Самостоятельно местные бюджеты осуществляют:

содержание органов местного самоуправления, органов охраны .общественного порядка, муниципальных архивов; проведение муниципальных выборов и референдумов;

организацию, содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности;

организацию транспортного обслуживания населения и учреждений; дорожное строительство и содержание дорог местного значения; охрану окружающей природной среды; благоустройство и озеленение территорий;

реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

обслуживание и погашение муниципального долга, целевое дотирование населения.

Осуществляется финансирование и по другим направлениям, определенным уставом данного муниципального, образования. Практика показывает, что единых установившихся пропорций финансирования из бюджетов разных уровней нет. Среди самих муниципальных образований наибольшая финансовая нагрузка в расходной части ложится на районы и города республиканского, краевого или областного значения. Это связано с большей концентрацией населения на этих территориях, боле развитой социальной инфраструктурой и соответственно необходимостью больших затрат по ее поддержанию.

Кроме того, как было отмечено выше, в субъектах Федерации существует (что вполне закономерно) единой системы органов местного самоуправления и их (местных) бюджетов. Так, например, в Рязанской и Ярославской областях не существуют муниципальные образования ниже районного, поэтому здесь все местные расходы сосредоточены в районных бюджетах. В других областях расход сельских бюджетов существуют, но в среднем составляют около 2,7--3% общих консолидированных расходов бюджета района. В поселках средств концентрируется еще меньше -- в среднем от 1 до 2% общих консолидированных расходов бюджета района.

На практике, как правило, отмечается нехватка средств мест бюджетов. Возникает дефицит, финансирование которого осуществляется из двух источников:

из муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг,

из кредитов, получаемых от кредитных организаций

В связи с использованием указанных источников финансирования дефицитов местных бюджетов может возникать муниципальный долг, который полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом (муниципальной собственностью), составляющим «муниципальную казну». Долговые обязательства погашаются в сроки, указанные в каждом из договоров заимствования, но в пределах 10 лет. При этом государство не несет ответственности по долговым обязательствам местных властей, если, конечно, эти обязательства не были особым образом гарантированы субъектом Федерации или на федеральном уровне. То же самое относится и к долговым взаимоотношениям субъекта Федерации и муниципальных образований -- субъект Федерации не отвечает по долговым обязательствам своих муниципальных образований. Как и в ранее отмеченных случаях, предельный объем муниципального долга не должен превышать объем дохода его бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Привлекаемый для погашения дефицита объем заемных средств не должен превышать 15% объема доходов местного бюджета, а затраты на обслуживание долга (сюда включаются выплаты в погашение основной суммы долга и процентов по нему) -- 15% объема расходов.

Требование сбалансированности местных бюджетов предполагает не только рост их доходной части, но и разумное снижение расходов. В этих целях немалое значение имеет практика муниципального заказа, в основе которого должны лежать такие социальные нормы, как необходимый минимум обеспеченности населения территории важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими социально значимыми услугами. Муниципальный заказ включает, помимо предметного содержания, также сроки исполнения и качество его выполнения. Требования эффективного управления средствами ее местных бюджетов предполагают составление сводного проекта муниципального заказа, который включает программы и проекты социально-экономического, развития данной территории. При этом надо иметь в виду, что та часть заказа, которая связана с обеспечением нормального функционирования уже действующих муниципальных организаций, финансируется из текущих расходов местного бюджета, а их развитие -- из муниципального бюджета развития.

К сожалению, приходится констатировать, что в большинстве случаев нынешнее состояние местных бюджетов позволяет финансировать (да и то не в полном объеме и нередко с опозданиями) лишь текущие расходы. На развитие общехозяйственной и социальной инфраструктуры территории средств практически не остается. Однако это не умаляет роль муниципального заказа, который даже в нынешних условиях позволяет, по оценкам экспертов, экономить до 20% бюджетных средств или при тех же затратах получать для населения продукцию, работы и услуги более высокого качества. Но при этом должно соблюдаться одно из основных требований: размещение муниципального заказа следует осуществлять на конкурсной основе. В настоящее время во многих регионах проводятся такие конкурсы (например, на коммунальное обслуживание муниципального жилого фонда, проведение различных ремонтных работ и пр.). Если же данный вид работ или услуг по объективным обстоятельствам может выполнить только одно предприятие («локальная монополия»), то договор с ним должен осуществляться на основе независимого аудита цен, тарифов, объемов и качества предоставляемых услуг.

Проект сводного заказа должен представляться на утверждение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом. Однако данный путь повышения эффективности использования средств местных бюджетов пока еще не получил необходимого распространения, особенно в районах и городах районного значения. Прежде всего, это связано с отсутствием научно обоснованных норм обслуживания отдельных участков муниципального хозяйства. Кроме того, неполное и с постоянными перебоями финансирование и местного бюджета, а также практикуемые взаимозачеты не позволяют объявить и провести широкий и действительно заинтересованный конкурс предприятий различных форм собственности на выполнение работ (например, подготовка к зиме жилищно-коммунального хозяйства, ремонт учреждений образования в летний период и пр.). По этим и другим причинам заказы, финансируемые из местного бюджета, чаще всего достаются своим организациям; без конкурсной борьбы за выделяемые средства и без предложений их более эффективного, экономного использования. Видимо, в полной мере возможности муниципального заказа могут быть реализован лишь в условиях общего подъема экономики и финансовой стабилизации в стране.

В заключение следует кратко остановиться на таком важном вопросе, как минимальные местные бюджеты, или «бюджеты минимальной обеспеченности». В их основе лежат минимальные социальные финансовые нормы и нормативы (в натуральном или денежном выражении), характеризующие уровень минимальной необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами. Минимально необходимые расходы местных бюджетов должны устанавливаться законами субъектов Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, имеющих необходимую территориальную привязку. Для их финансирования за местными бюджетами закрепляются самостоятельные (собственные) доходные источники. Если их не хватает, то на местный уровень передаются (должны передаваться) достаточные дополнительные источники финансирования из бюджета субъекта Федерации.

При всей важности и очевидности данного вопроса его практическая реализация сдерживается отсутствием государственных социальных стандартов, а также четкого разграничения полномочий, источников финансирования и ответственности органов власти и управления разного уровня по кругу вопросов социального характера. Безусловно, решение этих проблем требует перестройки различных сторон бюджетного процесса, особенно в части взаимодействия бюджетов разных уровней между собой (т.е. в сфере межбюджетных отношений).

II. Межбюджетные отношения

Серьезной особенностью и проблемой региональных финансов являются довольно большие межбюджетные потоки как между государством и субъектами Федерации, так и внутри субъектов. Их наличие и объективность расчета во многом определяют финансовую устойчивость регионов.

Анализ направлений и реальных объемов внутрирегиональных финансовых потоков за последнее десятилетие XX в. представляет собой довольно сложный процесс. Отсутствие долгосрочной финансово-экономической и финансово-бюджетной политики в стране, ежегодное изменение налоговой политики, непредсказуемые изменения тарифов и цен на тепло-, энергоносители приводят к тому, что значительная часть финансов региона по-прежнему находится в теневом обороте.

В процессе составления и исполнения бюджетов между ними возникает система взаимоотношений в виде определенных потоков финансовых средств. Это касается и сферы взаимодействия местных бюджетов и бюджетов субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» межбюджетные отношения местных бюджетов с вышестоящими должны строиться на принципах: взаимной ответственности; применения для всех муниципальных образований единой методологии оценки их финансовых потребностей, учитывающей их индивидуальные особенности; выравнивания доходов муниципальных образований; максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков; компенсации местным бюджетам уменьшения их доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти регионального и федерального уровня; повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов, открытости и гласности межбюджетных отношений.

К средствам межбюджетного регулирования, затрагивающим формирование местных бюджетов, относятся:

нормативы отчислений от регулирующих доходов;

дотации и субвенции;

средства, выделенные из фонда финансовой поддержки;

средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Принципиально важно следующее закрепленное в законе положение: если в результате успешной финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти в текущем финансовом году произошло увеличение собственных доходов местных бюджетов, то это не может служить основанием для уменьшения на будущий год нормативов отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли средств, выделяемой данной территории из регионального Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО).

ФФПМО формируется за счет отчислений из федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Фиксированная формула, с помощью которой осуществляется межтерриториальное распределение ФФПМО, должна учитывать следующие факторы: численность населения муниципального образования; долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения, площадь территории, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие обстоятельства, определяющие социально-экономические особенности данной территории в пределах субъекта Федерации.

Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помощи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Таким образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления территориями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюджетов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Когда круг территорий, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета региона, объективно определен, возникает вопрос о методике распределения средств ФФПМО между территориями -- его получателями.

Опыт показывает, что единая методика подобного распределения, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внутри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующие условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на примере двух достаточно различных субъектов Федерации: региона-донора - Липецкой области и. дотационного региона - Рязанской области. Бухвальд Е. М., ИгудинА.Г. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 4.

В Липецкой области 20 муниципальных образований. В 2002 г. 16 из них являлись дотационными, 2 -- самодостаточными, 2 -- донорами.

Область на протяжении ряда лет является одним из нынешних регионов России, не получающих трансферты из федерального бюджета и самостоятельно обеспечивающих свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении расходных полномочий территории. Кроме того, в результате продолжающейся налоговой реформы, направленной на уменьшение налоговой нагрузки на товаропроизводителей, поступления; в бюджет от оборотных налогов в частности, налога на пользователей автодорог и налога на содержание жилфонда и объектов социально-культурной сферы, за 2 уменьшились в этой области более чем на 1,7 млрд руб.

Для территориального бюджета характерна высокая степень зависимости от нормативов распределения федеральных налогов и сборов. Доля регулирующих налогов и сборов увеличилась с 61% в 1997 г. до 74% в 2001 г. В 2002 г: из общего объема налоговых и других обязательных платежей, мобилизуемых в бюджеты всех уровней на территории Липецкой области, 30% направляются в федеральные бюджет, 36% -- в областной и 34% -- в местные бюджеты. Если в целом область -- донор, то на внутрирегиональном уровне явно наблюдаются недостаточные темпы развития собственной налоговой базы местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано выше являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перечисления из областного бюджета достигают 80%. Финансовая помощь муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюджета увеличивается и достигает четверти всех расходов.

Порядок построения межбюджетных отношений следующий:

1) рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных образований;

2) устанавливаются доли отчислений от федеральных и региональных налогов, оставляемых на местах;

3) после этого отдельным районам в случае нехватки средств выделяются субвенции;

4) если и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие минимальных потребностей -- выделяются дотации;

5) в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется финансовое сопровождение.

Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового регулирования подробнее.

1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера средств бюджетов муниципальных образований. Расчет ведется методом так называемого прямого счета:

а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья, коммунальных услуг в домах муниципального и общественного фонда составляет 50% (по стране в 2002 г.--90%). При этом если уровень расходов в совокупном доходе семьи превышает 10%, то выделяется субсидия;

б) нормы расходов на питание:

по детским дошкольным учреждениям -- 15 руб. на одного ребенка в сутки, по школам-интернатам, детским садам -- 44 руб.; компенсация на питание учащихся образовательных школ, студентов учебных заведений профессионального образования -- 5 руб. на одного учащегося в сутки;

по учреждениям здравоохранения районов -- 27 руб.;

на бесплатный отпуск продуктов питания детям первых двух лет жизни -- 100 руб. на одного ребенка в месяц;

в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязочных средств по учреждениям здравоохранения районов --33 руб. койку в день.

Таким образом, с учетом численности соответствующих категорий населения -- потребителей бюджетных услуг прямым счетом устанавливается минимальная величина бюджета муниципального образования.

2. Доли некоторых федеральных и ряд региональных налогов в 2002 г. полностью передавались в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:

а) доли федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на постоянной основе (в соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления»);

б) дополнительные отчисления.

В результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах доли территориальных бюджетов в целом) остались в бюджетах муниципальных образований.

3. Однако и после этого в большинстве районов (в 16) средств не хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в виде субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств массовой информации.

4. Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделено еще 73 млн. руб. дотаций на бюджетное выравнивание. Тем самым завершился процесс построения непосредственных межбюджетных взаимоотношений в Липецкой области.

5. Кроме того, в 2002 г. из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований переданы два вида государственных полномочий:

«Об органах записи актов гражданского состояния Липецкой области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по их образованию и деятельности»

«О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Липецкой области в сфере архивного дела».

На это дополнительно в бюджеты районов и городов Липецкой области направлено 13,5 млн. руб.

Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отношений в 2003 г. на примере Рязанской области, которая на протяжении последних лет является дотационным регионом Федерации.

Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических показателей в разрезе как дельных муниципальных образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых поступлений.

При формировании расходов учитывались предстоящая индексация заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение мера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был оставлен на уровне предшествующего 2002 года.

Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в Липецкой области. Проектируемые на плановый год расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов, над доходами муниципальному образованию выделялись отчисления от регулирующих доходов. В случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов, распределяемых в соответствии с проектом бюджета области между местными бюджетами, включал все средства бюджетного регулирования (не только дотации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисления от регулирующих налогов).

Принципиальное отличие Липецкой области состоит в том, что практически вся финансовая помощь муниципальным образованиям (в Рязанской области составляет 1,23 млрд. руб.) зависит в данном регионе от поступления финансовой помощи из федерального бюджета, примерно равной сумме помощи области муниципальным образованиям. Однако слово «помощь», возможно, здесь не совсем уместно. Дело в том, что если из Липецкой области в 2002 г. федеральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сборов, то из Рязанской -- около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри Рязанской области не являются свободными, они лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоящими уровнями власти. Как там договорятся, так внизу и получится.

Следует отметить, что это является следствием различий в структуре производительных сил, расположенных на той или иной территории. В результате, если в целом по России в 2001 г. 50% налогов, собираемых в регионах, поступило в федеральный бюджет, то по области Центрального федерального округа --55,8%, в Белгородской области -- 42, в Тверской -- 53,2, в Орловской -- 55, в Ярославской - 60,5%.

Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее и здесь стараются максимально оптимизировать финансовое состояние и областного, и местных бюджетов.

Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 г. в областном бюджете Рязанской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.

В 2002 г. была продолжена работа по обеспечению расходных полномочий, связанных с реализацией Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», с учетом фактической численности получателей льгот в каждом муниципальном образовании и суммы расходов исходя из федеральных стандартов на одного получателя средств. В соответствии с принципами, установленными при создании федерального Фонда компенсаций, в бюджеты муниципальных образований переданы средства в виде целевой финансовой помощи (субсидии) в сумме 65,7 млн. руб. в расчете на 2003 г. независимо от их бюджетной обеспеченности для финансирования социальных обязательств, возложенных на муниципальные бюджеты в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

При установлении межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне, в том числе при расчете сумм финансовой помощи муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований и норматива отчислений от регулирующих налогов, учтены расходы на реализацию положений Федерального закона «О ветеранах» в размерах, предусмотренных в местных бюджетах на 2002 г.

Таблица 3. Доходы и расходы областного и местных бюджетов Рязанской области до и после отчислений от регулирующих налогов дотаций и субвенций на 2003 г.

Примечание: знак «-» означает уменьшение областного бюджета в результате передачи средств на муниципальный уровень.

В целом межбюджетные отношения в Рязанской области наглядно демонстрирует табл. 3.

Как видно из табл. 3, первоначально 87,3% доходов концентрируется в областном бюджете и лишь 12,7% --в 29 местных. Но после проведения межбюджетного регулирования картина принципиально меняется. В областном бюджете сумма поступлений уменьшается до 31,7%, а в местных бюджетах -- увеличивается до 3,3%. Из 29 муниципальных образований Рязанской области 27 -- дотационные и лишь два -- самодостаточны.

Некоторые регионы пытаются найти другие подходы в системе межбюджетных отношений рассматриваемого уровня. Так, в Свердловской области законом утверждена система нормативов минимальной бюджетной обеспеченности для определения расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований. В этих нормативах учтены социальные нормы жилья, нормы потребления электроэнергии и газа (в пределах которых предоставляются льготы по оплате), социальные нормы обеспеченности населения услугами учреждений культуры и искусства, образования и здравоохранения, реабилитационных центров, центров социальной помощи на дому, а также минимальные нормы бюджетной обеспеченности по расходам на содержание органов муниципального образования, строительства и архитектуры, охраны окружающей среды и т. д. В дальнейшем все эти нормы и нормативы индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и состоянием доходов бюджета области. Исходя из этого определяются пути и конкретные размеры межбюджетных отношений в данном регионе.

Есть еще один важнейший аспект проблемы: практика региональной финансовой политики показывает невозможность эффективно управлять финансами региона, делая ставку в основном лишь на поиск более рационального механизма их распределения и использования. Основная задача в области стабилизации региональных финансов -- постоянно осуществлять меры, обеспечивающие улучшение финансового положения производителей и растущую наполняемость бюджетов на основе поддержки и развития производства, наращивания инвестиций и создания новых рабочих мест.

Только выработка эффективных стимулов в этом направлении, прежде всего на уровне регионов и муниципальных образований, делает реальной задачу преодоления тенденций депрессивности и отсталости в социально-экономическом развитии территорий, создаст предпосылки для эффективного проведения политики бюджетного выравнивания, перехода территорий на путь самообеспеченности и самодостаточности -- как в общеэкономическом, так и в социальном аспектах. Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. №8.

Заключение

В заключении подведем основные итоги.

Целью курсовой работы являлось изучение сущности региональных финансов, их роли в экономике России.

Основные задачи курсовой работы:

- анализ роли и сущности региональных и местных бюджетов в экономике России;

- рассмотреть проблемы взаимоотношений между региональными и местными бюджетами.

В первой части работы «Теоретический материал» рассмотрены сущность и роль региональных финансов в экономике России. Особое внимание уделялось изучению региональных и местных бюджетов, их содержанию, функциям, источникам формирования и направлениям использования.

Во второй части работы «Межбюджетные отношения» рассмотрены проблемы взаимоотношений между региональными и местными бюджетами на современном этапе.

Список литературы

1. Астапов К.Л. Методы учета доходов и расходов федерального и регионального бюджетов // Финансы. 2002. №5. С. 9-12.

2. Бухвальд Е.М., Игудин А.Г. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 4.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 февраля 2002 г.). М.: ООО «Витрем», 2002.

4. Горегляд В. Формирование современной модели бюджетного федерализма в России: вопросы методологии // Федерализм. 2002. №1.

5. Дробозина В.А. Финансы, денежное обращение и кредит//Финансы. 1998. С. 168-182.

6. Кудрин А.Л. Бюджет-2002 -- сбалансированный и реалистичный // Финансы. 2002. №1. С. 3-6.

7. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2000. № 1.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 февраля 2002 г.). М.: ООО «Витрем», 2002.

9. Поляк Г. Б. Финансовые проблемы развития регионов // Финансы. 2002. №9. С. 14-17.

10. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584.

11. Русавская А.В. Региональные финансы в условиях рынка // Проблемы развития региона. Калуга. 2000. С. 308--314.

12. Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления//Финансы - 2001. №2. С.8.

13. Сенчаков В.К. Финансы, денежное обращение и кредит. М., 2002.

14. Федоткин В.Н. Финансово-бюджетные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Рязань: РГРТА, 2001.

15. Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. №8.