Бюджетный процесс

36

Автономная некоммерческая организация высшего профессионального образования

МОСКОВСКАЯ ОТКРЫТАЯ СОЦИАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ

Астраханский филиал

Кафедра юридических дисциплин

Дисциплина Финансовое право

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА№3

Выполнил студент 2 курса

дистанционного обучения

юридического факультета

(специальность «Юрист»)

Павлова Е.П.

Проверил_________________________

АСТРАХАНЬ 2008

План

Введение

1.Понятие бюджетный процесс

2.Стадии бюджетного процесса. Бюджетный год и бюджетный период

3.Составление проекта бюджета. Полномочия Правительства и Министерства финансов по составлению проекта федерального бюджета

4.Рассмотрение и утверждение бюджета. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Бюджет - важнейший финансовый документ страны, определяющий многие параметры ее развития на предстоящий год и среднесрочную перспективу. Поэтому разработке его показателей уделяется особое внимание на всех уровнях власти и на всех этапах прохождения расчетов.

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что вся Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимается бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально - экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально - экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его, например, средства федерального бюджета на 2008 год должны направляться в соответствии с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2008 год” на:

государственное управление и местное самоуправление;

судебную власть;

международную деятельность (в том числе на международное сотрудничество);

правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу;

промышленность, энергетику и строительство;

сельское хозяйство и рыболовство;

охрану окружающей природной среды и природных ресурсов;

транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;

образование;

здравоохранение и физическую культуру;

иные расходы.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.

1.Поняте бюджетного процесса

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации - это регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за его исполнением, а также по заключению данного бюджета.

Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность бюджетной деятельности. Именно в этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности.

Объектом бюджетного процесса выступает бюджет как разновидность финансово-планового акта, при понимании бюджета в его правовом значении. В этом смысле бюджет субъекта Российской Федерации представляет собой роспись доходов и расходов централизованного денежного фонда субъекта Российской Федерации. А поскольку правовой формой бюджета субъекта Российской Федерации выступает закон субъекта Российской Федерации, то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане субъекта Российской Федерации.

Так, составление бюджета в практическом плане означает разработку проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете; рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона; исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете.

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов можно отнести следующие.

Принцип ежегодности бюджета.

Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно, до начала планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности как они проходили в прошлом, так же они будут осуществляться и в будущем.

Принцип гласности и публичности бюджетного процесса.

Этот принцип означает:

а) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации;

б) обязательное опубликование в открытой печати утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса.

Так, разработка проекта бюджета осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждение бюджета - только законодательным (представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета - вновь возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета - находится в исключительной компетенции законодательного органа.

В таком разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную и исполнительную.

Принцип верховенства законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации на такой стадии бюджетного процесса, как утверждение бюджета, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета.

История вопроса о том, кто имеет право на утверждение бюджета - исполнительный или представительный орган - это вопрос развития парламентаризма в государственности и становления демократии в обществе. Он проходит через всю историю развития государственности, где исполнительные органы шаг за шагом уступали свои позиции представительным органам. Нет сомнения в том, что полномочие по утверждению бюджета относится к числу наиболее важнейших (как в политическом, так и экономическом смыслах) полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти. И в конечном счете полномочие законодательного (представительного) органа государственной власти по утверждению бюджета переросло в исключительное полномочие данного органа.

В некоторых странах к данному принципу примыкает принцип контроля законодательных (представительных) органов государственной власти за осуществлением государственных займов и эмиссией государственных ценных бумаг, что приводит к увеличению государственного долга.

Принцип строгой законодательной регламентации всех стадий бюджетного процесса.

Нет, пожалуй, ни одного другого правового акта, какой бы важной теме он не был посвящен, какой бы сферы он не касался, как закон о бюджете, где все процедуры его разработки, рассмотрения, принятия и исполнения столь тщательно и подробно прописаны в законе, уложены в определенные временные рамки и сроки, с определением всех прав и обязанностей участников бюджетного процесса

Принцип достоверности бюджета.

Это проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта об утверждении бюджета с фактическим положением дел и объективной экономической ситуацией, в стремлении осуществить подготовку проекта бюджета на научной основе, иметь реалистичные расчеты доходов и расходов бюджета. Естественно, что реальное исполнение бюджета (как финансового плана) по итогам финансового года всегда отличается от той модели, применительно к которой данный бюджет был утвержден до начала данного финансового года. В жизни редко получается так, как это было задумано, и развитие экономической ситуации, тем более в условиях рыночной экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью. Тем не менее стремление получить как можно более достоверный бюджет, максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность как государства, так и общества.

К принципу достоверности бюджета примыкает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета.

Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджета субъекта Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями налогового и бюджетного законодательства.

Принцип специализации бюджетных показателей.

В основе этого принципа лежит тот факт, что составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации.

2. Стадии бюджетного процесса. Бюджетный год и бюджетный период

В практике бюджетного планирования встречаются два понятия: «бюджетный год» (или «финансовый год») и «бюджетный период» (или «бюджетный цикл»).

Бюджетный год - отрезок времени, в течение которого исполняется бюджет - основной финансовый план государства. В большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря включительно. Однако в некоторых государствах из-за необходимости привязки к проведению парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный (финансовый) год может начинаться в другие сроки. Так, в Великобритании, Японии, Канаде, Индии финансовый год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане - с 1 июля, в США - с 1 октября.

Бюджетный период - отрезок времени, охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет.

Бюджетный период состоит и определенных стадий.

Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса, а именно: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) заключение бюджета, что включает в себя составление, рассмотрение и утверждение отчета о его исполнении.

Отметим, что некоторые субъекты Российской Федерации вписывают эти стадии в определенные временные рамки.

Так, согласно Закону Республики Карелии «О бюджетном процессе в Республике Карелия» общая продолжительность бюджетного процесса в Республике Карелия составляет 2 года 3 месяца, в том числе: первый этап - прогнозирование экономического и социального развития республики и определение основных направлений бюджетно-финансовой политики Республики Карелия на очередной финансовый год - апрель-август текущего года; второй этап - формирование проекта республиканского бюджета - июнь-сентябрь текущего года; третий этап - рассмотрение и утверждение республиканского бюджета - октябрь-декабрь текущего года; четвертый этап - исполнение республиканского бюджета - январь-декабрь отчетного года; пятый этап - завершение операций по исполнению республиканского бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный год - январь-май следующего за отчетным годом.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется бюджетный контроль.

В зависимости от времени своего осуществления бюджетный контроль подразделяется на: а) предварительный; б)текущий; в) последующий.

Предварительный контроль осуществляется в ходе подготовки, обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете субъекта Российской Федерации иных проектов законов субъекта Российской Федерации по бюджетно-финансовым вопросам;

Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Осуществление текущего бюджетного контроля занимает основное место в деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за исполнение бюджета. Такой контроль, например, осуществляется при осуществлении так называемого «подтверждения денежных обязательств», когда орган, исполняющий бюджет, осуществляет расходование бюджетных средств во исполнение денежного обязательства бюджетного учреждения лишь после проверки соответствия составленных этим учреждением платежных документов сметам доходов и расходов данного бюджетного учреждения ;

Последующий контроль осуществляется в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, а также в ходе рассмотрения и утверждения этих отчетов законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В зависимости от органа, осуществляющего контроль, бюджетный контроль подразделяется на: а) контроль законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации; б) контроль исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В процессе осуществления бюджетного контроля законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на:

получение от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета субъекта Российской федерации;

получение от органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, оперативной информации о его исполнении;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;

создание собственных контрольных органов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения внешнего аудита бюджетов;

вынесение оценки деятельности органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Рассматривая вопрос о бюджетном контроле, осуществляемом исполнительными органами, следует иметь в виду, что в настоящее время существует два порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: а) самостоятельное исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, когда субъект Российской Федерации осуществляет это исполнение исключительно собственными силами; б) казначейское исполнение бюджета, осуществляемое через органы Федерального казначейства.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации сами осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий субъекта Российской Федерации.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и бюджетных учреждений.

Следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации сами могут выступать в качестве объекта бюджетного контроля.

Так, если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации нарушаются предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга субъекта Российской Федерации и при этом данный субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти Российской Федерации может назначить проверку исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 112 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При предоставлении финансовой помощи субъекту Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку этого бюджета, а при предоставлении такой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, такая проверка является обязательной.

Указанные проверки бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная палата Российской Федерации.

3. Составление проекта бюджета. Полномочия Правительства и Министерства финансов по составлению проекта федерального бюджета

Стадия составления проекта - это первая стадия бюджетного процесса.

Стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.

Составлению проекта бюджета субъекта Российской Федерации предшествует разработка прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых исполнительные органы государственной власти этого субъекта осуществляют разработку проекта бюджета субъекта Российской Федерации.

Проекты бюджета субъекта Российской Федерации составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации и законодательством данного субъекта.

Составление проекта бюджета субъекта Российской Федерации - исключительная прерогатива соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие именно органы будут осуществлять разработку проекта бюджета, определяют сами субъекты Российской Федерации. Например, Бюджетный кодекс Алтайского края устанавливает, что составление проекта краевого бюджета - исключительная прерогатива Администрации края. Закон Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» предусматривает, что непосредственное составление проекта областного бюджета осуществляет департамент финансов Мурманской области, а Правительство этой области «устанавливает порядок работы над документами и материалами, представляемыми в Мурманскую областную Думу одновременно с проектом областного бюджета» (п. 3 ст. 4 Закона).

В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации финансовые органы субъекта Российской Федерации имеют право получать необходимые сведения от федеральных финансовых органов, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

К сведениям, необходимым для составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации, относятся сведения о:

действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

нормативах отчислений от федеральных регулирующих налогов;

предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета;

видах и объемах расходов, передаваемых с федерального уровня бюджетной системы на уровень субъекта Российской Федерации;

нормативах финансовых затрат на предоставление субъектом Российской Федерации государственных услуг;

нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Составление регионального бюджета основывается на:

прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;

прогнозе сводного финансового баланса субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

плане развития государственного сектора экономики субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Отметим, что в числе документов, лежащих в основании составления бюджета, Бюджетный кодекс Российской Федерации называет еще и бюджетное послание Президента Российской Федерации (п. 3 ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В некоторых субъектах Российской Федерации данный перечень дополняется бюджетным посланием главы исполнительного органа государственной власти данного субъекта

Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации разрабатывается на основе данных социально-экономического развития за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета субъекта Российской Федерации.

Изменение прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Перспективный финансовый план - документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план законодательно не утверждается.

Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:

информирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы на территории данного субъекта Российской Федерации;

комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;

выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;

отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:

первый год - это год, на который составляется бюджет;

следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год.

Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.

Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.

Как отмечается в литературе, перспективный финансовый план - это важнейший финансовый документ. Практика целого ряда субъектов Российской Федерации, в частности Санкт-Петербурга, свидетельствует о необходимости и значимости этого документа, своего рода бизнес-плана государства в целом и каждой территории, из которого видны, например, источники погашения внешних и внутренних заимствований.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов субъекта Российской Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на его территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.

Естественно, что субъекты Российской Федерации в состоянии разработать баланс финансовых ресурсов (а, соответственно, и проект бюджета) лишь тогда, когда им будет хотя бы примерно известен тот объем денежных средств, который будет передан субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в порядке регулирующих налогов и финансовой помощи.

В связи с этим установлено, о чем было сказано выше, что субъекты Российской Федерации имеют право на получение от федеральных финансовых органов такие сведения, как нормативы отчислений от собственных и федеральных регулирующих налогах; предполагаемые объемы финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета; виды и объемы расходов, передаваемых с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации .

В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, государственного унитарного предприятия.

При составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных услуг и задания на предоставление указанных услуг.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных услуг, выполняемого государственными унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.

План развития государственного сектора экономики субъекта Российской Федерации включает:

перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации;

программу приватизации (продажи) имущества субъекта Российской Федерации и приобретения имущества в государственную собственность этого субъекта;

сведения о предельной штатной численности государственных служащих субъекта Российской Федерации по главным распорядителям бюджетных средств.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и подлежат утверждению законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет средств бюджета, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

наименование заказчика указанной программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Заказчиком долгосрочной целевой программы выступает орган государственной власти, определяемый бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации.

Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета.

Финансирование расходов, связанных с исполнением правовых актов субъекта Российской Федерации, осуществляется в тех случаях, когда расходы на реализацию этих правовых актов предусмотрены в бюджете этого субъекта.

Характерно, что в бюджетном законодательстве многих субъектов Российской Федерации содержится норма о верховенстве (приоритете) закона о бюджете по отношению к другим правовым актам данного субъекта. Например, Законом Алтайского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае» установлено, что «законы края, постановления краевого Совета народных депутатов, постановления и распоряжения, принятые администрацией края до принятия закона о краевом бюджете на очередной финансовый год, действуют в части, не противоречащей закону о краевом бюджете на очередной финансовый год, либо в размере ассигнований, предусмотренных этим законом» (п. 3 ст. 62 Закона).

В проекте закона о бюджете должны содержаться основные характеристики этого бюджета.

К основным характеристикам бюджета относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит этого бюджета.

В проекте закона о бюджете должны содержаться также следующие показатели:

прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации;

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых в местные бюджеты.

В проекте закона о бюджете должны быть установлены:

расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов;

общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

объемы финансовой помощи местным бюджетам, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, в разрезе бюджетов, получающим указанную финансовую помощь;

распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов регионального бюджета;

иные показатели, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

В проекте закона о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.

В проекте закона о бюджете должны быть определены следующие характеристики государственного долга субъекта Российской Федерации:

источники финансирования дефицита бюджета;

верхний предел государственного долга субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

В целях составления проекта бюджета на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

прогноз сводного финансового баланса субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;

адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

план развития государственного сектора экономики субъекта Российской Федерации;

структура государственного долга субъекта Российской Федерации и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

другие документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации.

В бюджетном законодательстве некоторых субъектах Российской Федерации довольно подробно описывается порядок составления проекта бюджета.

Как уже отмечалось, разработку проекта бюджета Бюджетный кодекс Российской Федерации относит к сфере ведения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Завершая рассмотрение вопроса о такой стадии бюджетного процесса, как составление проекта бюджета, отметим следующее.

В связи с тем, что разработка проекта бюджета субъекта Российской Федерации зависит от наличия информации о финансовых ресурсах, передаваемых этому бюджету из федерального бюджета, то процесс составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации сдвинут по времени на два - три месяца вперед от разработки проекта федерального бюджета. Надо сказать, что идеальной в данном случае была бы ситуация, когда проект бюджета субъекта Российской Федерации разрабатывался бы на основе уже утвержденного федерального бюджета, как это было, скажем, в СССР, когда функционировала единая и централизованная бюджетная система. При бюджетной системе, основанной на самостоятельности и независимости бюджетов, каждый из них разрабатывается самостоятельно. Но эта система эффективна лишь тогда, когда бюджеты субъектов Российской Федерации в достаточной степени обеспечены собственными доходными источниками, ставящих их в независимое положение от общегосударственного бюджета. В России этого нет, и проекты бюджетов субъектов Российской Федерации разрабатываются на основе проекта федерального бюджета.

Безусловно, это самое слабое место в ныне существующем механизме составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, так как они разрабатываются и утверждаются на основе предполагаемых данных о доходах этих бюджетов. В итоге, даже будучи утвержденными, данные бюджеты ни в коей мере не отвечают принципу достоверности и по существу носят характер того же самого проекта бюджета, который приходится утверждать вторично уже после утверждения федерального бюджета (хотя в юридическом плане это выглядит как внесение изменений и дополнений в уже принятый закон субъекта Российской Федерации о бюджете).

Ситуацию еще больше запутывает то обстоятельство, что местные бюджеты в той же степени оказываются зависимыми от бюджетов субъектов Российской Федерации, в какой последние зависят от федерального бюджета. Поэтому и местные бюджеты, будучи полностью зависимыми от бюджетов субъектов Российской Федерации, также составляются и утверждаются на основе лишь предполагаемых данных о своих доходах. В итоге возникает цепочка пересоставления (в юридическом плане - переутверждения) всей системы бюджетов, которая возникает по результатам утверждения федерального бюджета: бюджеты субъектов Российской Федерации меняют свои показатели вслед за окончательно утвержденными показателями федерального бюджета; местные бюджеты делают то же самое по итогам утверждения бюджета субъекта Российской Федерации.

4. Рассмотрение и утверждение бюджета. Рассмотрение и утверждение федерального бюджета

В отличие от стадии составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, которая довольно подробно регламентируется непосредственно Бюджетным кодексом Российской Федерации, правовое регулирование стадии рассмотрения и утверждения делегировано этим Кодексом самим субъектам Российской Федерации. По данному поводу Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждения определяется законом субъекта Российской Федерации.

Анализ бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что имеются значительные различия и наблюдается разнообразие подходов при регламентировании процессов рассмотрения и утверждения бюджетов в различных субъектах Российской Федерации.

Тем не менее можно сделать вывод, что данная стадия состоит из следующих этапов:

1) внесения проекта бюджета на рассмотрение в законодательный орган субъекта Российской Федерации;

2) подготовки к рассмотрению проекта бюджета;

3) рассмотрения проекта бюджета, которое осуществляется обычно в трех чтениях;

4) согласительных процедур, которые могут иметь место по результатам рассмотрения проекта бюджета в первом и втором чтениях.

Внесение проекта бюджета на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обычно осуществляется главой исполнительного органа государственной власти данного субъекта. Например, в соответствии с Законом Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» внесение проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Мурманской областной думы осуществляет губернатор области.

Сроки внесения проекта довольно разнообразны. Так, в Санкт-Петербурге и в Республике Карелия этот проект должен быть внесен в срок до 1 октября года, предшествующего планируемому, Мурманской области - в срок до 20 октября, в Вологодской области - до 1 ноября, в Алтайском крае - до 10 ноября.

Общее требование Бюджетного кодекса Российской Федерации заключается в данном случае в том, что порядок рассмотрения проекта о бюджете, определенный законом субъекта Российской Федерации, должен обеспечить рассмотрение и утверждение указанного проекта до начала очередного финансового года.

Проект вносится по тем показателям и с теми приложениями, которые должны быть разработаны в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации.

Подготовка к рассмотрению проекта бюджета в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации заключается в рассмотрении этого проекта в комитетах данного законодательного органа, а также «другими субъектами права законодательной инициативы», т. е. в первую очередь депутатами законодательного органа.

Вот как описывается этот этап в Законе о бюджетном процессе в Мурманской области:

В течение двух суток со дня внесения в Мурманскую областную Думу проекта закона Мурманской области об областном бюджете на очередной финансовый год Председатель Мурманской областной Думы направляет указанный законопроект в комитет Мурманской областной думы по бюджету, финансам и налогам для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям настоящего Закона.

Совет Мурманской областной Думы, на основании заключения комитета Мурманской областной Думы по бюджету, финансам и налогам, принимает решение о принятии к рассмотрению Мурманской областной Думой указанного законопроекта либо о возвращении его Губернатору Мурманской области на доработку, если представленные документы и материалы не соответствуют требованиям настоящего Закона. Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Мурманскую областную Думу Губернатором Мурманской области в течение 10 дней со дня возвращения его на доработку.

Проект закона Мурманской области об областном бюджете на очередной финансовый год в течение трех дней со дня внесения направляется Советом Мурманской областной Думы другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Мурманской областной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Контрольно-счетную палату Мурманской области для проведения экспертизы указанного законопроекта.

Совет Мурманской областной Думы назначает комитеты Мурманской областной Думы в качестве ответственных за рассмотрение отдельных разделов расходов областного бюджета и региональных целевых программ (профильные комитеты). По каждому разделу функциональной классификации расходов областного бюджета назначается не менее двух профильных комитетов, одним из которых является комитет по бюджету, финансам и налогам.

Проект закона Мурманской области об областном бюджете на очередной финансовый год включается в календарь рассмотрения вопросов Мурманской областной Думой во внеочередном порядке.

Право давать комментарии, делать заявления по проекту закона Мурманской области об областном бюджете от имени Администрации Мурманской области имеют Губернатор Мурманской области, руководитель департамента финансов Мурманской области или уполномоченные на то их представители.

На подготовительном этапе рассмотрения проекта бюджета в законодательном органе основная работа сосредотачивается в комитетах и других подразделениях этого органа.

Вот как регламентирует данный этап Бюджетный кодекс Вологодской области.

В течение 20 дней со дня внесения проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год постоянные комитеты Законодательного Собрания области представляют в постоянный комитет Законодательного Собрания по бюджету и налогам замечания и предложения по характеристикам и показателям областного бюджета, а также поправки по статьям проекта закона области, рассматриваемым в первом чтении в целом. На основании замечаний и предложений комитетов Законодательного Собрания комитет по бюджету и налогам оформляет сводное заключение по проекту закона об областном бюджете, а также поправки к проекту постановления Законодательного Собрания области о принятии закона об областном бюджете в первом чтении. Сводное заключение и проект постановления Законодательного Собрания вносятся постоянным комитетом по бюджету и налогам на рассмотрение сессии Законодательного Собрания области не позднее чем за 10 дней до начала сессии. Контрольно-счетная палата области представляет депутатам Законодательного Собрания области и в постоянный комитет по бюджету и налогам заключение с анализом изменений основных характеристик и показателей проекта областного бюджета в сравнении с областным бюджетом за предшествующий финансовый год не позднее чем через 20 дней после получения проекта закона области об областном бюджете на очередной финансовый год.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации рассматривают проект закона о бюджете, как правило, в трех чтениях.

При первом чтении предметом рассмотрения обычно выступает:

1) концепция и прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

2) основные принципы взаимоотношений бюджета с местными бюджетами;

3) основные показатели бюджета, к котором относятся:

а) доходы бюджета в разрезе групп, подгрупп и статей классификации дохода;

б) нормативы распределения доходов от федеральных и областных налогов и сборов для бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов; объемы финансовой помощи местным бюджетам;

в) размер дефицита бюджета в абсолютной сумме и в процентах к расходам бюджета; источники покрытия бюджетного дефицита;

г) общий объем расходов бюджета;

д) верхний предел государственного долга субъекта Российской Федерации.

Бюджетным законодательством субъектов Российской Федерации данный перечень может быть дополнен и изменен.

Рассмотрение проекта бюджета начинается с заслушивания доклада главы исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и содоклада председателя бюджетного органа законодательной ветви власти (например, комитета по финансам, бюджету и налогам.

При рассмотрении проекта закона о бюджете законодательный орган субъекта Российской Федерации о принятии либо об отклонении внесенного проекта бюджета.

Принятие проекта закона в первом чтении означает утверждение основных характеристик бюджета.

В случает отклонения проекта закона в первом чтении законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе:

а) вернуть указанный проект на доработку в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

б) передать указанный проект закона в согласительную комиссию для уточнения основных показателей бюджета.

В случае отклонения проекта закона о бюджете в первом чтении и возвращении его на доработку в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации этот орган в течение сроков, установленных бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации, дорабатывает указанный проект закона с учетом предложений и замечаний и вносит его на рассмотрение законодательного органа государственной власти данного субъекта повторно в первом чтении.

Согласительная комиссия обычно формируется на паритетных началах из депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представителей исполнительного органа государственной власти этого субъекта.

Согласительная комиссия уточняет основные характеристики бюджета.

Некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают порядок принятия решения согласительной комиссии. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом Вологодской области решение согласительной комиссии о внесении в Законодательное Собрание области согласованного варианта основных показателей проекта областного бюджета принимается голосованием членов согласительной комиссии. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от состава членов согласительной комиссии.

Несколько более сложный вариант принятия решения согласительной комиссией предусматривает Закон о бюджетном процессе в Республике Карелия. Согласно этому Закону решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от каждой из Палат Законодательного Собрания Республики Карелия (а их две) и Правительства Республики Карелия, формирующие стороны согласительной комиссии, которых получается три - две от Палат, одна - от Правительства. Решение считается принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если за его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

Согласованный вариант основных показателей бюджета и перечень неурегулированных разногласий вносятся согласительной комиссией на рассмотрение законодательного органа субъекта Российской Федерации.

При рассмотрении законодательным органом субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете во втором чтении обычно утверждаются:

а) расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденного в первом чтении;

б) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной и функциональной классификацией бюджета;

в) расходы по программам социально-экономического развития, включая инвестиционную программу;

г) перечень источников финансирования дефицита бюджета по основным его видам;

д) лимиты предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

е) условия и порядок предоставления субсидий и субвенций бюджетным учреждениям, а также юридическим лицам, которые не находятся в собственности субъекта Российской Федерации;

ж) предельные объемы целевых бюджетных фондов, распределение доходов и расходов этих фондов по статьям;

з) перечень и лимиты предоставления государственных гарантий субъекта Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что данный перечень предметов второго чтения является примерным. Конкретный перечень определяется бюджетным законодательством субъекта Российской Федерации и здесь наблюдается определенные различия между различными субъектами Российской Федерации.

В процессе второго чтения субъекты права законодательной инициативы направляют в бюджетный комитет законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации поправки по предмету второго чтения проекта закона о бюджете. Этот комитет проводит экспертизу внесенных поправок, готовит их сводные таблицы по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств бюджета, рассматриваемым во втором чтении. Некоторые субъекты Российской Федерации в своих законодательных актах устанавливают правило, согласно которому рассмотрению подлежат лишь те поправки, которые прошли экспертизу бюджетного комитета законодательного органа данного субъекта, что повышает значение данного комитета.

В соответствии с указанными поправками бюджетный комитет законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и вносит на рассмотрение законодательного собрания проект постановления о принятии во втором чтении проекта закона субъекта Российской Федерации.

Если законодательный орган отклоняет во втором чтении проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете, он передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

Предметом третьего чтения, как правило, выступают статьи проекта закона о бюджете, которые не были приняты во втором чтении. При рассмотрении проекта бюджета в третьем чтении внесение в него поправок не допускается.

Однако некоторые субъекты расширяют круг предметов третьего чтения. Например, в Республике Карелия в третьем чтении утверждаются: программа предоставления государственных гарантий Республики Карелия; программа государственных внутренних заимствований; инвестиционная программа Республики Карелия в разрезе объектов.

Утверждение бюджета заключается в принятии закона о бюджете.

Бюджетное законодательство всех субъектов Российской Федерации уделяет внимание проблеме непринятия закона о бюджете либо невступления его в силу с начала финансового года. Это объясняется тем, что данные ситуации достаточно типичны.