Контрольная работа налоговых органов

Содержание:

Введение

Глава 1. Контрольная работа налоговых органов: сущность, цели и формы

1.1 Сущность и трактовки налогового контроля

1.2 Формы контрольной работы налоговых органов

1.3 Методики оценки эффективности контрольной деятельности налоговых органов

Глава 2. Анализ эффективности контрольной работы налоговых органов

2.1 Основные показатели контрольной работы налоговых органов

2.2 Анализ результативности контрольной работы налоговых органов

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. В современных условиях создание прочной финансовой основы существования государства и общества в целом, успешное осуществление реформ в сфере налогообложения, своевременное и полное формирование бюджетов всех уровней невозможны без создания системы эффективной контрольной работы налоговых органов, призванной обеспечить финансовые интересы государства при одновременном соблюдении прав организаций и физических лиц. Поэтому вопросы, связанные с изучением организации контрольной работы налоговых органов в нашем государстве, анализом эффективности работы контролирующих налоговых органов, а также определением путей совершенствования контрольной работы налоговых органов являются весьма важными.

Современный уровень развития общественных отношений в сфере налогообложения, а также постоянное совершенствование налогового регулирования предполагают необходимость научного анализа происходящих правовых преобразований и осмысления тех организационно-правовых механизмов, которые используются государством для реализации своих интересов при осуществлении налоговых изъятий. И в этом аспекте наиболее значимым является организация и функционирование контрольной работы налоговых органов - налогового контроля, в рамках которого изо дня в день происходит реализация государственных интересов в налоговой сфере. Естественно, это вызывает повышенный интерес к изучению функционирования механизма контрольной работы налоговых органов.

Необходимость налогового контроля определяется наличием весьма частого уклонения плательщиков от налогообложения. Это явление развивалось параллельно с самим налогообложением и приобрело форму устойчивой закономерности. Существует достаточно большое количество способов ухода от налогов. В итоге государство недополучает порой весьма значительные суммы налоговых платежей.

В последнее время достаточно высоким является процент выявления тех или иных нарушений по результатам контрольных мероприятий. Наиболее действенной мерой по предупреждению роста недоимки является направление требований в адрес налогоплательщиков. Также применяются такие меры по предупреждению роста недоимки как направление инкассовых поручений на счета налогоплательщиков; направление банкам решений о приостановлении операций по счетам недоимщиков; направление в службу судебных приставов постановлений о взыскании налогов за счет имущества должников; арест имущества службой судебных приставов.

Оценка контрольной работы позволяет сделать вывод, что качество контроля налоговых инспекторов является пока еще недостаточно высоким, кроме этого основную проблему для налогового органа представляет рост недоимки и повышение трудностей непосредственно взыскания доначисленных в ходе контрольных мероприятий сумм налогов и финансовых санкций.

Таким образом, в силу наличия ряда трудностей актуальной является задача по поиску определенных путей совершенствования контрольной работы налоговых органов. Причем такая задача стоит как на уровне отдельно взятых инспекций, так и на уровне государства в целом.

Состояние научной разработанности темы. Все вопросы, касающиеся правовых проблем, связанных с развитием налоговой системы, контрольной работой налоговых органов рассматривались в работах таких ученых, как А.В. Брызгалина, А.И. Бутурлина, С.А. Герасименко, А.Н. Головкина, Е.Ю. Грачевой, В.М. Зарипова, М.В. Карасевой, В.А. Кашина, А.Н. Козырина, Э.Д. Соколовой, Д.Г. Черника, а также ряда других ученых.

Объектом исследования курсовой работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе организации контрольной работы налоговых органов Российской Федерации. Предметом исследования курсовой работы является совокупность правовых норм финансового, административного и уголовного законодательства, с помощью которых осуществляется нормативно-правовая регламентация и оценка эффективности контрольной работы налоговых органов Российской Федерации.

Курсовая работа имеет своей целью проанализировать организацию контрольной работы налоговых органов, правовые условия ее осуществления, провести анализ практики применения отдельных положений законодательства о налогах и сборах. Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения основных задач:

· раскрыть сущность контрольной работы налоговых органов, привести различные трактовки понятия налогового контроля;

· выявить основные формы контрольной работы налоговых органов;

· определить методики, с помощью которых осуществляется оценка эффективности контрольной работы налоговых органов;

· определить основные показатели контрольной работы налоговых органов на территории Российской Федерации и по ее субъектам в частности;

· проанализировать результативность контрольной работы налоговых органов на сегодняшний день и предложить пути ее дальнейшего совершенствования.

Методы исследования. В ходе исследования контрольной работы налоговых органов применялись методы системного анализа теоретического и практического материала, общенаучные методы и приемы (научная абстракция, сравнения, обобщения).

Глава 1. Контрольная работа налоговых органов: сущность, цели и формы

1.1 Сущность и трактовки налогового контроля

Налоговый контроль - это государственный контроль, осуществляемый специальными контрольными органами.

