Сценарный анализ в управлении региональной безопасностью

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт социально-политических исследований РАН

Сценарный анализ в управлении региональной безопасностью

Шульц Владимир Леопольдович

В современных условиях появления все новых и новых проблем и вызовов (геополитические конфликты, проблемы глобализации, международный терроризм, мировой финансово-экономический кризис, санкционная политика стран Запада, чрезвычайные ситуации природного и техногенного типа и т.п.) существенно возрастает роль систем управления региональной безопасностью, которые в процессе достижения поставленных целей должны динамично адаптироваться к возникающим изменениям во внешней и внутренней среде и во многом работать на опережение возникающих сложных проблем и угроз социальной стабильности, а также поступательному региональному социально-экономическому развитию.

Это, в свою очередь, требует высокоэффективной организации процессов управления развитием территориальных образований на основе комплексного опережающего сценарного анализа внешних и внутренних угроз региональной безопасности и окон уязвимости региональных социально-экономических систем, механизмов снижения неопределенности при подготовке и реализации стратегических и среднесрочных управленческих решений, а также повышения их эффективности применительно к динамично изменяющимся ситуациям на объекте управления и во внешней среде.

Как известно, территориальная структура Российской Федерации характеризуется значительными пространствами и достаточно сложным территориальным устройством, а российские регионы существенно различаются по комплексу экономических, социальных, политических, этнических, религиозных, исторических, природно-климатических, ресурсных, демографических, культурных, экологических и др. показателей. В силу этого сложность решения задачи обеспечения региональной безопасности заключается, с одной стороны, в необходимости выработки единой государственной политики регионального развития страны (неотъемлемой частью которой является политика обеспечения региональной безопасности), с другой - в необходимости диверсификации и дифференциации ее содержания с целью отражения региональной специфики субъектов Федерации и иных территориальных образований [1-3].

Настоящая работа посвящена изложению результатов исследования путей решения методологических и прикладных проблем совершенствования процессов управления региональной безопасностью на основе сценарного подхода. Основное внимание уделено сценарному анализу процессов управления обеспечением социальной стабильности в условиях воздействия внешних и внутренних информационных угроз.

Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ 16-07-00245 А «Модели и методы управления региональной безопасностью на основе сценарного подхода».

1. Анализ принципов управления региональной безопасностью

Региональная безопасность в федеративном государстве, в существенной степени зависящем от уровня и потенциала развития регионов, очень тесно связана с национальной безопасностью страны в целом и по сути является ее важнейшим структурным компонентом. В современных условиях роль и значение региональной безопасности в обеспечении устойчивого развития России, а также обеспечении политической и социальной стабильности общества в условиях глобализации и резко возросшей в последние годы напряженности в отношениях Российской Федерации и стран Запада существенно возрастает. В связи с этим вопросам обеспечения безопасности субъектов Российской Федерации и отдельных российских территорий должно уделяться повышенное внимание как в повседневной, так и в перспективной деятельности федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти. Чем сильнее регионы, а также устойчивее процессы их поступательного социально-экономического развития, тем выше степень защищенности национальных интересов Российской Федерации от внутренних и внешних угроз различной природы [1, 4].

Несмотря на то, что в последние десятилетия вопросам безопасности на различных уровнях государственного управления уделялось большое внимание, в настоящее время термин «региональная безопасность» не имеет четкого определения и может трактоваться весьма широко. В целом же региональная безопасность определяется прежде всего состоянием защищенности жизненно важных интересов субъекта Российской Федерации [5]. Задача обеспечения региональной безопасности должна решаться как на уровне федеральных органов государственной власти, так и на уровне законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Сущность управления региональной безопасностью заключается в обеспечении устойчивого бескризисного социально-экономического развития региона в условиях воздействия внешних и внутренних угроз различной природы.

Для эффективного управления региональной безопасностью необходимы идентификация и комплексный многоплановый анализ множества ключевых факторов риска, несущих в себе различного рода угрозы процессам постановки и реализации целей и задач системы организационного управления региональным развитием. Данные показатели могут быть сгруппированы в иерархический ряд поколений (иерархически подчиненных причинно-следственными связями групп факторов): противоречия, источники угроз, угрозы, окна уязвимости, риски, последствия или ущербы [6]. Каждый фактор верхнего уровня иерархии является порождающим для ряда факторов нижеследующего.

