Комплексный анализ государственного долга Амурской области

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Наболевшим вопросом в области долговой политики является проблема эффективности использования привлеченных средств. Зачастую заемные средства направляются на выплату заработной платы, поддержку муниципальных образований, то есть на покрытие текущих расходов бюджета, тогда как по законодательству они должны использоваться для финансирования капитальных расходов.

Проводимая в стране реформа бюджетной сферы многогранна и имеет множество направлений, цель которых - создание прозрачности и открытости для общества операций с государственными финансами. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, разработанная Министерством финансов РФ, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы.

Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, поскольку они обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, и сфера их использования расширяется. Но для того, чтобы территориальные власти успешно справлялись со своими задачами необходимы денежные средства, а на сегодняшний день в России территориальные бюджеты дефицитны. Интенсивное развитие регионов, повышение самостоятельности в принятии решений требуют дополнительных инвестиционных вливаний, поиск альтернативных источников для покрытия своих дефицитов, а также для финансирования программ, находящихся в их ведении. Одним из таких источников являются различные виды долговых обязательств, которые входят в состав государственного (регионального) долга. Однако пренебрежение управлением субфедеральным долгом способно привести к непомерной долговой нагрузке регионов, усугубить состояние региональных финансов, затормозить экономический рост территорий.

Актуальность темы заключается в том, что на данный момент осуществляется реализация программы реформирования региональных и муниципальных финансов области. Согласно данной программе реформированию подлежат и некоторые аспекты долговой политики области. Первый этап реформы уже завершен, его результатом в области управления субфедеральным долгом стало разработка и принятие методики планирования долговых обязательств. Одной из проблем в этой области является реализация второго этапа, то есть применение разработанной методики на практике.

Целью работы является комплексное изучение государственного долга Амурской области, а также способов совершенствования политики управления долгом.

Для достижения поставленной цели будут решаться следующие задачи:

1. Изучение теоретических основ системы управления государственным долгом на основе таких вопросов как: исследование сущности управления государственным долгом субъектов Российской Федерации; изучение зарубежного опыта управления субфедеральным долгом и выявление современных основ функционирования его механизма; определение современных проблем управления государственным долгом.

2. Анализ состояния государственного долга Амурской области: особенности, источники и методы привлечения заемных средств Правительством Амурской области.

3. Оценка эффективности функционирования системы управления субфедеральным долгом и выявление основных проблем долговой политики Амурской области.

4. Разработка предложений по совершенствованию управления государственным долгом.

Объектом исследования является государственный долг Амурской области.

Информационная база - труды ведущих отечественных экономистов в области государственного долга; статистические и фактические данные, характеризующие состояние областного бюджета, государственного внутреннего долга, государственная долговая книга Амурской области. Кроме того, применялись нормативно-правовые акты, регулирующие управление субфедеральным долгом и бюджетный процесс на субфедеральном уровне.

1. Теоретические основы заемной деятельности субъекта Российской Федерации

1.1 Законодательное регулирование заемной деятельности субъекта РФ

Государственный долг РФ - это долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами. Международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям. Предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

Государственный долг субъекта - обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным Кодексом, принятые на себя, субъектом Российской Федерации.

Долговые обязательства субъектов РФ и муниципальных образований в том виде, как они сейчас существуют, явление в достаточной степени новое. Целью государственных заимствований во всех регионах является получение органами власти дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для финансирования общих региональных потребностей, не обеспеченных доходами.

Согласно БК РФ структура государственного долга субъекта Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств субъекта Российской Федерации по видам долговых обязательств.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

1) государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных видах.

В объем государственного долга субъекта Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;

2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

В объем государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) объем обязательств субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

6) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации.

В объем государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) объем основного долга по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

3) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;

4) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).

В случае, если долговое обязательство субъекта Российской Федерации, выраженное в валюте Российской Федерации, не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства субъекта Российской Федерации, или истек срок государственной гарантии субъекта Российской Федерации указанное обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного долга субъекта Российской Федерации.

Это положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства перед Российской Федерацией, другими субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Государственный долг субъекта полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта имуществом, составляющим казну субъекта РФ и исполняется за счет средств бюджета субъекта РФ.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Субъект Российской Федерации не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом Российской Федерации.