Особое внимание к налоговому контролю со стороны государства обусловлено тем, что налоги выступают основным источником бюджетных доходов. Налоговые правоотношения изначально конфликтны. Фискальным задачам государства сформировать централизованные денежные фонды противостоит здесь естественное стремление налогоплательщика максимально уменьшить размер своих налоговых платежей. То есть интересы государства и налогоплательщиков в рамках налоговых отношений противоположны. Поэтому контрольной деятельности в сфере налогообложения государство придает важнейшее значение. Вместе с тем правовой институт налогового контроля еще только начинает складываться. До введения в действие части первой НК РФ его нормативный механизм практически отсутствовал. Отдельные вопросы проведения налоговых проверок и оформления их результатов регулировались инструкциями и информационными письмами Госналогслужбы РФ. Все это приводило к многочисленным спорам между налогоплательщиками и налоговыми органами.

Впервые, с выходом Федерального Закона Федеральный Закон «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» № 137-ФЗ от 27.07.2006 г. в ст.82 Налогового Кодекса РФ Налоговый Кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ приведено понятие «налоговый контроль», а сама статья переименована, теперь она называется «Общие положения о налоговом контроле». Так, налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым Кодексом РФ.

В современной научной литературе существует множество трактовок налогового контроля. Так, для сравнения следует привести ряд наиболее часто встречающихся определений, даваемых этому виду контрольной деятельности российскими учеными.

Т.Ф. Юткина пишет: «налоговый контроль - это элемент финансового контроля и налогового механизма. Налоговый контроль пронизывает экономику по вертикали и по горизонтали, обеспечивая соблюдение правил бухгалтерского учета и отчетности, законодательных основ налогообложения Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. - М: ИНФРА-М, 2002, с. 171. ».

Заслуживает внимание определение налогового контроля, как установленной нормативными актами совокупности приемов и способов по обеспечению налогового законодательства и налогового производства, данное Е.Н. Евстигнеевым Налоги, налогообложение и налоговое законодательство / Под ред. Е.Н. Евстигнеева. - СПб.: Питер, 2001, с.199.

Т.А. Гусева считает, что налоговый контроль - это специализированный (только в отношении налогов и сборов) надведомственный (вне рамок ведомства) государственный контроль, сущность которого состоит не только в проверке соблюдения законодательства о налогах и сборах, но и в проверке правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов и сборов Гусева Т.А. Как эффективнее провести налоговую проверку // Финансы. - 2001. - № 2. - С. 34.

По мнению М.В. Романовского и О.В. Врублевской, «налоговый контроль - это система мероприятий по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию денежных фондов государства на всех уровнях управления и власти в части налоговых доходов; выявлению резервов увеличения налоговых поступлений в бюджет и улучшению налоговой дисциплины; совокупность приемов и способов, используемых органами власти и управления, которые обеспечивают соблюдение налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и своевременность внесения налогов в бюджет Налоги и налогообложение. 5-е изд. / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - СПб.: Питер, 2006, с.344».

Из вышеприведенных определений налогового контроля можно сделать вывод, что авторы, раскрывая понятие данного феномена, сходятся в том, что налоговый контроль имеет целью обеспечить полноту, своевременность уплаты налогов и сборов в бюджет, соблюдение налогового законодательства, применение мер ответственности за эти нарушения. Также следует обратить внимание на то, что все авторы отмечают юридический аспект данной контрольной деятельности, подчеркивая, что она регламентируется соответствующими правовыми нормами.

Следует отметить, что понимание контроля содержит указание на отличие его от надзора, которое заключается в том, что контролирующий вправе проверять не только законность, но и целесообразность деятельности контролируемого. Очевидно, что надзор в системе налогового контроля осуществляется налоговыми органами путем систематического сбора, обобщения, анализа и обработки информации о деятельности организаций и физических лиц в качестве налогоплательщиков. Это своего рода налоговый мониторинг, непрерывное отслеживание состояния дел в сфере налогообложения. Организационно-правовыми формами налогового надзора являются государственные реестры, ведение которых возложено на органы ФНС России.

В процессе налогового контроля проверяется исключительно законность, но не целесообразность деятельности налогоплательщика. Иногда в литературе в качестве цели налогового контроля называют обеспечение целесообразности (эффективности) осуществляемой налогоплательщиком деятельности Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв. ред. Ю.А. Крохина. М., 2003. С. 301. С этим сложно согласиться. Налоговый Кодекс РФ и другие акты налогового законодательства, определяющие компетенцию налоговых органов, не закрепляют за ними право осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков с точки зрения целесообразности.

Целью налогового контроля является обеспечение режима законности в сфере налогообложения. Государство должно регулярно проверять, насколько правомерно действуют участники налоговых правоотношений, и при необходимости обеспечивать соблюдение налогового законодательства путем применения государственно-правовых мер убеждения и принуждения. Важной задачей налогового контроля является не только пресечение правонарушений, но и принятие мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению. В конечном счете, речь идет об укреплении налоговой дисциплины налогоплательщиков и совершенствовании налогово-правовой культуры общества в целом.

Однако субъектам налогового контроля запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность налогоплательщиков. Не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации, полученной в нарушение положений Конституции РФ, действующего законодательства, а также в нарушение принципа сохранности информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц - адвокатскую тайну, аудиторскую тайну. Причинение неправомерного вреда при проведении налогового контроля недопустимо. Согласно ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).

