Развитие государственно-частного партнерства в Кыргызской Республике (на примере ЗАО "ШОРО")

Объект исследования - механизм управления государственно-частного партнерства на примере ЗАО "Шоро".

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные труды зарубежных, российских и отечественных ученых, посвященных различным аспектам государственно-частного партнерство.

Информационную базу исследования составили материалы законодательных и нормативных актов, Министерства экономического развития КР, информационно-аналитические материалы опубликованные в научных, периодических изданиях и в интернет-ресурсах по изучаемой проблеме.

1.1 Сущность и определение ГЧП

Государственно-частное партнерство в мировой практике понимается двояко. Во-первых, как система отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития. Во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности.

Термин "государственно-частное партнерство" является устоявшимся переводом с английского языка "public-private-partnership". При этом слово "public" переводится как "государство", что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако "государство" (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления - федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под "public" понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. В определении ГЧП государство стоит на первом месте, так как является инициатором большинства проектов ГЧП Мочальников В.Н. Теория и практика государственно-частного партнёрства: учебное пособие / В.Н. Мочальников, М.Е. Мнохина. - М. : Экономика, 2013. - С.98-99. .

В настоящее время отсутствует, в теоретическом и практическом плане единая трактовка такого сложного понятия, как "государственно-частное партнерство" или сводится к определению - эффективный альянс (взаимодействие) государства и бизнеса. Рассмотрим теоретические и методологические подходы к определению термина "государственно-частное партнерство" Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М.: Наука, 2015, С.34. .

Наиболее общее определение дает Всемирный банк: "ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования" Абрамов О.К. Синтез определения термина "Реальный сектор экономики" / О.К. Абрамов // Реальный сектор. - 2013. - № 2. - С. 11-12. .

В США ГЧП понимается как "закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т. п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником . Антонова К.А. Теоретические основы государственно-частного партнерства / Антонова К.А. // Вестник университета. - М. : ГОУ ВПО "ГУУ". - 2011. - № 22. - С. 132-134. .

Государственно-частное партнерство - это довольно новый институт. Он появился в начале 1990-х годов в Европе как новый инструмент участия государства в рыночной экономике и альтернатива приватизации.

В рамках зарубежных исследований ГЧП можно выделить несколько концептуальных подходов 2. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственно-частное партнерство в России: [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ppp-russia.ru/analitica/item-1.html.. Они различаются пониманием роли и места ГЧП в современной рыночной экономике:

ГЧП в широком смысле слова, когда под государственно-частным партнерством понимаются любые формы сотрудничества бизнеса и государства, включая благотворительность, корпоративную социальную ответственность и т. д.

ГЧП как организационная структура и инструмент "нового государственного управления" (Y. Van Ham and H. Koppen-jan 2001, J. Broadbent and R. Leaughlin 2003). В рамках этого подхода ГЧП предстает как инструмент государственного регулирования и альтернатива приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. В этих исследованиях основной акцент делается на поиск эффективных организационных схем и способов финансирования проектов, использующих механизмы ГЧП.

ГЧП как "игра слов" (E. S. Savas 2000, M. Gibelman and H. Delmone, 1983). Этот подход близок предыдущему, однако авторы подчеркивают не положительные, а отрицательные стороны и риски ГЧП. Они полагают, что ГЧП это просто завуалированная форма приватизации объектов публичного сектора со всеми ее недостатками и проблемами.

ГЧП как инструмент национального, международного, регионального, городского и муниципального экономического и социального развития, и преодоления экономического кризиса (World Bank 1999, S. Agere 2000).

В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М.: Наука, 2015, С.38.. В Зеленой книге "Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям", опубликованной в 2004 г., говорится: "Государственно-частное партнерство - формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг" Алексеева К.И. Мировая практика взаимодействия государства и бизнеса в условиях Российской Федерации / К.И. Алексеева // Проблемы экономики и менеджмента. - 2012. - № 2. - С. 119-121. .

В российской литературе последних лет приводятся различные трактовки ГЧП, например: "Государственно-частное партнерство - это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления" Ариончик А.А. Сущность понятия государственно-частного партнёрства /А.А. Ариончик // В сборнике: Государственные и корпоративные закупки как форма государственно-частного партнерства сборник научных статей. - Москва. - 2014. - С. 61-65..

В России первые модели ГЧП появились в начале 2000-х годов. Поэтому работ, посвященных анализу ГЧП не много. В первую очередь можно назвать исследования В.Г. Варнавского, А.В. Клименко, Дерябиной, Н.Д. Холодной, А.Е. Чириковой, Н.Ю. Лапиной, Л.С. Шиловой, С.В. Шишкина, М.Я. Миркина и др. В работах российских ученых, трактовка термина "ГЧП" дается следующим образом: "Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности" Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. - М.: Наука, 2015, С.40.. Таким образом, обобщая все сказанное, можно дать следующее определение ГЧП.

Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности.

Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса Варнавский В.Г. Управление государственно-частными партнерствами за рубежом / В.Г. Варнавский // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - № 2. - С. 134-147. .

Во-первых, ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства.

Во-вторых, ГЧП позволяет вовлекать ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использовать частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств.

В-третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества. Бизнес по сравнению с государственными институтами обладает большей мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, стремлением к поиску технических и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности. Правительство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем создания стабильной нормативной правовой базы, проведения организационных мероприятий, в том числе по взаимодействию с гражданским обществом, а также использования финансово-экономических рычагов: субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения и других видов поддержки.

1.2 Основные принципы, особенности и формы ГЧП

Формы партнерства государства и частного сектора различаются по видам предоставляемых услуг и производимых товаров, по используемым методам и правовому режиму. Тем не менее, они подчинены ряду общих принципов, нацеливающих на удовлетворение общественных интересов. Эти ГЧП как система хозяйствования принципиально отличаются от деятельности частных коммерческих организаций, ориентированных исключительно на получение прибыли. Остановимся на основных принципах ГЧП Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавров и магистратуры / Г.А. Борщевский. - М : Изд-во Юрайт, 2015, С.74..

Принцип равенства интересов сторон и свободы выбора действий. Этот главный принцип рыночной экономики проявляется в ГЧП в нескольких аспектах. Он подразумевает, во-первых, равенство всех экономических агентов в доступе к услугам, оказываемым частными компаниями в сфере общественных услуг, во-вторых, равенство всех частных компаний в праве заключения контрактов ГЧП и, в-третьих, свободу партнеров выбирать формы и методы достижения целей, стоящих перед партнерством.

Принцип стабильности контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации. Контракт ГЧП представляет собой сложный, комплексный документ, рассчитанный, как правило, на длительные сроки реализации. В нем прописываются права и обязанности сторон, формы государственной поддержки, минимальная норма прибыли частного партнера. Эти и другие аналогичные по содержанию положения контракта должны быть стабильны в течение всего времени его исполнения.

Однако существует ряд обстоятельств, требующих изменения контракта. Так, окружающая среда проекта постепенно меняется, соответственно может возникать необходимость в дополнении, конкретизации контракта применительно к новым условиям.

Другого рода обстоятельства таковы: государство или муниципальное образование как представитель власти могут в одностороннем порядке и без предварительных консультаций с частной компанией изменять условия договора и выдвигать требования, обусловленные наличием общественного интереса (общественной пользы или блага). При этом частная компания должна исполнять свои обязанности по договору в полном объеме и на соответствующем уровне, даже если она не согласна с органом власти. Но она может обжаловать принятое государством решение в судебном порядке.

Во многих странах такие права государства закреплены законодательно. Например, во Франции при наличии "общественной необходимости" и в интересах общества контракт ГЧП может прерываться государством в одностороннем порядке без существенных для него правовых последствий.

В практике Европейского суда по правам человека в Страсбурге неоднократно поднимался вопрос о праве государства на ограничение права собственности, в том числе и в контрактах ГЧП. Данный вопрос возникал в делах об изъятии земельных участков для общественных нужд, налоговых и таможенных льготах и т.п. Общим выводом из этих слушаний стало следующее: государство может ограничивать право собственности исходя из общественных интересов, однако баланс частных и общественных интересов должен быть соблюден.

Принцип ответственности за исполнение условий контракта. Частная компания - партнер государства должна предоставлять услуги экономическим агентам в полном соответствии с условиями контракта, причем ответственность за их выполнение выше, чем при соглашениях между частными фирмами, что определяется публично-правовым характером отношений ГЧП. Частная компания не имеет права приостанавливать свою работу в проектах ГЧП, поскольку это скажется на широком круге третьих лиц, являющихся потребителями общественных благ или услуг. Все возникающие проблемы и трудности частная компания должна разрешать с государством путем диалога в упреждающем порядке, предвидя возможные риски.

Принцип конкурентности. Он проявляется на стадии проведения конкурса на подписание с государством контракта ГЧП. Конкуренция среди частных компаний за участие в проекте ГЧП позволяет государству выбрать эффективного партнера и снизить затраты по проекту в целом.

Принцип прозрачности и обратной связи. Гражданское общество, в интересах которого реализуются проекты ГЧП, должно обладать доступом к полной информации о состоянии предприятия, его финансовых, экономических и иные показателях, стандартах и качестве оказываемых услуг. Необходимо обеспечить потребителей информационными каналами связи с частными компаниями и государственными органами, контролирующими их работу.

Принцип невмешательства. После подписания контракта ГЧП государство не имеет права вмешиваться в хозяйственно-административную деятельность частной компании - партнера, которая самостоятельно принимает все административно-хозяйственные, управленческие, кадровые и иные решения. Ей на праве собственности принадлежат производимая продукция и получаемая прибыль.

Принцип стимулирования и гарантий. Государство применяет широкую систему стимулов по привлечению частных компаний к участию в проектах ГЧП: софинансирование, дотации из бюджета, льготный режим налогообложения, специальные таможенные режимы, гарантии по прибыльности, займам, поставкам, закупкам, снижение размера (отмена) концессионных платежей, арендной платы и т.п. В концепции государственно-частного партнерства гарантии понимаются в широком смысле слова и не сводятся только к бюджетным.

Принцип возмездности. При прекращении действия контракта по инициативе государства частному партнеру возмещаются сделанные им инвестиции и компенсируется недополученный доход, за исключением случаев нарушения с его стороны условий контракта.

Принцип равноправного (недискриминационного) отношения к иностранным компаниям, обеспечивающий им равные права с отечественными предпринимателями. Этот принцип воплощается в нормах по обеспечению недискриминационного режима допуска зарубежных компаний к конкурсам по проектам ГЧП, валютного регулирования деятельности партнеров государства, их права свободного распоряжения чистой прибылью, полученной на объекте ГЧП, в том числе права вывоза чистой прибыли за границу, и т.п.

ГЧП обладает рядом специфических особенностей и характеристик. В их числе можно назвать следующие Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавров и магистратуры / Г.А. Борщевский. - М : Изд-во Юрайт, 2015, С.85.:

1. Юридическое оформление партнерства между государством и участниками со стороны частного сектора специальным соглашением (договором, контрактом). Часто государство разрабатывает и утверждает в качестве нормативного акта прототип такого соглашения применительно к отдельным отраслям или сферам, но при этом каждый договор является специфическим документом, имеющим свои особенности и характерные черты.

2. Софинансирование в определенных долях или 100-процентное финансирование частным сектором проектов ГЧП. Один из главных стимулов государства к развитию ГЧП состоит в привлечении в объекты государственной и муниципальной собственности финансовых ресурсов частного сектора. Это позволяет снизить нагрузку на бюджет и одновременно расширить спектр предоставляемых населению общественных услуг, повысить их качество и доступность.

3. Преимущественно долгосрочные контрактные отношения. Как правило, ГЧП ориентировано на решение стратегических задач развития государственной и муниципальной собственности и оказания общественных услуг. И государство, и бизнес заинтересованы вступать именно в долгосрочные отношения, позволяющие им выстраивать экономическую политику на длительный период, планировать развитие, опираться в своей деятельности на взаимные долговременные обязательства. Стратегическое партнерство позволяет успешно использовать ГЧП даже в таких неприбыльных или малоприбыльных социальных отраслях, как здравоохранение и образование.

4. Распределение рисков в проектах между государством и бизнесом. Для проектов ГЧП характерны многообразие и высокий уровень рисков, с которыми сталкиваются их участники, что обусловливает необходимость организации сложных схем распределения, перераспределения и страхования рисков. Неверно оцененные на этапе разработки проекта, они могут приводить к серьезным негативным последствиям в процессе его выполнения, вызывая приостановку, реструктуризацию, прекращение проекта, судебные тяжбы и другие негативные явления.

5. Многообразие форм ГЧП. В мире пока нет общепринятой классификации форм ГЧП. В зарубежной и отечественной практике наблюдается множество разновидностей, типов и видов партнерств. Критериями отнесения к той или иной структурной группе обычно выступают: отношения собственности (владение, пользование, распоряжение), формы участия государства, схемы финансирования и разделения рисков, а также другие параметры.

6. Инновационные методы управления сферой производства и предоставления общественных услуг. В рамках проектов ГЧП частный сектор привносит в сферу производства и предоставления общественных услуг современный организационный опыт, знания, новые управленческие технологии. Пользуясь свободой принятия административно-хозяйственных решений, он без бюрократических проволочек, свойственных государственной системе управления, оптимизирует бизнес-процессы, организационную структуру, существенно повышает эффективность принятия решений.

Государство считает выгодным для себя участие в ГЧП, учитывая следующие факторы Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавров и магистратуры / Г.А. Борщевский. - М : Изд-во Юрайт, 2015, С.92.:

1. Ожидание высокой эффективности такого партнерства. Решению государства об использовании механизмов ГЧП в предоставлении услуг всегда предшествует аналитическая работа, призванная обосновать, что эти механизмы обеспечат обществу большую эффективность за счет достижения одного или всего комплекса нижеперечисленных результатов:

а) более низких издержек;

б) более высокого уровня услуг;

в) снижения рисков.

2. Новые источники инвестиций. ГЧП позволяет государству получить доступ к альтернативным источникам капитала, делая реальным осуществление важных и срочных проектов, которые были бы невозможны в иных условиях.

3. Надежность результатов. Надежность получения позитивного результата обеспечивается благодаря своевременному осуществлению проекта (партнер из частного сектора заинтересован закончить проект как можно раньше, чтобы минимизировать уровень издержек и начать получать прибыль), а также прописанному в контракте порядку возврата инвестиций и компенсации текущих издержек (график и размеры выплат фиксируются перед началом проекта, что защищает инвестора и общество от рисков занижения или завышения стоимости услуг).

4. Инновации. Уникальная комбинация возможностей государственного и частного секторов, возникающая в ГЧП, и конкурсный процесс заключения контракта определяют высокий потенциал инновационных подходов к созданию и управлению общественной инфраструктурой в рамках ГЧП.

Бизнес считает выгодным для себя участие в ГЧП, учитывая следующие факторы:

1. Частная компания получает в долговременное владение и пользование государственные активы, обеспечивая тем самым стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе.

2. Осуществляя инвестиции, предприниматель получает гарантии их возврата, поскольку государство как его партнер соглашается на обеспечение взаимоприемлемого уровня рентабельности.

3. Обладая хозяйственной свободой, частная компания может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса в период срока действия контракта с государством. А получать государственные активы в управление и наращивать доходность собственного бизнеса - это условие устойчивости компании.

Опыт стран, которые в течение долгого времени используют ГЧП для развития производственной и социальной инфраструктуры, показывает, что успех и темпы продвижения ГЧП зависят от ряда фундаментальных обстоятельств, связанных с эффективностью и качеством менеджмента.

Управление ГЧП должно быть эффективным. Согласно исследованиям британских (Parthnerships UK) и международных экспертов (Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР)) использование ГЧП, действительно, обеспечивает лучшее соотношение цены и качества ("value for money"), предоставление обществу услуг вовремя и согласно контракту. Уровень удовлетворенности населения услугами ГЧП существенно выше, чем в традиционной "государственной" системе.

Новые эффективные формы управления ГЧП не могут быть созданы без соответствующей глубокой проработки. Каждая страна проходит через ряд этапов в построении системы управления ГЧП, прежде чем такое партнерство начнет полноценно функционировать.

Большинство стран находится пока лишь на первом этапе развития ГЧП с относительно небольшим количеством осуществляемых проектов.

Фундаментальными факторами успеха ГЧП, как показывает мировой опыт, являются следующие Государственно-частное партнерство: теория и практика / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др. ; Гос. ун-т. Высшая школа экономики. - М. : Изд. дом Гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010, С.126.:

* Политическая воля государства, наличие необходимой нормативно-правовой базы и системы регулирования ГЧП

* Наличие потока проектов, глубина проработки контрактов и возможности финансовых рынков обеспечить финансирование проекта

* Уровень правовой и экономической подготовки руководителей и специалистов органов исполнительной власти, принимающих участие в проектах ГЧП, профессиональные навыки участников проекта, готовность сторон идти на компромиссы и находить пути решения спорных вопросов

Нормы, шаги, процедуры, институты, целый комплекс задач по созданию и развитию новых навыков внутри государственных/муниципальных органов власти - все это составляет "задачу управления" в ГЧП и определяет успех такого партнерства.

В зарубежной и отечественной литературе существуют разные классификации партнерств государства и бизнеса. Выбор формы партнерства с участием частного капитала зависит от целей, поставленных правительством/муниципалитетом или органом, осуществляющим управление имуществом и выступающим в качестве заказчика при размещении заказа, а также от объема правомочий собственности, передаваемых государством бизнесу. Основными факторами, определяющими форму ГЧП в конкретных проектах, являются Государственно-частное партнерство: теория и практика / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др. ; Гос. ун-т. Высшая школа экономики. - М. : Изд. дом Гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010, С.131.:

* особенности национального законодательства;

* схемы распределения инвестиционных рисков;

* опыт организации необходимых для партнерства контрактных отношений;

* отраслевая принадлежность проекта или вида деятельности;

* определение плательщика(ов) за услуги объекта и последствий для него (них) выбранной формы.

Большую работу по структуризации проектов ГЧП ведет Всемирный банк (World Bank). В основе этой деятельности лежит следующая классификация форм ГЧП Государственно-частное партнерство: теория и практика / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др. ; Гос. ун-т. Высшая школа экономики. - М. : Изд. дом Гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010, С.136..

1. Контракты на управление и арендные договоры (Management and lease contracts): частная компания получает в управление или на условиях аренды принадлежащую государству собственность на определенный период времени. Инвестиции осуществляет государство. В контракте на управление государство оплачивает услуги частного партнера и несет операционные риски. В арендном договоре государство получает арендную плату с арендатора, а операционный риск ложится на частную компанию.

2. Концессия (Concession): правительство предоставляет част ному сектору правомочия владения и пользования существующим объектом по договору за плату с условием возврата. Государственному сектору принадлежит право собственности на объект (недвижимость), в то время как частный сектор сохраняет за собой права на его расширение и все усовершенствования, проведенные в установленный концессионным соглашением период. Частная компания несет операционные и инвестиционные риски.

Выделяются следующие виды концессий:

- реконструкция - управление - передача (Rehabilitate-Operate-Transfer, RОТ);

- реконструкция - аренда - передача (Rehabilitate-Lease-Transfer, RLT);

- расширение - управление - передача (Build-Rehabilitate-Operate-Transfer, ВRОТ).

3. Проекты, предполагающие новое строительство (Green field projects): частная компания строит и эксплуатирует новые производственные мощности в течение срока, указанного в контракте. Выделяются следующие типы таких контрактов:

* строительство - аренда - владение (Build-Lease-Own, BLO);

* строительство - владение - управление - передача (Build-Operate-Transfer, BOT);

* строительство - владение - управление (Build-Own-Operate, ВОО).

Подробнее об этих контрактах будет сказано ниже.

4. Частичная приватизация активов (Divestiture): частная компания приобретает часть пакета акций предприятия, находящегося в государственной/муниципальной собственности. Управление предприятием может переходить к частной компании либо оставаться за государством.

Один из экспертов Всемирного банка Джеффри Делмон так суммировал существующие представления о формах ГЧП: "...коммерческие соглашения и контрактные конструкции, которые применимы к ГЧП, чрезвычайно разнообразны по формам. Классификация ГЧП Всемирного банка - это не ограничивающее предписание публичному сектору использовать конкретные схемы из числа названных, а, скорее, примеры того, какими методами частная компания может быть вовлечена в проект. Можно утверждать, что нет идеальной схемы, кроме той, которая лучше всего учитывает условия страны, отрасли, проекта или содержание проблемы" Государственно-частное партнерство: теория и практика / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев и др. ; Гос. ун-т. Высшая школа экономики. - М. : Изд. дом Гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010, С.137..

1.3 Опыт управления ГЧП по регионам в КР

11 мая 2014 года принят Закон Кыргызской Республики "О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике". В Законе отсутствовали четкие и ясные правила конкурсного отбора, обязательные условия соглашений, описания моделей ГЧП, порядок распределения рисков и многое другое. Закон также допускал возможность проведения прямых переговоров по проектам, что неприемлемо с точки зрения обеспечения основного принципа концепции ГЧП - выбор наилучшего варианта реализации проекта по соотношению "цена-качество".

Постановлением Правительства от 14 сентября 2012 года № 616 Министерство экономики Кыргызской Республики определено уполномоченным государственным органом в сфере государственно-частного партнерства, а Министерство финансов Кыргызской Республики -государственным органом по управлению рисками. Министерству экономики и Министерству финансов поручено привести свои положения в соответствие с настоящим постановлением. Согласно Национальной стратегии устойчивого развития страны на период 2013-2017 годы главными целями внедрения механизма ГЧП являются Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 21 января 2013 года № 11.:

обеспечение экономического роста через концентрацию материальных и финансовых ресурсов государства и частного секторов для реализации инвестиционных проектов;

снижение нагрузки на государственный бюджет и перераспределение бюджетных средств.

В стране ставку делают на инфраструктурные объекты, однако согласно ст. 3 закона КР "О государственно-частном партнерстве" В редакции Закона КР от 22 июня 2016 года № 88. ГЧП применяется к инфраструктурным объектам в охвате всех отраслей экономики:

производства, передачи и распределения электрической и тепловой энергии;

переработки, хранения, перевозки, передачи и распределения нефти и природного газа;

транспорта и дорог (включая мосты и туннели);

коммунального хозяйства и коммунальных услуг;

медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в системе здравоохранения;

образования, воспитания, культуры и социального обслуживания;

подвижной, стационарной связи и телекоммуникаций;

туризма, рекреации и спорта;

в иных сферах, связанных с предоставлением услуг широкому кругу потребителей.

В отличие от Российской Федерации и Республики Казахстан в Кыргызстане был создан специальный закон о государственно-частном партнерстве, но он имел ряд недостатков. Проведя анализ комментариев местных экспертов, можно выявить следующие основные упущения в Законе Кыргызской Республики "О государственно-частном партнерстве" от 11 мая 2009 года № 154:

отсутствуют четкие правила процедуры конкурсного отбора частных партнеров;

не обозначены права и обязанности сторон партнерства;

не указаны модели реализации проектов ГЧП;

не говорится о распределении рисков между государством и частным партнером;

не обозначены отрасли применения проектов.

До даты принятия закона о ГЧП в мае 2009 года, элементы государственно-частного партнерства присутствовали в законе о концессиях, принятом в 1992 году и в законе о Соглашениях о разделе продукции, принятом в 2002 году. Оба закона предусматривают возможность долгосрочного, на основе контракта, сотрудничества государства и бизнеса. На практике оба закона оказались нежизнеспособными, в первую очередь, потому что не определяют иные формы ГЧП. К другим важным положениям, не освещаемым данным законом, эксперты относят порядок, правила и критерии отбора концессионеров; отсутствие общих положений о тарифах и тарифном регулировании; наличие государственной поддержки и финансовых гарантий концессий, и процесс выбора международного арбитража.

Закон Кыргызской Республики "О концессиях и концессионных предприятиях" от 6 марта 1992 года №850-XII наряду с аналогичным законом Казахстана претерпевал изменения (в редакции Законов КР от 8 марта 2003 года N 58, 11 июня 2004 года N 73, 9 декабря 2004 года N 188).Это было вызвано тем, что содержащиеся в нем нормы не могут должным образом регулировать отношения в области концессии, и создают преграды для привлечения потенциальных инвесторов, которые готовы работать в рамках концессионных договоров.

Характерно, что существующий первоначальный концессионный договор, заключенный между Правительством Кыргызской Республики на промышленную разработку золоторудного месторождения "Кумтор" был заключен еще до введения в действие Закона Кыргызской Республики "О концессиях и концессионных предприятиях". В этой связи, существующий закон не обеспечивает и не может обеспечить экономические интересы Кыргызстана при разработке одного из самых крупных по международным оценкам месторождений.

После трехлетнего периода обсуждений проблем финансирования инфраструктурных объектов и общественного осознания в Кыргызстане 22 февраля 2012 года был принят новый закон. Также на данный момент вносятся поправки в ряд нормативно-правовых актов:

Земельный кодекс КР;

Таможенный кодекс КР;

Налоговый кодекс КР;

Закон КР "О статусе столицы Кыргызской Республики";

Закон КР "О статусе города Ош";

Закон КР "Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике";

Закон КР "О муниципальной собственности на имущество".

Закон КР "О финансово-экономических основах местного самоуправления";

Закон КР "О местной государственной администрации";

Закон КР "О местном самоуправлении".

Из стран бывшего СССР законы о ГЧП приняты в Украине, Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

Использование схемы ГЧП позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств, обеспечить более эффективное выполнение проекта, а также реализовать большее количество проектов в течение определенного срока.

Также, следует отметить третью сторону - население, о котором часто забывается. Для граждан страны польза от такого альянса выражается в качественном и количественном развитии общественно значимой инфраструктуры: в жилищном и дорожном строительстве, ЖКХ, на железных дорогах. В этом смысле государственно-частное партнерство подразумевает стабильное оказание услуг населению на качественно новой основе и по доступным ценам.

В Кыргызстане продвижением механизма ГЧП занимаются В рамках государственно-частного партнерства в Кыргызстане...www.gov.kg/?p=92452&lang=ru:

1.На уровне государственных органов:

Министерство экономики;

Министерство финансов.

2.На уровне коллегиальных органов и департаментов:

Комитет государственно-частного партнерства, по фондовым рынкам и инвестициям Торгово-промышленной палаты;

ОФ Центр по продвижению ГЧП и инвестиций;

Совет по развитию бизнеса и инвестициям;

Отдел ГЧП агентства развития г. Бишкек.

Международные организации ведут следующую деятельность в сфере ГЧП в Кыргызстане:

организация краткосрочных общеобразовательных семинаров с участием приезжих экспертов;

подготовка исследовательских отчетов;

материальная и техническая поддержка.

Таблица 1.1. - Преимущества для участников ГЧП

Среди международных организаций особенно активны в этой области Японское агентство международного сотрудничества ЛСАи Азиатский банк развития. Последним совместно с Министерством экономики впервые в стране был проведен международный форум по ГЧП "От политики к проектам" 23-24 мая 2013 года с участием зарубежных экспертов, имеющих богатый опыт в данной сфере.

В апреле 2017 года, министр экономики Кыргызской Республики Арзыбек Кожошев на пресс-конференции на тему "Государственно-частное партнерство в Кыргызской Республике: текущее состояние и перспективы реализации проектов", рассказал о внедрении механизма государственно-частного партнерства (ГЧП), проводимой работе и реализуемых проектах, а также перспективах развития ГЧП Министр А. Кожошев: О реализуемых проектах и перспективах развития ГЧП http://www.invest.gov.kg/ru/news/full/455.

В целях качественной подготовки проектов, учитывая, что ресурсы и опыт государственных органов по подготовке проектов ГЧП ограничены, в 2014 году был создан Фонд финансирования подготовки проектов ГЧП с уставным капиталом 4 млн. долларов США. Данным фондом выделено финансирование для подготовки технико-экономического обоснования по 8 проектам ГЧП.

В настоящее время ведется активная работа по проектам ГЧП в сфере здравоохранения, транспорта, городской инфраструктуры и других сферах (см. табл. 1.2.)

Особое значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения - поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго- и газообеспечения и пр.

Таблица 1.2. - Проекты ГЧП в Кыргызстане

Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому на уровне местного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач стало обычной практикой. Спектр возможных моделей и глубины партнерства при этом весьма разнообразен.

Необходимо также в целях обмена информацией и опытом устанавливать сотрудничество с зарубежными центрами ГЧП, в частности, Кореи, Филиппин, Китая, России и Казахстана. Основные направления сотрудничества - содействие в проведении мероприятий (конференций, форумов, образовательных программ), а также обмен информацией и опытом в вопросах ГЧП.

В целом проблемы, которые необходимо решать в первую очередь, определяются содержанием этапа, на котором находится Кыргызстан в данный момент (таблица 1.3).

Таблица 1.3. - Этапы развития государственно-частного партнерства в Кыргызской Республике