Місцеві бюджети в складі бюджетної системи

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

Кафедра фінансів

КУРСОВА РОБОТА

з предмету «Фінанси» на тему:

«Місцеві бюджети в складі бюджетної системи»

ПЛАН

Вступ

Розділ 1. Теоретичні аспекти місцевих фінансів.

1.1 Сутність та структура місцевих фінансів.

1.2 Економічний зміст і структура місцевих бюджетів, їх місце в системі фінансів місцевих органів самоврядування.

1.3 Роль та значення місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку територій.

1.4 Нормативно-законодавча база та інформаційне забезпечення місцевих бюджетів.

Розділ 2. Порядок складання, розгляд та затвердження місцевих бюджетів.

2.1 Порядок складання місцевих бюджетів.

2.2 Розгляд та затвердження місцевих бюджетів.

2.3 Аналіз доходів і видатків бюджету Житомирської області.

Розділ 3. Пропозиції щодо вдосконалення процесу формування і використання місцевіх бюджетів.

3.1 Вплив бюджетної політики та її факторів на напрями формування і використання бюджету.

3.2 Проблеми на напрямки зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування

Висновки

Список використаної літератури

Додатки

Вступ

Бюджет та бюджетна система загалом відноситься до тієї сфери суспільного життя, що безпосередньо стосується інтересів всіх і кожного. В бюджеті будь-якої країни відбиваються важливі економічні, соціальні, політичні проблеми життя суспільства і людини.

Бюджет - складна економічна категорія. Як категорія, державний бюджет являє собою систему економічних відносин, що складаються в суспільстві в процесі формування, розподілу, та використання централізованого грошового фонду країни, призначеного для задоволення суспільних потреб. Важливою є роль бюджету у розподілі сукупного суспільного продукту та національного доходу.

Найважливіше призначення бюджету - це створення матеріальної основи для реалізації державою своїх функцій: економічної, соціальної, політичної та оборонної.

В умовах ринкових відносин і особливо в перехідний період до ринку бюджетна система є найважливішим економічним результатом. Від того, наскільки правильно побудовано бюджетну систему залежить ефективне функціонування всього народного господарства країни, зовнішніх відносин.

Згідно ст.5 п.1 бюджетного кодексу України бюджетна система складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань, місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування

До місцевих бюджетів належать обласні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Бюджет обєднує області обласний бюджет, бюджети районів і міст обласного підпорядкування.

Кошти місцевих бюджетів - основа фінансової бази органів місцевого самоврядування. Однак у більшості випадків вони не можуть забезпечити ефективного впливу цих органів на соціально-економічні процеси.

Стало очевидно, що бюджетна система потребує вдосконалення: форм та методів планування бюджетів різних рівнів, ефективного використання бюджетних коштів, міжбюджетних стосунків. Щодо вирішення цих проблем існують різні підходи:

- зберегти бюджетну систему і бюджетний устрій до виходу з економічної кризи, щоб мобілізувати використання фінансів у державі з метою подолання кризових явищ за рахунок розвитку пріоритетних напрямків виробництва, стабілізації національної валюти;

- при збереженні централізованої бюджетної системи надати право місцевим органам влади і управління розпоряджатися коштами, що надходять від комунальної власності підприємств через податки, регулюючи бюджети за рахунок загальнодержавних заходів та доходів;

- надати самостійність місцевим бюджетам, консолідувавши у бюджеті України всі бюджети, що становлять бюджетну систему.

За останній час тема становлення, розвитку та проблем бюджетної системи висвітлювалась у наукових роботах зарубіжних і вітчизняних вчених-економістів, таких як: В.Федосов, В.І.Кравченко, С.А.Буковинський, С.Хегрут.

Метою моєї роботи є розгляд, спроба аналізу найважливіших проблем бюджетної системи та напрямки вирішення цих проблем.

Об'єктом дослідження є місцеві бюджети та між бюджетні відносини. Предмет дослідження - економічні відносини, що виникають з приводу формування та використання централізованого фонду коштів на державному та на місцевому рівні.

Робота містить три розділи, кожен з яких є нібито окремою темою, але всі об'єднані загальним питанням теми. У першому висвітлено теоретичні аспекти місцевих фінансів. В другому розглянуто порядок складання, розгляд та затвердження місцевих бюджетів. В третьому, заключному, пропозиції щодо вдосконалення процесу формування і використання місцевіх бюджетів.

Розділ 1. Теоретичні аспекти місцевих фінансів

1.1 Сутність та структура місцевих фінансів

Функціонування місцевих фінансів пов'язано із забезпеченням необхідними фінансовими ресурсами місцевих Рад народних депутатів та органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Місцеві представницькі та виконавчі органи влади для виконання покладених на них обов'язків формують, розподіляють і використовують централізовані фонди коштів. Оскільки сутнісними проявами фінансів як економічної категорії є економічні та суспільні (соціальні) відносини, то місцеві фінанси взаємопов'язані із соціально-економічним розвитком регіону. Через місцеві фінанси держава активно проводить соціальну політику, фінансуючи з місцевих бюджетів заклади освіти, медицини, комунального обслуговування населення тощо. Крім того, з державного бюджету до республіканського бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів передаються кошти у вигляді дотацій для їх відповідного розподілу між територіальними громадами та для виконання спільних проектів. До складу місцевих фінансів включаються також кошти організацій, підприємств усіх форм власності, які спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури регіону та на задоволення соціальних інтересів і потреб.