Очевидно, что для охраны своих имущественных интересов в налоговой сфере государство должно, во-первых, создать специальный государственный орган или органы и наделить их соответствующими властными полномочиями по отношению к лицам, обязанным уплачивать налоги и сборы. Во-вторых, законодательным путем установить порядок, формы и методы осуществления деятельности созданных уполномоченных органов, а также виды воздействия данных органов на поведение обязанных лиц, обеспечивающие в совокупности не только надлежащее поведение налогоплательщиков, но и поступление налоговых платежей в соответствующий бюджет. При этом государство путем законодательного регулирования системы взаимоотношений уполномоченных органов и налогоплательщика (а также иных обязанных лиц) должно обеспечить определенный баланс публичного и частного интереса, учитывая конституционные ограничения на вмешательство в экономическую деятельность субъекта налоговых правоотношений в условиях рыночной экономики.

Таким образом, из вышесказанного вытекает необходимость существования системы налогового контроля, а также в общем, виде отражается юридическая основа ее построения.

Налоговый контроль как деятельность уполномоченных органов может быть структурирован и представлен в виде неразрывно связанных между собой и составляющих единое целое элементов, урегулированных правовым образом. Наиболее значимыми элементами налогового контроля являются его формы, виды и методы. Формы, методы и виды налогового контроля тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Они представляют собой важнейшие характеристики контрольной деятельности, осуществляемой налоговыми органами.

1.2 Формы контрольной работы налоговых органов

На налоговые органы возложен контроль за соблюдением налогоплательщиками и иными обязанными лицами налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации.

Контрольная работа проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ (п. 1 ст. 82 НК РФ).

Основной формой контрольной работы налоговых органов являются налоговые проверки, которые позволяют наиболее полно проследить за своевременностью, полнотой и правильностью выполнения налогоплательщиком своих обязанностей. Остальные формы контрольной работы налоговых органов используются в качестве вспомогательных методов выявления налоговых правонарушений или могут применяться для сбора доказательств по выводам, которые содержатся в акте проверки. В частности, такими вспомогательными формами контрольной работы налоговых органов могут быть истребование документов, получение пояснений налогоплательщика или показаний свидетелей, осмотр помещений (территорий) и предметов, привлечение специалиста, сопоставление данных о расходах и доходах физических лиц, экспертиза, учет налогоплательщиков.

Порядок осуществления контрольной работы налоговых органов, формы ее проведения, а также права и обязанности участников мероприятий контрольной работы налоговых органов регулируются положениями главы 14 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ).

Можно выделить следующие формы контрольной работы налоговых органов - налогового контроля:

1) Налоговые проверки: камеральные и выездные. В настоящее время налоговые органы все большее внимание уделяют камеральным проверкам, в том числе сопровождающимся запросом дополнительных документов. Углубленные камеральные проверки проводятся по отдельным налогам в отношении крупных налогоплательщиков, по налогоплательщикам, заявившим льготу по налогу, по налогоплательщикам, заявившим к возмещению крупные суммы НДС по внутренним оборотам, по налогоплательщикам, заявившим возмещение налога по экспортным операциям.

2) Встречные налоговые проверки (п. 2 ст. 87 НК РФ). Согласно ст. 87 НК РФ, если при проведении камеральных и выездных налоговых проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности налогоплательщика (плательщика сбора), связанной с иными лицами, налоговым органом могут быть истребованы у этих лиц документы, относящиеся к деятельности проверяемого налогоплательщика (плательщика сбора). При проведении встречной налоговой проверки налоговый орган запрашивает и исследует документы организаций (индивидуальных предпринимателей и физических лиц), выступающих контрагентами проверяемого налогоплательщика. Как правило, подобные запросы налоговый орган направляет только в том случае, когда у него есть сомнения в полноте оприходования выручки или товаров, полученных по сделке, или же есть сомнения в экономической целесообразности сделки.

Кроме того, для налоговиков основанием для назначения встречной проверки могут послужить неправильно оформленные документы поставщика на реализованный налогоплательщику товар (работы, услуги). Это касается документов, в которых есть исправления, подчистки, нечеткие (нечитаемые) подписи и печати. Отсутствие письменного договора с контрагентом также может явиться основанием для проведения встречной проверки.

Налоговые органы в ходе встречной проверки вправе истребовать документы, непосредственно касающиеся деятельности не только проверяемого налогоплательщика, но и иных лиц, имеющих отношение к предмету соответствующей налоговой проверки, с целью последующего сопоставления этих документов с данными, отраженными в документах самого проверяемого налогоплательщика Постановление ФАС Московского округа от 13.09.2004 № КА-А40/8059-04.

3) Обмен информацией между государственными органами (п. 3 ст. 82 НК РФ). В настоящее время действует целый ряд документов, регламентирующих порядок обмена информацией между налоговыми и иными государственными органами РФ, и в их числе:

· Порядок обмена информацией между МНС России и Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству, а также их территориальными органами Утвержден совместным Приказом МНС России и ФСФО от 22.10.1999 № АП-3-09/335/118;

· Соглашение по информационному взаимодействию между МНС России и Пенсионным фондом РФ Соглашение по информационному взаимодействию между МНС России и Пенсионным фондом РФ от 02.12.2003 № БГ-16-05/189/МЗ-08-32/2-С;

· Приказ МВД России и МНС России «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений Приказ МВД России и МНС России от 22.01.2004 № 76/АС-3-06/37 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений».

