Комплексный анализ государственного долга Амурской области

Анализ структуры государственного долга области по формам долговых обязательств.

Структура долга за рассматриваемый период практически не изменилась. Наибольший удельный вес занимают кредиты коммерческих банков, на втором месте государственные гарантии области, незначительное место занимают бюджетные ссуды. Это объясняется тем, что после 2004 года привлечение долгосрочных бюджетных ссуд не осуществлялось, следовательно. Данный вид долгового обязательства в 2006-2008 гг. представлен только расходами на обслуживание и погашение соглашений, заключенных в 1994 - 2004 гг. (краткосрочные ссуды 2007 и 2008 года были получены после 1 января, а погашены до 1 января, соответственно в объем госдолга не включены). Основная причина - федеральный бюджет прекратил предоставление средств на кредитование АПК, завоз товаров в районы Крайнего Севера. До начала 2005 года, согласно Постановлению Правительства РФ от 02.06.2001, из федерального бюджета выделялись средства для поддержки закупки и поставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера. Но в связи с частыми случаями нецелевого использования средств и с целью повышения самостоятельности субъектов, финансирование указанных мероприятий было передано на уровень субъекта.

В последние три года основным источником заемных ресурсов являются кредиты коммерческих банков, к 2008 г. их доля возросла до 90 % по сравнению с 66 % в 2004 г.

Существует еще один способ привлечения дополнительных средств - выпуск государственных ценных бумаг. Таким способом покрытия дефицита бюджета Правительство Амурской области не пользуется. Законом о бюджете Амурской области на 2005 г., как дополнительный источник привлечения заемных средств, был предусмотрен выпуск государственных ценных бумаг на сумму 50 млн. руб. Но данный выпуск осуществлен не был. Причины этого:

1) Крупную партию ценных бумаг очень сложно разместить, так как на территории Амурской области навряд ли найдутся инвесторы, согласные вложить крупную сумму средств в государственные ценные бумаги, а физические и юридические лица других субъектов более охотно будут вкладывать средства на своей территории.

2) Осуществлять же облигационные займы мелкими партиями не выгодно (так как не произойдет окупаемости средств, потраченных на организацию самого выпуска).

Анализ структуры государственного долга области по кредиторам.

Рассмотрим таблицу 13 отражающей структуру областного долга по кредиторам.

Таблица 13 - Структура государственного долга области по кредиторам

Наименование кредитора	сумма, млн. руб.	удельный вес, %	темп прироста, %
	2005	2006	2007	2008	2005	2006	2007	2008	06/05	07/06	08/07
Министерство финансов РФ	116,43	66,43	49,82	33,21	13,66	3,40	1,83	2,3	42,94	25	33,34
ОАО «Далькомбанк»	56,95	20,68	13,73	0	6,68	1,06	0,51	0	63,69	33,61	-100
ОАО «Росагролизинг»	148,81	122,66	95,57	68,49	17,46	6,28	3,52	4,75	17,57	22,09	28,34
АКБ «Росбанк»	0	300	500	300	0	15,37	18,39	20,79	0	66,67	-40
Внешторгбанк	530	1157	1725	0	62,19	59,26	63,45	0	118,3	49,09	-100

Структура государственного долга области по кредиторам во многом определяется структурой долга по формам долговых обязательств. Лидером по предоставлению кредитных ресурсов в 2005-2007 годах является филиал банка Внешней торговли в г. Благовещенске. В 2008 году основным кредитором становится Благовещенский филиал Сбербанка России, так как кредиты коммерческих банков привлекаются на достаточно короткий срок, и Правительство области меняет банк в зависимости от изменения условий кредитования. На втором месте в 2005 году находится ОАО «Росагролизинг», с 2006 Амурский филиал ОАО АКБ «Росбанк».

Анализ структуры государственного долга области по срокам исполнения обязательств.

По срокам исполнения обязательства можно разделить на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (1 - 3 года), долгосрочные (свыше 3 лет).

Видно, что кардинальных изменений в структуре долга по срокам обязательств не наблюдается. Наибольший удельный вес (62 - 90 %) на протяжении четырех лет занимают краткосрочные обязательства сроком на 1 год и менее. Эта группа обязательств в основном представлена краткосрочными соглашениями с банками. Их преобладание в общей сумме долга объясняется тем, что краткосрочные кредиты более дешевые и удобные. В 2005 году также очень значимыми явились долгосрочные кредиты сроком свыше 3 лет (около 30 %), которые представлены в основном бюджетными ссудами и кредитами.

Анализ расходов на обслуживание государственного долга Амурской области.

Расходы на обслуживание государственного долга области утверждаются при разработке закона о бюджете на очередной финансовый год. Расходы на обслуживание долга включают в себя выплату процентов, штрафов, неустоек и т.д. (Отметим, что за весь период обслуживания долга не было случаев предъявления к оплате штрафов и неустоек). Анализ некоторых показателей, характеризующих расходы на обслуживание долга отражен в таблице 14.

Таблица 14 - Анализ расходов на обслуживание государственного долга Амурской области

показатель	2005	2006	2007	2008
Расходы на обслуживание долга, млн. руб.	151,14	127,15	179,94	129,86
Расходы бюджета, без учета субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы, млн. руб.	7208,1	8621,3	12920,7	19304,2
Доля расходов на обслуживание долга в расходах бюджета, %	2,09	1,37	1,69	1,06

Общая сумма расходов на обслуживание долга в 2005 - 2008 гг. колеблется от 127 млн. руб. до 179 млн. руб.

Бюджетным кодексом РФ установлено, что расходы на обслуживание государственного долга не должны превышать 15 % общей суммы расходов бюджета. Как видно по данным таблицы 00, доля расходов на обслуживание долга в расходах бюджета Амурской области в 2005 - 2008 гг. не превышают и 2 %. Это подтверждает то, что область имеет значительные резервы для обслуживания вновь привлеченных займов.

Анализ государственных гарантий предоставленных Правительством области.

Предоставление государственных гарантий области регламентируется Постановлением Главы Администрации области от 14 марта 2003 года «Об утверждении положения о предоставлении государственных гарантий Амурской области» c дополнениями, внесенными Постановлением губернатора Амурской области от 24 августа 2007 года N 506 «Об утверждении Положения о порядке предоставления бюджетных средств негосударственным организациям.

Государственная гарантия - способ обеспечения Правительством области исполнения обязательств юридических лиц, приоритетных отраслей экономики области, а также реализующих товары и оказывающих услуги в сфере жизнеобеспечения населения, перед кредитными организациями - резидентами РФ полностью или частично.

Предоставление гарантий осуществляется на конкурсной основе.

Предельный объем обязательств по гарантиям устанавливается в составе государственного долга области как вид долгового обязательства и не может превышать 5% расходов областного бюджета (согласно постановлению Амурской области о гарантиях).

Бюджетным кодексом РФ также установлено, что законом о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным субъектам гарантий на сумму, превышающую 0,01 % расходов соответствующего бюджета.

Для Амурской области в рассматриваемом периоде указанное условие не было нарушено, то есть доля гарантий в сумме расходов бюджета ни разу не превысила 5 %. Это говорит о том, что область имеет достаточный потенциал для предоставления новых гарантий. За период с 2005 по 2007 годы задолженность по предоставленным гарантиям возросла более чем в два раза (на 238 млн. руб.) и к 2007 году составила 443,8 млн. руб.

Это объясняется тем, что произошли смещения в общей структуре государственного долга области: значительно снизились суммы привлекаемых бюджетных ссуд, что было компенсировано ростом предоставляемых гарантий и кредитов коммерческих банков. Уменьшение задолженности по предоставленным гарантиям в 2008 году объясняется погашением имевшихся гарантий и незаинтересованностью администрации Колесова Н.А. в развитии производства на территории области, в связи с чем за 2008 год не было предоставлено ни одной новой гарантии.

Структура государственных гарантий в разрезе гарантополучателей гарантий представлена в таблице 15.

Таблица 15 - Структура государственных гарантий, предоставленных Администрацией Амурской области млн.руб.

предприятие - инициатор	сумма, млн. руб.	удельный вес, %
	2005	2006	2007	2008	2005	2006	2007	2008
ОАО ГУП «Агро»	148,9	122,7	95,6	68,5	72,35	28,6	21,54	62,33
ОАО «Амурское ипотечное агентство»	35	85,7	134,5	41,3	17,01	19,98	30,31	37,58
ЗАО ШМЗ «Кранспецбурмаш»	8	3,2	0,7	0	1,85	0,75	0,16	0
СПК «Алексеевский»	0	40	40	0	0	9,32	9,01	0
Колхоз «Луч»	0	160	160	0	0	37,3	36,05	0
Администрация Бурейского района	18,1	17,4	12,9	0	8,79	4,06	2,91	0
Итого	205,8	429	443,8	109,9	100	100	100	100,00
Расходы бюджета без учета субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы, млн. руб.	7208,1	8621	12920	19304
Доля гарантий в расходах бюджета, %	2,86	4,98	3,43	0,57

Наиболее крупными гарантополучателями являются ОАО «Амурское ипотечное агентство» (17-37 %) и ОАО ГУП «Агро» (21 - 72 %).

При предоставлении гарантии Правительство области проводит полный финансовый анализ состояния предприятия, которому предоставляется гарантия. Также при предоставлении гарантии Правительством Амурской области осуществляется оценка бюджетной эффективности инвестиционного проекта. Для этого рассчитывается сумма налоговых поступлений в бюджеты всех уровней и сумма государственной поддержки, предоставленной организации. При необходимости проводится аудиторская проверка, в ходе которой проверяется достоверность бухгалтерской отчетности предприятия - получателя гарантии.

При предоставлении гарантий были случаи нарушения федерального законодательства. Так, 25 октября 2006 года управление Федеральной антимонопольной службы (УФАС России) по Амурской области признало администрацию Амурской области нарушившей п.1 ст.7 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Поводом для возбуждения дела послужило Положение о предоставлении государственной гарантии Амурской области, утвержденное постановлением Губернатора. Нормы данного Положения предусматривают, что в случае признания должника банкротом в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» гарант - администрация Амурской области вправе отозвать выданную гарантию. Однако для предприятий со 100%-ым участием Амурской области в уставном (складочном) капитале гарантия является безотзывной.

На территории области имеется только один хозяйствующий субъект со 100%-ым участием Амурской области в уставном капитале - ОАО «Амурское ипотечное агентство», для которого и были предоставлены преференции.

По мнению Амурского УФАС России в целях создания равных условий получения заемных средств хозяйствующим субъектам должны быть установлены единые условия предоставления, а также отзыва гарантий в независимости от участия Амурской области в уставном капитале предприятий и организаций.

Определяя условия отзыва государственной гарантии, орган исполнительной власти Амурской области установил исключения для единственного хозяйствующего субъекта со 100% -ым участием Амурской области в уставном капитале, тем самым необоснованно предоставил данному предприятию преимущества по отношению к иным хозяйствующим субъектам.

По результатам рассмотрения дела Амурское УФАС России предписало администрации Амурской области внести изменения в нормативный акт, противоречащий нормам конкурентного права.

По инициативе регионального Правительства 7 мая 2009 года принято решение об увеличении суммы государственных гарантий. Соответствующая корректировка закона об областном бюджете проведена на последнем заседании Законодательного Собрания. Сегодня размер госгарантий увеличен почти на порядок и составляет 1,8 миллиарда рублей.

Ранее сумма составляла всего 200 миллионов. Также внесены изменения в закон Амурской области «О порядке предоставления государственных гарантий». Благодаря этому механизм для предприятий, которые планируют воспользоваться поручительством областного бюджета перед банками, существенно упростится.

Это решение - одна из антикризисных мер, над которыми работает амурское Правительство. Государственные гарантии - хорошая возможность для предприятий, которая даст им толчок для дальнейшего развития. Как следствие - кредитные ресурсы станут гораздо доступней для юридических лиц. Ранее, чтобы воспользоваться такой возможностью, хозяйствующим объектам необходимо было пройти процедуру конкурса. Теперь порядок упрощен, нужно только подать документы на рассмотрение и пройти отбор.

Государственные гарантии будут предоставляться по четырем направлениям. Это заимствования на создание коммунальной инфраструктуры, увеличение объемов ипотечного кредитования, реализацию инвестиционных проектов, а также на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения.

Как отметила министр экономического развития, промышленности и транспорта области Марина Дедюшко: «В связи с ухудшением финансово-экономической ситуации в региональной экономике, правительство области предлагает использовать инструмент госгарантии для оказания государственной поддержки хозяйствующим субъектам. Законопроект позволит повысить доходность кредитных ресурсов для наших предприятий. В условиях повышенной неопределенности для банков вопрос госгарантии может стать решающим, особенно в случаях предоставления так называемых «долгих» кредитов, свыше 1 года».

Анализ государственного долга области по банковским кредитам.

В 2006 году вступил в силу ФЗ от 21 июля 2005 № 94 - ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», согласно которому привлечение средств при помощи кредитных соглашений с коммерческими банками осуществляется путем проведения конкурсов. Основной целью принятия данного закона является антимонопольное регулирование. Кредитный договор заключается с банковской организацией, выигравшей конкурс. Правительство области не вправе менять кредитора до истечения срока, указанного в государственном контракте. Недостаток - Правительство области обязано пользоваться услугами банка-победителя, то есть выплачивать проценты по ставке, установленной на момент проведения конкурса, даже если произошло снижение ставки рефинансирования Центрального банка и другие кредитные организации предлагают более выгодные условия (более низкие ставки).

В 2006 году победителем конкурса стал ОАО «Внешторгбанк». В течение всего года кредитные соглашения заключаются с этим кредитным учреждением, под 12,1 % годовых (с 30.05.06 - банк снизил ставку до 11 %,).

Согласно Постановлению Губернатора Амурской области от 17.01.07 № 01-11-148 привлечение банковских кредитов в 2006 г. осуществлялось на следующие цели:

- оплата труда и начисления на оплату труда работникам областных учреждений;

- субвенции муниципальным районам и городским округам на выплату государственных пособий;

- оплата выполненных работ государственному учреждению управлению автомобильных дорог Амурской области «Амупрадор»;

- дотация бюджетам муниципальных районов и городских округов на возмещение расходов по содержанию объектов ЖКХ и социально-культурной сферы;

- субсидии консолидированным бюджетам муниципальных районов и городских округов на софинансирование расходов по оплате коммунальных услуг;

- бюджетные кредиты бюджетам муниципальных районов на покрытие временного кассового разрыва;

- дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов на сбалансированность местных бюджетов;

- дотации бюджетам муниципальных районов и городских округов на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;

- бюджетный кредит ГУП «Агро»;

- выплату заработной платы главным распорядителям бюджетных средств областного бюджета.

Согласно приведенным данным привлеченные банковские кредиты используются не вполне рационально и эффективно. По законодательству средства, привлеченные для финансирования дефицита бюджета необходимо использовать на покрытие капитальных расходов бюджета, в Амурской же области происходит использование банковских кредитов для финансирования текущих расходов.

В 2007 году конкурс также выиграл ОАО «Внешторгбанк» со ставкой 10 % годовых, в конце года был проведен дополнительный конкурс, который выиграл ОАО АКБ «Росбанк» со ставкой 9,75 % годовых и кредитовал Правительство области до августа 2008 года, после чего эстафету принял ОАО Сбербанк России со ставкой 11 % годовых.

Рассмотрим структуру задолженности по банковским кредитам в 2005 - 2008 гг. в разрезе кредиторов, отраженную в таблице 16.

Таблица 16 - Структура государственного долга области по банковским кредитам в разрезе кредиторов

	сумма, млн. руб.	удельный вес, %	темп прироста, %
	2005	2006	2007	2008	2005	2006	2007	2008	06/05	07/06	08/07
АКБ «Росбанк»	0	300	500	300	0	20,59	22,47	23,08	0	66,67	-40
Внешторгбанк	530	1157	1725	0	100	79,41	77,53	0	118,3	49,09	-100

Согласно данным таблицы 16, на протяжении 2005 - 2008 гг. Правительство области пользуется услугами трех банков: АКБ «Росбанк» и Внешторгбанк. При чем в 2005 году кредитные соглашения заключались только с Внешторгбанком, в 2006-2007 с Внешторгбанк и «Росбанком», а в 2008г. основным кредитором является Сбербанк. Смена банка связана с изменениями предлагаемых условий кредитов. До 2006 года Правительство области пользовалась услугами того банка, условия, кредитования которого были наиболее выгодными. То есть банк - кредитор мог меняться по нескольку раз в год. Ежемесячно проводился мониторинг условий, предлагаемых банками по предоставлению кредитных ресурсов. С 2006 г. вводится в действие ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», и как уже отмечалось выше, кредиты привлекаются только у банка, выигравшего конкурс. Отрицательные стороны применения этого закона - исчезла оперативность, при изменении ситуации нет возможности изменить условия кредитования до момента окончания государственного контракта, что влияет на долговую нагрузку области в случае снижения ставки рефинансирования Центробанка. Положительные стороны - банки конкурируют между собой, стараются предоставить минимальную процентную ставку. Легче стало решать спорные вопросы, они просто прописываются в конкурсной документации так, как требуется Правительству области и дело банка принимать эти условия или отказаться от участия в конкурсе. В случае увеличения ставки рефинансирования Центробанка банк обязан удерживать заявленную на участие в конкурсе процентную ставку до момента окончания государственного контракта.

3. Основные направления формирования заемной системы территориального органа на перспективу

3.1 Современные проблемы управления государственным долгом

Управление государственным долгом - составная часть бюджетной политики, задача которой - формирование текущих и перспективных доходов бюджета, структуры расходов, сбалансированности бюджета.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует достаточная правовая база регулирования рынка производных финансовых инструментов. В связи с этим, вопрос о применении производных финансовых инструментов может быть окончательно решен после формирования необходимой правовой базы на федеральном уровне.

Вместе с тем такие важные вопросы управления долгом, как механизмы принятия решений о привлечении заимствований, планирование заимствований, управление рисками в долговой сфере, управление гарантиями, никак не определяются федеральным законодательством. Более того, последние изменения федерального законодательства фактически закрепляют решение этих вопросов за субъектами РФ.

Сложившаяся на текущий момент региональная база управления долгом в подавляющем большинстве субъектов РФ практически полностью копирует соответствующие положения Бюджетного Кодекса.

Действующее федеральное законодательство не достаточно регулирует вопросы управления долгом, а большая часть проблем и механизмов вообще никак не оговорены в федеральных законах, то уточнение определения в нормативно-законодательной базе субъектов РФ некоторых механизмов управления долгом и рисками не противоречит федеральному законодательству.

Многие проблемы уже решаются на уровне оперативного управления долгом. Например, в Москве привлечение заемных средств осуществляется с учетом анализа финансового состояния бюджета Москвы, наличия остатков средств на счетах ее бюджета, анализа обеспеченности финансированием всех расходов, предусмотренных бюджетной росписью. К используемым методам оперативного управления долгом относятся: корректировка сроков привлечения заемных средств, досрочное погашение долговых обязательств и сокращение объема заимствований.

В связи с тем, что часть заимствований, составляющих долг, осуществляется в иностранной валюте, расходы бюджета подвержены значительному риску из-за возможного резкого изменения валютного курса рубля. В мировой практике для страхования такого рода рисков применяются производные финансовые инструменты. С одной стороны, использование производных финансовых инструментов может сократить расходы регионального бюджета по обслуживанию долга, с другой - их применение относится к операциям с повышенным риском.

Построенные системы управления долгом на уровне субъектов РФ обладают следующими недостатками.

1. Процедуры принятия решений о привлечении заимствований и планирования долга не формализованы на нормативном или регламентном уровне.

2. Отсутствуют формализованные процедуры оценки и управления рисками в долговой сфере. В лучшем случае отдельные регионы построили лишь основы управления рисками, которые сводятся к перечислению рисков и качественных показателей, их характеризующих. Регламентированные процедуры использования этих показателей принятии решений о привлечении заимствований и планирования долга отсутствуют.

3. При планировании привлечения заимствований стоимостные оценки различных вариантов проводятся по текущей номинальной стоимости обслуживания и погашения. Концепция приведённой стоимости долга, учитывающей массу скрытых рыночных факторов, не используется.

4. Неопределённость нормативных документов в отношении процедуры консолидации обязательств при учёте консолидированного долга субъекта приводит на практике к простому суммированию составляющих консолидированного долга, что ведёт к двойному счёту и завышению значения этого показателя. Кроме этого учёт консолидированных обязательств недостаточно детализирован, что не позволяет провести корректную консолидацию обязательств.

5. Управление гарантиями, как условными обязательствами, осуществляется не эффективно, что выражается в отсутствие оценки риска наступления гарантийного случая. В результате на практике объёмы резервируемых в бюджетах субъектов РФ либо равны полному объёму гарантированных обязательств к оплате в текущем году, либо равны некой постоянной величине, не связанной с объёмом гарантированных обязательств.

Основной причиной, являющейся тормозом в развитии регионального долгового рынка, остается отсутствие инвестиционных проектов, удовлетворяющих условиям предоставления инвестиций. Необходимо также отметить отсутствие инфраструктуры первичного размещения и обращения долговых инструментов.

Еще одна проблема, требующая решения, - конкретизация государственных гарантий по размещенным средствам в соответствии с нормами законодательства. Согласно Бюджетного кодекса РФ государственный долг субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Реальным воплощением данной нормы законодательства должен явится сформированный фонд, состоящий из ликвидных активов, находящихся в собственности региона, и активов реализуемого инвестиционного проекта на правах залога. При возврате средств от реализации проекта активы последнего выбывают из состава гарантийного фонда.

Развитие рынка региональных облигационных заимствований сдерживают два основных фактора: слабость региональных бюджетов, их малые объемы и низкий профессионализм администраций. Региональным органам власти требуется время для того, чтобы научиться самостоятельно и систематически привлекать средства на финансовом рынке. Это необходимо для осознания стратегических целей заимствований, формирования кредитной истории, создания квалифицированной команды.

Тут существует ряд проблем:

- низкий уровень финансовой и фискальной автономии регионов;

- отсутствие практики размещения целевых займов;

- кредитное качество эмитентов субфедеральных и муниципальных облигаций плохо коррелируют с доходностью их облигаций;

- стоимость заемных средств для субъектов РФ и муниципальных образований на рынке субфедеральных и муниципальных облигаций преимущественно завышена.

Поэтому можно прогнозировать, что дальнейшее развитие рынка субфедеральных облигаций (если не принимать меры по его комплексному развитию) будет сопровождаться общим снижением его качества (увеличением риска, приближением дефолтов) и ростом доходностей облигаций.

Одной из самых больших проблем для рынка - медленное расширение круга инвесторов. Основным инвестором по-прежнему остается банковская система.

Другой проблемой развития долгового рынка является необходимость присвоения кредитного рейтинга. Наличие кредитного рейтинга дает ответ на такие вопросы, как: насколько выгодно инвестировать средства в тот или иной регион, можно ли давай его администрации в долг и на каких условиях?

Признание органа власти региона кредитоспособным означает, что его можно кредитовать как минимум на рефинансирование государственного долга.

Несмотря на происходящее повышение рейтингов некоторых субъектов РФ до сих пор не решены вопросы урегулирования просроченной задолженности, которая по данным Минфина увеличилась и составила около 0,17 % ВВП.

3.2 Развитие заемной деятельности субъектов РФ по новой редакции БКРФ

Бюджетным Кодексом предусмотрено, что с 1 января 2011 года субъекты Российской Федерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, вправе осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения внешнего долга субъекта Российской Федерации. При этом в текущем финансовом году объем указанных внешних заимствований не может превышать объем обязательств по погашению в текущем финансовом году имеющегося на начало года внешнего долга субъекта Российской Федерации без учета обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной валюте.

В период с 1 января 2008 года по 1 января 2011 года субъекты Российской Федерации, имеющие внешний долг на 5 августа 2000 года, могут осуществлять внешние заимствования при условии, что объем внешних заимствований субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году не превышает объем обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году.

Объем внешних заимствований субъекта Российской Федерации может превышать объем обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта Российской Федерации за финансовый год при условии, что осуществляемые внешние заимствования:

- направляются исключительно на сокращение объема внешнего долга субъекта Российской Федерации;

- обеспечивают сокращение расходов на обслуживание долга;

- приводят к отнесению сроков погашения внешнего долга на более поздние сроки.

До 1 января 2013 года в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете в составе источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации бюджетных кредитов, привлекаемых в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации может превысить утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, в пределах указанных кредитов.

До 1 января 2011 года при предоставлении государственных гарантий субъектов Российской Федерации предоставляется обеспечение регрессных требований гаранта к принципалу в размере, устанавливаемом законом субъекта Российской Федерации.

3.3 Предложения по совершенствованию управления государственным долгом Амурской области

Управление долгом является одной из важных компонентов системы управления региональными финансами. При этом качественное, эффективное управление региональным долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, оно подразумевает целую систему принципов управления долгом, предполагает, прежде всего, создание прозрачной системы управления с использованием четких процедур и механизмов и публичным раскрытием информации о долговой политике.

1. Основные цели управления государственным долгом.

Основными целями управления государственным долгом Амурской области должны являться следующие:

1) определение инвестиционного потенциала и экономически безопасного уровня государственного долга, где главным будет определение долговой емкости;

2) установление жестких ограничений на параметры государственного долга, касающихся:

- снижения влияния платежей по погашению и обслуживанию государственного долга на финансирование социальных статей расходов бюджета;

- недопущения единовременного отвлечения значительного объема средств бюджета на погашение и обслуживание государственного долга;

- снижения зависимости программы капитальных вложений от долговой политики и состояния финансовых рынков, в том числе при наступлении экономических кризисов;

- контроля роста объема долговых обязательств;

- снижения влияния негативных последствий возможной нестабильности валютных курсов, в которых номинированы долговые обязательства.

3) повышение качества прогнозирования и минимизация рисков управления государственным долгом;

4) определение принципов управления ликвидностью и снижение рисков при исполнении бюджета в части, касающейся обслуживания долговых обязательств и осуществления государственных заимствований;

5) повышение прозрачности политики по управлению государственным долгом, совершенствование стандартов раскрытия информации о государственном долге.

Основными задачами управления существующими прямыми обязательствами являются:

- своевременное погашение и обслуживание обязательств;

- контроль выполнения законодательных ограничений во всех будущих периодах;

- мониторинг риска ликвидности и рисков, связанных с обязательствами, и их снижение;

- снижение стоимости обязательств с требованием сохранения величины рисков на приемлемом уровне.

2. Основные инструменты государственных заимствований.

Основными долговыми инструментами, имеющими перспективное значение для развития системы управления государственным долгом Амурской области, являются:

- государственные именные облигации - облигации в рублях, обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг;

- государственные гарантии.

Заимствуя на организованном рынке ценных бумаг, администрация Амурской области должна преследовать следующие цели:

- создание гибкой системы управления долгом;

- диверсификация долгового портфеля;

- использование достоинств облигационного займа как инструмента привлечения средств;

- аккумулирование средств наиболее широкого круга инвесторов;

- повышение уровня прозрачности финансов.

Предоставление государственных гарантий Амурской областью является одной из форм поддержки инвестиционной деятельности в Амурской области.

Учитывая высокие риски при применении данного долгового обязательства, политика предоставления государственных гарантий Амурской областью в среднесрочной перспективе должна строиться на базе следующих мероприятий:

- ограничение доли государственных гарантий в структуре государственного долга Амурской области. Объем обязательств по государственным гарантиям Амурской области не должен превышать 15% общего объема государственного долга (этот предел был превышен в 2005 году);

- оказание бюджетной поддержки инвестиционным проектам, соответствующим системе целей социально-экономического развития Амурской области, включая проекты, направленные на развитие инфраструктуры;

- проведение мероприятий по повышению качества оценки инвестиционных проектов, в том числе постепенный переход к практике оценки проектов, претендующих на предоставление государственной гарантии, независимым оценщиком;

- введение дифференцированной платы за предоставление государственной гарантии для разных категорий заемщиков.

3. Управление государственным долгом и государственными заимствованиями в среднесрочной перспективе.

В странах с развитой рыночной экономикой долгосрочные займы используются для финансирования инвестиционных программ. Для этих целей в аналитических исследованиях используются методы, которые позволяют оценить целесообразность и эффективность государственных заимствований как дополнительного бюджетного источника, указать на принципиальную роль заемных ресурсов и спрогнозировать поведение государственного долга в долгосрочной перспективе.

В бюджетном анализе и среднесрочном планировании заимствований применяется подход, основанный на представлении государственных заимствований как источника финансирования капитальных расходов. В его основе лежит модель представления бюджетного баланса (доходы, расходы, источники финансирования) в несколько ином формате, нежели принятая в Российской Федерации бюджетная классификация. Подобная модель используется ведущими международными рейтинговыми агентствами.

Основной задачей данной модели представления бюджетного баланса является определение критериев:

- ликвидности и сбалансированности бюджета Амурской области;

- степени финансовой самостоятельности бюджета;

- совокупного размера долговой нагрузки на бюджет в каждый момент времени;

- финансирования капитальных расходов за счет заемных средств;

- соотношения внутренних и внешних заимствований;

- объема долга по гарантиям и др.

В среднесрочном планировании основной является задача определения того, какой объем доходов и иных поступлений можно будет мобилизовать в бюджет Амурской области и какие расходные потребности можно будет профинансировать за счет данных поступлений. Если для финансирования капитальных расходов предполагается использовать заемные ресурсы, государственный долг и государственные заимствования должны сопоставляться с собственными доходами бюджета области.

4. Управление рисками при исполнении бюджета и программы государственных заимствований.

Основными рисками при исполнении бюджета Амурской области, в том числе в контексте привлечения заемных средств на рынке государственных именных облигаций Амурской области, являются следующие:

- риск процентной ставки, показывающий вероятность неблагоприятного для области изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах;

- риск недостаточного спроса на облигации в определенный момент времени, который ведет к невозможности удовлетворения потребностей эмитента;

- риск снижения ликвидности рынка, связанный с "отсутствием" на рынке длительное время эмитента, снижением оборотов торгов и оттоком капитала в другие сегменты;

- риск монополизации рынка, характеризующийся высокой степенью концентрации облигаций у ограниченного круга инвесторов, что ведет к снижению ликвидности и может вызвать определенную зависимость эмитента от инвесторов.

Целями управления ликвидностью бюджета Амурской области должны являться:

- снижение рисков неисполнения бюджета Амурской области в части, касающейся финансирования расходов бюджета области за счет заемных средств;

- сглаживание пиков платежей по финансированию дефицита бюджета области и погашению долговых обязательств;

- повышение степени предсказуемости действий министерства финансов Амурской области как эмитента государственных облигаций при принятии решений о привлечении заемных средств на рынках капитала;

- совершенствование системы управления государственным долгом.

Принимая во внимание необходимость обеспечения оптимальной ликвидности бюджета Амурской области, недопущения срывов в финансировании расходов бюджета, снижения рисков неисполнения бюджета области в целом и по государственным заимствованиям, среди основных мероприятий можно выделить следующие:

- необходимо на регулярной основе осуществлять планирование государственных заимствований в квартальной и месячной разбивке;

- в основу планирования должны быть включены прогнозы поступления доходов, финансирования расходов и привлечения государственных заимствований, а также статистический анализ исполнения предыдущих лет;

- при планировании государственных заимствований должны учитываться экономические возможности по мобилизации ресурсов, текущая и ожидаемая конъюнктура на финансовых рынках;

- государственные заимствования должны носить планомерный характер, при этом объемы заимствований должны распределяться в течение года таким образом, чтобы снизить риск ухудшения условий заимствований;

- для сглаживания пиков платежей по финансированию дефицита бюджета Амурской области и погашению долга при планировании исполнения бюджета области и государственных заимствований необходимо осуществлять управление ликвидностью и заимствованиями Амурской области.

- горизонт планирования должен по возможности охватывать весь финансовый год, чтобы можно было вести работу с инвесторами и кредиторами;

- необходимо разработать и использовать программные средства планирования государственных заимствований, предусматривающие реализацию вышеперечисленных мер и положений в части, касающейся государственных заимствований, и позволяющие проводить оперативный анализ планов и рисков, возникающих при привлечении заемных средств.

Основное направление управления ликвидностью бюджета Амурской области и государственными заимствованиями связано с вопросами оптимизации источников финансирования дефицита бюджета области, которая подразумевает решение следующих задач:

- финансирование дефицита бюджета и обеспечение стабильности финансирования расходов;

- использование свободных средств бюджета области, временно не востребованных для финансирования расходов бюджета.

Сокращение долга не является однозначно эффективным способом управления ликвидностью и в конечном итоге увеличивает риски неисполнения бюджета Амурской области, поскольку чем больше средств в начале года направляется на сокращение долга, тем больший объем необходимо будет привлекать в конце года. При этом не все долговые обязательства можно технически досрочно погасить.

На операции сокращения долга необходимо накладывать ограничения, поскольку непродуманные действия могут привести к отрицательным последствиям, в том числе:

- к дополнительным расходам бюджета Амурской области на обслуживание долга, не предусмотренным бюджетом области на соответствующий год;

- к снижению ликвидности рынка, сокращению объемов выпусков и потере интереса участников к дальнейшей работе;

- к выводу денежных ресурсов из финансовой системы Амурской области.

Досрочное сокращение долга в период профицита возможно и может быть оправдано только в отношении долговых инструментов, которые погашаются в текущем финансовом году, поскольку это приводит к увеличению расходов на обслуживание долга и росту нагрузки на заемные источники финансирования дефицита бюджета Амурской области.

Косвенный эффект от данных операций сокращения краткосрочного долга - приближение расходов на погашение и обслуживание долга.

5. Методика определения критериев по государственному долгу и государственным заимствованиям для использования в среднесрочном прогнозировании.

Основными целями методики определения критериев по государственному долгу Амурской области и государственным заимствованиям для использования в среднесрочном прогнозировании являются следующие:

- оценка эффективности государственных заимствований Амурской области как дополнительного бюджетного источника финансирования капитальных расходов;

- повышение качества прогнозирования параметров государственного долга Амурской области и расходов на его обслуживание;

- определение экономически безопасного уровня государственного долга области и платежей по долгу на весь период прогнозирования;

- оценка инвестиционного потенциала государственного долга Амурской области;

- планирование объемов заимствований на принципах, обеспечивающих финансовую устойчивость бюджета области;

- контролирование рисков неисполнения долговых обязательств Амурской области в зависимости от факторов, влияющих на их изменение.

А также определяются следующие виды критериев:

- ликвидности, сбалансированности и независимости бюджета;

- совокупного размера долговой нагрузки на бюджет в каждый момент времени;

- финансирования капитальных расходов за счет заемных средств;

- соотношения внутренних и внешних заимствований;

- объема долга по государственным гарантиям.

В среднесрочном планировании основной задачей является определение потенциального объема доходов и иных поступлений, которые можно будет мобилизовать в бюджет, и какие расходные потребности можно будет профинансировать за счет данных поступлений. Если для финансирования капитальных расходов предполагается использовать заемные ресурсы, государственный долг и государственные заимствования должны сопоставляться с собственными доходами бюджета. Нельзя рассматривать в качестве источника средств для погашения и обслуживания государственного долга: межбюджетные трансферты на финансирование целевых статей, доходы целевых бюджетных фондов, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Все остальные поступления в бюджет - налоговые и неналоговые доходы - являются собственными доходами и служат базой покрытия государственного долга.

Заключение

заемный областной бюджет экономический

1. С каждым годом возрастает объем долговых обязательств области, в недалекой перспективе ожидается увеличение до 5 млрд. рублей. Как негативный момент следует отметить, что текущие расходы бюджета финансируются за счет заемных средств, а это противоречит, как общей логике управления государственными финансами, так и тем нормативным ограничениям, которые установлены бюджетным кодексом РФ.

2. Среди привлекаемых долговых обязательств преобладают наиболее дорогие источники - это кредиты коммерческих банков, их доля в общем объеме государственного долга области составляет в 2008 году - 90 %. Сложилась негативная практика в привлечение этих ресурсов - объемы чистых заимствований с каждым годом увеличиваются, т.е. привлекается кредитов больше, чем возвращается.

3. В соответствии с действующим бюджетным законодательством, привлекаемые заемные средства должны направляться на финансирование капитальных расходов или для погашения долга. Выполненный анализ использования кредитов коммерческих банков, показал, что основная их часть направлялась на кредитование муниципальных образований, т.е. отвлекались средства областного бюджета результатом этого стало хроническое недофинансирование областных расходов.

4. Из года в год происходит реструктуризация долговых обязательств муниципальных образований по предоставленным бюджетным кредитам из областного бюджета. Это связано с тем, что муниципальные образования области обладают очень низкой платежеспособностью и не в состоянии платить по долгам, лишь 9 % от общего объема выданных кредитов были погашены, а остальные решением органов власти области были просто списаны, как финансовая помощь. Как представляется, подобная политика порождает иждивенческие настроения и ставит в неравные условия муниципальные образования.

5. Таким образом, можно заключить, что проводимая долговая политика в области носит хаотический порядок, подвержена сильной зависимости от частой смены первых лиц области и направлена лишь на решение первоочередных проблем, отсутствует долгосрочные перспективные планы.

6. Проводимая долговая политика в области в очень малой степени отразилась на развитии производства в области, непосредственно предприятиям поддержка почти не оказывалась, а оказывалась через посреднические структуры - ГУП Агро, Амурское ипотечное агентство, Агентство Кредитных гарантий Агропромышленного комплекса, Фонд поддержки малого предпринимательства Амурской области, что естественно снижало эффективность и возврат вложенных средств.

Литература

1. Волкова Н. Принципы и методы управления долгом Санкт - Петербурга // Рынок ценных бумаг. - 2003 - № 11. - С. 68 - 71.

2. Страатман Филипп. Всемирная ассоциация агентств по управлению долгом// Рынок ценных бумаг. - 2004. - № 24 . - С. 48 - 51.

3. Гайскаров А. Государственный долг Республики Башкортостан: итоги и перспективы // Рынок ценных бумаг. - 2005. - № 13. - С. 69 - 74.

4. Пахомов С. Международная практика коллективных заимствований и управления региональным и муниципальным долгом // Рынок ценных бумаг. - 2004. - № 24. - С. 63 - 65.

5. Андерссон Ларс Шведское муниципальное агентство // Рынок ценных бумаг. - 2004. - № 24. - С. 45 - 47.

6. Улан Оливер. Национальное казначейское управляющее агентство Ирландии // Рынок ценных бумаг. - 2004. - № 24. - С. 66 - 69.

7. Роман Ситников Внешний долг России: совершенствование институциональной структуры // "Экономические стратегии", №5-6-2004, стр. 94-97.

8. Шубина Л.В. Начальника Отдела внешних связей и взаимодействия со СМИ Административного управления Федерального казначейства ОТЧЕТ о прохождении стажировки в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии (г. Дарэм) с 7 по 20 мая 2006 года и Королевстве Нидерландов (г. Маастрихт) с 20 по 27 мая 2006 года по теме «Принципы управления процессом формирования бюджетных расходов государственными органами в условиях смешанной экономики».

Размещено на Allbest.ru