За рахунок коштів місцевих бюджетів фінансуються витрати по розв'язанню проблем місцевого рівня. Джерелами місцевих доходів є кошти від приватизації, орендна плата, дивіденди від підприємницької діяльності, місцеві податки. Так, прибутковий податок з громадян повністю передається до бюджетів за місцем їх проживання. В розмірі 100 відсотків до місцевих бюджетів базового рівня передаються всі місцеві податки і збори. Відрахування від загальнодержавних податків і зборів до бюджетів областей здійснюють на основі стабільних (затверджених) нормативів. Тим областям (регіонам), в яких доходна частина не перекриває мінімальних потреб по витратах, надаються дотації, субвенції або субсидії. При цьому норматив дотації передбачено у відсотках, а субсидії та субвенції - в грошових одиницях. Субвенції надаються переважній більшості регіонівУкраїни.

У результаті децентралізації фінансової системи, що здійснюється в Україні, основний обсяг соціальних витрат переноситься на місцевий та регіональний рівні.

Фінансові ресурси регіонів визначаються виробленим в розрахунку на душу населення національним доходом, оскільки фінансові надходження забезпечуються насамперед з доходів економічних суб'єктів. Потребу у фінансових ресурсах регіонів розраховують на основі фактичного рівня витрат. У той же час існують суб'єктивні відмінності в розмірах, території, географічному положенні, кліматі, економічній структурі регіонів. Фактичні витрати, з одного боку, можуть не охоплювати завдань, які не розв'язуються через відсутність коштів, а з іншого - вони можуть зростати при неекономічних або просто марнотратних витратах. Крім того, за рівнем витрат не можна визначити, наскільки жителі регіону забезпечені суспільними благами.

Місцеві фінанси є об'єктивною формою економічних відносин, що пов'язані з розподілом і перерозподілом вартості валового внутрішнього продукту, у процесі яких відбувається формування та використання фондів грошових коштів, призначених для задоволення потреб регіонів країни.

Наявність завдань і функцій, що покладаються на місцеві органи влади, є об'єктивною причиною необхідності фінансів для цих органів влади.

Об'єктивними передумовами виникнення місцевих фінансів є:

· розвиток продуктивних сил, що впливає на формування фінансових відносин і приводить до виникнення їх нових сфер і ланок;

· розвиток демократичних засад будівництва держави;

· розвиток ринкових відносин.

До складу місцевих фінансів входить сфера фінансових відносин, яка виникає в процесі формування та використання централізованих і децентралізованих фондів грошових коштів (рис. 1.1.1.).

Рис. 1.1.1 Склад місцевих фінансів

У сфері централізованих фінансових відносин чільне місце посідають бюджети різних рівнів місцевого самоврядування - Автономної Республіки Крим (далі - АРК), обласні, районні, селищні та сільські.

Сфера децентралізованих місцевих фінансів являє собою сукупність економічних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням грошових фондів і нагромаджень підприємств і організацій комунальної форми власності.

Місцеві фінанси - це система економічних відносин, за допомогою яких розподіляється та перерозподіляється національний доход для економічного та соціального розвитку території.

Через місцеві фінанси держава проводить активну соціальну політику, здійснюється вирівнювання економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Місцеві фінанси виконують дві функції:

· розподільну;

· контрольну.

Сутність розподільної функції полягає в тому, що фінанси є цільовим інструментом розподілу перерозподілу валового внутрішнього продукту(ВВП), а контрольної функції - в тому, що фінанси - це інструмент контролю за діяльністю суб'єктів обмінно-розподільних відносин.

Матеріальною фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, позабюджетні цільові (у тому числі валютні) та інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад, сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

· власні (самоврядні) повноваження;

· делеговані повноваження.

Місцеві фінансові ресурси - це сукупність фондів грошових засобів, які створюються в процесі розподілу та перерозподілу ВВП і спрямовуються на економічний та соціальний розвиток адміністративно-територіальних одиниць.

До складу місцевих фінансових ресурсів входять місцеві бюджети та фінансові ресурси підприємств, організацій та установ комунальної форми власності. Формування місцевих фінансових ресурсів відбувається з участю централізованих та децентралізованих фондів грошових засобів.

Фінанси підприємств комунальної форми власності є складовою частиною місцевих фінансів, але їм притаманні певні специфічні ознаки, які випливають з особливостей форм власності і господарювання. Так, майно підприємств комунальної форми власності перебуває у власності місцевих органів самоврядування, тому для фінансування цих підприємств, крім власних джерел, залучаються кошти місцевих бюджетів, а також кошти, отримані в порядку перерозподілу між цими підприємствами.

Важливо відзначити, що підприємства та заклади соціально-культурної сфери комунальної форми власності функціонують як у сфері матеріального виробництва, так і в невиробничій сфері, тому організаційно їх можна розділити на три групи:

· ті, які повністю перебувають на бюджетному фінансуванні;

· підприємства, які частково фінансуються за рахунок місцевих бюджетів;

· підприємства, які функціонують на принципі самоокупності.

Фінансові ресурси комунальних підприємств тісно пов'язані з фінансовою системою регіону, становлять ї невід'ємну частину і мають складну систему зв'язків із фінансовими ресурсами місцевих органів влади.

Так, за рахунок місцевих бюджетів, також місцевих позабюджетних цільових фондів фінансується створення нових комунальних підприємств, їхнє інвестування й пільгове кредитування, покриття запланованих збитків тощо. Водночас за рахунок фінансових ресурсів комунальних підприємств формується певна частка дохідної частини фінансових ресурсів місцевих органів влади.

Це формування здійснюється шляхом податкових та інших надходжень до місцевих бюджетів, зборів і відрахувань до муніципальних позабюджетних фондів, надходження коштів від оренди місцевих майнових комплексів комунальних підприємств і приватизації їхнього майна, вилучень частини прибутку за результатами господарської діяльності цих підприємств тощо.

1.2 Економічний зміст і структура місцевих бюджетів, їх місце в системі фінансів місцевих органів самоврядування

Місцеві бюджети займають одне з центральних місць в економічній системі кожної держави, в них зосереджується значна частина державних фінансових ресурсів. Місцеві бюджети є також найбільш чисельною ланкою бюджетної системи країни, вони відіграють важливу роль у перерозподілі валового внутрішнього продукту, фінансуванні державних видатків, перш за все, соціальної справедливості. Вони здійснюють безпосередній вплив на задоволення різноманітних потреб населення, стан та якість надання державних послуг. Видатки найбільш яскраво віддзеркалюють їх значення у функціонуванні місцевого господарства, утриманні об'єктів соціально-культурного призначення, проведенні інвестиційної політики, здійсненні соціального захисту населення, охороні навколишнього природного середовища.

Стосовно визначення поняття “місцеві бюджети” в економічній літературі немає єдиної точки зору.

В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, котрими вони володіють для їх задоволення.

В Положенні про фінанси 1926 р. дається таке трактування: “Місцеві фінанси складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів”. Аналогічне визначення поняття “місцеві фінанси” дає професор В.Н. Твердохлібов [50, С.122].

Н.А. Ширкевич так визначає сутність місцевих бюджетів: “Це частина основного річного фінансового плану країни - державного бюджету, крім того, місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих Рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно передбачаються планом економічного і соціального розвитку” [50, с.123]

Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів приймають територіальний принцип, розгладаючи їх як бюджети окремих адміністративно-територіальних одиниць. Ряд економістів характеризують місцеві бюджети як економічні відносини. Наприклад, І.Н. Ходорович характеризує місцеві бюджети як “сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства, які безпесередньо спеціалізуються на підвищенні доброту населення” [50, с.118]. А Н.В. Васил'єва визначає місцеві бюджети як “обумовлену адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб”. [10, С.16].

Усе наведене вище свідчить про різні підходи до трактування поняття місцевих бюджетів, що, в свою чергу, позначається на визначенні ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів” дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад.

Згідно Бюджетного кодексу України (ст.5): Місцевими бюджетами ви знаються бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

Визначальною ланкою місцевих фінансів є місцеві бюджети. У них зосереджено понад 80 % від усіх фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевого самоврядування. Сутність місцевих бюджетів необхідно розглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування По-друге, як систему фінансових відносин, що складається між місцевим та державним бюджетами, а також всередині сукупності місцевих бюджетів Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають дохідну і витратну частини, принципи збалансування тощо.

Бюджети місцевого самоврядування -- це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об'єднань.

Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів.

Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та економічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, установлених законодавством.

Місцевий бюджет може складатися із загального і спеціального фондів.

Спеціальний фонд має формуватися з конкретно визначених джерел надходжень і використовуватися на фінансування конкретно визначених цілей.

Спеціальний фонд - це класичний випадок закріплення джерела доходів за статтею видатків, за якого певні види доходів призначаються на фінансування певних видів видатків.

Спеціальні фонди були введені з метою поліпшення звітності за державні кошти, які раніше спрямовувалися до численних позабюджетних фондів, тобто для підвищення прозорості у використанні державних коштів.

Місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку.

Поточний бюджет використовується для виконання як власних, так і делегованих повноважень.

Кошти поточного бюджету спрямовуються на фінансування установ і закладів виробничої і соціальної інфраструктури, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення.

Кошти бюджету розвитку спрямовуються на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної території, пов'язаних зі здійсненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням. Поділ місцевих бюджетів на поточний бюджет і бюджет розвитку визначає порядок фінансування за умов наявності дефіциту бюджету у зв'язку з недовиконанням доходів бюджету. У такому випадку першочергово фінансуються видатки, які включені в поточний бюджет.