4) Опрос свидетелей (ст. 90 НК РФ). В качестве свидетеля для дачи показаний может быть вызвано любое физическое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля. Не могут привлекаться в качестве свидетеля:

· лица, которые в силу малолетнего возраста, своих физических или психических недостатков не способны правильно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля;

· лица, которые получили информацию, необходимую для проведения налогового контроля, в связи с исполнением ими своих профессиональных обязанностей, и подобные сведения относятся к профессиональной тайне этих лиц (например, адвокат или аудитор).

5) Истребование документов (ст. 93 НК РФ). Должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента необходимые для проверки документы. В соответствии с положениями ст. 93 НК РФ налогоплательщик обязан по требованию налогового органа представить запрашиваемые документы в пятидневный срок в виде заверенных копий.

Требование о представлении документов должно быть оформлено в письменном виде. Это не указано прямо в Налоговом кодексе РФ, однако следует из ст. 89 НК РФ, в которой говорится о вручении требования. Очевидно, что вручить можно только письменный документ. Кроме того, доказать несоблюдение пятидневного срока при устном требовании практически невозможно.

6) Выемка документов (ст. 94 НК РФ). Согласно ст. 94 НК РФ налоговый орган вправе произвести выемку необходимых для проверки документов и предметов. В отношении документов Налоговый кодекс РФ называет два общих основания для принятия решения о выемке:

· налогоплательщик отказывается представить истребованные налоговым органом документы в виде заверенных должным образом копий (ст. 93 НК РФ);

· у должностных лиц налогового органа, осуществляющих проверку, имеются достаточные основания полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, скрыты, изменены или заменены (ст. 89 НК РФ).

7) Привлечение экспертов и специалистов (ст. ст. 95, 96 НК РФ). В ходе проведения проверки к работе налоговых инспекторов могут быть привлечены лица, обладающие специальными познаниями в вопросах, подлежащих разрешению в процессе проведения проверки (ст. ст. 95 и 96 НК РФ). Привлечение эксперта производится на основании постановления должностного лица налогового органа о проведении экспертизы.

В настоящее время многие налогоплательщики допускают нарушения налогового законодательства, что приводит к налоговым санкциям, налагаемым налоговыми органами. Налоговая санкция - это мера ответственности (как правило) в виде штрафа за совершение налогового правонарушения. Наложение налоговой санкции носит имущественный характер и связано с принудительным изъятием у нарушителя части его собственности. Поэтому в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и НК РФ взыскание штрафов, предусмотренных за совершение налоговых правонарушений, осуществляется только в судебном порядке.

Наиболее часто встречающимися налоговыми правонарушениями являются следующие:

· непредставление налоговой декларации (ст. 119 НК РФ);

· неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122 НК РФ);

· непредставление сведений, необходимых для осуществления налогового контроля (ст. 126 НК РФ);

· грубое нарушение правил учета доходов и расходов (ст. 120 НК РФ).

1.3 Методики оценки эффективности контрольной деятельности налоговых органов

Вопрос о том, как и с помощью каких критериев оценивать работу налоговых органов, по-прежнему остается открытым, хотя разработано и предложено к использованию немало методик, различных по информационной базе и целям.

1. Первую группу методик можно условно назвать авторскими. Они подготовлены различными исследователями и являются, по существу, теоретическими разработками, применение которых в практической деятельности налоговых органов затруднительно.

А.Т. Щербинин предлагает для комплексной оценки эффективности работы налогового органа использовать коэффициент начисления налогов, который рассчитывается как доля самостоятельно начисленных налогоплательщиком налогов в общей сумме начислений. По мнению автора методики, данный показатель позволяет учесть характер взаимоотношений налоговых органов с налогоплательщиками и дать комплексную характеристику их работы.

Метод А.Т. Шербинина содержит рациональное зерно, поскольку взаимоотношения налоговых органов с налогоплательщиками способствуют полному, качественному и своевременному представлению отчетности по налогам и сборам и своевременной уплате платежей по ним в бюджетную систему Российской Федерации. Здесь имеется в виду работа по разъяснению законодательства о налогах и сборах в ходе семинаров и индивидуальных консультаций или через СМИ, сверка взаиморасчетов по платежам с бюджетом и др Щербинин А.Т. Проблемы повышения эффективности налогового контроля [Электронный ресурс]: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук: 08.00.10 - М.: РГБ, 2002 г..

Автор методики акцентировал внимание только на суммах начислений налогов и сборов, но не принял во внимание второй очень важный показатель, характеризующий конечный результат взаимоотношений с налогоплательщиками. Это фактическая уплата налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему РФ самостоятельно налогоплательщиками, которая, например, по Сибирскому федеральному округу, например, составляет порядка 80 % от общего объема данных поступлений.

Несколько иной теоретический подход предложен в работе Д.В. Крылова. Критерий эффективности налогового администрирования данный автор определяет на основе коэффициента собираемости налогов:

К_С = П/НП, где К_С - коэффициент собираемости налогов; П - общий объем налоговых поступлений по региону; НП - налоговый потенциал региона.

При этом под термином «налоговый потенциал региона» автор понимает сумму потенциалов налогооблагаемой базы, контрольной работы налоговых органов и задолженности по налоговым платежам, штрафным санкциям и пеням налогоплательщиков контролируемой территории.

В рамках предлагаемого метода под потенциалом налогооблагаемой базы понимается состояние базы налогообложения, выраженное через величину начисленных налоговых платежей. Потенциал контрольной работы характеризуется величиной возможных доначислений налоговых платежей, штрафных санкций и пеней по результатам действий налогового контроля. Под потенциалом задолженности предлагается рассматривать величину задолженности, реальную к взысканию в отчетном периоде. Определение величины реальной к взысканию задолженности является сложной процедурой и должно предусматривать как качественную оценку задолженности, так и разработку плановых и методических мероприятий по ее снижению Крылов Д.В. Экономическая оценка организации налогового администрирования. - Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук / ИГТУ: Научн. рук. М.Н. Горинов. - Ижевск: Б. и., 2000. - 27 с..

Г.Н. Карташова, разрабатывая концептуальные подходы к некоторым аспектам аналитической работы в сфере налогообложения, приходит к выводу, что в качестве объективного критерия, позволяющего оценить эффективность функционирования налоговой системы, можно использовать разность между ожидаемой и реально перечисленной в бюджет суммой налоговых платежей. Это так называемый резерв налогового потенциала для доначислений в бюджет при документальных проверках предприятий. Чем меньше величина такого «резерва», тем более успешной следует признать работу налоговой службы. Эффективность функционирования налоговой системы она считает целесообразным оценивать по тому, насколько полно налоговый потенциал превращается в реальные налоговые поступления.

Автор методики не раскрывает способ формирования ожидаемой величины поступлений. Кроме того, так называемый резерв налогового потенциала созвучен понятию возможных доначислений налоговых платежей, предлагаемому в методике Д.В. Крылова, рассчитать который на практике невозможно Карташова Г.Н. Об оценке эффективности функционирования  налоговых органов или налогообложения // Налоговый вестник, 1998 - № 1.

2. Вторая группа методик объединяет те критерии оценки, которые внедряются или когда-либо использовались налоговыми органами.

В 1993 г. Госналогслужбой до нижестоящих органов была доведена методика оценки контрольной работы налоговых органов на базе сравнения следующих показателей:

· изменений налогооблагаемой базы против предыдущего отчетного периода или отчетного периода предшествующего года по основным видам налогов с соответствующей динамикой поступления налоговых платежей, а также удельного веса этих налогов по отношению к налогооблагаемой базе;

· оценки хода поступления налоговых платежей по сравнению с контрольными цифрами, предусмотренными в бюджетной системе. Производится сопоставление указанных показателей также с другими аналогичными территориями;

· сумм платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок за отчетный период по сравнению с предыдущим отчетным периодом либо с соответствующим периодом предшествующего года;

· удельного веса суммы платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок, в общей сумме поступивших платежей, с этим же показателем за предыдущий отчетный период либо за соответствующий отчетный период предшествующего года. Полученные относительные значения данных показателей сравниваются с аналогичными значениями показателей по Российской Федерации или региону;

· суммы платежей, дополнительно начисленных в бюджет по результатам проверок, приходящейся на одного работника налогового органа, с соответствующим показателем за предыдущий период и со средним уровнем по России или региону и т. д.

В рамках этой методики рекомендовано использовать также данные проверок налоговых инспекций о состоянии налоговой работы и другие материалы, включая решения местных органов власти и управления, характеризующие работу налоговиков.

Для реальной оценки эффективности работы налоговых органов необходимо использовать различные критерии для уровней управлений и местных инспекций с учетом возложенных на них функций.

Для контроля за деятельности инспекций местного уровня могут быть использованы мероприятия дистанционного контроля и непосредственного контроля на месте, в конкретном налоговом органе. Дистанционный контроль должен осуществляться путем анализа отчетности по направлениям деятельности и разработки показателей, характеризующих деятельность инспекции, а также путем сбора необходимой дополнительной информаций.

Результаты дистанционного контроля позволят сделать определенные выводы о качестве работы низовых инспекций. При низкой результативности работы для выяснения реальных обстоятельств необходим выход в данную инспекцию. (Приложение № 1).

В целях повышения эффективности контрольной работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также в целях изыскания резервов существенного улучшения организации контрольной работы и методов ее проведения, еще Министерством Российской Федерации по налогам и сборам была утверждена Методика оценки эффективности контрольной работы управлений МНС России по субъектам Российской Федерации Приказ «Методика оценки эффективности контрольной работы управлений МНС России по субъектам Российской Федерации» № БГ-3-06/598 от 24.10.2002 г..

Данная методика позволяет комплексно и объективно оценить деятельность управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации по основным параметрам контрольной работы. На основе ее использования, регулярно проводятся оценки эффективности контрольной работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации. Оценка контрольной работы управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации включает:

· общую эффективности контрольной работы;

· оценку показателей организации и проведения камеральных налоговых проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах;

· оценку показателей организации и проведения выездных налоговых проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах;

· оценку работы с организациями и индивидуальными предпринимателями, не представляющими в налоговые органы налоговую отчетность или представляющими «нулевую» отчетность;

· оценку контрольной работы по вопросу соблюдения законодательства о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением.

Опыт успешно работающих инспекций следует обобщать и распространять. Итоги проверок инспекций местного уровня в определенной степени могут свидетельствовать о качестве контроля Управления за их деятельностью. Сейчас на уровне ФНС России осуществляется и доводится до нижестоящих налоговых органов оценка выполнения установленных заданий по мобилизации в федеральный бюджет налогов и сборов, контролируемых ФНС России, по поступлению ЕСН, зачисляемому в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды, а также рейтинговая оценка контрольной работы налоговых органов.

Деятельность налоговых органов по снижению задолженности по налоговым платежам, пеням и штрафным санкциям пока не оцениваются, хотя в этом направлении налоговые органы проводят большую организационную работу, связанную со значительными трудозатратами. Не исследуется пока и влияние информационно-разъяснительной работы, проводимой налоговыми органами с налогоплательщиками по применению законодательства о налогах и сборах, на уровень собираемости налоговых и других платежей в бюджетную систему РФ.

Очевидно, что построение единой системы оценки деятельности налоговых органов с учетом всех вышеперечисленных обстоятельств проблематично. Типовая методика должна представлять собой модель, учитывающую вариабельность признаков, возможность исключения или добавления необходимых элементов в зависимости от уровня оценки.

Глава 2. Анализ эффективности контрольной работы налоговых органов

2.1 Основные показатели контрольной работы налоговых органов

Ключевой задачей налоговых органов во все времена было осуществление эффективного налогового контроля за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства. Несомненно, при его отсутствии или малой эффективности трудно рассчитывать на то, что налогоплательщики будут своевременно и в полном объеме уплачивать причитающиеся налоги и сборы. Доминирующая функция контрольной работы в системе налоговых органов вытекает из основной задачи, возложенной на налоговые органы действующим законодательством - контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов.

Говоря о Сибирском федеральном округе по состоянию на 2007 год, при общей оценке показателей эффективности контрольной работы максимальное количество баллов - 9,17 из 14 возможных приходится на Управление ФНС России по Томской области за счет наибольшей динамики (198,9%) сумм дополнительно взысканных платежей по результатам контрольной работы по сравнению с соответствующим периодом прошлого года. Минимальное количество баллов (0,04 балла) приходится на Управление ФНС России по Республике Алтай. На количество баллов повлияли минимальные среди показателей по всем регионам динамика сумм дополнительно начисленных налогов и сборов по результатам налоговых проверок (50,7%) и динамика сумм дополнительно взысканных платежей по результатам контрольной работы (70,8 %) по сравнению с прошлым годом.

Суммируя все показатели эффективности контрольной работы налоговых органов по Сибирскому федеральному округу на 2007 год, сложилась итоговая рейтинговая оценка контрольной работы каждого отдельного управления ФНС России по субъектам Российской Федерации, входящим в Сибирский Федеральный округ - Приложение № 2.

Оценивая итоги контрольной работы налоговых органов Республики Марий Эл за I квартал 2007 года, следует отметить, что налоговым органам удалось добиться существенных позитивных результатов в деле повышения эффективности форм и методов налогового контроля. В частности, за истекший квартал налоговыми органами проведено 400 выездных налоговых проверок юридических лиц и 117 проверок физических лиц. В результате контрольной работы в государственную казну дополнительно начислено налогов и предъявлено налоговых санкций на сумму 105,4 млн. руб., что составило 15% к общей сумме платежей, начисленных налогоплательщикам на основании налоговых деклараций и расчетов.

В 2007 году позитивное влияние на формирование налоговой базы и объем налоговых поступлений оказала благоприятная экономическая ситуация в Новосибирской области, закрепление положительных тенденций в развитии основных отраслей и сфер экономики. Кроме того, был значительно повышен уровень налогового администрирования, совершенствовались методы и формы налогового контроля, усиленное внимание уделялось обеспечению своевременного зачисления платежей в бюджетную систему, сокращению задолженности, активно проводилась работа по легализации теневой заработной платы и иных объектов налогообложения, сокращению убыточности организаций.

В 2007 году объем доходов консолидированного бюджета и государственных внебюджетных фондов, мобилизованных на территории области, составил 97,5 млрд. руб., что на 27,5% больше, чем в 2006 году. Поступления в бюджеты всех уровней возросли на 29%, или на 15,4 млрд. руб., и составили 69 млрд. руб. Поступления единого социального налога (ЕСН), включая страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, достигли 28,5 млрд. руб. и увеличились на 24%, или 5,5 млрд. руб.

Установленные на 2007 год индикативные показатели поступления доходов в федеральный бюджет выполнены на 104,8%, показатели налоговых доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований - на 112,5% и 109,2% соответственно. Дополнительно поступило в федеральный бюджет 1,2 млрд. руб., в бюджеты территории более 5 млрд. руб.

Отмечен рост мероприятий по принудительному взысканию. В частности, на 16% увеличилось количество предъявленных налогоплательщикам требований об уплате налогов и сборов, на 6% - число принятых и направленных в Службу судебных приставов постановлений о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика. Учитывая наметившуюся в последние годы тенденцию значительного роста задолженности по налогам с физических лиц, налоговыми органами активизирована работа по ее взысканию в судебном порядке.

Следует отметить, что и сам факт повышения качества контроля, системный налоговый мониторинг налогоплательщиков приводят к улучшению налоговой дисциплины. Зная о проведении налоговой проверки либо получая требование о представлении пояснений и документов, все большее число налогоплательщиков самостоятельно увеличивает свои налоговые обязательства путем представления уточненных деклараций.

В ходе контроля за соблюдением законодательства о применении контрольно-кассовой техники в 2007 году инспекциями Новосибирской области проведено 7,5 тысяч проверок, что на 8% больше, чем в 2006 году. Увеличился на 1,5% и охват налогоплательщиков такими проверками и составил 18,5%. В результате проверок было выявлено более 3,5 тысяч нарушений и предъявлено штрафных санкций на 20 млн. руб., что на 24% и на 20% соответственно больше, чем в 2006 году.

УФНС России по Волгоградской области подвело результаты контрольной работы налоговых органов в сфере организации и проведения азартных игр за 6 месяцев 2008 года. За 6 месяцев текущего года в областной бюджет поступило 204 миллиона рублей налога на игорный бизнес. По результатам контрольных мероприятий в областной бюджет доначислено еще 28,4 млн. рублей указанного налога. В рамках проведения контрольных мероприятий налоговыми органами, в соответствии с «Правилами представления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр Постановление Правительства «Правила представления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» № 540 от 23.08.2007 г.», были истребованы сведения о техническом состоянии игрового оборудования от всех организаторов игорного бизнеса, использующих при осуществлении деятельности игровые автоматы. Контрольная работа в сфере организации и проведения азартных игр проводились налоговыми и правоохранительными органами совместно. За осуществление этой организацией деятельности без постановки на учет игровых автоматов налоговой инспекцией доначислено 4,7 млн. рублей налога на игорный бизнес.

В 2007 году также выросли важнейшие показатели социально-экономического развития Тульской области: в прошедшем году успешно развивались промышленность, строительство, сельское хозяйство и розничная торговля, можно говорить и росте денежных доходов населения.

Прирост выпуска товаров составил 113% (год назад - 108%), рост экспорта - на уровне 114% (год назад - 105,7%), улучшились результаты хозяйственной деятельности предприятий. Таким образом, благодаря росту отдельных экономических показателей региона и усилиям администрации, направленным на постоянное развитие экономики, в 2007 году в регионе сложился благоприятный экономический фон. Положительные тенденции в экономике области и повышение эффективности налогового администрирования способствовали росту поступлений территориального бюджета. В итоге, в 2007 году в территориальный бюджет поступило более 22 млрд. рублей налогов и сборов, (рост на 29,4%; год назад этот рост - на уровне 14%). Соотношение поступлений федерального и территориального бюджетов - почти 1 к 3 в пользу территориального бюджета. Из собранных средств в территориальный бюджет - 72% - поступления областного бюджета. Основу бюджета составили 3 налога: налог на доходы физических лиц - более 8,7млрд.рублей (почти 40%), налог на прибыль организаций - свыше 6,6 млрд.рублей (почти 30%) и имущественные налоги - 3млрд. рублей (14,3%). (Приложение № 3).

Поступление в региональный бюджет Тульской области по видам налогов за 9 месяцев 2008 года полностью отражены в Приложении № 8, где намечена такая же тенденция увеличения поступлений.

Если говорить за весь Центральный федеральный округ, то налицо тенденция увеличения поступления налоговых платежей в территориальные бюджеты субъектов РФ. (Приложение № 4.).

ФНС России обнародовала итоги результатов мероприятий налогового контроля за семь месяцев 2007 года по дополнительному привлечению физических лиц к представлению налоговых деклараций по форме 3-НДФЛ в связи с получением доходов. Основным результатом проведенной налоговыми органами Российской Федерации в 2007 году контрольной работы является положительная динамика в выявлении и дополнительном привлечении физических лиц к декларированию полученных доходов, росте количества дополнительно представленных деклараций и увеличении общего показателя по сумме налога на доходы физических лиц, подлежащего доплате в бюджет, на основе таких налоговых деклараций.

Количество физических лиц, дополнительно привлеченных к декларированию полученных доходов, за семь месяцев 2007 года составило 803,3 тыс. человек, что в 1,75 раза выше аналогичного показателя в целом за весь 2006 год - 458,8 тыс. человек.

Повышение эффективности проводимых налоговыми органами в 2007 году мероприятий налогового контроля произошло за счет:

· более тщательного использования информации из внешних источников;

· углубленного анализа информации, содержащейся во внутренних источниках;

· существенного увеличения полноты обработки сведений по сделкам купли-продажи, полученных от регистрирующих органов, осуществляющих государственную регистрацию транспортных средств и прав на недвижимое имущество и сделок с ним, на основании которых выявляются физические лица - потенциальные декларанты.

Что касается выездных проверок налоговыми органами в организации, то видно, что в сравнении с 1 полугодием 2006 года уровень результативности проверок по состоянию на 1 полугодие 2007 года существенно вырос. (Приложение № 5).

По результатам контрольной работы, проведенной налоговыми органами Астраханской области в 1 полугодие 2006 года дополнительно начислено единого социального налога (включая пени и налоговые санкции) 50,6 млн. руб., в том числе по камеральным проверкам - 35,5 млн. руб., по выездным проверкам - 14,1 млн. руб. По сравнению с аналогичным периодом 2005 года доначисления единого социального налога увеличились на 10,7 млн. руб. (рост 126,9%). Доначисления увеличились по камеральным проверкам на 13,1%, а по выездным проверкам на 6,5 млн. руб. (рост 184,9%). Динамика доначислений за период 2003-2006 гг. приведена в Приложении № 6. Динамика количества проверок по вопросам проверки правильности исчисления единого социального налога за тот же период тоже имеет положительную тенденцию к увеличению. Результативность одной выездной налоговой проверки составила 66,9 тыс. руб. (на 33,7 тыс. руб. больше отчетных показателей 1 полугодия 2005 года), в том числе по выявившим нарушения - 92,9 тыс. руб. (на 50,7 тыс. руб. больше, чем в отчетные показатели прошлого года (Приложение № 7).

Подводя итоги работы Управления Федеральной налоговой службы по г. Москве в январе-октябре 2008 года видно, что: за десять месяцев 2008 года в бюджетную систему Российской Федерации поступило 1481,9 млрд.руб. доходов, администрируемых Управлением ФНС России по г. Москве, что превышает поступления за январь-октябрь 2007 года на 34,7%.

В федеральный бюджет Управлением ФНС России по г. Москве, мобилизовано 620,6 млрд. руб. налогов и сборов или 130,5% к поступлениям соответствующего периода 2007 года. В консолидированный бюджет города Управлением ФНС России по г. Москве собрано 633,0 млрд.руб. при росте 140,0% к уровню прошлого года. В бюджеты муниципальных образований поступило 1,4 млрд. руб. В консолидированный бюджет города Москвы с учетом налогов и сборов от налогоплательщиков, состоящих на налоговом учете в Межрегиональных инспекциях ФНС России, за десять месяцев текущего года поступило 977,9 млрд.руб., что на 47,3% превышает поступления 10 месяцев 2007 года.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, на всей территории Российской Федерации, и на территории ее отдельных субъектов наблюдается тенденция постепенного, но уверенного роста поступлений во все бюджеты РФ, что говорит об успешной и эффективной контрольной работе налоговых органов.

Качественный и эффективный налоговый контроль, выполнение в полном объеме всех функций, возложенных на налоговые органы, позволит и в дальнейшем поддерживать положительную динамику налоговых поступлений, создавая дополнительные финансовые возможности в реализации экономических и социальных программ.

2.2 Анализ результативности контрольной работы налоговых органов

На сегодняшний день достигнуты немалые результаты, прежде всего, существенное повышение уровня показателей, характеризующих эффективность контрольной работы налоговых органов. Однако общий уровень налоговой дисциплины в стране, характер применяемых недобросовестными налогоплательщиками схем уклонения от уплаты налогов, становящихся из года в год все более масштабными и изощренными, заставляют всерьез задуматься о необходимости использования новых резервов повышения эффективности налогового контроля. Главным стратегическим направлением совершенствования такой работы является внедрение в практику новых, основанных на передовых информационных и аналитических технологиях, форм и методов налогового контроля.

В чем же суть этих методов и их отличие от тех, которые еще совсем недавно казались традиционными и незыблемыми? Так, еще каких-то пять лет назад большая часть дополнительных доначислений обеспечивалась посредством элементарной проверки первичной учетной документации налогоплательщика: налоговый инспектор приходил на предприятие, брал главную книгу, отыскивал неправильные бухгалтерские проводки, «вытаскивал» затраты, неправильно отнесенные на себестоимость, и, собственно говоря, этого оказывалось достаточно, чтобы обеспечить значительные доначисления по результатам контрольной работы, хотя, следует отметить, что такого рода нарушения - это прежде всего результат ошибок главных бухгалтеров, а не целенаправленного стремления уклонения от уплаты налогов.

В настоящее время ситуация иная: налогоплательщик стал грамотнее, а недобросовестный налогоплательщик изворотливей. И на сегодняшний день основные схемы уклонения от налогообложения основаны на использовании «черного нала», двойной бухгалтерии, а также сложных механизмов сокрытия объектов налогообложения, связанных с использованием посреднических фирм, дочерних компаний, кредиторов, поставщиков и потребителей их продукции. Выявить такие схемы на основе использования одного метода проверки учетной документации просто невозможно.

Поэтому в настоящее время главной задачей контрольной работы налоговых органов - это задача усиления аналитической составляющей работы налоговых органов, внедрение в практику налогового контроля комплексного системного анализа финансово-хозяйственной деятельности проверяемых объектов.

И основной акцент в решении данной проблемы ФНС РФ делает на усилении роли и значимости камеральных проверок налоговой отчетности. Настоящая позиция обусловлена следующими обстоятельствами:

· камеральная проверка является наименее трудоемкой формой налогового контроля (трудозатраты на ее проведение на несколько порядков ниже, чем на проведение выездной проверки) и в наибольшей степени поддается автоматизации;

· данными проверками охватываются все 100% налогоплательщиков, представивших налоговую отчетность в налоговые органы, в то время как выездными проверками ежегодно охватываются порядка 20% налогоплательщиков.

В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации камеральная проверка максимально приближена по своим возможностям к выездной: в процессе ее проведения налоговый инспектор может истребовать любые дополнительные документы и сведения, получить показания свидетелей, назначить встречные проверки, экспертизу и т.д. Анализ материалов контрольной работы налоговых органов показывает, что при проведении камеральных проверок налоговые органы постоянно расширяют использование предоставленного НК РФ права истребования у налогоплательщиков и их контрагентов всех необходимых документов и сведений, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов.