Приватизация земель в процессе осуществления земельной реформы

По сути Конституция выполняет гарантирующую функцию процессу приватизации.

2.2.2 Законы Российской Федерации

Нормативные акты, обладающие высшей юридической силой (после Конституции Российской Федерации), - это законы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации предусмотрено принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов. Конституция не разграничивает понятий этих видов законов, однако оговаривает более строгую процедуру принятия федерального конституционного закона. Кроме того, федеральный закон не может противоречить федеральному конституционному закону.

Из смысла различных конституционных норм следует, что в иерархии нормативных актов федеральный конституционный закон занимает более высокое место и обладает большей юридической силой.

Гражданский кодекс Российской Федерации, будучи «конституцией» экономического оборота, устанавливает требования к организационно - правовым формам участников приватизационных отношений, общие правила, в соответствии с которыми должны совершаться сделки (в том числе и приватизационные), а также нормы, регламентирующие исполнение обязательств и применение ответственности за их нарушение. В то же время в Гражданском кодексе особо оговаривается, что при приватизации положения настоящего кодекса применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное (статья 217).

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в приватизационной сфере, является Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»⁸ (далее - Закон о приватизации 1997 года). Этот закон устанавливает организационные и правовые основы преобразования отношений собственности посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения эффективности экономики, а также в целях её социальной ориентации, улучшения платёжного баланса государства, осуществления протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям. Все остальные федеральные законы, принимаемые по вопросам регулирования приватизации должны соответствовать Федеральному закону «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» 1997 года.

Источниками приватизационного права, в соответствии с пунктом 1 статьи 4 вышеуказанного Закона о приватизации 1997 года, являются федеральные законы о государственной программе приватизации государственного имущества. Данными законами должны устанавливаться приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества, ограничения при её проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц, а также основы приватизации муниципального имущества в Российской Федерации. Законом о приватизации 1997 года возложена на Правительство обязанность ежегодно представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в программу приватизации.

До принятия Закона о приватизации 1997 года государственные программы приватизации принимались трижды: в 1992 году, в 1993 году, в 1994 году. Один раз программа приватизации была принята Постановлением Верховного Совета Российской Федерации и дважды - Указами Президента Российской Федерации. С принятием Закона о приватизации 1997 года государственная программа приватизации может быть принята только федеральным законом.

2.2.3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации

«Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год» была утверждена Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11.06.92 . В данной программе, разработанной в соответствии с требованиями Закона о приватизации 1991 года, были установлены цели, задания и порядок приватизации в 1992 году, а также определены ограничения в этой области.

Не утратило своего значения Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020 - 1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность».

2.2.4 Указы Президента Российской Федерации

Следующее место в иерархии нормативных актов, регулирующих приватизацию, занимают Указы Президента Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284 была утверждена «Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»¹¹, в которой были установлены цели, задания, приоритеты, ограничения и порядок приватизации с учётом опыта и результатов проведения приватизации в 1992 - 1993 годах. Данная государственная программа была введена в действие с 01.01.94.

Указ Президента Российской Федерации № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 01.07.94» был принят 22.07.94. Данным указом, с учётом опыта и результатов проведения приватизации в 1992 - 1994 годах были установлены цели и порядок применения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утверждённой Указом Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.

В целом Указы Президента Российской Федерации сыграли значительную роль в процессе приватизации, особенно на первом её этапе. Помимо указанных выше актов, Президент определил полномочия органов, осуществляющих государственную политику в области приватизации, способы преобразования приватизируемых предприятий и способы приватизации, порядок приватизации отдельных объектов государственной собственности (например, земли) и др.

2.2.5 Постановления Правительства Российской Федерации

Положения Указов, принимаемых Президентом Российской Федерации, детализировались в постановлениях Правительства Российской Федерации. В основном акты, принимаемые Правительством, регламентировали порядок приватизации в отдельных отраслях экономики¹⁶, либо в порядке исполнения указов Президента устанавливали правила, регулирующие иные частные вопросы, возникающие в процессе приватизации¹⁷.

После принятия Закона о приватизации 1997 года Правительство в соответствии с данным законом должно принять 15 нормативных актов, причём речь идёт о полной ревизии ранее принятых правительством нормативных актов¹⁸.

2.2.6 Нормативные акты Министерства государственного имущества Российской Федерации

Основную работу по проведению приватизации выполнило Министерство государственного имущества Российской Федерации (раньше - Государственный комитет по управлению государственным имуществом). За период с 1992 по 1998 годы Госкомимущество приняло не менее 800 распоряжений, приказов и иных нормативных актов, направленных на организацию работы по приватизации государственных (муниципальных) предприятий. Среди нормативных актов (в основном, распоряжений), принятых Госкомимуществом, есть и весьма значимые по степени воздействия на регулируемые правоотношения. По сути дела, некоторые акты Госкомимущества восполнили бреши в правовом регулировании приватизационных отношений, обусловленных отсутствием соответствующих законов. Примером их могут послужить сыгравшие значительную роль в приватизации: «Положение о продаже акций в процессе приватизации», «Положение о специализированных чековых аукционах», «Примерное положение об инвестиционных конкурсах (инвестиционных торгах) по продаже объектов приватизации, находящихся в государственной и муниципальной собственности» и др.

2.2.7 Нормативные акты субъектов федерации и муниципальных образований

В соответствии с Законом о приватизации 1997 года большая нормотворческая нагрузка в сфере приватизации ложится на субъекты федерации и муниципальные

образования. К примеру, указанным органам власти необходимо разрабатывать и

утверждать ежегодную программу приватизации, принимаемую на основе федеральной программы приватизации.

Субъектам федерации необходимо определить порядок предоставления рассрочки при оплате приватизируемого государственного имущества, принадлежащего субъекту федерации (пункт 1 статьи 19 Закона о приватизации 1997 года); аналогичный нормативный акт должны принимать и муниципальные органы, так же, как решать и ряд иных вопросов приватизации соответствующего имущества.

2.3 Система приватизационного законодательства

Те отношения, которые складываются в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, регулируются нормами различных отраслей права, что предопределяется их комплексным характером.

Поскольку приватизация государственного и муниципального имущества выступает как широкомасштабная акция, сфера отношений намеренно очерчивается государством в область отдельного регулирования и, соответственно, возникает необходимость в качественном обособлении предмета правового регулирования.

Будучи генетически производной от гражданско - правового института отчуждения, приватизация стала качественно специфическим способом возмездного отчуждения в сфере предпринимательства и безвозмездного (как правило) отчуждения в сфере жилищной приватизации. Таким образом, те правовые отношения, объектом которых выступает приватизируемое имущество и действия субъектов приватизации, и являются базой объективно складывающейся группы отношений по поводу приватизации, тяготеющей к конституированию, то есть объединению как самостоятельному виду правовых отношений. При этом отношения, возникающие при приватизации, нельзя однозначно свести к гражданско - правовым или административно - правовым.

Комплексный характер норм, регулирующих приватизацию, и качественная неоднородность приватизационных правоотношений не позволяют говорить о том, что существует самостоятельный предмет правового регулирования. В течение 90 - х годов двадцатого столетия в Российской Федерации сложилась весьма развитая система законодательства о приватизации, направленного на определённый предмет регулирования, каковым является приватизационный процесс.

Теория права различает систему права и систему законодательства. Право как система - это комплекс связанных между собой элементов объективного характера, что исключает произвол законодателя при её конституировании. В то же время система законодательства в значительной степени предопределяется усмотрением законодателя. Таким образом, норма права, объективно имеющая, например, гражданско - правовой характер, может быть расположена в законодательном акте, направленном на регулирование административных отношений. Но данное обстоятельство не меняет сущности гражданско - правовой нормы. Законодатель же, установив в правовом акте определённую норму, имеет возможность изменить её место в системе права только путём изменения содержания данной нормы²².

Однако обе системы - система законодательства и система права - неразрывно связаны между собой. Как отмечает С.С.Алексеев, с одной стороны, «в системе источников права (законодательства) в той или иной мере, хотя и не зеркально точно, проявляется, обнаруживается структура права. С другой стороны, через систему источников права (законодательства) правотворческие органы могут воздействовать на структуру самого права»²³.

Отсутствие качественно специфических предмета регулирования и метода регулирования не даёт оснований говорить о конституировании в качестве отдельной отрасли приватизационного права. Однако сформировавшийся массив приватизационного законодательства столь системен и значимость регулируемых им правоотношений столь существенна, что вывод о системе приватизационного законодательства вряд ли вызывает сомнения.

Таким образом, под системой законодательства о приватизации понимается совокупность нормативных актов, направленных на урегулирование отношений, возникающих в процессе приватизации государственного (муниципального) имущества. Стержнем данной системы является закон о приватизации, который упорядочивает принципиальные направления развития всего массива приватизационного законодательства.

2.4 Правовая основа приватизации земли

В современных условиях правовую основу приватизации земельных участков составляют различные нормативные акты в зависимости от приватизируемого объекта. Приватизация земельных участков может осуществляться одновременно с приватизацией расположенных на нём объектов недвижимости на основании положений Земельного кодекса, Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178 - ФЗ, иных нормативных актов; указанные нормативные акты применяются и тогда, когда производится приватизация земельных участков под соответствующими объектами недвижимости; приватизация же «свободных» земельных участков основывается на нормах Земельного кодекса, Федеральных законах «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также других нормативных актах.

В Земельном кодексе Российской Федерации сам термин «приватизация» используется только применительно к земельным участкам, на которых расположены объекты недвижимости (см. п. 1 ст. 36, а также п. 7 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). Фактически речь идёт о приватизации земельных участков и тогда, когда лица, имеющие право постоянного (бессрочного) пользования на участки, переоформляют их на право собственности. О том, что в указанных случаях имеет место приватизация земельных участков, прямо закреплено в ст. 28 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Согласно названной норме граждане, получившие садовые, огородные и дачные земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды или срочного пользования, вправе их приватизировать в индивидуальном порядке или совместно с членами некоммерческого объединения, если в федеральных законах нет запрета на передачу земельных участков в частную собственность.

Отчуждению (приватизации) в соответствие с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» не подлежат земельные участки в составе земель:

? сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий и объектов;

? заражённых опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению;

? водоохранного и санитарно - защитного назначения;

? общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, сады и др.);

? транспорта, предназначенные для обеспечения деятельности морских и речных портов;

? аэропортов, а также отведённые (зарезервированные) для их перспективного развития;

? предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе общего пользования.

Согласно Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества» отчуждение имущества в собственность физических и (или) юридических лиц осуществляется исключительно на возмездной основе. Покупателями земельных участков могут быть физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также юридических лиц, в уставном капитале которых доля Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%. Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства также не допускаются к участию в приватизации, если приватизируются земельные участки, которые в соответствии с нормами земельного законодательства не могут принадлежать на праве собственности указанным категориям лиц.

Однако, основным способом передачи земель гражданам на начальном этапе земельной реформы (1991 - 1993 гг.) было бесплатное предоставление в собственность земельных участков из состава государственных или муниципальных земель.

2.4.1 Бесплатное предоставление земельных участков в собственность физическим и юридическим лицам

Бесплатно в долевую или совместную собственность граждан передавались сельскохозяйственные угодья реорганизованных колхозов и совхозов, а также земельные участки в сельской местности, которые ранее находились в пользовании у граждан (Указ Президента РФ от 27.12.1991 г. № 323). Кроме того, существовал ещё целый ряд федеральных законов, указов президента РФ, постановлений Верховного Совета РФ и других нормативных актов, в том числе принятых органами местного самоуправления, устанавливающих данную льготу для граждан. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178 - ФЗ установил, что государственное и муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе! Однако согласно п. 2 ст. 3 указанного закона принцип исключительно платной приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Таким образом, возможность бесплатного предоставления земельных участков в собственность из состава государственных и муниципальных земель сохранилась. Но, в связи со вступлением в силу ЗК РФ несколько изменился прежний порядок бесплатной приватизации земли.

В п. 2 ст. 28 ЗК РФ установлено: предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Например, в ст. 11 Федерального Закона «О ветеранах» установлено, что органы законодательной власти Российской Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, органы исполнительной власти Российской Федерации (следовательно, и Президент РФ, и Правительство РФ) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации вправе в пределах своей компетенции и имеющихся у них средств принимать решения о дополнительных мерах социальной защиты ветеранов. При этом федеральные законы и иные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ограничивающие права и льготы, предусмотренные Федеральным Законом «О ветеранах», являются недействительными. Здесь бесплатное предоставление участка является дополнительной мерой социальной защиты. Поэтому, например, Указ Президента РФ «О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны» от 15.10.1992 г. № 1235, которым бывшим несовершеннолетним узникам фашизма предоставляются аналогичные льготы, установленные для участников Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, является действующим и в отношении бесплатного предоставления земельных участков.

Тонкостью в этом деле является различие между понятиями «бесплатное (безвозмездное)» и «льготное» предоставление земельных участков в собственность. В ряде законов встречаются формулировки: «граждане имеют первоочерёдное право…», «…имеют преимущественное право…» и т.д. Во всех этих случаях речь идёт, конечно, о предоставлении земельных участков в собственность указанными категориями граждан за плату, но в особом порядке: например, без обязательного проведения торгов. Иногда оговаривается предельная цена (это тоже льгота): например, в п. 6 ст. 14 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 г. № 66 - ФЗ установлено, что за предоставление в собственность земельных участков в некоммерческих объединениях взимается плата не выше нормативной цены земли, за исключением случаев продажи земельных участков на аукционах.

В соответствие со ст. 8 п. 7 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 28 марта 1998 г. № 53 - ФЗ детям - сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, гарантируется право собственности на земельные участки, ранее предоставленные их родителям на правах собственности, постоянного (бессрочного) пользования для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, индивидуального жилищного строительства, дачного хозяйства, а также на земельные доли, права на которые были получены родителями в ходе приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса.

Непосредственно в ЗК РФ предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков в собственность гражданам РФ, которые имели земельные участки в постоянном (бессрочном) пользовании либо пожизненном наследуемом владении до вступления в силу ЗК РФ (т.е. до 31.10.2001 г.), в том числе сверх установленных предельных норм (п. 5 ст. 20, п. 3 ст. 21 ЗК РФ).

2.4.2 Купля - продажа земельных участков

Наряду с бесплатным предоставлением земельных участков в частную собственность Земельным кодексом РСФСР и рядом указов Президента РФ (от 23.04.1993 г. № 480, от 14.02.1996 г. № 198 и др.) предусматривалась также продажа государственных или муниципальных земель по нормативной либо договорной цене.

В июне 1992 года Указом Президента РФ № 631 был утверждён порядок продажи земельных участков под приватизируемыми предприятиями. Вновь создаваемые хозяйственные общества и товарищества могли покупать земельные участки также для расширения и дополнительного строительства своих предприятий, и даже для предпринимательской деятельности. Но у реорганизованных предприятий, чаще всего, не было денег на выкуп участков, поэтому они брали землю либо в аренду, либо в постоянное пользование.

Указом Президента РФ от 27.11.1997 г. № 1263 и последующим постановлением Правительства РФ от 05.01.1998 г. № 2 была установлена ещё одна форма купли - продажи земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности - на торгах (конкурсах, аукционах). Таким способом должны были продаваться гражданам и юридическим лицам земельные участки, расположенные на территориях городских и сельских поселений.

В итоге на момент принятия ЗК РФ существовали следующие варианты приобретения земли в частную собственность по договорам купли - продажи:

1) в результате сделок между физическими и юридическими лицами;

2) в результате продажи земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территориях городских и сельских поселений, на торгах (конкурсах, аукционах);

3) в результате продажи земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по нормативной (кадастровой) либо договорной цене (выкуп арендованных земельных участков; земельных участков под объектами недвижимости, находящимися в собственности; земельных участков, превышающих установленные предельные нормы при бесплатной приватизации, садовых и дачных участков и др.);

4) в результате выкупа земельных участков под приватизированными предприятиями.

Названные 4 варианта купли - продажи земли сохранились и после вступления в силу ЗК РФ. Однако их правовое содержание претерпело достаточно существенные изменения.

Как и прежде, сделки по купле - продаже земли между физическими и юридическими лицами, в основном, регулируются гражданским законодательством и осуществляются по договорной цене. Новые, дополнительные ограничения, введённые в ЗК РФ в отношении объектов земельного оборота, заключаются в следующем:

1. объектами купли - продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учёт (ст. 37 ЗК РФ);

2. не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, земельные участки, отнесённые к землям, изъятым из оборота, которые указаны в п. 4 ст. 27 ЗК РФ;

3. запрещена продажа земельных участков, приватизация которых не допускается федеральным законом, или зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

4. земельные участки из состава земель, ограниченных в обороте, перечень которых дан в п. 5 ст. 27 ЗК РФ, могут продаваться в частную собственность только в случаях, прямо установленных федеральными законами (п. 4 ст. 28 ЗК РФ);

5. купля - продажа земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения проводится в порядке, установленном Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ;

6. не возможна продажа земельного участка без находящихся на нём здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу (п. 4 ст. 35 ЗК РФ).

В «Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2003 г.» говорится:

«В судебной практике имеются случаи, когда суды, ссылаясь на п. 4 ст. 35 ЗК РФ, признают ничтожными сделки купли - продажи части земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, по той причине, что на отчуждаемой части земельного участка отсутствуют здания, строения, сооружения.

Такая практика основана на неправильном применении и толковании материального закона, в данном случае п. 4 ст. 35 ЗК РФ.

Из самого названия ст. 35 ЗК РФ («Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение») видна цель правового регулирования - обеспечить переход к новому собственнику здания, строения, сооружения права на земельный участок, на котором находится отчуждаемое здание, строение, сооружение.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что п. 4 ст. 35 ЗК РФ запрещается отчуждение земельного участка, на котором находится здание, без одновременного отчуждения самого здания, т.е. земельный участок под домом можно продать только вместе с домом. Что же касается другой части земельного участка, не занятой зданиями, строениями, сооружениями или вообще свободной от застройки части земельного участка, принадлежащего гражданину на праве собственности, то на продажу таких участков ограничения, установленные п. 4 ст. 35 ЗК РФ, не распространяются.

Кроме того, иной подход противоречил бы требованиям п. 1 ст. 260 ГК РФ о том, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

Ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 27 ЗК РФ. В соответствии с п. 2 этой статьи земельные участки, отнесённые к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесённые к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Таким образом, если земельный участок находится в частной собственности гражданина, то он не изъят из оборота и не ограничен в обороте, а потому по смыслу ст. 260 ГК РФ, он либо его часть может быть объектом купли - продажи.»

Разумеется, речь идёт о продаже части земельного участка, которая обозначена границами и, таким образом, является самостоятельным земельным участком, на котором здания либо сооружения не расположены. Так что, по сути, на поставленный вопрос Верховный Суд РФ положительно ответил только на вопрос о возможности продажи свободного земельного участка, на котором никаких зданий и сооружений нет.

Самым существенным нововведением в отношении продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является то, что новый ЗК РФ полностью изменил критерий, по которому определяется необходимость проведения торгов. Если до введения в действие ЗК РФ обязательной продаже на торгах подлежали земельные участки, расположенные на территориях городских и сельских поселений, вне зависимости от цели использования земельного участка, то теперь законодатель установил, что проведение торгов необходимо в случаях, когда земельные участки предоставляются в собственность для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов (ст. 30 ЗК РФ). При этом стало уже неважно, находится продаваемый участок на территории поселения или вне его границ. Порядок проведения торгов установлен Правительством РФ, однако он ещё раз претерпел изменения в отношении земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства.

Для целей же, не связанных со строительством (садоводство, огородничество и др.), органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны установить процедуры и критерии предоставления таких участков, которые могут предусматривать продажу земельного участка как на торгах, так и иным способом (ст. 34 ЗК РФ). Но согласно п. 5 ст. 30 ЗК РФ в случае, если места размещения объектов на участке предварительно согласованы, земельный участок предоставляется для строительства безо всяких торгов - но не в собственность, а только в аренду. Однако это условие мало что меняет: ведь в соответствии с п. 8 ст. 22 ЗК РФ арендатор имеет преимущественное право выкупа земельного участка без проведения торгов. А если он станет собственником здания или сооружения, возведённого на арендованном для строительства участке, то получит даже не преимущественное, а исключительное право на выкуп земли (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). При таком подходе торги как вид продажи вообще не находят практического применения.

Недостатком существующего земельного законодательства в случае купли - продажи является также отсутствие в Земельном кодексе необходимой информации о цене выкупа без торгов арендованного либо превышающего установленные предельные нормы земельного участка. В ЗК РФ выкупная цена земли определена лишь для трёх случаев. При продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственником расположенных на этих участках зданий, сооружений цена устанавливается субъектом Российской Федерации в зависимости от численности населения в данном поселении. Так, если население не превышает 500 тыс. человек, выкупная цена может быть установлена органом государственной власти субъекта Российской Федерации в размере от трёх- до десятикратной ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. Для поселений с численностью населения от 500 тыс. до 3 млн. человек выкупная цена может быть установлена в пределах от пяти- до семнадцатикратного размера ставки, а свыше 3 млн. человек - от пяти- до тридцатикратного.

Кроме того, к указанной цене применяется поправочный коэффициент в размере от 0,7 до 1,3, конкретное значение которого устанавливается Правительством Российской Федерации в зависимости от основного вида использования зданий, сооружений (ст. 2 ФЗ № 137-ФЗ от 25.10.2001 г.).

По такой же цене выкупают земельные участки юридические лица - обладатели права постоянного (бессрочного) пользования. Та же цена выкупа установлена и для земельного участка земель под приватизированными предприятиями (п. 7 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ). Этим законом в соответствии с требованиями ЗК РФ определён и порядок выкупа таких земельных участков.

2.4.3 Основные положения приватизации земельных участков

До разграничения государственной собственности на землю распоряжение о приватизации земельных участков, на которых находятся приватизированные объекты недвижимости, находившиеся до их приватизации в федеральной собственности, принимается Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом. В отношении имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или муниципального образования, функции продавца осуществляет орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.

Способы приватизации перечислены в ст. 13 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Приватизация земельных участков может производиться путём продажи их на аукционе или конкурсе, продажи посредством публичного предложения или без объявления цены²⁵, а также путём внесения земельного участка в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерного общества.

Особенности отчуждения земельных участков определены в ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». Приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, за исключением следующих случаев:

* отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота;

* отчуждение части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка.

В последнем случае с покупателями частей зданий, строений, сооружений, расположенных на неделимом земельном участке, заключаются договоры аренды этого участка со множественностью лиц на стороне арендатора. После приватизации всех частей зданий, строений, сооружений, расположенных на таком земельном участке, собственники этих объектов недвижимости вправе одновременно приобрести (приватизировать) земельные участки в общую долевую собственность. Размер доли в праве собственности на земельный участок будет определяться пропорционально.

В соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» на собственниках объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, лежит обязанность по приобретению в собственность указанных участков или заключению договора аренды, если иное не предусмотрено федеральным законом. Решение о продаже земельных участков принимается органом, принявшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости, в двухнедельный срок со дня обращения.

Цена выкупа земельного участка устанавливается кратно ставке земельного налога за единицу площади земельного участка в зависимости от численности населения и местоположения участка.

Согласно п. 6 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» при отчуждении земельных участков право собственности не переходит на объекты инженерной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не используемые исключительно для обеспечения объектов недвижимости, расположенных на указанных земельных участках. Исключения из данного правила возможны при установлении на земельном участке публичного сервитута, обеспечивающего возможность использования улучшений и принадлежностей в полном объёме.

Особенности приватизации сельскохозяйственных земель определены Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Таким образом, запрещена приватизация находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами (п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Например, арендаторы (граждане и юридические лица) могут приватизировать переданный им в аренду земельный участок сельскохозяйственного назначения при условии, что с момента заключения договора аренды прошло не менее 3 лет, и в течение всего срока аренды арендатор надлежащим образом использовал арендуемый земельный участок. Приватизация осуществляется путём выкупа арендуемого земельного участка по его рыночной стоимости. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи письменного заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующего земельного участка. При этом выкуп в собственность (приватизация) арендуемого земельного участка сельскохозяйственного назначения не допускается, если он был передан в аренду религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно - исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота.

Поскольку иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, то к приватизации земель сельскохозяйственного назначения указанные лица не допускаются.

Лицо - гражданин или юридическое лицо может приобрести право собственности на земельный участок, которым оно добросовестно, открыто и непрерывно владело как своим собственным в течение 15 дней, в силу приобретательной давности. Если лицо считает, что стало собственником по этому основанию, оно вправе обратиться в суд с иском о признании за ним права собственности на земельный участок. Соответствующее решение суда является основанием для государственной регистрации права собственности.

2.5 Основания прекращения права частной собственности на земельные участки

Основания прекращения права частной собственности на земельные участки могут носить как добровольный, так и принудительный характер. В любом случае такие основания должны быть предусмотрены законом. Причём, новый Земельный Кодекс РФ не устанавливает оснований для принудительного прекращения права собственности в силу земельных правонарушений, ввиду ненадлежащего использования участка (в отличие от прекращения иных прав на землю - ст. 45-47, 54), а ограничивается ссылкой на гражданское законодательство.

Право частной собственности на земельные участки прекращается добровольно при:

1) отчуждении земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством (например, при продаже, дарении земельного участка). При совершении сделки, направленной на отчуждение здания, строения, сооружения, расположенных на земельных участках, принадлежащих на праве собственности собственнику недвижимости, также происходит определение юридической судьбы земельного участка, вплоть до прекращения (перехода) на него права собственности (п. 4 ст. 35 ЗК РФ, п. 2 ст. 552 ГК РФ);

2) прекращении деятельности юридического лица (его ликвидации), использующего земельный участок на праве собственности;

3) смерти гражданина и переходе права собственности на земельный участок по наследству к государству (например, при отсутствии у гражданина наследников);

4) добровольном отказе собственника от своих прав на земельный участок, который производится по его заявлению (см. ст. 53 ЗК РФ). При этом подача заявления не влечёт прекращения права собственности.

На основе заявления собственника земельный участок принимается на учёт (по представлению органа местного самоуправления, на территории которого он находится). По истечении года со дня постановки земельного участка на учёт орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на этот участок. Если земельный участок не признан - по решению суда - поступившим в муниципальную собственность, то он может быть вновь принят во владение, пользование, распоряжение оставившим его собственником либо получен в собственность в силу приобретательной давности.

Основаниями же принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки являются:

1) обращение взыскания на земельный участок по обязательствам должника - собственника этого участка, что допускается только на основании решения суда (ст. 278 ГК РФ);

2) неиспользование земельного участка в соответствии с его назначением. Согласно ст. 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят в случаях, когда он предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения земельного участка, а также период, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из - за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

3) использование земельного участка с нарушением законодательства. В соответствии со ст. 285 ГК РФ земельный участок может быть изъят, если он эксплуатируется с грубым нарушениям правил рационального использования, установленных земельным законодательством, в частности, не в соответствии с назначением или его эксплуатация приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Нормы ГК РФ (ст. 286) определяют лишь то, что, если компетентный орган принимает решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования (неиспользования или использования с нарушением законодательства) и собственник земельного участка письменно уведомит этот орган о своём согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если же собственник не согласен с таким решением, принявший его орган может предъявить требование о продаже земельного участка в суд. Таким образом, в гражданском законодательстве предусмотрено исключительно возмездное изъятие земельного участка в силу указанных правонарушений.

В то же время п. 1 ст. 286 ГК РФ предусматривает, что орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков ввиду их ненадлежащего использования, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях должны определяться земельным законодательством. Земельный кодекс не решил эти вопросы, и, по - видимому, в таком случае можно по аналогии применить процедуру, определённую для принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками (ст. 54 ЗК РФ), с учётом положений, установленных в ст. 286 ГК РФ;

4) ревизия земельного участка применяется в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от угроз, возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами.

Ревизия может выражаться во временном изъятии земельного участка уполномоченным исполнительным органом государственной власти, когда собственник вправе при прекращении обстоятельств, в связи с которыми осуществлена ревизия, требовать возврата ему земельного участка в судебном порядке. В случае невозможности возврата собственнику возмещается рыночная стоимость этого участка или (по его желанию) предоставляется равноценный земельный участок. Размер возмещаемых убытков и стоимости земельного участка могут быть оспорены собственником в судебном порядке.

Ревизией не является изъятие земельного участка, в том числе выкуп, для государственных или муниципальных нужд;

5) изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Изъятие, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:

¦ выполнением международных обязательств Российской Федерации;

¦ размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

¦ иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

Ограничения изъятия, в том числе путём выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд из земель отдельных категорий устанавливаются ст. 79, 83, 94 и 101 ЗК РФ (так, земельные участки в поселениях могут быть изъяты, в том числе путём выкупа, для государственных и муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами поселений, правилами землепользования и застройки).

Выкуп производится Российской Федерацией, её субъектами или муниципальными образованиями в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок.

Решение принимается федеральным органом исполнительной власти (как правило, правительством РФ) или органом исполнительной власти субъекта Федерации. Порядок принятия таких решений и государственные органы, уполномоченные их принимать, должны определяться федеральным земельным законодательством.

Указанное решение подлежит государственной регистрации, и собственник земельного участка должен быть извещён об этом (органом, принявшим решение) с указанием даты регистрации. Возможен выкуп земельного участка и до истечения одного года, но только с согласия собственника.

С момента упомянутой государственной регистрации и до того, как достигнуто соглашение или принято судебное решение, собственник земельного участка вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению, производить необходимые затраты для использования земельного участка в соответствии с его назначением. При этом собственник несёт риск отнесения на него (при определении выкупной цены земельного участка) затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в этот период. Риск отнесения затрат и убытков означает, что расходы, понесённые собственником земельного участка на его застройку зданиями капитального типа и другие мероприятия, существенно повышающие стоимость земли, после уведомления о предстоящем изъятии земельных участков возмещению не подлежат.

Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соотношением сторон. Выкупная цена включает рыночную стоимость участка (если собственнику не был предоставлен по его желанию равноценный земельный участок), рыночную стоимость недвижимости, расположенной на участке, и все убытки, включая упущенную выгоду (ст. 57 ЗК РФ).

Если собственник не согласен с решением об изъятии или не достигнуто соглашение об условиях выкупа (например, о цене участка), государственный орган, принявший решение, может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. С целью обеспечить устойчивость права собственности и не допустить злоупотреблений со стороны компетентных органов законодательством установлено, что такой иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления.

Принудительное отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основе решения суда (п. 3 ст. 35 Конституции РФ, п. 2 ст. 55 ЗК РФ).

В случаях, когда изымаются лесные и сельскохозяйственные угодья, оленьи пастбища для государственных и муниципальных нужд, не связанных с использованием земельных участков по указанному назначению, подлежат возмещению потери и сельскохозяйственного производства, и лесного хозяйства;

6) отчуждение земельного участка, который согласно закону не может принадлежать данному лицу. Такое прекращение права собственности применяется тогда, когда имущество оказалось в собственности лица по основаниям, допускаемым законом (например, при наследовании участка), но не может ему принадлежать. При этом земельный участок должен быть отчуждён в течение года с момента возникновения права собственности на него, если законом не установлен иной срок²⁶.

Если в предусмотренный срок земельный участок не был отчуждён, то участок по решению суда (вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления) подлежит либо принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы, либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости, определённой судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение земельного участка.

Если лицо на законных основаниях приобретает участок, который не может ему принадлежать на праве собственности, но законом не исключается его использование на иных правах, то это лицо может переоформить принадлежащее ему право в соответствии с требованиями законодательства. Так, в ряде случаев право иностранного лица на определённый земельный участок ограничивается арендой, и если такой участок перейдёт иностранцу от собственника - гражданина России по наследству, то иностранец может переоформить право собственности на право аренды или же продать этот участок. Если указанные действия не предприняты, то возможно прекращение права собственности, порядок которого изложен выше.