Структура місцевих бюджетів України

Система місцевих бюджетів України має таку структуру:

Бюджет Автономної Республіки

Крим 1

Обласні бюджети 24

Бюджети міст республіканського підпорядкування 2

Районні бюджети неміських районів 486

Бюджети міст обласного підпорядкування 158

Бюджети районів міст 120

Бюджети міст районного підпорядкування 283

Бюджети селищних рад 915

Бюджети сільських рад 9769

Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти.

Місцеві бюджети -- це фонди фінансових ресурсів, призначені для реалізації завдань і функцій, що покладаються на органи самоврядування. Як складова бюджетної системи держави і основа фінансової бази діяльності органів самоврядування місцеві бюджети забезпечують необхідними грошовими засобами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, що здійснюються органами влади і управління на відповідній території. Через місцеві бюджети складаються певні фінансові взаємовідносини органів самоврядування практично з усіма підприємствами, установами, що розташовані на їх території, і населенням даної території у зв'язку з мобілізацією й витрачанням коштів цих бюджетів. Між місцевими бюджетами різних рівнів, а також між цими бюджетами і державним бюджетом виникають фінансові відносини з приводу перерозподілу фінансових ресурсів для забезпечення ефективного функціонування кожного бюджету.

Основними домінантами складної і багатопланової ролі місцевих бюджетів є те, що вони виступають: вагомим чинником економічного розвитку і фінансової стабільності, інструментом макроекономічного регулювання; важелем здійснення перерозподільних процесів; фінансовою базою місцевого самоврядування; інструментом реалізації державної регіональної політики; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем проведення фінансового вирівнювання; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, вирішення місцевих проблем; з бюджетів є те, що вони виступають: вагомим чинником економічного розвитку і фінансової стабільності, інструментом макроекономічного регулювання; важелем здійснення перерозподільних процесів; планами формування і використання фінансових ресурсів територіальних утворень; основним важелем проведення фінансового вирівнювання; головним джерелом фінансових ресурсів для утримання і розвитку місцевого господарства, вирішення місцевих проблем; з їх допомогою проходить реалізація перспективних цілей національного розвитку і загальнодержавних програм, проводиться фінансування державних видатків; місцевим бюджетам належить важлива роль у забезпеченні конституційних гарантій, вирішенні соціальних проблем, піднесенні добробуту населення

В економічній системі держави
Впливають на:	Використовуються як інструмент:
* соціально-економічний розвиток * фінансову безпеку * фінансову стабільність * розвиток демократії * добробут населення	* перерозподілу ВВП * державного регулювання на мікрорівні * економічної політики * фінансової політики * регіональної політики
МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ
У ДЕРЖАВНИХ ФІНАНСАХ	У МІСЦЕВИХ ФІНАНСАХ
§ складова бюджетної системи § інструмент реалізації загальнодержавних програм § джерело фінансування державних видатків § інструмент фінансового вирівнювання.	§ фінансова база місцевого самоврядування § фінансові плани територіальних формувань § джерело утримання і розвитку місцевого господарства § джерело фінансування локальних послуг

Рис 1.2.1 Домінанти суспільного призначення місцевих бюджетів

Рис 1.2.2 Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування

1.3 Роль та значення місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку територій

Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції.

Механізм перерозподілу бюджетних коштів між різними ланками бюджетної системи, що діяв раніше, не відповідав принципам самостійності та фінансової незалежності місцевих органів влади. Переважали в основному адміністративні методи управління, внаслідок чого відносини між центральними та регіональними органами влади мали адміністративний характер.

Централізація управління економікою пов'язана з мобілізацією і розподілом через центр переважної частини матеріальних і фінансових ресурсів. Якщо це необхідно на протязі короткого періоду часу для реалізації конкретних програм, то таке постійне становище призвело до того, що в одних регіонах виховувалось утриманство, економічна безвідповідальність, а в інших, внаслідок постійного стягування ресурсів з'являється незацікавленість у кінцевих результатах свої діяльності.

Тому сьогодні в перехідний для економіки України період питання фінансової децентралізації та економічної самостійності регіонів стають особливо гострими.

Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватись та економічно процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади. Це об'єктивна необхідність формування нових економічних відносин.

Фінансову незалежність місцевого самоврядування треба розглядати насамперед як економічний простір для його діяльності у межах певної території на принципах економічної ефективності та економічної доцільності. Пріоритетною умовою в даному разі повинна бути сукупність територіальних інтересів, що відображають особливості економічних і соціальних умов регіону.

Отже, під фінансовою незалежністю місцевого самоврядування розуміється можливість самостійного вирішення питань комплексного фінансового забезпечення економічного і соціального розвитку даної території, що входять до компетенції відповідного рівня місцевого управління.

Передумовою фінансової незалежності місцевого самоврядування є розумна, з точки зору економічної доцільності, децентралізація влади і адекватний розподіл повноважень, відповідальності,а отже, і фінансово-економічної бази між центром і регіонами, місцевими органами управління. Межі фінансової незалежності місцевого самоврядування зажди повинні визначатись у законодавчому порядку, тобто закон повинен чітко окреслювати функції місцевого самоврядування і відповідно до них джерела ресурсів, які становитимуть фінансове забезпечення цих функцій.

Ступінь децентралізації у визначенні податків та прийнятті рішень залежить від політичних, економічних та інституційних особливостей країни, а також від тієї ролі, яка в ній відводиться органам місцевої влади. Проте розподіл функцій істотною мірою залежить від оцінних суджень та емпірічних наслідків, що важко піддається перевірці.

Тенденція до децентралізації відповідальності за виконання доходної та видаткової частин місцевих бюджетів у країнах з перехідною економікою часто призводить до ситуації, коли визначення видатків місцевих органів влади випереджає вирішення питання про забезпечення ресурсами для їхнього фінансування. Що ширшою є сфера повноважень місцевої влади, то вищою повинна бути частка державних надходжень, яка розподіляється на користь місцевих органів влади. Універсальної моделі фінансування, яка була б однаково прийнятною для всіх країн, не існує. Проте у Європейській хартії з питань місцевого самоврядування встановлено такі принципи фінансування місцевої влади:

“В рамках національної економічної політики місцеві органи влади повинні мати право на забезпечення власними фінансовими ресурсами, ними вони могли б у межах своїх повноважень вільно розпоряджатися.

Фінансові ресурси місцевої влади повинні відповідати обсягам її повноважень, встановленим конституцією або законодавством.

Щонайменше частина фінансових ресурсів місцевої влади має надходити від місцевих податків і виплат, ставки яких, у визначених межах, вона повинна мати право встановлювати.

Фінансові системи, на яких базуються ресурси, доступні місцевій владі, повинні бути відповідним чином диверсифікованими і життєздатними, щоб дозволяти їм максимально відстежувати реальну еволюцію видатків на виконання своїх завдань.

Підтримка фінансово слабше забезпеченої місцевої влади має здійснюватися через створення програм фінансового вирівнювання або інших аналогічних заходів, спрямованих на підтримку впливу нерівномірності розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вона змушена нести. Зазначені програми та заходи не повинні обмежувати свободу дій місцевої влади в межах її повноважень.

Місцева влада має бути відповідно поінформована щодо того, яким чином здійснюється розподіл ресурсів, що потрапляють у її розпорядження.

По можливості субсидії, що надаються місцевим органам влади, не повинні бути спрямовані на фінансування окремих проектів. Надання субсидії не повинно обмежувати свободу дій місцевої влади в межах її повноважень.

Для отримання позик для інвестування капіталу місцева влада мусить мати доступ до національних ринків капіталу у межах визначених законодавством”[12, с.496].

Законодавче закріплення функцій місцевого самоврядування повинно знайти відображення насамперед у конституції держави. Але, на жаль у Конституції України чітко не сформульовано фундаментальних положень щодо місцевого самоврядування, як це зроблено в конституціях більшості європейських країн. Прийняття ж в Україні Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” та Закону “Про бюджетну систему в Україні” є важливим кроком у наближенні до загальноприйнятих стандартів щодо самоврядування й управління. Проте ще цілий ряд важливих питань реального забезпечення незалежності місцевих органів чекає свого вирішення. Насамперед це стосується фінансової бази місцевого самоврядування - місцевих бюджетів.

Зростання ролі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП є свідченням посилення впливу органів місцевого самоврядування на розвиток економічних і соціальних процесів у регіонах і в державі в цілому. Необхідно враховувати, що мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов'язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструменту регулювання господарського і соціального життя.

Важливим при оцінці ролі місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів є аналіз співвідношення обсягів місцевих бюджетів із загальними витратами зведеного бюджету (таблиця 1.1)

Таблиця 1.1

Співвідношення обсягу місцевих бюджетів із витратами зведеного бюджету

Показники \ Роки	1990	1991	1992	1993	1994	1995	2001, млрд.грн	2004 млрд.грн
Видатки, млн. крб.: - зведеного бюджету	43,8	97,9	1919,7	572 48,8	630 647,0	243 027,0	34,1	31,6
- державного бюджету	22,7	67,2	1193,5	346 86,7	439 585,2	1475 621,1	22,4	21,9
- республіканського бю-джету АР Крим та міс-цевих бюжетів	21,1	30,7	726,2	225 62,1	191 061,8	954 654,9	11,7	9,6
Питома вага видатків у зведеному бюджеті України, відс.:- державного бюджету	51,7	68,8	62,2	60,6	69,9	61,1	65,4	69,9
- республіканського бю-джету АР Крим та місцевих бюджетів	48,3	31,4	37,8	39,4	30,3	39,3	34,4	30,1

Наведені дані свідчать, що до 2006 року спостерігались надмірна централізація у витрачанні бюджетних коштів і звуження фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, що мало негативні наслідки - значно затримувало розвиток регіонів, оскільки за рахунок місцевих бюджетів здійснюється фінансування народно-господарської та соціально-культурної сфер діяльності регіонів.

В 1995 році у місцевих бюджетах зосереджувалося 39,3 відсотка обсягу витрат зведеного бюджету. Це свідчить про те, що в цьому році відбулася певна децентралізація у відносинах між ланками бюджетної системи. Однак, починаючи з 1996 року питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни неухильно знижується, що свідчить про подальше посилення впливу центральних органів влади на розподіл коштів. Так, в 1996 році частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України із 38,9 відс. підвищилась до 34,4 відс., а в 2004 році вона склала 30,1 відсотка.

На користь фінансової децентралізації, як однієї з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади свідчать дані про виконання фінансових планів, а саме Державного бюджету України, бюджету АР Крим і місцевих бюджетів.

Так, станом на 20 вересня 2004 р. доходи зведеного бюджету України становили 17852,8 млн. грн. Із них до державного бюджету надійшло 10034,3 млн. грн., з яких 334,2 млн. грн. отримані як офіційні трансферти. Доходи бюджету АР Крим і місцевих бюджетів на вказану дату становили 9058,5 млн. грн. Структура доходів зведеного бюджету склалася так: доходи державного бюджету становили 54,3 відс., доходи бюджету АР Крим та місцевих бюджетів - 45,7 відс. від доходів зведеного бюджету. Планувалося ж відповідно 68,9 відс. та 31,1 відс. Тобто перекоси у виконанні дохідної частини державного і місцевих бюджетів очевидні (рис 1).

Планова Фактична

Рис. 1.3.1 Структура зведеного бюджету України за доходами станом на 20.09.2004 року (відсотки)

Причому це явище не випадкове - спостерігається стала тенденція щодо надання переваг платникам податків розрахункам із місцевими бюджетами.

Причин і пояснень цьому можна знайти безліч Так, станом на 20.09.1998 року доходну частину державного бюджету виконано на 47.6 відс., місцевих на 77,1 відс. Без сум офіційних трансфертів, що передаються до державного та місцевих бюджетів, картина ще більш вражаюча. До місцевих бюджетів мобілізовано 88.1 планових річних доходів, до державного - лише 47,3 відс. Тобто існує об'єктивна зацікавленість місцевих керівників у поновленні місцевої скарбниці навіть за рахунок зменшення до державної.

Проблема виконання бюджетів у регіонах викристалізувалась і потребує вирішення. Будь-який “вольовий” захід (у тому числі законодавчого характеру), спрямований на досягнення паритетності у підходах до використання державного і місцевих бюджетів, приречений на невдачу. Лише заходи, які заохотять місцеві органи влади до пропорційного виконання державного і місцевих бюджетів, дадуть ефект.

Наведені вище дані підтверджують висновок про те, що роль місцевих бюджетів у фінансуванні видатків територій вже в найближчому майбутньому повинна зрости. Що ж стосується питань, пов'язаних із функціонуванням місцевих бюджетів, то вони потребують глибокого аналізу й наукового обгрунтування. Тут неможливі будь-які раз і назавжди встановлені рекомендації. Місцеві бюджети - категорія дуже динамічна, тому їх дослідження необхідно здійснювати з урахуванням багатьох факторів, що впливають на економічне життя держави. Цьому насамперед сприяють розвиток демократичних засад в управлінні державою, зміни у структурі економіки, рівень соціальних гарантій населенню, зміна вікової, професійної структури населення. Неабияк впливає на формування й використання коштів місцевих бюджетів рівень економічного розвитку окремих регіонів.

Місцеві бюджети мають свою внутрішню структуру та характерні відмінності. Так, незважаючи на те, що на сьогодні налічується місцевих бюджетів усього понад 14 тис., а найчисельнішу групу становить сільські й селищні бюджети - більш, як 10 тис., понад 72 відсотки всіх витрат місцевих бюджетів здійснюється через обласні бюджети (їх 24) та бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування (їх 223).Нині витрати республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів становить 26,5 відсотка від загального обсягу витрат місцевих бюджетів, а бюджетів міст загальнодержавного та обласного підпорядкування - 45,9, районних бюджетів - 19,4 відсотка. Значно меншу частку становлять витрати інших видів місцевих бюджетів: сільських - 4,5 відсотка, міст районного підпорядкування - 1,9 відсотка, селищних - 1,8 відсотка (рис. 1.4).

Із наведених даних видно, що найбільш чисельну групу складають бюджети районів, що об'єднують районні, селищні, сільські та міст районного підпорядкування, які є базовими у бюджетній системі країни.

Через них мобілізується і використовується майже третина всіх ресурсів місцевих бюджетів. Проте сьогодні саме в цій ланці місцевих бюджетів існує найбільше питань, які потребують свого вирішення. Насамперед, це питання закріплення за ними постійних джерел доходів, а також питання вдосконалення взаємовідносин як з державним бюджетом, так і з обласними.

Рис. 1.3.2 Розподіл витрат місцевих бюджетів за видами бюджетів

Усе це свідчить, що при подальшому реформуванні бюджетної системи проблеми місцевих бюджетів необхідно розв'язати не взагалі, а з урахуванням особливостей і чіткого розмежування функцій між окремими ланками місцевих бюджетів. Диференціація функцій має залежати від рівня розвитку кожного з цих бюджетів у бюджетній системі держави.

Реалізація цього положення вимагає визначення розміру гарантованого рівня витрат на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Забезпечення такого рівня має здійснюватись з урахуванням сукупності відносин щодо розподілу і використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній території і перерозподільчих регіональних процесів.

1.4 Нормативно-законодавча база та інформаційне забезпечення місцевих бюджетів

Функціонування бюджетних відносин в Україні здійснюється на основі законодавчих та нормативних актів, перелік яких визначений ст. 4 Бюджетного кодексу України:

1. Конституція України.

Бюджетний кодекс України.

Закон про державний бюджет України.

Інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини.

Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України.

Нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.

Рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

Функціонування місцевих бюджетів забезпечується діючою законодавчою базою. До базових нормативних актів слід віднести Конституцію України (1996 р.) Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” (1997 р.) Бюджетний кодекс України (2001р.), щорічні закони України „Про Державний бюджет України”

Розглянемо, як регулюються бюджетні відносини відповідними законодавчими та нормативними актами.

У Конституції України, яка була ухвалена на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., урегульовані такі питання, що стосуються функціонування бюджетної системи, а саме: механізм прийняття Законів України, повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, органів місцевого самоврядування, основні бюджетні положення. Так, статті 95-98 передбачають, що бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Держава прагне до збалансованості бюджету України, його доходів та видатків, а регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня до 31 грудня, а за особливих обставин -- на інший період.

Повноваження державних органів влади - це прийняття законів; затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і між народних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням; призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Передбачені доходи і видатки, які закріплюються за місцевими бюджетами, складові місцевих бюджетів. Детально описаний механізм бюджетного процесу на місцевому рівні, конкретизовані повноваження його учасників, охарактеризовані окремі його стадії. Урегульовані питання, що виникають у разі несвоєчасного затвердження відповідного місцевого бюджету.

Закон "Про Державний бюджет України" приймається на наступний за звітним роком. На жаль, практично жодного року за 10 років незалежності він не був прийнятий вчасно. Склад бюджету держави (зведений бюджет України) зображено у додатку 1.

До основних законів, які регламентують функціонування бюджетної системи, можна віднести:

Закон України "Про прожитковий мінімум".

Закон України "Про місцеве самоврядування".

Закон України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим".

4. Закон України "Про місцеві державні адміністрації".

В Україні календарний і бюджетний роки збігаються. У цьому Законі передбачається формування в конкретних обсягах джерел доходів та видатків бюджету, необхідні нормативи відрахувань, дотації і субсидії областям, джерела покриття дефіциту бюджету (при плануванні), поточні пояснення до здійснення виконання бюджету.

Саме від чіткої, достовірної, оперативно отриманої інформації залежить успіх будь-якої справи, тому Україна має налагодити не лише свою власну систему інформаційного забезпечення в соціально-економічному просторі, а й органічно інтегруватись у світовий інформаційний простір. На жаль, про потенційні можливості України в економічному плані світовій спільноті відомо не так уже й багато, а це істотно стримує інвестиції, заважає налагодженню міцних економічних зв'язків.

Подамо можливу класифікацію інформації, яка стосується бюджетної системи. Розглянемо найважливіші законодавчі акти, що стосуються інформацій. Бюджетна система функціонує на відповідній законодавчій та нормативній базі.

Законодавством передбачені інформаційні процеси усередині бюджетної системи та у її зв'язках із зовнішнім середовищем цих процесів.

Рис. Класифікація видів інформації, яка стосується бюджетної системи.

Бюджетний кодекс України. Ст. 28 передбачає доступність інформації про бюджет.

Міністерство фінансів України забезпечує доступність для публікації:

· проекту Закону про Державний бюджет;

· Закону про Державний бюджет України на відповідний період з додатками, що є його невід'ємною частиною;

· інформації про виконання Державного бюджету України за підсумками кварталу та року;

· інформації про показники виконання зведеного бюджету України;

· іншої інформації про виконання Державного бюджету України.

Верховна Рада АРК та Рада міністрів АРК, місцеві держадміністрації та органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, у тому числі рішень про місцевий бюджет та періодичних звітів про їх виконання. Рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднене не пізніше десяти днів із дня його прийняття.

Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про державну таємницю" (1999 р.). Закон регулює здійснення права власності на секретну інформацію, установлює перелік видів секретної інформації, механізм засекречування та розсекречення, допуск громадян до державної таємниці, відповідальність за порушення законодавства. Зокрема, ст. 8 передбачає перелік інформації, що може бути віднесена до державної таємниці.

У ст. 24 передбачено, що безкоштовне надання інформації органам державної влади та органам місцевого самоврядування здійснюється органами державної статистики у межах коштів, виділених на зазначені цілі з Державного бюджету України. Ця інформація надається із дотриманням вимог конфіденційності.

Розглянемо інформаційне забезпечення окремих складових бюджетної системи.

Рахункова палата. Усі контрольні органи, створені відповідно до законів України в системах Міністерства фінансів України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Національного банку України, Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України та інші державні контрольні органи, а також органи внутрішньовідомчого контролю та аудиту зобов'язані, сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено.

Державна податкова адміністрація на основі Закону України "Про Державний реєстр" (набув чинності з 1 січня 1999 р.) створила автоматизований банк даних, який містить відомості про фізичних осіб -- платників податків (прізвище, дата і місце народження, місце основної роботи і проживання, види сплачуваних податків та інших обов'язкових платежів), інформацію про сплату податків, а також індивідуальні ідентифікаційні номери, що надаються фізичним особам і зберігаються за ними протягом усього життя. Ці відомості становлять інформаційний фонд Державного реєстру. Містяться вони у базах даних регіональних податкових адміністрацій. Ця автоматизована система унеможливлює надання одній і тій самій особі кількох ідентифікаційних номерів і має кілька ступенів захисту.

Державний комітет статистики. На цей державний орган покладається робота щодо збирання основних статистичних даних про роботу підприємств, установ за передбачений звітний період. Більшість цих даних використовується при розробленні бюджетних показників. Так, це відомство повідомляє про індекс інфляції, який розраховується на основі динаміки індексу споживчих цін. Індекс споживчих цін відображає збільшення вартості тих товарів і послуг, які закладені в прожитковий мінімум.

Органи місцевого самоврядування. Інформаційне забезпечення органів місцевого самоврядування передбачено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", а також Бюджетним кодексом України. Органи місцевого самоврядування можуть ініціювати перевірки, а також організовувати їх проведення на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.

2.1 Порядок складання місцевих бюджетів

Формування місцевих бюджетів є процесом, який включає складання, розгляд та затвердження місцевих бюджетів. Кожен з цих етапів має певну послідовність дій, завдань та процедуру :

1. Прогноз доходів та видатків.

2. Визначення граничних обсягів видатків.

3. Розробка та доведення до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

4. Розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам.

5. Аналіз показників бюджетного запиту.

6. Включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету.

7. Подання на розгляд відповідно Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад.

8. Схвалення проекту рішення про місцевий бюджет Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією та виконавчим органам відповідної ради.

9. Розгляд та затвердження місцевих бюджетів представницьким органом.

Складання місцевих бюджетів.

Важливим для складання бюджету є економічні, демографічні та фінансові чинники. Пильна увага до економічних тенденцій і вчасне реагування на них є важливою основою складання бюджету.Побудова процесу складання бюджету та управління ним не знаходяться у статичному стані. Кожного року цей процес повинен враховувати вплив економічних чинників на надходження до бюджету та політичні цілі уряду. Складання бюджету непросто реагує на зміну економічних умов. Воно може допомогти уряду сформувати його політичні цілі відповідно до економічного середовища і перетворити їх на практичні дії.

Прогнози надходжень і видатків є фактичним початком процесу складання бюджету.

Важливими економічними змінними величинами є :

-валовий внутрішній продукт номінальний;

-темп економічного росту (валовий національний продукт і валовий внутрішній продукт );

-рівень цін ( індекс споживчих цін, індекс цін виробників );

-обмінний курс гривні до долара США;

-рівень безробіття;

-відсоткові ставки;

-грошові доходи населення;

-індекс реальної зарплати робітників і службовців.

Відповідно Бюджетного Кодексу України до проекту Закону України “Про Державний бюджет України на 2002 рік ” вперше додано матеріали, які визначають пріоритети бюджетної політики уряду на середньострокову перспективу та основні програмні макропоказники економічного і соціального розвитку України до 2005 року ( дод.1 ).

Оцінки надходжень здійснюються на кілька років відповідно до структури середньострокового бюджету.

Прогноз видатків бюджету на макрорівні складається на основі економічних припущень. Зазвичай він робиться для великих існуючих функцій, таких як охорона здоров'я, освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення. Часто це робиться з метою прогнозування видатків згідно з діючим законодавством. Рівень витрат є важливим чинником при розробці оцінок видатків.

Оцінки видатків на основні програми часто впливають на політичні рішення уряду, що приймаються на початку бюджетного процесу. Проте, більшість міністерств роблять оцінки витрат того чи іншого виду, коли здійснюють розробку своїх бюджетних запитів.

Встановлення урядом конкретних цілей і завдань поліпшує якість інформації, аналізу та прийняття рішень у бюджетному процесі.

Процес розробки політики повинен починатися раніше процесу складання бюджету.

Політичні рішення щодо формування головного фінансового плану держави знаходять своє відображення у формі Послання Президента, постанови Кабінету Міністрів, Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Встановлення політичних пріоритетів під час процесу складання бюджету є головним чинником визначення бюджетного обсягу видатків для програм / функцій.

Політичний процес має однаково важливе значення для визначення як скорочення, так і збільшення видатків.

Законодавчою базою для побудови на 2002 рік міжбюджетних відносин є Конституція України, Бюджетний кодекс України, Послання Президента України до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України від 31 травня 2001 року “ Про основні напрямки бюджетної політики на 2002 рік ”, Указ Президента України “Про Концепцію державної регіональної політики” від 25 травня 2001 року № 341 / 2001 року, постанова Верховної Ради України від 21 червня 2001 року № 2543 - ІІІ “Про основні напрямки бюджетної політики на 2002 рік” та постанова Кабінету Міністрів України від 28 травня 2001 року № 590 “Про основні засади складання проекту Державного бюджету України на 2002 рік”, інші нормативно - правові акти, що не суперечать базовому бюджетному законодавству.