Под государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. И кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций. Иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации.

Государственные внутренние заимствования субъектов Российской Федерации - государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. И кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Кредитных организаций, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации.

Государственные внешние заимствования субъектов Российской Федерации - государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации. И кредиты, привлекаемые в бюджет субъекта Российской Федерации от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования субъекта Российской Федерации осуществляются в целях обеспечения погашения существующего государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации от имени субъекта Российской Федерации принадлежит высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовому органу субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе осуществлять заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте, предоставление Российской Федерации гарантий в иностранной валюте субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Под реструктуризацией долга понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств.

Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.

Предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации означает объем долга субъекта Российской Федерации, который не может быть превышен при исполнении соответствующего бюджета.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого осуществляются меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации предельный объем долга не должен превышать 50 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Если при исполнении соответствующего бюджета объем долга субъекта Российской Федерации превышает предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, установленный законом (решением) о соответствующем бюджете, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема долга субъекта Российской Федерации в соответствие с требованиями Бюджетного Кодекса.

Законом о бюджете устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, верхний предел государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации (при наличии такового) по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), представляющий собой расчетный показатель, с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде). Утвержденный законом о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Законом о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации с соблюдением ограничения, установленного Бюджетным Кодексом.

Если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, нарушаются предельные значения, уполномоченный государственный орган субъекта Российской Федерации, не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта Российской Федерации.

Под обслуживанием государственного долга понимаются операции по выплате доходов по государственным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.

Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств субъекта Российской Федерации. А также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта Российской Федерации.

Оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, заключенными с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственные заимствования от имени субъекта Российской Федерации, производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Учет и регистрация государственных долговых обязательств субъекта Российской Федерации осуществляются в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации.

Ведение государственной долговой книги субъекта Российской Федерации осуществляется финансовым органом субъекта Российской Федерации.

Информация о долговых обязательствах вносится финансовым органом в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.

В государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств субъекта Российской Федерации по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично. Формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации устанавливаются финансовым органом субъекта Российской Федерации.

Отнесение долговых обязательств субъекта Российской Федерации к внешнему или внутреннему долгу при их учете в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации осуществляется в валюте долга, в которой определено денежное обязательство при его возникновении, исходя из установленных Бюджетным Кодексом определений внешнего и внутреннего долга.

В государственной долговой книге субъекта Российской Федерации в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Информация о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации, отраженная в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации, а также информация о долговых обязательствах муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации подлежит передаче Министерству финансов Российской Федерации финансовым органом субъекта Российской Федерации. Объем передаваемой информации, порядок и сроки ее передачи устанавливаются Министерством финансов Российской Федерации.

Ответственность за достоверность переданных Министерству финансов Российской Федерации данных о долговых обязательствах субъекта Российской Федерации и его муниципальных образований несет финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В Амурской области управление государственным долгом осуществляет Правительство Амурской области, в частности Министерство финансов Амурской области, Управление доходов и государственного долга и Отдел по управлению государственным долгом.

Управление государственным долгом - совокупность мероприятий государства (правительства, центрального банка, министерства финансов и других государственных органов) по погашению внешних и внутренних займов, организации выплаты доходов (процентов) по ним, изменению условии и сроков ранее выпушенных займов, размещению новых долговых обязательств. К мероприятиям по управлению государственным долгом относятся: политика рефинансирования, конверсия займов, консолидация, аннулирование и унифицирование займов.

Конверсия займа -- изменение доходности займа путем снижения или повышения процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам. Консолидация займа -- изменение государством сроков действия ранее выпущенных займов.

Унифицирование займов -- обмен нескольких ранее выпушенных займов на один новый.

Аннулирование -- полный отказ государства от своих долговых обязательств внутри страны. Такой метод управления государственным долгом применяется крайне редко.

Координация политики управления государственным долгом с совокупной экономической политикой государства происходит прежде всего в рамках финансовой политики, либо направленной на преодоление бюджетного дефицита, либо ориентированной на бюджетное кредитование, покрывающие как ее внутреннюю кредитную экспансию, так и импорт капитала.

Целью управления государственным долгом субъекта РФ является:

- выработка экономически обоснованного соотношения между потребностями региона в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению;

- поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

- оптимизация обслуживания и погашения государственного долга субъекта РФ.

Основными принципами управления государственным долгом являются:

1. Сохранение объема долговых обязательств субъекта РФ на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков.

2. Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами субъекта РФ, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.

3. Своевременность исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает исполнение обязательств в срок. Возникновение просроченных обязательств не допускается.

4. Минимизация стоимости долговых обязательств. Данный принцип предполагает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.

5. Прозрачность управления долгом.

Несмотря на то, что к настоящему моменту некоторые субъекты Российской Федерации и в меньшей степени муниципальные образования имеют практику управления региональным и муниципальным долгом, в большинстве из них эта деятельность еще далека от совершенства.

Общими недостатками являются:

- отсутствие управления условными обязательствами, не входящими в состав регионального долга в трактовке Бюджетного кодекса Российской Федерации, и процедур управления рисками;

- низкий уровень аналитических возможностей информационных систем;

- неполный учет обязательств, отсутствие формализованных процедур принятия решений о новых заимствованиях или их реструктуризации;

- отсутствие связи информационных систем с системами бюджетного учета и планирования;

- применение разнообразных форм неформального учета и отчетности.

Необходим переход к управлению долгом как к совокупности всех долговых обязательств, включающих наряду с традиционными долговыми инструментами также обязательства по просроченной кредиторской задолженности. В связи с этим предполагается определить формы бюджетных обязательств, внедрить новые правила их учета, развивать системы планирования и управления долговыми обязательствами. Предстоит усовершенствовать учет прямых и условных обязательств, управление рисками, соответствующую отчетность, а также систему принятия решений о заимствованиях.

Государственный долг региона, как и его финансы в целом, являются объектом управления. Управление субфедеральным и муниципальным долгом заключается в следующем:

- формирование политики в отношении государственного долга;

- установление границ государственной задолженности (определение общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов заимствований, необходимых для его финансирования);

- определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показателя развития региона;

- установление возможности и целесообразности финансирования региональных программ за счет привлечения долговых инструментов.

В процессе управления государственным долгом субъектов РФ и муниципальным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:

- непосредственно процесс управления, включающий определение порядка, условий выпуска и размещения субфедеральных и муниципальных долговых обязательств;

- организацию обслуживания, погашения, при необходимости -- реструктуризации долговых обязательств;

- контроль состояния государственного долга.

К важнейшим законодательно закрепленным мерам по управлению государственным долгом относятся:

- установление предельных объемов государственного внутреннего и внешнего долга субъекта, муниципального долга;

- границы внешних заимствований с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств;

- источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссии государственных ценных бумаг;

- предельный размер внешних заимствований;

- расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга, муниципального долга;

- верхние пределы государственных и муниципальных гарантий.

Таким образом, система управления государственным долгом в РФ представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

- разработка программы заимствований на следующий год (с указанием ранее взятых заимствований и предоставленных гарантий), которая является выражением экономической политики региона в отношении использования долговых обязательств субъекта РФ или муниципального образования;

- процедура разработки и утверждения основных параметров управления долгом и ограничений (предельных размеров) объемов заимствований на очередной финансовый год;

- исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового периода.

Существенным недостатком управления субфедеральными долгами является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении региональной политики заимствований и управления долгом, пределы полномочий и ответственность региональных органов исполнительной власти, банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств, конечных заемщиков по контргарантиям субъектов и других участников. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами на региональном уровне.

1.2 Характеристика долговых обязательств субъектов Дальнего Востока

Амурская область является одним из субъектов Дальневосточного Федерального округа, который обладает своей определенной географической, природно-климатической, финансовой, демографической, производственной и др. спецификой.

Изучая государственные долговые обязательства Амурской области, целесообразным является рассмотрение ситуации сложившейся в данной сфере в других субъектах Дальнего Востока.

Особенностью Дальнего Востока является то, что все субъекты этого региона являются высокодотационными. Так в ряде регионов, в число которых входит и Амурская область доля финансовой помощи в доходах бюджета превышает 60 %.

В таблицах 1, 2 представлена информация об объеме и структуре долговых обязательств регионов Дальнего Востока за 2007, 2008 гг.

Таблица 1 - Информация о долговых обязательствах регионов Дальнего Востока, отраженных в государственных долговых книгах на 1 января 2009 года, тыс. руб.

Субъект	Долговые обязательства 2008 г	Долговые обязательства 2007 г	+ - 2008 к 2007	2008 в % к 2007
Республика Саха (Якутия)	14 042 928,00	12 772 687,46	+ 1 270 240,54	9,94
Чукотский автономный округ	4 085 780,00	3 602 009,18	+ 483 770,82	13,43
Приморский край	118 381,96	574 404,73	- 456 022,76	-79,39
Хабаровский край	175 866,00	990 881,16	- 815 015,16	-82,25
Камчатский край	6 942 215,00	5 425 848,40	+ 1 516 366,60	27,95
Амурская область	1 443 080,00	2 718 602,90	-1 275 522,90	-46,92
Еврейская автономная область	4 275,00	23 985,96	-19 710,96	-82,18
Магаданская область	2 197 056,00	1 900 819,95	+ 296 236,05	15,58
Сахалинская область	32 703,00	125 170,94	-92 467,94	-73,87
Итого по ДВФО	29 042 284,96	28 134 410,68	+ 907 874,28	3,23

Средняя величина государственного долга по субъектам Дальнего Востока составляет 3,7 млрд. руб. Причем, первые три места по наибольшему размеру долга в течение рассматриваемого периода приходятся на Республику Саха, Камчатский край и Чукотский округ (14,04 - 4,08 млрд. руб.). Объем государственного долга Амурской области также довольно большой, она занимает пятое место по объему долга. На протяжении рассматриваемого периода наблюдается снижение суммы долга на 1 млрд. 275 млн. рублей, или на 46,92 % по Амурской области, на 815 млн. рублей, или на 82,25 % по Хабаровскому краю, на 92 млн. рублей, или на 73,87 % по Сахалинской области, на 465 млн. рублей, или на 79,39 % по Приморскому краю. В тоже время произошло увеличение задолженности по Камчатскому краю на 1 млрд. 516 млн. рублей, или на 27,95 %, Якутии на 1 млрд. 270 млн. рублей, или на 9,94 %, Чукотскому округу на 483 млн. рублей, или на 13,43 %.

Это привело к увеличению задолженности по ДВФО на 907 млн. рублей, или на 3, 23 %.

Таблица 2 - Структура государственного долга субъектов Дальнего Востока на 1 января 2009 года в тыс. руб.

Субъект	Государственные ценные бумаги субъекта РФ	Кредиты от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций	Государственные гарантии субъекта РФ	Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ	Иные непогашенные долговые обязательства
Республика Саха (Якутия)	9 100 000	320 000	3 755 593	867 335	-
в %	64,80	2,28	26,74	6,18
Чукотский автономный округ	-	4 016 694	47 500	21 586	-
в %		98,31	1,16	0,53
Приморский край	-	-	92 921	25461	-
в %	0,00	0,00	78,49	21,51
Хабаровский край	26 042	-	149 824	-	-
в %	14,81	0,00	85,19
Камчатский край	-	2 232 000	1 124	4 709 091	-
в %	0,00	32,15	0,02	67,83
Амурская область	-	1 300 000	109 867	33 213	-
в %	0,00	90,09	7,61	2,30
Еврейская автономная область	-	4 275	-	-	-
в %	0,00	100,00	0,00	0,00
Магаданская область	-	1 500 036	522 020	175 000	-
в %	0,00	68,27	23,76	7,97
Сахалинская область	-	-	2 077		30 626
в %	0,00	0,00	0,00	6,35	93,65

Рассматривая структуру государственного долга субъектов Дальнего Востока, можно отметить, что только Республика Саха и Хабаровский край используют такой относительно недорогой вид заимствований, как выпуск государственных ценных бумаги субъекта РФ. Причем в Якутии долг по ценным бумагам составил 9 млрд. 100 млн. рублей, или 64, 8% , т.е. большую часть всего долга республики.

В основном территории Дальнего Востока предпочитают брать кредиты в кредитных организациях, расходуя значительные средства на обслуживание долга. Объясняется это более быстрой и относительно легкой схемой получения денег по сравнению с выпуском облигаций или необходимостью убедить вышестоящие органы в выделении бюджетного кредита. Кроме того, банки охотно предоставляют кредитные ресурсы субъектам, учитывая объемы и низкие риски невозврата средств. Так, задолженность Чукотского округа кредитным учреждениям составляет 4 млрд. 16 млн. рублей, или 98,31 % всей задолженности, задолженность Амурской области кредитным учреждениям составляет 1 млрд. 300 млн. рублей, или 90,09 % всей задолженности.

Только Камчатскому краю удалось получить серьезный бюджетный кредит на сумму 4 млрд. 709 млн. рублей, или 67,83 % от всей задолженности.

Бюджетных ссуд ни один субъект Дальнего Востока не получил в отличие от других регионов страны.

Больше всех развитием своего производства озабочено руководство Республики Саха, объем государственных гарантий здесь составил 3 млрд. 755 млн. рублей, или 26,74 % всего объема государственного долга.

Изменившиеся экономические условия заставили субъекты минимизировать бюджетные расходы. В большинстве дальневосточных субъектов бюджеты на 2009 год приняты исходя из оптимистических сценариев развития экономики. И все они - дефицитные.

В Хабаровском крае дефицит составит 3 млрд. рублей. В третьем чтении законодатели увеличили доходную часть на 55,5 млн. в связи с внесением изменений в федеральное налоговое законодательство и довели ее до 46,5 млрд. Выросла и расходная часть - на 99,2 млн.

Дополнительные деньги пойдут на содержание шести судебных участков, выплаты молодым семьям по краевой целевой программе "Жилище", на обслуживание государственного долга и исполнение обязательств по сохранению культурного наследия. Общий объем расходов краевой казны - 49,7 млрд. рублей.

Пока не известно, как отразится финансовый кризис на местной экономике. В случае необходимости будет корректироваться закон о краевом бюджете в течение всего года его исполнения. Кроме того, обещана поддержка федерального центра в ситуациях, которые могут отрицательно повлиять на региональные бюджеты.

Дефицит бюджета на Камчатке - 715 млн. рублей, при запланированных доходах около 31 млрд. В связи с тем, что в 2009 году прогнозируется снижение НДФЛ на 5% и налога на прибыль - на 25, принято решение приостановить некоторые расходные обязательства. В частности, это относится к 300 млн., которые ранее были предусмотрены на увеличение зарплаты краевым и муниципальным чиновникам. При этом все социальные выплаты, социальные и инвестиционные программы 2009 года сокращение не затронет.

В Приморском крае доходная часть утверждена в размере 48,8 млрд. рублей, расходная - 51,2. Свыше 10 млрд. пойдет на решение социальных вопросов.

В Чукотском автономном округе общий объем доходов бюджета-2009 - более 11,3 млрд. рублей, расходов - свыше 13. Несмотря на принятые корректировки, структура расходных обязательств не изменилась.

Дефицит бюджета Магаданской области не превысит 500 млн. рублей. Отчасти это связано с увеличением объема субвенций из федеральной казны более чем на 20% по сравнению с прошлым годом. Эти средства пойдут на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельных категорий граждан, обеспечение мер социальной поддержки почетных доноров, выплату пособий при устройстве в семьи детей, лишенных родительского попечения.

В Амурской области в первом чтении основного документа его дефицит вышел недопустимо высоким - 15%. За счет сокращения некоторых расходных статей и благодаря финансовой помощи федерального центра депутатам удалось привести его к приемлемым семи процентам.В отличие от краевых и областных, некоторые городские бюджеты на 2009 год приняты с профицитом. Например, в Анадыре предполагаемые доходы превысили расходы почти на 500 млн. рублей. Однако для этого законотворцам пришлось подкорректировать практически все муниципальные целевые программы. На 47 млн. меньше выделят на комплексное благоустройство территории, почти на 36 сократят финансирование программы "Поддержка и модернизация ЖКХ". Урезаны планы по развитию пассажирского автотранспорта и меры помощи в приобретении доступного и комфортного жилья.

Что касается столицы округа - Хабаровска, то местные депутаты сформировали бюджет, две составные части которого равны. Доходы и расходы запланированы на уровне 12 млрд. 413 тыс. рублей.

Сложившаяся ситуация не располагает к принятию "повышенных обязательств" в расходной части, В условиях мирового кризиса было бы неразумно входить в будущий год с запланированным дефицитом бюджета.

1.3 Опыт управления государственным (региональным) долгом в России

Управление долгом является одной из важных функций государства - как центрального правительства, так и правительства регионов и муниципалитетов.

После развала СССР Российская Федерация приняла на себя обязательства по выплате его внешнего долга и стала активно обращаться за новыми внешними займами. В условиях экономического кризиса, который имел место в тот период, было невозможно обойтись без зарубежных кредитов и займов. Одновременно с этим в 1990-х годах значительно возросла степень нагрузки на бюджет страны в связи с необходимостью направлять все больше валютных ресурсов на обслуживание внешнего долга. Это подтверждается как ростом абсолютных значений бюджетных расходов на обслуживание государственного внешнего долга, так и ростом нагрузки в процентном исчислении от общего объема расходов. К сожалению, процесс совершенствования системы управления долгом в нашей стране значительно отставал от темпов роста долга. Существенная доля внешних заимствований в этот период производилась на краткосрочной основе без оценки способности РФ следовать графику выплат по ним. Именно отсутствие последовательной системы управления государственным долгом в России и стало одной из основных причин августовского кризиса 1998 года.

Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внешнего долга продолжали расти и после 1998 года, достигнув своих максимальных значений в начале 2000-х годов, когда ежегодно на эти цели направлялось более 200 млрд рублей. Несмотря на то что в последние несколько лет наметилась тенденция к некоторому снижению доли расходов бюджета на обслуживание внешнего долга в общей сумме расходов бюджета, это снижение происходило в основном за счет роста объемов экспорта энергоресурсов и высоких цен на них. Последние до сих пор являются основным источником доходов федерального бюджета. Таким образом, в случае ухудшения конъюнктуры цен на энергоресурсы Россия не застрахована от очередного витка роста внешнего долга со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. Отсюда можно сделать вывод, что в ближайшие годы проблема внешнего долга останется достаточно злободневной для нашей страны.

Одной из предпосылок улучшения ситуации в этой области должно стать дальнейшее совершенствование институциональной структуры управления внешним долгом. Российская Федерация стала единственной республикой бывшего СССР, унаследовавшей институты управления государственным долгом. Этот факт имел как положительные, так и отрицательные последствия для ее экономики.

С одной стороны, наличие сложившихся организационных структур и квалифицированных кадров на определенном этапе облегчило управление государственным внешним долгом. С другой - эти структуры несли на себе отпечаток пережитков командно-административной системы, что тормозило реформирование экономики. Наличие ошибок в политике внешних заимствований, допущенных Россией в 1990-х годах, обусловлено также отсутствием опыта управления долгом при высоком уровне размеров задолженности.

В целом в 1990-х годах в Российской Федерации преобразование старых и формирование новых звеньев системы управления государственным долгом происходило не на основании долгосрочной стратегии, а в ответ на текущие потребности в области государственных расходов. Такая политика привела к тому, что правительство контролировало долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе, решая проблемы по мере их возникновения.

В 1995 году имела место попытка формализовать и упорядочить процесс формирования портфеля внешних заимствований. В частности, была создана Межведомственная комиссия по сотрудничеству с международными финансовыми организациями (МВК) и ее рабочий орган (в рамках которого готовились все решения) - Рабочая группа при МВК. Однако, как выяснилось, и это не помогло повысить эффективность системы внешних заимствований. В основном организационная структура управления внешним долгом России строилась как одно функциональное звено Минфин - Внешэкономбанк. При этом Минфину отводилась разработка общих принципов долговой политики, а Внешэкономбанку - роль специализированного государственного банка Российской Федерации, обеспечивающего обслуживание внешнего долга и централизованных внешнеэкономических операций. Это объяснялось необходимостью оперативного анализа воздействия на платежный баланс, подготовкой предложений по привлечению новых займов, использованием различных схем обслуживания и реструктуризации долга.

Важнейшим принципом управления государственным долгом России в тот период считалось обеспечение единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию государственных заимствований. На практике оказалось, что система, существовавшая в 1990-х годах, была далека от декларируемых принципов и целей. Так, Минфин России занимался лишь подготовкой соглашений о реструктуризации с Парижским и Лондонским клубами, а также привлечением займов международных финансовых организаций. Внешэкономбанку фактически отводилась роль агента Правительства РФ по обслуживанию внешнего долга России. Существовала практика, когда куплей-продажей долговых обязательств Российской Федерации занимался ряд коммерческих банков, а некоторые субъекты РФ и иные российские заемщики привлекали (в том числе и под гарантии Правительства РФ) внешние кредиты, не ставя об этом в известность Внешэкономбанк. В результате значительная часть операций по внешним займам проходила неучтенной, без одобрения Правительством РФ, что не могло не привести к осложнению долговой проблемы. После кризиса 1998 года были приняты некоторые меры по ужесточению контроля над внешними заимствованиями, в частности был наложен запрет на привлечение отдельными категориями заемщиков внешних займов без одобрения Правительством РФ. Однако институциональная структура управления внешним долгом осталась практически без изменений, что не позволяет осуществлять оперативные и эффективные действия.

Концепция управления государственным долгом г. Санкт-Петербурга.

Начиная с 1995 г. Санкт-Петербург имеет достаточно большой опыт работы на рынке заимствований.

В начале 2004 г. Правительство Санкт-Петербурга приняло Концепцию управления государственным долгом города на 2004 - 2008 гг., в которой нашел отражение весь накопленный опыт и учтены рекомендации ведущих рейтинговых агентств, которые были разработаны с участием Минфина РФ.

Концепция построена на принципах сохранения уже достигнутых и сложившихся положительных результатов в управлении государственным долгом (полный контроль над долговыми параметрами, снижение расходов на обслуживание долга, минимизация валютных, процентных и иных рисков) в условиях реализации новых направлений долговой стратегии Санкт-Петербурга.

Основополагающей целью управления долгом Санкт-Петербурга является минимизация стоимости его обслуживания при заданных бюджетом и перспективным финансовым планом города объемах заимствований. При реализации данной цели применяются следующие принципы и методы:

- безусловное исполнение обязательств;

- минимизация рисков заимствований;

- информационная открытость;

- непрерывная оптимизация структуры долга;

- использование широкого набора долговых инструментов;

- активное участие на вторичном рынке;

- контроль эффективности проводимых операций.

На протяжении всего послекризисного периода бюджетная политика Санкт-Петербурга строилась исходя из задач поддержания сбалансированности бюджета, сохранения его социальной направленности, повышения благосостояния населения, обеспечения своевременного и полного финансирования расходов, сокращения государственного долга. В то же время нерешенными оставались многие важные для региона вопросы развития городской инфраструктуры, без которых дальнейшее повышение инвестиционной привлекательности города могло стать невозможным.

Сегодня Санкт-Петербург имеет возможность привлекать средства на длительные сроки и по ставкам доходности, не превышающим текущие и прогнозные темпы инфляции. Более того, темпы роста валового регионального продукта и доходов бюджета имеют положительную динамику, которая, наиболее вероятно, сохранится и в перспективе.

Таким образом, с учетом благоприятной экономической конъюнктуры и относительно низкой долговой нагрузки Санкт-Петербург имеет реальные возможности увеличения капитальных вложений за счёт привлечения заемных ресурсов.

Однако активное использование государственных заимствований возможно только в том случае, когда имеются четкие правила управления государственным долгом, подразумевающие полный контроль над долговой нагрузкой в любой момент времени.

Принятая на период 2004 - 2008 годов Концепция характеризует текущий уровень развития долговой политики Санкт-Петербурга и определяет задачи на ближайшую перспективу. В дальнейшем работа по совершенствованию стандартов управления государственным долгом будет проводиться на регулярной основе. Среди текущих целей и задач можно выделить:

1) определение потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга и государственных заимствований, способных обеспечить решение важных задач развития города и не допустить неконтролируемого роста долга и увеличения рисков исполнения долговых обязательств Санкт-Петербурга;

2) установление более четких критериев государственного долга и государственных заимствований по сравнению с определенными законодательством Российской Федерации и Санкт-Петербурга ограничениями, призванных повысить финансовую устойчивость бюджета в части:

- снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга на финансирование иных статей расходов бюджета;

- недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета на погашение и обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга;

- снижения зависимости программы капитальных вложений Санкт-Петербурга от долговой политики и состояния финансовых рынков, в том числе при наступлении ситуаций экономических кризисов;

- снижения влияния негативных явлений на макроэкономическом уровне (валютные, процентные риски) на управляемость государственного долга Санкт-Петербурга.

3) совершенствование прогнозирования рисков управления государственным долгом в среднесрочной перспективе;

4) определение принципов управления ликвидностью и снижения рисков исполнения бюджета Санкт-Петербурга в части обслуживания долговых обязательств и осуществления государственных заимствований Санкт-Петербурга в условиях сезонной неравномерности бюджета в течение финансового года.

Системы управления государственным долгом Республики Башкортостан.

Республика Башкортостан среди регионов Российской Федерации входит в число лидеров по уровню экономического развития. Так, по объему валового регионального продукта в течение последнего десятилетия Башкортостан входит в число первых десяти регионов Российской Федерации, по объему промышленной продукции занимает 8-е место, по объему сельскохозяйственной продукции - 2-е место среди субъектов Российской Федерации.

Согласно оценкам аналитиков рейтингового агентства Standard & Poor's, показатели исполнения бюджета республики весьма высоки по международным меркам и лучше, чем у других российских регионов, имеющих рейтинги.

Со вступлением в действие Бюджетного кодекса РФ в республике была активизирована работа по уточнению структуры государственного долга и созданию эффективной системы управления государственным долгом. Правительством Республики Башкортостан были приняты нормативно-правовые акты, утвердившие Положение о долговых обязательствах Республики Башкортостан, форму Государственной долговой книги Республики Башкортостан.

В соответствии с этими нормативно-правовыми актами право осуществления государственных внутренних и внешних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству Республики Башкортостан либо уполномоченному на то решением правительства республиканскому органу исполнительной власти. В республике действует единая система учета долговых обязательств, которая предусматривает контроль за соблюдением предельных объемов внутреннего и внешнего долга, а также предельных объемов расходов на его обслуживание и погашение. Учет долговых обязательств Республики Башкортостан осуществляет Министерство финансов Республики Башкортостан, контроль их состояния и исполнения - республиканские органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией.

Подобная жесткая регламентация объемов и форм заимствований, прав и полномочий органов, их осуществляющих, позволила обеспечить полное исполнение всех принятых правительством республики платежных обязательств. В кредитной истории Республики Башкортостан нет прецедентов задержки или неосуществления платежей по обязательствам.

Согласно Бюджетному кодексу РФ государственные заимствования могут осуществляться в целях финансирования дефицита бюджета либо при его отсутствии в целях финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение государственного долга.

Правительство Республики Башкортостан в течение последних лет последовательно проводит политику поддержания нулевого первичного дефицита бюджета. При этом, несмотря на то, что передача обязательств по финансированию с федерального уровня бюджетной системы на региональный уровень привела к значительному росту объемов социально значимых расходов консолидированного бюджета, удается исполнять бюджет с профицитом.

Государственные заимствования Республики Башкортостан осуществляются в соответствии с Программой государственных заимствований, ежегодно утверждаемой Законом о бюджете на соответствующий финансовый год.

Согласно требованиям Бюджетного кодекса РФ, Законом о бюджете Республики Башкортостан, на соответствующий год ежегодно начиная с 1999 г. устанавливается верхний предел государственного долга Республики Башкортостан. При этом планируемый и фактический объемы государственного долга не превышают объем доходов бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Расходы на обслуживание государственного долга определяются в соответствии с условиями заключенных кредитных договоров, решениями об эмиссии государственных ценных бумаг и иными документами, устанавливающими сроки и размеры выплат по обслуживанию заемных средств, и ежегодно утверждаются Законом о бюджете Республики Башкортостан на соответствующий финансовый год отдельной строкой. При этом планируемая и фактическая суммы расходов на обслуживание государственного долга не превышают 15 % объема расходов бюджета согласно ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ.