Финансы региона -- это денежные ресурсы и потоки в их наличной или безналичной форме, которые обеспечивают нормальный с точки зрения потребностей хозяйства территории уровень производства товаров и услуг, устойчивый товарообмен в соответствии с законами рыночного хозяйствования и социально приемлемый жизненный уровень населения.

В условиях отказа от планово-директивных методов управления (в том числе и на территориальном уровне) и перехода на преимущественно рыночные начала (хозяйствования финансовые инструменты становятся основным рычагом воздействия на ход экономических и социальных процессов регионе. Роль региональных финансов в процессе управления социально-экономическим развитием территорий резко повышается.

Финансы региона -- это прямой «слепок» с его экономики, его производственно-экономической и ресурсной базы. Вместе с тем финансы региона - неотъемлемая составная часть финансовой системы страны. Их содержание и социально-экономические функции определяются теми же характеристиками, что и для финансовой страны целом, а их роль отличается лишь спецификой тех задач управления, которые реализуются на данном -- региональном или местном -- уровне федеративной структуры государства с учетом сложившейся и нормативно закрепленной системы распределения полномочий («предметов ведения») и ответственности Федерации, ее субъектов и институтов местного самоуправления.

Принципиально важным аспектом в системе анализа и управления социально-экономическим развитием территории стал сводный баланс (финансовых ресурсов, который представляет собой баланс всех доходов и расходов субъектов Российской Федерации, а также действующих в ней муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Серьезной проблемой роста доходной части баланса по-прежнему является достаточно большое число убыточных предприятий. Так, в 2001 г. в среднем по России удельный вес крупных и средних предприятий, имеющих отрицательные финансовые результаты, в их общем количестве составил 38,4%, а в отдельных областях (Брянская, Костромская Курская, Смоленская, Тамбовская и др.) свыше половины. Прогноз прибыли рассчитывался исходя из ожидаемого роста объемов производства, амортизационных отчислений - исходя из стоимости основного капитала за предшествующие периоды, объемов инвестиций в основной капитал, размеров ввода основных средств, степени износа основного капитала и его выбытия, а также действующих единых норм амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов.

Следует добавить, что около четверти налоговых и обязательных платежей составляют доходы от внешнеэкономической деятельности. В Рязанской области около 80% всех поступлений составляет экспорт нефтепродуктов. Доходы от внешнеэкономической деятельности в основном зависят от наличия и размеров вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты, а также от курса иностранных валют по отношению к рублю.

Являясь, прежде всего инструментом проведения региональной социально-экономической политики, финансы региона должны способствовать развитию производства, росту занятости, привлечению инвестиций, в том числе в те отрасли, которые являются приоритетными с точки зрения текущих и долговременных задач функционирования регионального хозяйственного комплекса. Финансы региона в их социальной функции должны обеспечить необходимыми жизненными ресурсами те группы населения, которые по возрасту или иным причинам не в состоянии участвовать в процессе материального производства, но должны иметь гарантированный минимальный доход. В настоящее время заметна тенденция к усилению социальных функций региональных финансов. Это связано тем, что в последние годы основное бремя финансирования затрат социального характера все более перемещается именно на систему региональных и местных финансов, хотя бюджетные ресурсы концентрируются на федеральном уровне и после сложных процедур межбюджетных отношений возвращаются на региональный уровень.

Основная особенность финансов региона заключается в том, что здесь действуют как бы три самостоятельные финансовые подсистемы -- государственная, в том числе самого субъекта Российской Федерации; муниципальных образований, конституционно независимых от государства, а также отдельных юридических и физических лиц, прежде всего (по значимости) хозяйствующих субъектов. Первые две подсистемы традиционно относятся к категории централизованных финансов (бюджетная система и централизованные внебюджетные фонды); третья подсистема -- к категории децентрализованных финансов. Финансы частных юридических и физических лиц, естественно, не находятся в прямой юрисдикции региона или местных органов власти, однако в значительной степени также являются объектом управления, объектом региональной финансово политики через инструменты налогообложения, бюджетного финансирования социальных сфер, финансирования регионального и муниципального заказа и пр.

Таким образом, поскольку в конечном счете все подсистемы финансов региона находятся на одной и той же территории и исходя из интересов одних и тех же жителей региона, такое разделение, естественное для условий многоукладного рыночного хозяйства, должно препятствовать консолидированному участию этих подсистем в решении местных социально-экономических проблем. Разница лишь в принципах действия, зоне действия и степени ответственно ста каждой из подсистем. Единое поле деятельности всех финансов региона диктует и единый критерий оценки управления региональными финансами - улучшение экономической и социальной ситуации в регионе.

Следует различать понятия «финансы региона» и «финансовый потенциал региона». Финансовый потенциал по своему содержанию понятие более емкое. Он охватывает все текущие финансовые возможности региона и включает следующие элементы:

консолидированный бюджет (областной бюджет и бюджеты муниципальных образований), внебюджетные фонды, а также различные межбюджетные потоки -- поступающие в регион федеральные бюджетные трансферты, а также содействие местным бюджетам, оказываемое из бюджета субъекта федерации;

ценные бумаги, эмитированные органами власти и управления субъекта Федерации или органами местного самоуправления;

финансовый потенциал предприятий и организаций всех форм собственности;

средства населения, находящиеся на руках (наличные) в банках и иных финансовых институтах, а также в виде различных ценных бумаг,

финансовые ресурсы институтов кредитно-банковской системы данного региона, а также средства, привлекаемые местными банками с других территорий.

Иногда в экономической литературе допускается и более широкое толкование финансового потенциала, в который включается вся совокупность экономических активов, имеющих стоимостную оценку и способных выступить источником финансовых средств в результате их реализации, залога, аренды и пр. В таком широком экономическом смысле финансовый (финансово-экономический) потенциал включает основные фонды, природные ресурсы и прочие элементы материального богатства, сосредоточенного в пределах региона.

Под категорией «финансы региона» (в отличие от финансового потенциала) обычно понимают ту часть финансового потенциала, которая в текущем году реально задействована в финансово-товарных потоках, т. е. непосредственно участвует в процессе воспроизводства на региональном уровне.

Внутрирегиональные финансовые потоки в основном те же, что и в целом по стране. Население получает зарплату на предприятиях различных форм собственности. Служащие -- из федерального, областного или местного бюджетов. Часть населения -- пенсии, пособия, стипендии и т. п. Все полученные суммы затем делятся на три потока:

на оплату товаров и услуг (в основном это сфера частного предпринимательства);

откладываются в различных банках на будущие нужды;

остаются на руках у населения.

Предприятия, реализуя товары и услуги как населению, так и другим предприятиям, властным структурам, получают средства для продолжения и расширения производства, выплат и очередной зарплаты, платежей в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды.

В начале 2002 г. в стране был введен единый социальный налог, и налоговая нагрузка на многие предприятия малого бизнеса увеличилась с 3 до 10 раз. В результате перед многими предприятиями этой сферы встал вопрос: или закрываться (что, естественно, сократило бы внутренний региональный продукт, увеличило безработицу, уменьшило доходы населения и предприятий, сократило финансы региона) или уводить часть средств в теневой оборот (что в конечном счете приводило к тем же результатам).

Изменение производственной составляющей финансового баланса региона, естественно, приводило к осложнению в решении многих местных и региональных проблем.

Следует отметить, что общая задолженность предприятий в бюджете всех уровней, по кредитам банков и займов, в том числе просроченная за последние годы, продолжает увеличиваться, что также подтверждает неустойчивость финансовой системы регионов.

Увеличивается также и без того высокая доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. В 1999 г. она составляла 21,4%, в 1998 г.-24,6%, в 2002 г.-43,1%.

Другими словами, оздоровление региональных (как и общероссийских) финансов предполагает прежде всего создание благоприятных условий для роста производства предприятий всех форм собственности и повышение доходов населения.

Эффективное управление финансами региона, расширение его финансового потенциала и степени его фактической задействованности в текущих финансово-товарных потоках является одним из обязательных условий успешного социально-экономического развития территорий. При этом финансовые ресурсы выступают прежде всего как источник расширенного воспроизводства в региональной экономике, включая как экономический потенциал территории, так и формирование предпосылок постоянного повышения обеспеченности населения всеми видами материальных и социальных благ. Однако пока такая посылка имеет в основном лишь общетеоретический смысл. Условия переходной российской экономики создали целый комплекс проблем, характеризующих процесс мобилизации и реализации финансовой базы регионального социально-экономического развития. Так, в настоящее время для большинства субъектов Федерации и муниципальных образований характерны острая финансовая, в том числе и бюджетная, недостаточность, постоянная нехватка денежных средств. В результате свертывается инвестирование на предприятиях всех форм собственности, теряются рабочие места, сужается бюджетное финансирование экономически и социальных программ, а для товарообмена на местах все боле становятся характерны такие искаженные формы рыночных отношений, как бартер, взаимозачеты, векселя региональных и местных администраций и другие так называемые денежные суррогаты. Нормой стали огромные массивы задолженности, в том числе и со стороны бюджетов всех уровней. Все это создает дополнительные трудности для функционирования систем управления региональными финансами и в целом для использования финансово-бюджетных рычагов управления социально-экономическим развитием региона.

Еще одна из имеющихся трудностей в сфере управления связана с отсутствием на местах полного объема необходимой информации о финансовых потоках в регионе. Это, в свою очередь, во многом определяется наличием в экономике каждого региона широкого негосударственного сектора, который, особенно в нынешних сложных условиях, стремится скрыть свое истинное финансовое положение, исказить реальные объемы своих финансовых ресурсов и потоков, в том числе и по соображениям фискального характера. Это нарушает естественный процесс взаимодействия двух основных секторов финансовой системы региона в процессе реализации интересов его долговременного социально-экономического развития.

В данной ситуации необходимо, конечно, не свертывание рыночных начал хозяйствования и управления, а развитие характерных для них методов и инструментов централизованной финансовой политика, эффективность которой в качестве рычага социально-экономического регулирования (в том числе на региональном уровне) подтверждается всей мировой практикой. Сенчаков В.К. Финансы, денежное обращение и кредит. М., 2002. - С. 43.

Важное значение с этой целью имеет и укрепление нормативно-правовой базы региональных финансов, региональной финансовой политика, а также взаимодействия региональных финансов с прочими элементами общегосударственной финансовой системы. Особую роль в решении этой задачи играет принятие в 1998 г. Налогового кодекса Российской Федерации и особенно Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Положения Бюджетного кодекса РФ показывают основные направления совершенствования системы управления региональными финансами, в частности в аспекте бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст. 174 БК РФ одновременно с проектом бюджета на каждый год должен составляться и перспективный финансовый план, за основу которого берется среднесрочный прогноз социально-экономического развития региона и его муниципальных образований. Разработка финансового плана преследует четыре основные цели:

информирование законодательных (представительных) органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

выявление необходимости и возможности осуществления в перспективе дополнительных мер в области финансовой политики;

отслеживание долгосрочных негативных тенденций в экономике и социальной сфере региона с целью своевременного принятия соответствующих противодействующих и компенсационных мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый -- ближайший бюджетный год; два следующих -- плановый период, в течение которого прослеживаются наиболее вероятные результаты заявленной экономической политики. Принципиальная черта финансового плана как инструмента финансового управления -- его непрерывность. Он должен ежегодно корректироваться с учетом уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития региона и продлеваться на один год вперед.

Главным условием укрепления финансовой базы регионов (причем в системе как централизованных, так и децентрализованных финансов) является состояние и развитие производственно-хозяйственных комплексов этих регионов. Однако за последние годы практически повсеместно резко ухудшилось финансовое состояние предприятий, сократились налогооблагаемая база и налоговые поступления в бюджеты всех уровней. Ввиду резко возросших процентных ставок практически исчезла возможность использования банковских кредитов для поддержания и тем более для развития производства. Высокие налоги в сочетании с чрезмерно высокими тарифами на топливо, электроэнергию, железнодорожные перевозки привело к вымыванию из доходов предприятий значительных сумм чистого дохода, к падению рентабельности и даже ее отрицательным значениям, снижению у хозяйствующих субъектов интереса к развитию производства. Сохраняется значительный сектор теневой хозяйственной деятельности, финансовые потоки которого никак не работают на стабилизацию региональных производственно-хозяйственных комплексов. Падают заработки трудящихся, а вместе с ними и соответствующие поступления в бюджеты всех уровней и важные внебюджетные социальные фонды. Тем самым основные финансовые и финансово-бюджетные потоки в регионах стали постоянно ослабевать, уменьшая (даже при формально высоких налоговых ставках) и без того небольшие финансовые возможности региональных и местных органов власти. В результате все большее число регионов и территорий, становится финансово необеспеченными или хронически дотационными.

Особенно резко дотационность просматривается на уровне бюджетов субъектов Федерации, финансовые ресурсы и финансовое положение большинства которых сегодня в большой мере зависит от объема и регулярности поступлений из федерального бюджета, прежде всего из федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Дотационность косвенно затрагивает и систем децентрализованных финансов, т. е. полнота и своевременность поступления федерального трансферта во многом определяют возможности региона по финансированию объектов производственной и социальной инфраструктуры, по оплате товаров и услуг, полученных в порядке выполнения хозяйствующими субъектами регионального государственного заказа, по оказанию мер поддержки сфере малого и среднего предпринимательства и пр. Динамика числа российских регионов, получающих поддержку из ФФПР, показана на рис. 1.

Как, видно из рис. 1, на протяжении последних лет доля дотационных субъектов Федерации колеблется в пределах 79--88% общего числа российских регионов. Еще более сложная ситуация в субъектах Федерации, где, как правило, подавляющая часть муниципальных территорий не в состоянии обеспечить себя необходимым объемом финансовых ресурсов. Это свидетельствует о том, нынешний курс экономических реформ пока не создал достаточно эффективных экономических механизмов, обеспечивающих устойчивость всей системы региональных финансов -- как для предприятий, так и для самих регионов и их территорий, которые способны формировать необходимые финансовые ресурсы только в условиях динамично развивающегося производства, активно действующей предпринимательской рыночной среды.

Источник: Данные Министерства экономического развития и торговли РФ.

Рис.1. Количество субъектов Федерации -- получателей финансовой поддержки из ФФПР

Остановимся несколько подробнее на некоторых особенностях наиболее важной составляющей региональных финансов -- бюджетах субъектов Федерации и входящих в их состав муниципальных образований. Вместе с иными бюджетами Российской Федерации (прежде всего федеральным и иных субъектов Федерации) они образуют единую бюджетную систему страны. Единство всех звеньев бюджетной системы проявляется в том, что у них общие правовая база и подходы к разработке, рассмотрению, принятию и контролю за исполнением. Так, бюджеты разрабатываются исполнительной властью, утверждаются законодательной (представительной) властью, исполняются -- вновь исполнительной. Контроль же за исполнением бюджета осуществляет законодательная власть. Такой порядок действует как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. На уровне муниципальных образований бюджетный процесс, как будет показано ниже, происходит иным образом, что связано со спецификой построения органов власти и управления в системе местного самоуправления.

Но при этом единстве каждый из бюджетов имеет свои конкретные особенности, прежде всего свои «зону» действия, источника наполнения и направления расходования бюджетных средств. За каждым уровнем бюджетной системы закрепляются собственные источники формирования доходов, свои целевые направления финансирования с правом самостоятельно определять конкретно направления расходования средств, а также специфические источники финансирования бюджетных дефицитов и т.д. Рассмотрим эти и некоторые другие проблемы региональных и местных бюджетов подробнее.

1.2 Региональные бюджеты