Противоречия являются одним из наиболее важных понятий системного анализа, которое, во-первых, определяет способность социально-экономических систем к изменению и развитию, и во-вторых, отражает свойство противоречивости целей субъектов управления различных уровней иерархии в т.ч. внешней среды (субъектов международных отношений, субъектов социально - экономической или элементов любой иной организационной системы). В процессе подготовки стратегических плановых и управленческих решений в различных ситуациях используются специальные приемы учета противоречий. С точки зрения задач обеспечения устойчивого развития региональных социально-экономических систем (СЭС), а также обеспечения региональной (прежде всего экономической и социальной) безопасности представляется целесообразным противоречия понимать прежде всего как рассогласование целей и задач, а также средств их достижения между системой управления и внешней средой, а также между элементами системы и ее подсистемами. Указанного типа противоречия в условиях стабильного социально-экономического развития могут носить скрытный характер, однако в предкризисный и особенно кризисный период они отчетливо проявляются в социальной, экономической, политической и информационной сферах, в области международных отношений и т.д.

Следует отметить, что в большинстве практических случаев достаточно трудно достоверно идентифицировать противоречия и их носители (субъекты), что неизбежно влечет за собой ошибки и, как следствие, принятие решений, усугубляющих эти противоречия либо порождающих новые с соответствующими негативными последствиями.

Отрицательные или негативные противоречия, проявляющиеся как внутри региона, так и во внешней среде, порождают соответственно внешние и внутренние источники угроз. Указанные источники по сути являются носителями потенциальных угроз эффективному управлению развитием СЭС и могут по отношению к системе управления также быть как внешними, так и внутренними.

В соответствии с действующим законодательством под угрозой понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная и потенциальная угроза, исходящие от внутренних и внешних источников, определяет содержание и направления деятельности системы организационного управления развитием СЭС по обеспечению социальной и экономической безопасности.

В широком понимании источники угрозы - это потенциальные носители угроз безопасному развитию социально-экономических систем, их сегментов и отдельных экономических субъектов. На практике обычно выделяют антропогенные, т.е. вызванные умышленными действиями определенных групп людей источники угроз (кризисные явления в мировой экономике; руководство государств - геополитических противников или их преследующие определенные корыстные цели политические элиты; транснациональные корпорации; неэффективные или криминализированные организации финансово-кредитной сферы; стремящиеся к сращиванию с органами власти криминальные группировки; коррумпированные представители органов законодательной и исполнительной власти и т.п., а также достаточно хорошо описанные в научной литературе техногенные (определяемые технократической деятельностью человека) или стихийные (представляющие собой обстоятельства, составляющие непреодолимую силу) угрозы.

Угрозы региональной безопасности можно аналогично порождающим их противоречиям подразделить на внешние (в зависимости от локализации источника - первого и второго типа) и внутренние (рис.1).

Рис.1. Структура угроз региональной безопасности

Внешние угрозы первого типа носят глобальный характер и связаны с негативным влиянием ряда общемировых процессов и тенденций их развития, неустойчивостью или кризисными явлениями в мировой экономике (включая противодействие геополитических противников развитию нашей страны и связанные с этим различного рода надуманные экономические санкции ряда западных стран, вводимые в угоду их политическим интересам, попытки организации «цветных» революций и т.п.), колебаниями на мировом рынке уровней спроса и предложения, а также весьма характерные для настоящего времени волатильности цен на энергоносители, курсов валют и т.п.

Угрозы региональной безопасности второго типа связаны с существующими проблемами социально-экономического развития страны, бюджетно-финансовыми проблемами, несовершенством системы управления национальной экономикой и ее региональными секторами, комплексом проблем системы бюджетирования, неэффективностью системы межрегионального взаимодействия, природными и техногенными чрезвычайными ситуациями, недостатками в системе межрегиональных связей и т.п.

Внутренние угрозы региональной безопасности, возникающие и локализованные внутри административно-территориального образования, отражают особенности социально-экономического развития региона и весьма разнообразны по своей природе. В силу этого их можно классифицировать различными способами, например по характеру и сферам проявления: социальные, организационно-управленческие, политико-институциональные, экономические, финансовые, культурные, этнические, конфессиональные, экологические, демографические, правовые, коммуникативно-информационные и т.п.

Следует отметить, что реализация угроз региональной безопасности в социально-экономической сфере возможна только при условии существования определенных предпосылок, поэтому помимо тяжести последствий, угрозы целесообразно ранжировать по возможности практической реализации в сложившихся условиях: угроза реализуема, угроза умеренно реализуема, угроза слабо реализуема, угроза не реализуема [7].

Процесс анализа противоречий, выявления и оценки угроз должен быть тесным образом увязан с целями и уровнем решаемых системой регионального управления стратегических, тактических и оперативных задач. С их учетом должны разрабатываться и проводиться соответствующие прогнозные и аналитические исследования. Кроме того, процессы анализа и оценки опасности угроз должны отражать специфические особенности проблем регионального развития.

В частности, при решении задач регионального развития на федеральном уровне аналитическая работа должна быть направлена преимущественно на комплексный опережающий анализ угроз важнейшим целям и приоритетам развития социально-экономической системы страны с учетом интересов составляющих ее регионов. При этом основное внимание должно уделяться источникам угроз, связанным с кризисными явлениями в глобальной экономике и противоречиям в международной политике, а также ключевым проблемам в развитии национальной экономики и социальной сферы в данных условиях.

Среди последних наиболее типичными и достаточно детально изученными в экономической литературе угрозами являются: неравномерность распределения ресурсов; моноструктурный характер и преимущественно сырьевая экспортно-ориентированная модель развития экономики; низкий уровень координации между различными видами экономической деятельности; наличие инфраструктурных ограничений экономическому росту; низкая производительность труда; усугубление отрицательных демографических процессов; низкая энергоэффективность экономики, значительный уровень риска для инвесторов; высокий уровень коррупции; значительные масштабы теневой экономики и т.д.

Угрозы региональной безопасности реализуются при наличии внутренних окон уязвимости различной природы, причины возникновения которых могут носить как объективный, так и субъективный характер. Появление окон уязвимости, в свою очередь, обусловливается существованием в социально-экономической системе внутренних объективных и субъективных противоречий между субъектами, взаимодействующими в ее рамках. Фактически окно уязвимости является объектом или своеобразной «целью», на которую может быть направлен процесс реализации внешней или внутренней угрозы. Строго говоря, термин «окно уязвимости», с одной стороны, имеет некоторую аналогию с понятием источника уязвимости информационных систем, используемого злоумышленниками в качестве цели при подготовке и проведении удаленных хакерских атак, с другой - принципиально отличен от него. В социально - экономических системах причинами возникновения окон уязвимости могут являться как объективно существующие социальные или экономические проблемы, так и негативные результаты неэффективного регионального управления (ошибки «оптимизации» системы здравоохранения, плохое состояние дорожной инфраструктуры, низкие зарплаты (или их задержки) в бюджетной сфере, высокий уровень социальной дифференциации населения, коррупция в органах власти различных уровней и т.д. и т.п.). Кроме того, окна уязвимости могут искусственно создаваться геополитическим противником с использованием, например, информационных и манипулятивных технологий

Для диагностического анализа угроз и последствий их реализации можно использовать так называемую матрицу угроз (рис. 2), представляющую собой таблицу, по строкам которой расположены источники угроз (или угрозы), а по столбцам - окна уязвимости. На пересечении столбцов и строк могут размещаться прогнозные оценки размера ущерба или вероятности его возникновения, вероятностные оценки реализации угрозы в окне уязвимости, показатели уровня опасности угроз и т.п. В приведенном на рис.2 примере в матрице угроз представлены оценки степени неустранимости последствий реализации угроз.

Рис. 2. Фрагмент матрицы угроз

Использование рассматриваемой таблицы позволяет проводить комплексный анализ опасности угроз и тяжести возможных последствий их реализации, а также формировать исходные данные для подготовки стратегических и тактических решений по их парированию, противодействию угрозам или компенсации ущербов. С целью анализа развития ситуации и оценки потенциальной опасности окон уязвимости и угроз целесообразна разработка системы аналогичных таблиц, обеспечивающих с различной степенью детализации возможность анализа проблем обеспечения региональной безопасности.

В соответствии с характеристиками источников угроз и ключевыми параметрами процессов их воздействия на региональную социально-экономическую систему выделяют внешнюю и внутреннюю стороны региональной безопасности.

Внешняя региональная безопасность понимается прежде всего как степень защищённости территориального образования от угроз, исходящих из внешней среды и тесно связана с международными аспектами национальной безопасности России [8].

Проблемы обеспечения внешней региональной безопасности наиболее ярко проявляются, например, в приграничных субъектах Российской Федерации. Особую остроту в указанных регионах приобретают проблемы неконтролируемой миграции, незаконного ввоза и вывоза сырья, продукции, иностранной валюты и других контрабандных товаров, а также наркосодержащих веществ и т.п. Кроме того, приграничные регионы особенно уязвимы для имеющих откровенно антироссийскую направленность внешних деструктивных информационных воздействий со стороны геополитических противников и их сателлитов из числа граничащих с Россией стран [9, 10].

Основными целями такого рода воздействий являются попытки дестабилизации обстановки внутри территориальных образований; разжигание межэтнических и межрелигиозных конфликтов; поддержка сепаратистских устремлений отдельных групп населения; пропаганда разработанных в сопредельных государствах проектов, направленных на ориентацию экономического развития субъектов Федерации на зарубежные государства в ущерб их связям с российскими регионами; акцентированная пропаганда нерешенных социальных проблем и обоснование необходимости расширения иностранного экономического, гуманитарного, а в перспективе - политического присутствия; попытки внедрения «псевдодемократических ценностей» в сознание подрастающего поколения граждан.

Серьезную опасность представляют собой и исходящие извне экологические угрозы (результаты природных или техногенных катастроф и т.п.), предотвращение и ликвидация последствий которых возможна лишь совместными и скоординированными действиями на международном, федеральном или межрегиональном уровнях.

К внешним аспектам региональной безопасности относят также влияние неизбежных негативных результатов процессов развития глобализации, таких как кризисные явления в мировой экономической системе со всеми вытекающими из них последствиями, колебания уровня мировых цен на энергоносители и курсов национальных валют, препятствование развитию международных торгово-экономических связей, проведение дискриминационной (санкционной) экономической политики в отношении России и т.п.

Внутренняя региональная безопасность связана прежде всего с проблемами обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и эффективностью управления их решением.

В настоящее время основной и наиболее существенной особенностью процессов управления региональной безопасностью является необходимость эффективного и разумного сочетания механизмов централизованного управления развитием региональных СЭС федеральными органами законодательной и исполнительной власти и полномочий соответствующих органов управления субъектов Федерации.

При этом государственная стратегия регионального развития должна быть ориентирована на приоритет реализации государственных интересов с учетом разнообразия и специфики российских регионов, а также объективных и носящих неантагонистический характер противоречий в интересах и целях субъектов РФ и национальных интересах страны в целом. Необходима также организация механизмов стимулирования процессов развития межрегиональных горизонтальных связей и контроля эффективности их функционирования.

В настоящее время разработан достаточно широкий круг индикаторов регионального развития различного типа, которые могут успешно применяться в процессе управления региональной безопасностью. В таблице 1 представлен один из подходов к классификации индикаторов внешних и внутренних угроз региональной безопасности.

Таблица 1 А. Внешние факторы: глобальный уровень Факторы, определяющие состояние и динамику развития внешней среды

Таблица 1 (продолжение) Б. Внешние факторы: федеральный уровень Показатели эффективности управления региональным развитием на федеральном уровне

Таблица 1 (продолжение) В. Внутренние факторы: региональный уровень В1. Показатели потенциала развития региона

Таблица 1 (продолжение) В. Внутренние факторы: региональный уровень В2. Показатели качества жизни граждан

Таблица 1 (продолжение) В. Внутренние факторы: региональный уровень В3. Показатели уровня жизни граждан

Таблица 1 (окончание) В. Внутренние факторы: региональный уровень В4. Показатели уровня социально - экономического развития

Здесь необходимо особо отметить, что приведенные выше индикаторы (их перечень может быть существенно дополнен в зависимости от поставленных целей и решаемых на основе анализа данных показателей задач) обладают одним существенным недостатком. В определенной мере объективно отражая текущий уровень социально - экономического развития региона и обеспечиваемый уровень социальной стабильности, они не всегда позволяют проводить прямую оценку качества стратегического и оперативного управления территориальным образованием, результаты которой крайне важны при решении задач обеспечения региональной безопасности.

2. Анализ внутренних аспектов региональной безопасности

Как уже упоминалось выше, территориальная структура Российской Федерации характеризуется значительным разнообразием, а российские регионы существенно различаются по целому комплексу показателей различной природы.

В настоящее время разработано и хорошо известно специалистам достаточно большое количество региональных типологий (классификаций) на основе различных подходов, отражающих различие в поставленных целях их дальнейшего использования и положенных в основу данных классификаций показателей регионального развития, которые в конечном итоге и определяют окончательный вид группировки регионов. Здесь необходимо отметить, что наиболее часто используемые подходы к региональной классификации по одному или ограниченной группе социальных, экономических или иных показателей для целей исследования проблем обеспечения региональной безопасности не вполне подходят, поскольку предназначены для решения достаточно узких задач регионального развития.

На наш взгляд, достаточно удачной является типология, предложенная д.э.н., проф. Р.М.Нижегородцевым (Институт проблем управления им. В.А.Трапезникова РАН) [11], в рамках которой всю совокупность регионов -- субъектов Российской Федерации предлагается разделить на пять основных типов (групп):

1. хронически депрессивные, практически лишенные собственного экономического потенциала;

2. дотационные, обладающие внутренним потенциалом развития;

3. теневые, развитие которых обусловлено факторами, в известной мере неподконтрольными федеральным органам управления;

4. развитые изолированные, опирающиеся преимущественно на стратегию импортозамещения;

5. развитые экспортно-ориентированные.

В хронически депрессивных регионах падение физических объемов производства и снижение уровня жизни побуждают федеральные и региональные органы управления к наращиванию внешних факторов развития, наполняющих бюджет, а также обеспечивающих рост социальных расходов и, в меньшей степени, производственных инвестиций. Кроме того, в депрессивных регионах рост физических объемов производства практически не стимулирует технический прогресс, обеспечиваемый принципиально иными, внешними причинами, а рост производительности труда не снижает уровень макроэкономического риска.

В дотационных регионах спад физических объемов производства вызывает усиление внешних факторов развития (таких как транши из федерального бюджета), наполняющих региональный (местный) бюджет и увеличивающих производственные инвестиции, а в меньшей степени -- и социальные программы. На динамику экономического развития изолированных регионов внешние факторы не оказывают существенного влияния (возможен лишь эквивалентный обмен при условии нейтрального сальдо платежного баланса). Основная особенность данного типа регионов заключается в том, что малейший рост макроэкономического риска существенно уменьшает объем инвестиций.

В теневых регионах макроэкономический риск не снижает инвестиций, поскольку их источником служит бюджет региона (заметим, не всегда совпадающий с официальным пониманием данной категории), пополняемый, в частности, внешним окружением данного административно-территориального образования, отчасти заинтересованным в развитии теневых структур. Увеличение риска лишь незначительно ослабляет внешние источники развития, а рост объемов производства и уровня жизни несущественно стимулируют рост налоговых ставок.

В развитии экспортно-ориентированных регионов большое значение имеют внешние факторы развития. Они оказывают существенное влияние на социально-экономическую систему через поддержку инвестиций, социальных программ и увеличение бюджета региона. В свою очередь, внешние источники развития имеют тенденцию к ослаблению с возрастанием издержек производства, налоговых ставок, макроэкономического риска и с ростом влияния теневых структур и коррупции.

Кроме того, среди относительно стабильных регионов, не требующих значительных усилий государства по коренному изменению характера динамики социально-экономических показателей, также можно выделить два их типа в зависимости от участия в системе межрегионального и международного разделения труда.

Первые - регионы, в значительной степени изолированные от внешних товарных и финансовых рынков и придерживающиеся стратегической линии, направленной на самообеспечение собственных первоочередных потребностей (например, Ульяновская область).

Вторые - регионы, открытые для межрегиональных и международных торгово-финансовых связей , стремящиеся добиться внешней конкурентоспособности по ограниченному кругу избранных направлений, например, связанных с экспортом природных ресурсов (Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ и др.) или продукции обрабатывающей промышленности (Ленинградская, Калужская, Владимирская области), либо с контролем финансовых рынков (г. Москва).

Заметим, что подобная классификация в известной степени аналогична разделению моделей экономической стратегии развивающихся стран, ориентированных на импортозамещение и экспортную ориентацию.

Изложенная выше типология регионов позволила выделить множества взаимосвязанных ключевых макроэкономических показателей состояния региональных СЭС и решить ряд практических задач анализа эффективности альтернативных путей социально-экономического развития регионов с использованием сценарного подхода [12].

Принципиально иной подход к региональной типологизации предложен П.Г.Щедровицким (Центр гуманитарных технологий), который отражает перспективы изменения возможностей, роли и значения территориальных образований в процессе дальнейшего инновационно-технологического развития национальной экономики и интеграции Российской Федерации в глобальную экономику [13]. В рамках предложенной классификации выделяются следующие группы территорий.

1. Глобальные города. К данной категории предлагается относить города с населением свыше миллиона человек, выполняющие роль ключевых мегаполисов и оказывающие существенное влияние на экономическое развитие (такие, как, например, Лондон, Нью-Йорк, Токио и т.п.). В настоящее время городом, имеющим подобное ключевое значение в национальной экономике России, фактически оказывается только Москва, которая, с одной стороны, оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие страны, с другой - пока еще занимает недостаточно сильные позиции на ряде значимых сегментов международных рынков (финансовых, информационных, транспортно-логистических и т.п.).

2. Центры инновационного развития . К сожалению, эффективные и полностью ориентированные на инновационное развитие регионы в настоящее время на территории России практически отсутствуют. Созданные в недалеком прошлом наукограды и известные еще со времен Советского Союза так называемые закрытые административно-территориальные образования (Челябинск-40, Томск-7, Красноярск-26, Сальск-7 и др.) по целому ряду хорошо известных как объективных (недостаточное финансирование в течение длительного периода времени), так и субъективных (отсутствие востребованности результатов научной деятельности со стороны государства и заинтересованности бизнеса в инвестировании достаточно длительных по времени инновационных разработок) причин в настоящее время не в состоянии играть сколько-нибудь существенную роль в инновационном развитии. Более того, попытки использования опыта зарубежных стран в процессе создания национальной инновационной системы на базе крупных университетов показали свою невысокую эффективность в силу неготовности даже ведущих вузов страны решать задачи инновационного развития без активного привлечения фундаментальной науки. В данной ситуации на федеральном уровне требуется выработка единой эффективной стратегии, интегрирующей инновационно-технологические, научно-исследовательские и образовательные процессы.

3. Территории технологического трансферта должны в перспективе возникнуть в результате ускорения инновационного развития национальной экономики и ее существенной технологической модернизации. На первом этапе это должно привести к увеличению объемов импорта новых технологий различного назначения (в первую очередь ориентированных на использование в реальном секторе экономики) и созданию рассчитанных на поставку продукции на растущий внутренний рынок процессинговых центров. При этом наиболее эффективным будет их размещение в населенных пунктах, обладающих достаточными ресурсами квалифицированной рабочей силы и возможностью масштабной подготовки (переподготовки) кадров в соответствии с возникающими новыми требованиями, а также организованной урбанистической средой жизни. Большую роль будет также играть уровень развития транспортной и коммуникационной инфраструктур.

4. Промышленные территории представляют собой созданные в советский период развития плановой экономики так называемые старопромышленные регионы, преимущественно с морально (а во многом - и физически) устаревшей производственно-технологической базой, а также ориентированные на замкнутые локальные или стационарные слабо развивающиеся рынки. В новых условиях в данных регионах неизбежно начнутся процессы внутренней дифференциации в зависимости от динамики изменения региональных социально-экономических систем, а также этнокультурных и миграционных процессов.

5. Сырьевые территории, создававшиеся в свое время прежде всего с целью обеспечение внутренних потребностей национальной экономики, неизбежно столкнутся с необходимостью экспортной переориентации (в ряде регионов в настоящее время эти процессы уже происходят). Указанные изменения приводят к необходимости проведения определенных преобразований в системе расселения, модернизации транспортной инфраструктуры (развитие трубопроводного, морского, железнодорожного, автомобильного и воздушного транспорта), развития системы вахтового освоения новых месторождений природных ресурсов и т.д.

6. Приграничные территории (так называемые «зоны безопасности» ) представляют собой приграничные субъекты Российской Федерации, находящиеся в непосредственном соприкосновении с другими геополитическими, геоэкономическими и геокультурными пространствами. Особое положения данных территорий заключается в том, что, с одной стороны, решение задач обеспечения национальной безопасности страны требует размещения на их территории объектов оборонной индустрии и инфраструктуры, а также дислокации необходимых воинских подразделений. С другой - процессы глобализации и стремление к развитию экспортного потенциала России усиливает роль приграничных регионов, возлагая на них транспортно-логистические задачи (прием, хранение и переработка поступающих грузов, управление трансграничными товарными потоками, таможенный, санитарный и т.д. контроль), участие в процессах культурного, научного и торгового обмена и т.д. Кроме того, как уже упоминалось выше, в приграничных регионах наиболее остро проявляются проблемы приема беженцев из зарубежных «горячих точек» (вплоть до необходимости введения чрезвычайного положения), неконтролируемой миграции, контрабанды и т.п.

Несмотря на перечисленные выше особенности и принципиальные различия в целевых установках и подходах, типология регионов, отражающая как текущее состояние региональных СЭС, так и перспективы развития, позволяет их в конечном итоге структурировать с целью дальнейшего исследования проблем управления региональным социально-экономическим развитием и обеспечения региональной безопасности.

Решение рассматриваемого комплекса проблем обеспечения региональной безопасности существенно осложняется неравномерностью развития регионов России, которая определяется целым рядом объективных различий, таких как географическое положение, численность и плотность населения, занимаемая площадь и характеристики земельных и водных ресурсов, природно-климатические условия, состояние экологии, наличие месторождений полезных ископаемых, исторически сложившееся размещение производительных сил и т.п.

Как известно, перевод экономики России на рыночные отношения уже сам по себе разделил регионы в соответствии с их конкурентным преимуществами и недостатками, а также способностью региональных систем управления приспособиться к новым условиям хозяйствования. В процессе своего развития адаптация к рынку регионов, обладающих различным менталитетом населения, природными ресурсами, инфраструктурой, ресурсным потенциалом происходила очень неравномерно и сопровождалась существенным ослаблением регулирующей роли федерального центра, а также сокращением государственных инвестиций в региональное развитие. Существенное влияние на рост дифференциации оказало и проявлявшееся на начальных этапах реформирования экономики неравенство различных регионов России в экономических отношениях с центром.

Регулярно публикуемые в СМИ результаты рейтинговых исследований социально-экономического положения субъектов РФ, разрабатываемые на основе агрегирования ключевых показателей и важнейших факторов регионального развития, наглядно иллюстрируют основные характерные черты разнообразия и неравномерности развития административно-хозяйственных элементов региональной структуры территориально-распределенной СЭС нашей страны.

В соответствии с данными статистики последних лет [14], более половины российского ВВП неизменно обеспечивают шесть ключевых регионов России: Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ. По данным 2014 г. в десятку лучших по показателям социально-экономического развития помимо вышеперечисленных вошли Сахалинская и Самарская области, а также Республика Башкортостан [15].

Несмотря на определенную общность с точки зрения финансового благополучия, перечисленные регионы по целому ряду количественных и качественных показателей социально-экономического развития существенно различаются.

Москва, Московская область и Санкт-Петербург традиционно имеют целый ряд преимуществ перед другими регионами, поскольку на их территории располагается большинство крупных корпораций и практически все крупнейшие монополии, что делает данные регионы по сути финансовыми центрами России, в которых аккумулируется значительная часть ресурсов. Одновременно с этим перечисленные регионы на протяжении многих лет являются лидерами в области реализации различных программ социально-экономического развития, обладают мощным кадровым потенциалом и развитой инфраструктурой, высоким уровнем конкурентоспособности и экспортного потенциала производимой на их территории продукции.

По данным ряда опубликованных аналитических исследований по объему производства товаров и услуг уже не первый год лидерами являются г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Санкт-Петербург, Московская область и Республика Татарстан (в последнее время доля данных регионов в совокупном объеме производства превышает 30%). В замыкающей пятерке рейтинга также не первый год располагаются Республика Калмыкия, Еврейская автономная область, Республики Алтай, Ингушетия и Тыва.

Последние места в рейтинге социально-экономического развития субъектов РФ на протяжении длительного времени занимают регионы Дальнего Востока, ряд регионов Сибири и Поволжья, а также республики Северного Кавказа. В этих территориальных образованиях наблюдаются наихудшие показатели по уровню социально-экономического развития. При этом следует отметить, что, например, находящиеся в числе аутсайдеров республики Северного Кавказа обладают достаточно хорошим потенциалом для дальнейшего развития (минеральные и трудовые ресурсы, достаточно развитая инфраструктура и т.п.). Однако, несмотря на это, накопившиеся давние и во многом болезненные проблемы развития данных регионов пока по ряду как объективных, так и субъективных причин не находят эффективного решения.

В целом сложившаяся за последнее десятилетия характеризующаяся значительной сырьевой зависимостью макроэкономическая ситуация в стране гарантирует хорошие и устойчивые социальные, бюджетные и экономические показатели только обладающим собственными финансовыми и природными ресурсами регионам, причем именно они в основном и обеспечивают пополнение федерального бюджета. Иными словами, в настоящее время в лучшем положении находится не тот, кто производит пользующуюся спросом продукцию, развивает обрабатывающие отрасли, внедряет новые технологии и т.д., а тот, кто управляет финансовыми и материальными потоками, добывает и продает сырье.

Данный вывод красноречиво иллюстрирует тот факт, что в первой двадцатке наиболее эффективных регионов нет ни одного, имеющего статус высокотехнологичного. При этом Московская область занимает лидирующие позиции не из-за того, что на ее территории находится Сколково, а за счет близкого расположения к столице. Даже Новосибирская область с ее всемирно известным Академгородком и высоким уровнем развития науки занимает рейтинговое место всего лишь в середине третьего десятка.

Современные тенденции развития рассматриваемой ситуации неизбежно приводят к все более рельефно проявляющимся эффектам экономического доминирования одних региональных СЭС над другими, что еще более углубляет их социально-экономическую дифференциацию, существенно снижает эффективность межрегионального экономического взаимодействия (механизмы организации и управления которым во многом утеряны после распада СССР), вызывает нарастание противоречий между регионами и значительно затрудняет проведение единой государственной политики социально-экономических преобразований [16].

Здесь необходимо отметить, что одной из наиболее существенных особенностей регионального развития на современном этапе является обострение (в некоторых случаях - существенное) бюджетных проблем, связанных с ростом долговой нагрузки на региональные бюджеты. Одной из причин роста кредитной задолженности регионов является замедление темпов роста реального сектора экономики. Как известно, объем заимствований регламентируется Бюджетным кодексом, согласно которому в настоящее время он не должен превышать сумму, направляемую на финансирование дефицита бюджета и погашение долговых обязательств региона. Однако, проведенные Счетной палатой проверки в 2013-2014 г.г. пяти регионов (Башкортостана, Красноярского и Ставропольского краев, Смоленской и Саратовской областей) показали, что за 2011-2014 г.г. суммарная задолженность каждого из них возросла в 2-5 раз [17]. Сложившаяся ситуация приводит к необходимости поиска регионами путей реструктуризации своих долгов, перекредитования за счет новых кредитов под невысокие проценты и т.п. В результате существенно затрудняется выполнение регионами своих обязательства (в том числе социально значимых) за счет собственных средств и доходов. Так по данным Независимого института социальной политики [17], уже в 2013 году платежеспособность Красноярского края упала до 84%, Башкортостана - до 83%, Саратовской области - до 72% Смоленской - до 70%, а в Ставропольском крае - до 67%.

В последнее время рост долговой нагрузки на региональные бюджеты становится все более серьезной проблемой в социально-экономическом развитии субъектов Федерации. Так по данным рейтингового агентства «РИА-Рейтинг» [15]на начало 2015 г. совокупный объем госдолга субъектов Федерации составил за 2014 г. вырос на 352 млн. руб. и составил 2.089 трлн. руб., а суммарный объем государственного долга субъектов РФ и долга входящих в их состав муниципальных образований составил 2.402 трлн. руб., что на 19% больше аналогичных показателей за 2013 г. Более того, как свидетельствует статистика, темпы роста региональной задолженности в 2014 году опережали темпы роста доходов бюджетов. По итогам 2014 г. суммарный объем государственного и муниципального долга превысил объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета в Костромской и Смоленской областях, Чукотском автономном округе и Республике Мордовия. Кроме вышеперечисленных субъектов Федерации, объем государственного и муниципального долга превысил 80% доходов консолидированных региональных бюджетов в Республике Ингушетия, Амурской, Вологодской, Белгородской, Астраханской, Пензенской и Саратовской областях, Удмуртской Республике, Республике Северная Осетия - Алания и Республике Карелия (источник - РИА Рейтинг) по данным Федерального казначейства и Минфина РФ) [15].

Успешность социально-экономического развития регионов России с одной стороны, безусловно зависит от целого ряда уже упомянутых выше объективных факторов, таких, как географическое положение, природно-климатические и гидрографические условия, природный ландшафт, численность и плотность населения, исторически сложившееся расселение народов России и их менталитет, а также наличия транспортного, производственно-технологического, энергетического, ресурсно-сырьевого, кадрового, инвестиционного и инновационного потенциалов, ограничений на возможности дальнейшего расширения производственно экономической деятельности.

С другой стороны, что особенно важно, качество регионального социально-экономического развития в значительной мере определяется эффективностью управления регионом, начиная от уровня целеполагания и формирования долго- и среднесрочной региональной социально-экономической политики и до уровня тактических и оперативных решений по ее реализации. При этом конечный результат в значительной степени определяется тем, насколько эффективно используются имеющиеся преимущества и сильные стороны потенциала регионального развития и нивелируются слабые его стороны или восполняется отсутствие определенных преимуществ, а также решаются наиболее острые социальные и экономические проблемы. Огромную роль также играют квалификационные характеристики губернаторов и укомплектованность компетентными кадрами руководителей и специалистов их команд (администраций регионов), их активность, целеустремленность, наличие необходимых знаний и практических навыков решения прежде всего высокоприоритетных задач управления региональным социально-экономическим развитием на различных временных горизонтах, а также при различных внешних и внутренних «возмущающих воздействиях».

Одновременно с этим необходимо подчеркнуть ключевую роль государства в региональном развитии. В настоящее время крайне необходимо коренное совершенствование системы управления региональным развитием в России на федеральном уровне, поскольку используемых длительное время механизмов трансфертного бюджетирования и программно-целевого управления, базирующегося на системе слабо скоординированных, по большей части недофинансируемых и не доводимых до социально-значимых результатов федеральных целевых программ, явно недостаточно [18]. Кроме того, результаты административной реформы и широкое внедрение ориентированного на конечный результат бюджетирования предопределили излишнюю концентрацию целого ряда функций управления на федеральном уровне. В результате существенно усложнилась задача анализа и оценки качества регионального управления, а также эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов управления и в первую очередь в решении задач обеспечения региональной безопасности.