогов установлено и современным законодательством Российской федерации. Следует заметить, что в этот перечень включены не только налоги в собственном смысле слова, но и другие платежи, подлежащие в обязательном порядке внесению в бюджет какого-либо уровня или государственные внебюджетные фонды. При этом все они объединены в общем понятии «налоговая система».

Под налоговой системой понимается совокупность налогов, пошлин и сборов, взимаемых на территории государства в соответствии с Налоговым кодексом, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях. Юткина Т.Н. Налоги и налогообложение: Учебник. - М.: 1999, С.59

Объединение налоговых платежей в систему предполагает возможность их классификации, позволяющей лучше уяснить сущность этой категории. Оснований для классификации может быть несколько. Каждая из них имеет свое значение и практическое применение.

В зависимости от категории субъектов (плательщиков) можно выделить налоги с юридических лиц и налоги с физических лиц. К той и другой группе относятся налоги разного территориального уровня. В первую группу входят налоги на добавленную стоимость, на прибыль, акцизы и другие. Во вторую - подоходный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения и другие. Выявление круга платежей по субъектам имеет существенное практическое значение для характеристики правового статуса соответствующего юридического или физического лица, определения перспектив их деятельности, организации контроля за уплатой налогов.

Вместе с тем для настоящего времени характерно появление в Российской Федерации группы налогов, общих как для юридических, так и для физических лиц. Это: земельный налог, налоги, зачисляемые в дорожные фонды, налог с владельцев транспортных средств, налог на реализацию горюче-смазочных материалов и другие. Они совпадают по своему основному содержанию, регулируются общими для разных субъектов нормативными актами.

В зависимости от характера использования налоги могут быть общего значения и целевыми.

Налоги общего значения, а они в большей части таковыми и являются, зачисляются в бюджет соответствующего уровня как общий денежный фонд соответствующей территории и используются при исполнении бюджета без привязки к конкретным мероприятиям. Такие налоги обеспечивают возможность маневра для органов власти при распределении бюджетных средств.

Целевое предназначение налогов выступает как мера вынужденного характера, обусловленная экономическими или другими причинами (например, зачисление специальных налогов в дорожные фонды связано с необходимостью развития автомобильных дорог).

Целевые налоги зачисляются во внебюджетные и бюджетные целевые фонды или выделяются в бюджете отдельной строкой для целевого использования (как, например, земельный налог).

В зависимости от формы возложения налогового бремени (формы взимания) налоги могут быть прямыми и косвенными.

Прямые налоги, в отличие от косвенных, непосредственно не обращены к налогоплательщику, - а к доходам, имуществу, другим объектам налогообложения. Юридический и фактический плательщик в этом случае совпадают в одном лице.

Косвенное же налогообложение отличается от этой формы своей замаскированностью. Налог в этом случае устанавливается в виде надбавки к цене реализуемых товаров. В результате этого он непосредственно с доходом или имуществом фактического плательщика не связан. Закон возлагает юридическую обязанность внесения суммы налога в казну на предприятие, производящее или реализующее товары, оказывающее услуги за счет выручки. Фактически же, бремя уплаты налога возложено на потребителя, который приобретает эти товары (услуги) по ценам, повышенным на сумму косвенного налога. Он и является в конечном итоге плательщиком налога. Такими косвенными налогами являются, например, акцизы, налог на добавленную стоимость.

Экономисты и политики высказывали мнение о косвенных налогах как о несправедливых, так как чем беднее человек, тем большую долю своего дохода он отдает государству в виде этих налогов. Однако в самых различных странах мира косвенные налоги получили широкое применение.

Налоги можно классифицировать и по объектам налогообложения: на платежи с доходов (выручки, прибыли), имущества, с определенных видов деятельности, за использование природных ресурсов. Такие налоги распространяются как на юридические лица, так и на физических лиц. Химичева Н.И. Налоговое право: Учебник. М.: 1997. - С.27-32

Применение налогов является одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи общегосударственных интересов с коммерческими интересами предпринимателей, предприятий независимо от ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно- правовой формы предприятия. С помощью налогов определяются взаимоотношения предпринимателей, предприятий всех форм собственности с государственными и местными бюджетами, с банками, а также с вышестоящими организациями. При помощи налогов регулируется внешнеэкономическая деятельность, включая привлечение иностранных инвестиций, формируется хозрасчетный доход и прибыль предприятия.

Налоги - необходимый элемент механизма государственного регулирования рыночной экономики, без которого немыслимо ее целенаправленное развитие с учетом интересов общества.

Именно в налоговой системе и налоговой политике заложены и возможности использования их в целях развития и совершенствования федеративных отношений, а также местного самоуправления, что относится к числу первостепенных задач, стоящих сегодня перед государством.

Налоговая система действует на всей территории России. Это единая налоговая система российского государства, что относится ко всем трем уровням платежей. Единство налоговой системы в России проявляется, во-первых, в том, что повсеместно действуют (или могут быть введены органами государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления) одни и те же виды налогов. Во-вторых, что единство отражает равенство прав по конкретизации налогообложения между субъектами одного уровня), есть между субъектами Федерации, между органами местного самоуправления).

Необходимость единства налоговой системы в Российской Федерации вытекает из закрепленных в Конституции РФ гарантий единства экономического пространства, отнесения к ведению Российской Федерации вопросов финансового регулирования и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов - установление общих принципов налогообложения и сборов.

Экономические преобразования в современной России и реформирование отношений собственности существенно повлияли на реализацию государством своих экономических функций и закономерно обусловили реформирование системы налогов. На пути к рыночной экономике налоги становятся наиболее действенным инструментом регулирования новых экономических отношений. В частности, они призваны ограничивать стихийность рыночных процессов, воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, укрощать инфляцию.

Однако, как показывает опыт развития благополучных стран, успех национальной реформы прежде всего зависит от надежности государственных гарантий свободы, обоснованности и стабильности правоотношений, Отсутствие или неэффективность таких гарантий, как правило, создает угрозу экономической безопасности государства, о реальности которой в условиях российской действительности свидетельствуют кризис неплатежей, падение объемов производства, инфляция и др.

Особенность реформирования экономики в России такова, что налоги и налоговая система не смогут эффективно функционировать без соответствующего правового обеспечения. При этом речь идет не только о защите бюджетных интересов, но и об обеспечении конституционных прав и законных интересов каждого налогоплательщика.

2. Сущность налога и его общественное назначение

В широком смысле под налогами понимаются обязательные платежи в бюджет, осуществляемые юридическими и физическими лицами. Социально-экономическая сущность, внутреннее содержание налогов проявляется через их функции. Налоги выполняют три важнейшие функции.

1. Обеспечение финансирования государственных расходов (фискальная функция);

2. Поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных социальных групп с целью сглаживания неравенства между ними (социальная функция);

3. Государственное регулирование экономики (регулирующая функция).

Во всех государствах, при всех общественных формациях налоги в первую очередь выполняли фискальную функцию, т.е. обеспечивали финансирование общественных расходов, прежде всего расходов государства Барулин С.В. Налоги как инструмент государственного регулирования экономики - Финансы, №1-1996. - С. 14-16.

Все налоги содержат следующие элементы:

- объект налога - это имущество или доход, подлежащие обложению;

- субъект налога - это налогоплательщик, т.е. физическое или юридическое лицо;

- источник налога - т.е. доход, из которого выплачивается налог;

- ставка налога - величина налога с единицы объекта налога;

- налоговая льгота - полное или частичное освобождение плательщика от налога.

Налоги бывают двух видов. Первый вид - налоги на доходы и имущество: подоходный налог и налог на прибыль корпораций (фирм); на социальное страхование и на фонд заработной платы и рабочую силу (так называемые социальные налоги, социальные взносы); поимущественные налоги, в том числе налоги на собственность Собственность - принадлежность средств и продуктов производства определенным лицам - индивидам или коллективам в определенных исторических условиях, отражающих конкретный тип отношений собственности. Право собственности как право конкретных субъектов на определенные объекты (имущества) как правило сводится к трем правомочиям: право владения, право пользования и право распоряжения. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 1997. - VI, 790 с. , включая землю и другую недвижимость Недвижимость - по гражданскому законодательству РФ земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещения которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 1997. - VI, 790 с. ; налог на перевод прибыли и капиталов за рубеж и другие. Они взимаются с конкретного физического или юридического лица, их называют прямыми налогами.

Второй вид - налоги на товары и услуги: налог с оборота - в большинстве развитых стран заменен налогом на добавленную стоимость; акцизы (налоги, прямо включаемые в цену товара или услуги); на наследство; на сделки с недвижимостью и ценными бумагами и другие. Это - косвенные налоги. Они частично или полностью переносятся на цену товара или услуги.

Прямые налоги трудно перенести на потребителя. Из них легче всего дело обстоит с налогами на землю и на другую недвижимость: они включаются в арендную и квартирную плату, цену сельскохозяйственной продукции.

Косвенные налоги переносятся на конечного потребителя в зависимости от степени эластичности спроса на товары и услуги, облагаемые этими налогами. Чем менее эластичен спрос, тем большая часть налога перекладывается на потребителя. Чем менее эластично предложение, тем меньшая часть налога перекладывается на потребителя, а большая уплачивается за счет прибыли. В долгосрочном плане эластичность предложения растет, и на потребителя перекладывается все большая часть косвенных налогов.

В случае высокой эластичности спроса увеличение косвенных налогов может привести к сокращению потребления, а при высокой эластичности предложения - к сокращению чистой прибыли, что вызовет сокращение капиталовложений или перелив капитала в другие сферы деятельности.

Взимание налогов - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства, развития общества на пути к экономическому и социальному процветанию. Как известно, налоги появились с разделением общества на классы и возникновением государственности, как взносы граждан, необходимые для содержания публичной власти. В истории развития общества еще ни одно государство не смогло обойтись без налогов, поскольку для выполнения своих функций по удовлетворению коллективных потребностей ему требуется определенная сумма денежных средств, которые могут быть собраны только посредством налогов. Исходя из этого, минимальный размер налогового бремени определяется суммой расходов государства на исполнение минимума его функций: управление, оборона, суд, охрана порядка, - чем больше функций возложено на государство, тем больше оно должно собирать налогов.

В условиях рыночных отношений налоговая система является одним из важнейших экономических регуляторов, основой финансово-кредитного механизма государственного регулирования экономики. От того, насколько правильно построена система налогообложения, зависит эффективное функционирование всего народного хозяйства. Именно налоговая система на сегодняшний день оказалась, пожалуй, главным предметом дискуссий о путях и методах реформирования, равно как и острой критики.

3. Региональные налоги, их сущность и значение

Региональными признаются налоги и сборы, обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. При установлении регионального налога законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) налог на игорный бизнес;

7) региональные лицензионные сборы.

При введении в действие налога на недвижимость прекращается действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога.

Введенный в действие новый Налоговый кодекс существенно изменил общую структуру региональных налогов и сборов, что видно из анализа таблицы 1.3.

Конституционный Суд РФ в своих постановлениях указал на признаки "законно установленных" налогов субъектов РФ (региональных налогов):

-- перечень региональных налогов, установленный федеральным законом, является исчерпывающим, т. е. субъект РФ не может ввести налог (сбор), не перечисленный в федеральном законе;

-- в федеральном законе объект налогообложения, налоговая база и предельная ставка регионального налога должны быть указаны определенно и непротиворечиво.

Таблица 1 Региональные налоги и сборы в старом и новом законодательствах

При этом делегирование субъектам Российской Федерации полномочий в части, допускающей расширение налоговых обязательств на региональном уровне, не соответствует Конституции РФ;

-- установить региональный налог или сбор можно только соответствующим законом.

Конституция РФ исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными";

-- в региональном законе налоговое бремя не может быть увеличено, а положение налогоплательщиков не должно ухудшиться по сравнению с тем, как это определяется федеральным законом.

При этом и остальные нормы регионального закона должны отвечать общим принципам налогообложения и сборов, определенным федеральным законом, и не вступать в противоречие с федеральным законом;

-- порядок введения в действие как федерального, так и регионального законов должен строго соответствовать Конституции РФ и федеральным законам.

До истечения минимально допустимого срока введения в действие соответствующего закона налог не подлежит уплате, а потому не возникают основания для взыскания недоимки, пеней, применения штрафных санкций и иных мер ответственности. Такой минимально допустимый срок установлен статьей 5 Налогового кодекса РФ.

В случае нарушения перечисленных принципов региональный налог не может считаться законно установленным. В сущности, при этом налогоплательщик не обязан его платить.

Выше отмечалось, что основная функция налогов -- фискальная, заключающаяся в формировании финансовых ресурсов государства. Налоговые поступления -- это основной источник формирования региональных и местных бюджетов. Другие источники регионального бюджета -- финансовые трансферты, субсидии, субвенции, внешние займы и доходы от неналоговых поступлений.

В последнее время, когда речь заходит о регионах, применяется понятие «финансовый леверидж» (финансовый рычаг), заимствованное из микроэкономики, который можно определить как соотношение внешних источников формирования регионального бюджета (трансферты, субсидии, субвенции, внешние займы) к внутренним (налоговые и неналоговые поступления). Финансово-независимым может считаться регион, внутренние источники финансирования которого составляют не менее 80 %. Такой регион можно охарактеризовать как финансово-устойчивый, независимый от центра и самостоятельный. Так, в этом отношении Курская область является финансово-неустойчивой: за 2000 г. данный показатель составил всего 54 % /21, с. 2/.

Естественным стремлением каждого региона является повышение финансовой независимости и устойчивости. Это - основной аспект формирования налоговой политики на региональном уровне. Главное средство для этого -- увеличение налоговых поступлений.

Налоговые поступления могут быть увеличены несколькими способами.

1. Введение новых налогов. Основное достоинство этого способа -- стабильное, прогнозируемое поступление средств. Сложность заключается в том, что от обоснования необходимости нового налога до его фактического введения проходит длительное время.

2. Увеличение ставок налогов. Достоинство -- быстрый эффект. Недостаток -- ставки большинства налогов находятся на предельном уровне и не могут быть повышены. Кроме того, быстро возникающий при повышении ставок налога эффект в виде увеличения поступлений в дальнейшем уменьшается.

3. Повышение собираемости налогов. Достоинство -- отсутствие потребности в законодательных решениях. Кроме того, мероприятия по повышению собираемости налогов проводятся постоянно и заключаются в совершенствовании учета налогоплательщиков, выявлении налогоплательщиков, уклоняющихся от налогового учета, и других формах налогового администрирования. Но указанный способ не может дать значительного экономического эффекта ввиду того, что собираемость по основным видам налогов и так находится на достаточно высоком уровне, а уровень стопроцентной собираемости достижим только теоретически.

4. Сокращение количества плательщиков, пользующихся льготами. Достоинство -- теоретическое увеличение поступления налогов. Недостатки -- возможные социальные недовольства и ухудшение финансового положения бывших льготников, что ведет к их неплатежеспособности.

5. Совершенствование налоговой базы регионов.

Теоретически у региона могут быть дополнительные ресурсы в случае, если не все установленные Налоговым кодексом РФ местные налоги введены в действие или уровень налоговых ставок ниже максимально разрешенного значения. Практически законодатель на региональном уровне, испытывая недостаток в денежных средствах, эти ресурсы уже использовал.

Наиболее актуальным в этой представляется последний из методов.

Совершенствование налоговой базы -- это процесс трансформации налоговой базы из фактического состояния в оптимальное. Начальный этап разработки программы совершенствования налоговой базы регионов -- это выявление факторов, влияющих на налоговую базу, а также характера и степени этого влияния.

По источнику возникновения всю совокупность факторов можно разделить на две группы: внешние, возникающие вне региона, и внутренние. Конкретный регион не может оказывать какого-либо значительного влияния на внешние факторы, которые в свою очередь оказывают сильное влияние на налоговую базу региона. Внутренние факторы в достаточной степени подвержены влиянию региональной законодательной и исполнительной власти.

Главный внешний фактор совершенствования налоговой базы - налоговое законодательство федерального уровня, включающее нормативно-правовые акты о налогах и сборах. Под влиянием этих факторов налоговая база региона может сужаться и расширяться, а само влияние может быть прямым и косвенным.

Пример прямого влияния -- налог с продаж. С его введением субъектом Федерации налоговая база региона расширяется на сумму выручки от реализации товаров, работ, услуг за наличный расчет.

Иначе влияет на налоговую базу введенный в действие с 1 января 2000 года согласно ст. 86.1-- 86.3 НК РФ налоговый контроль за расходами физических лиц. При совершении крупных покупок физические лица должны доказать легальность средств и факт уплаты налогов с суммы, истраченной ими при покупке.

Не вводя в действие новых налогов и не расширяя налоговую базу, эти положения НК РФ неизбежно приведут к увеличению поступлений от подоходного налога с физических лиц во внебюджетные фонды, так как часть зарплаты, выплачиваемой в настоящее время предприятиями «ев конвертах», будет переведена в легальные выплаты.

Влияние внутренних факторов может корректироваться в ту или иную сторону в рамках региона. При определении состава этих факторов необходимо учесть основные макроэкономические, социально-демографические и другие характеристики региона.

Ресурсно-сырьевые (геоэкономические) факторы -- это оценка территории по совокупному природно-ресурсному потенциалу с точки зрения бюджетной достаточности. Расширение использования ресурсно-сырьевой базы региона позволяет экстенсивно расширить налоговую базу региона без усиления налогового бремени. Этот фактор оказывает большое влияние и на структуру налоговой базы -- возрастает доля акцизов и НДС в совокупности налоговых поступлении. При этом следует учесть, что косвенные налоги до сих пор собираются лучше прямых, а законодательство по акцизам и НДС за годы существования данных налогов претерпело значительные изменения.

Инвестиционные факторы. Они зависят от производственного потенциала региона и уровня инвестиций. При благоприятном инвестиционном климате приток внутренних и внешних инвестиций в реальный и финансовый секторы региона способствуют расширению налоговой базы. Это происходит за счет создания новых производств, применения современных технологий и, как следствие, увеличения объемов производства, товарооборота, роста реальных доходов населения и т.д.

Инновационные факторы -- уровень развития НИОКР и их финансирование, внедрение в регионе достижений научно-технического прогресса. Так как эти факторы не дают быстрой отдачи в виде поступлений в бюджет, в условиях переходного периода их финансирование при недостатке средств прекращается, как правило, в первую очередь.

Понятие эффективности налоговой базы региона в настоящее время отсутствует. Ввиду того, что оценить ее в стоимостном выражении не представляется возможным из-за разнородности компонентов, входящих в состав налоговой базы, в качестве этого показателя можно рассматривать величину реальных налоговых поступлений на одного жителя региона. Меньшая налоговая база региона, но учитывающая специфику данной территории неориентированная на ее реальный:«сектор экономики, может дать больший эффект в виде налоговых поступлений.

Подводя итоги, можно сказать, что практически каждый регион нашей страны нуждается в дополнительных финансовых ресурсах. Таким источником могут стать возросшие в результате совершенствования налоговой базы региона налоговые поступления. В то же время регионы имеют ограниченное воздействие на налоговую базу, но в рамках предоставленных им полномочий это влияние должно иметь целью увеличение объемов производства. Только следствием этого процесса может стать устойчивое повышение налоговых поступлений.

4. Роль региональных налогов в пополнении бюджета

Важнейшим качеством бюджетной системы страны с точки зрения как правовых установлений, так и экономического содержания является ее целостность. Ни один из уровней этой системы не может считаться важнее другого: каждому отводится своя роль и любой из них не заменим в едином механизме финансового обеспечения жизнедеятельности государства. Но в нынешней российской ситуации явным фаворитом выступает федеральный бюджет, к которому прикован основной политический и научный интерес, в несколько меньшей степени привлекают внимание проблемы региональных бюджетов, да и то в контексте их взаимодействия с тем же федеральным бюджетом. И совсем "на обочине" общественного интереса оказываются местные бюджеты более чем 12 тыс. муниципальных образований. Между тем значение этого финансового основания бюджетной "пирамиды" страны весьма существенно, более того, по отдельным направлениям его роль является доминирующей. Достаточно напомнить, что именно из местных бюджетов финансируются почти 100% расходов на среднее образование, 85 - на здравоохранение, 60% - на содержание детских садов, жилья, на коммунальные услуги. На фоне вполне реальных успехов на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы положение местных бюджетов можно признать бедственным.

Местные бюджеты как обязательный атрибут местного самоуправления формировались в ходе социально-экономических реформ (включая и собственно муниципальную реформу) 1991-2000 гг. Суть муниципальных последствий происходивших в тот период радикальных изменений выразилась в существенном расширении социальных функций местного самоуправления (многие из которых в прежней системе обеспечивались предприятиями и организациями), не сопровождавшемся адекватным перераспределением ресурсов в пользу последнего. Органы местного самоуправления не получили реальной возможности самостоятельно и в достаточном размере формировать собственные бюджетные средства; местные бюджеты наполняются в основном за счет финансовых доходов, источники и объемы которых этим органам оказались не подконтрольными. В итоге с самого начала преобразований сложился устойчивый дисбаланс между расходными обязательствами и доходными возможностями местных бюджетов.

В течение указанного периода происходило сокращение доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации - с 28 до 22%. В то же время доля расходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ не опускалась ниже 28% и поднималась в отдельные годы почти до 32%, то есть разрыв между долями достигал 10 п.п. В 1999 г. разрыв несколько сократился и по доле в консолидированном бюджете РФ расходы местных бюджетов превышали их доходы уже только на 7 п.п. При этом и на федеральном, и на региональном уровнях, напротив, бюджетные доходы превышали расходы. На федеральном уровне соотношение составило 51 и 49%, на региональном - 27 и 22%.

Таким образом, дисбаланс бюджетных расходов и доходов (бюджетный дефицит) сосредоточился на уровне местного самоуправления. Высказываются предположения, что обновление федерального налогового законодательства, в частности, принятие второй части Налогового кодекса РФ чревато для местных бюджетов еще большими трудностями. Так, по оценке экспертов Конгресса муниципальных образований, в 2001 г. по сравнению с 2000 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Федерации может снизиться на четверть - с 24 до 18%.

Столь же малоутешительны для местных бюджетов и тенденции изменения структуры консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Нами были проанализированы данные по 63 регионам за период 1996-1999 гг. В 49 из них произошло снижение доли муниципальных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов регионов и только в 14 эта доля возросла. Аналогичные изменения характерны и для структуры расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. К примеру, в Тюменской области¹ в 1998-2000 гг. расходная нагрузка на областной бюджет сократилась с 59 до 53,5%, а на местные бюджеты возросла. В то же время в областной бюджет доходов стало поступать больше, а в местные бюджеты - меньше. Так, если в 1998 г. областной бюджет аккумулировал менее 60% доходов, то в 2000 г. - уже более 65%, то есть в областной бюджет стало поступать ²/₃ доходов, а в местные - ¹/₃. В 1998 г. разрыв между долями расходов и доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете региона составлял менее 1 п.п., а в 2000 г. эта диспропорция выросла многократно, достигнув почти 12 п.п.

В настоящее время бюджет каждого второго города и района имеет превышение фактических расходов над доходами, то есть является дефицитным. Такую ситуацию нельзя не расценивать как крайне неблагоприятную. Однако если анализировать динамику бюджетных дефицитов, то можно отметить в целом позитивную тенденцию к снижению доли дефицитных местных бюджетов - с 68,5% в 1996 г. до 50,1% в 1999 г. Внутри этого периода указанную тенденцию нельзя признать вполне устойчивой. Так, в 1997 г. был отмечен наибольший удельный вес дефицитных бюджетов - их число превысило ³/₄, а в 1998 г. оно снизилось до минимального уровня - 44%. В среднем же за четырехлетний период доля дефицитных бюджетов на уровне городов и районов России составляла около 60%.

Об остроте дефицитности местных бюджетов можно судить по отношению величины бюджетного дефицита к расходам местного бюджета, показывающему, какая часть расходов местного бюджета не покрывается его доходами. Этот показатель в конце 1990-х годов в среднем по городам и районам Российской Федерации составлял немногим более 9%. А наибольшего значения он достиг в 1997 г. - 15%. С середины 1990-х годов острота дефицитности местных бюджетов снизилась. Для городов указанный показатель в конце десятилетия составил 6,8%, а для районов - почти 10%.

Если перейти к анализу данных в территориальном разрезе - по экономическим районам и субъектам Федерации, то картина получится во многом иной. По всем рассматриваемым показателям - и по доле дефицитных местных бюджетов, и по степени остроты их дефицитности (в среднем и в отдельности по городам и районам) - данные будут отличаться (как в лучшую, так и в худшую сторону) от среднероссийских значений. Причем различия наблюдаются не только в величинах показателей за отдельные годы, но и в их динамике (тенденциях).

Например, в 1999 г. в Воронежской, Ивановской, Омской, Ульяновской областях, а также в ряде других регионов доля городов и районов, имевших дефицитные местные бюджеты, превышала 80%. В то же время в Кировской, Ленинградской, Тверской областях эта доля была ниже 25%. Если в Архангельской, Московской, Рязанской областях и в ряде других регионов острота дефицитности не превышала 3-5%, то в Республике Алтай она составляла почти 30%, а в Чувашской Республике даже превышала 60%.

По доле городов и районов с дефицитными бюджетами из 11 экономических районов России в наилучшем по сравнению с общероссийским уровнем положении находятся Восточная Сибирь (11%), Северный Кавказ (21%), Урал (41%), Северо-Западный экономический район и Поволжье (48%). Выше среднероссийского указанный показатель был на Дальнем Востоке (77%) и Европейском Севере (71%), в Центральном Черноземье (59%), в Волго-Вятском районе (55%) и в Западной Сибири (56,4%). Наибольшая острота дефицитности местных бюджетов отмечена в городах и районах Волго-Вятского региона - в среднем свыше 21%, а наименьшая, как ни странно, на Северном Кавказе - всего около 3%.

Очевидно, доходный (в том числе налоговый) потенциал распределен по муниципальным образованиям крайне неравномерно. Естественно, финансовые ресурсы концентрируются в основном в крупных городах, при этом в административных центрах субъектов Федерации сосредоточено свыше ¹/₅ средств консолидированных бюджетов. Впрочем, за последние несколько лет доля "столичных" городов в этих бюджетах и по доходам, и по расходам несколько снизилась. Если в 1996 г. в среднем по России удельный вес "столичных" городов в консолидированных доходах региональных бюджетов составлял 24,7%, то в 1999 г. - уже 21,9%. По расходам доля этой группы городов снизилась с 23,7 до 21,6%.

Понятно, что при высокой неравномерности регионального развития, характерной для нынешней России, реальные изменения в структуре консолидированных бюджетов по отдельным регионам отличаются от указанной среднероссийской тенденции.

Нами были проанализированы данные по 72 республикам, краям, областям и автономным округам. Если рассматривать изменение доли "столичных" городов по доходам в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, то в 58 из них она снизилась, как и по России в целом. Вместе с тем в 14 регионах эта доля, напротив, возросла. Похожая картина складывается и по расходам - в 55 регионах доля таких городов упала, а в 17 - выросла.

Наиболее весома бюджетная роль административных центров в регионах, входящих в состав Северо-Западного экономического района. В 1999 г. доля "столичных" городов по доходам составляла 36,3%, а по расходам - 38%. Далее следуют регионы Приморского края (доля по доходам и расходам около 27%), Поволжья (около 26%) и Центрального района (25%). Наименее заметна роль этой группы городов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, расположенных на Северном Кавказе (доля по доходам и расходам около 15%), на Европейском Севере (17%) и в Западной Сибири (доля по доходам - 22%, по расходам - 18%).

И, наконец, обратим внимание еще на один весьма значимый показатель - расходы местного бюджета на душу населения.

В 1999 г. в среднем по Российской Федерации эти расходы выросли по сравнению с 1996 г. на 76% и составили около 3 тыс. руб. Существенно увеличились расходы городских бюджетов - более чем в 2 раза, достигнув 3,6 тыс. руб. Как и следовало ожидать, прирост расходов районных бюджетов был более скромным - всего 67%. В 1999 г. на одного жителя из районного бюджета тратилось в среднем 2,7 тыс. руб., или почти на ¹/₄ меньше, чем на городского жителя.

Среди экономических районов безоговорочными лидерами по расходам местных бюджетов на душу населения являются Дальний Восток и Западная Сибирь. Расходы на одного жителя из муниципальных бюджетов Дальнего Востока в 1999 г. составили 7,6 тыс. руб., то есть в 2,6 раза больше, чем в среднем по России. Любопытно, что в дальневосточных городах уровень бюджетных расходов оказался в 2,3 раза ниже, чем в районах - соответственно 3,6 тыс. и 8,4 тыс. руб. В Западной Сибири в 1999 г. на душу населения из местных бюджетов в среднем расходовалось почти 4,7 тыс. руб., при этом в городах - 8,7 тыс., а в районах - всего 3,4 тыс. руб. Выше среднероссийского уровня были расходы муниципальных бюджетов еще только в регионах Европейского Севера (3,6 тыс. руб.). Близкими к среднероссийским показателям были расходы местных бюджетов в регионах Урала (2,84 тыс. руб.) и Восточной Сибири (2,7 тыс. руб.). Самым низким этот показатель является в регионах Северного Кавказа (1,3 тыс. руб.), Поволжья (1,4 тыс. руб.), Центрального Черноземья (1,7 тыс. руб.) и Центрального экономического района (1,7 тыс. руб.).

Еще более дифференцированной выглядит ситуация на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.

Из 63 регионов, которые были объектом нашего анализа в 1996-1999 гг., в 58 наблюдался рост расходов местных бюджетов в расчете на одного жителя, а в 5 субъектах Федерации отмечено снижение. Как и следовало ожидать, наибольший уровень муниципальных расходов в 1999 г. приходился на одного жителя Ямало-Ненецкого автономного округа - около 23 тыс. руб., то есть почти в 8 раз выше среднероссийского показателя. Немногим ниже оказались такие расходы местных бюджетов в Ханты-Мансийском автономном округе - 21,4 тыс. руб. На другом полюсе находится Республика Ингушетия: в 1999 г. из местных бюджетов было истрачено всего около 800 руб. на одного человека - в 3,7 раза меньше, чем по России в целом, и в 29 раз меньше, чем в Ямало-Ненецком автономном округе. Таковы диспропорции в расходах местных бюджетов в современной России.

5. Основные элементы региональных налогов

Местные бюджеты формируются с целью финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Эти задачи в российском законодательстве трактуются в качестве "вопросов местного значения". Их юридическое закрепление означает признание местных интересов как основы самостоятельности местных сообществ, а реализация этих интересов требует выполнения органами местного самоуправления определенного набора функций, которые, впрочем, вытекают не только из местного, а из более широкого круга интересов.

"Вопросы местного значения" производны от состава и объема социальных и экономических обязательств государства и определяются форматом распределения ответственности за их исполнение (финансирование) между всеми уровнями власти, включая местное самоуправление. Принципиальные основы такого разграничения закреплены, как известно, в Конституции РФ, которая определяет предметы ведения и полномочия трех уровней власти - федерального, регионального и местного. Конкретный перечень "вопросов местного значения" установлен в статье 6 федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Юридическое определение местных полномочий, если исходить из положений Конституции РФ и соответствующего федерального законодательства, не вызывает особых критических замечаний, и стандарты правового государства в этом отношении соблюдаются в Российской Федерации по признанию самих же зарубежных экспертов даже лучше, чем во многих других странах² . Но, как часто бывает, то, что кажется на первый взгляд бесспорным достоинством, в реальной жизни нередко оборачивается недостатками. Законодательный перечень полномочий органов местного самоуправления настолько широк, что заставляет задуматься о возможности их реализации в принципе. Не в этом ли заключается исходная предпосылка тех трудностей, с которыми сталкиваются местные власти в бюджетном процессе? Огромная сфера полномочий при слабости финансовой базы муниципалитетов объективно не может не ставить местное самоуправление в сильную бюджетно-налоговую зависимость от вышестоящих уровней власти.

Федеральное законодательство обязывает органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения (отнесенных к компетенции органов власти муниципальных образований) на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. С их учетом должны рассчитываться так называемые минимальные местные бюджеты. Однако поскольку до сих пор указанные стандарты не разработаны, то органам местного самоуправления при формировании местных бюджетов предписано применять уточненные правительством РФ социальные нормы и нормативы.

В настоящее время расходы минимальных местных бюджетов исчисляются по установленным на основании действующих правовых актов единым или групповым минимальным социальным и финансовым нормам и нормативам в пределах финансовых возможностей бюджетов всех уровней, прежде всего доходов местных бюджетов. Именно последнее условие - определение уровня бюджетных расходов исходя из планируемых доходов, а не наоборот (как того требует общепризнанная теория формирования бюджетов), является исходным и главным методическим принципом нынешней российской практики разработки местных бюджетов.

В связи с этим в бюджетном планировании доминирует задача определения возможных будущих доходов местных бюджетов. Для этого используются специальные методики оценки доходных (налоговых) потенциалов, производятся вариантные расчеты и т.д. Определение же расходов местных бюджетов носит вторичный характер, они планируются исходя из потребностей не населения, а муниципальных бюджетных учреждений на базе ведомственных нормативов, а нередко и "от достигнутого". В результате подобных расчетов расходные потребности, как правило, превышают имеющиеся в консолидированном бюджете региона финансовые средства, и "в ход пускается" процедура бюджетного регулирования, основанная на индивидуальном подходе к муниципальным образованиям, учитывающем объемы их бюджетных расходов в предшествующий период с необходимыми корректировками (индексацией и т.п.).

В сложившейся структуре бюджетных расходов муниципальных образований основными видами затрат являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, социальную политику, здравоохранение и на государственное управление. При всех региональных различиях доля указанных расходов составляет абсолютно преобладающую часть ассигнований местных бюджетов.

Общепризнанным символом автономии местного самоуправления и мерилом его реальной финансовой самостоятельности служат так называемые собственные доходы местных бюджетов. По свидетельству вице-мэра Краснодара В. Матеюка, которое он обнародовал на международной конференции "Бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными уровнями власти в государствах с федеративным устройством" (октябрь 2000 г.), принятие в 1997 г. федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" способствовало повышению удельного веса собственных доходов в местных бюджетах многих муниципальных образований, особенно в городах (в Воронеже, Майкопе, Махачкале , Новосибирске, Ростове-на-Дону и др.). Однако с введением в действие Налогового и Бюджетного кодексов, по мнению экспертов, следует ожидать общего снижения доли собственных доходов местных бюджетов на 20-25%⁶.

По нашим данным, средний уровень собственных доходов в местных бюджетах почти 2500 городов и районов, расположенных во всех субъектах Российской Федерации, в 1996-1999 гг. составлял 65-68%. В городах эта доля, разумеется, была несколько выше - около 80%, а в районах намного ниже - около 45%. Обоснованного норматива собственных доходов местных бюджетов нет. Тем не менее считается, что их доля в современных российских условиях должна составлять 80-85%. Приведенные нами данные свидетельствуют о незначительном разрыве между "условно-нормативным" и фактическим уровнями обеспеченности местных бюджетов собственными доходами. Однако, по нашим оценкам, статистически фиксируемая доля собственных доходов является на самом деле завышенной. Но это результат не ошибок счета или, того хуже, "приписок", а толкования понятия "собственные доходы местных бюджетов".

Логично было бы эти собственные доходы определять как финансовые средства, получаемые местными властями вследствие принятия ими самостоятельных решений. Например, если речь идет о налогах, то органы местного самоуправления должны были бы иметь собственное право устанавливать ставки налогообложения в зависимости от своих потребностей, а также от готовности и возможности налогоплательщиков нести определенное налоговое бремя. Предоставление такого права, конечно же, должно стать прерогативой общегосударственного (федерального) закона, но его реализация, вне всякого сомнения, - предметом самостоятельных решений органов власти муниципальных образований.

Именно за счет понимаемых таким образом собственных доходов от налогообложения и других сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать сами, местные бюджеты должны были бы получать значительную долю своих поступлений. В правоспособности органов местного самоуправления взимать собственные налоги заключается глубокий смысл. С одной стороны, устанавливая местные налоги, местные выборные лица принимали бы на себя определенные обязательства перед своими избирателями, ведь эти обязательства являются формой ответственности перед гражданами . С другой - если финансовые средства органов местного самоуправления поступают не в результате их самостоятельных решений и не прямо от местных налогоплательщиков, а по воле вышестоящих органов власти и из других источников, то местным выборным лицам легче сложить с себя ответственность за использование данных ресурсов. Кроме того, наличие собственных налоговых поступлений обеспечивает гибкость и в некоторой степени финансовую безопасность органов местного самоуправления, позволяя им предвидеть, на какие ресурсы следует рассчитывать в долгосрочной перспективе.

Из сказанного можно заключить, что самым четким свидетельством самостоятельности органов местного самоуправления и наиболее близким к идеалу видом собственных доходов местных бюджетов являются так называемые эксклюзивные налоги, которые могут взиматься только данным муниципальным образованием. Кроме этого, местные власти могут решать вопросы и по совместным налогам, взимаемым с использованием общей базы налогообложения в доле с другими органами власти, но ставку которых они могут менять. Что же касается "долевых" или "регулирующих" налогов, целиком взимаемых другими органами власти и частично поступающих в местные бюджеты, то их, строго говоря, неправомерно включать в категорию собственных доходов местных бюджетов. Фактически органы местного самоуправления не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки долевых налогов. Они по своей сущности ближе к трансфертам из бюджетов других уровней (то есть к финансовой поддержке), чем к собственным налогам. Именно право изменять взимаемую сумму отличает собственные ресурсы от трансфертов, объем которых, по определению, устанавливается не местной властью, а другими органами.

Российский бюджетный процесс исходит из несколько иных представлений о собственных доходах местных бюджетов. Как известно, законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7) к собственным доходам местных бюджетов помимо местных налогов и сборов, о которых речь пойдет ниже, отнесены доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходной налог с физических лиц, которые главным образом и определяют относительно высокий удельный вес собственных доходов в общем объеме местных бюджетов. Хотя отчисления от этих налогов и должны закрепляться по закону за местными бюджетами на постоянной основе, тем не менее их не следует считать собственными доходами, поскольку муниципальные власти не могут оказывать непосредственного влияния ни на базу, ни на ставки таких налогов. К тому же и "постоянное закрепление" на практике еще не достигнуто - изменения вносятся фактически ежегодно.

Упомянутым законом к рассматриваемой категории доходов местных бюджетов причисляются и так называемые другие собственные доходы, в число которых включены некоторые виды финансовых поступлений: доходы от приватизации государственного имущества; платежи за пользование недрами и природными ресурсами; различные виды штрафов; государственная пошлина; отчисления от налога на имущество предприятий; подоходный налог на предпринимателей без образования юридического лица. Все перечисленные источники доходов местных бюджетов находятся вне сферы принятия решений органами местного самоуправления, а значит, и причислять их к категории собственных доходов достаточных оснований нет.

В бюджетах органов местного самоуправления, по нашему мнению, следует различать пять категорий доходов: (1) собственные налоговые доходы (местные налоги и сборы); (2) собственные неналоговые ресурсы; (3) закрепленные за местными бюджетами, но не собираемые органами местного самоуправления налоговые поступления (например, платежи за пользование природными ресурсами); (4) доли федеральных и региональных налогов; (5) дотации (субсидии) из вышестоящих бюджетов.