Развитие акционерной собственности

Но тут появляется серьезная проблема, состоящая в определении тех государственных активов, которые следует передавать на баланс инвестиционно-холдинговой компании. По мнению автора, она требует самого серьезного внимания, поскольку, переведя в рыночный режим функционирования все государственные активы, которые не являются естественными монополиями и не рассматриваются как ключевые для функционирования народного хозяйства, неизбежно приведет к усилению структурной ломки, массовым банкротствам. Иными словами, важно избежать ситуации, которая сложилась сегодня со многими приватизированными предприятиями, оказавшимися с момента своего появления на свет в новом качестве фактически банкротами. Отсюда следует, что необходима тесная увязка процесса "маркетизации" госсектора со структурной политикой. Именно поэтому представляется необходимой ежегодная разработка исполнительной властью и утверждение законодательной специальной программы, которая бы определяла передачу в управление инвестиционно-холдинговой компании государственных активов. Такая программа пришла бы на смену принимаемым сейчас ежегодно программам приватизации.

При рассмотрении вопроса создания крупных холдинговых структур при управлении государственными пакетами акций особенно интересен опыт Италии, как государства, которое имеет богатый опыт создания подобных структур.

Вмешательство субъектов административного права в коммерческую деятельность в Италии прошло ряд фаз, которые отражали те или иные концепции экономической политики. После Второй мировой войны государство сохранило свои промышленные предприятия, контролировало все судостроение, почти всю черную металлургию, морские перевозки, часть машиностроения, химической и нефтяной промышленности, а также многие банки и промышленные предприятия в других секторах. В этот период была предпринята попытка повысить эффективность системы государственного участия. В результате принятия значительного числа законов в 1953-1956 гг. была создана система управления, просуществовавшая почти 40 лет. Суть данной системы состояла в нижеследующем.

Во-первых, все акции предприятий, которыми владело государство, были безвозмездно переданы публично-правовым субъектам управления, которые в принципе могли продать их даже частным лицам (впрочем, обычно они их не продавали). Самыми крупными из таких субъектов были: Институт реконструкции промышленности (ИРИ) - в области промышленной деятельности и Институт нефтяной промышленности (ЭНИ) - в нефтяной промышленности. Эти субъекты, в свою очередь, являлись 100%-ными владельцами акций финансовых обществ, контролирующих все эти сектора; этим финансовым обществам субъекты управления и уступили акции промышленных компаний. Это были компании таких отраслей как телефонная сеть, судоходство, черная металлургия, машиностроение и др., а также три крупных банка.

Осуществление политического надзора за субъектами управления было поручено новому Министерству по вопросам государственного участия. Технический и экономический контроль был возложен на Счетную палату.

Таким образом была создана система "пирамиды":

наверху располагалось государство (в частности, министр по вопросам государственного участия);

государство осуществляло контроль над субъектами управления, которые являлись субъектами публичного права;

административные органы контролировали финансовые общества, которые являлись акционерными обществами;

- финансовые общества владели акциями промышленных предприятии . Политический, технологический и экономический контроль осуществлялся централизовано.

Итальянская система государственного участия определенно заслуживает внимания, так как она представляет собой модель, послужившую примером для других государств (в частности, для Швеции), поэтому ниже подробнее рассмотрена логика этой системы⁶⁹.

Правовой статус. Субъекты управления (ИРИ, ЭНИ и т.д.) являлись "экономическими субъектами публичного права". Таким образом, предприятия не могли стать банкротами, не могли освободиться от своих управляющих. У них - в отличие от акционерных обществ - не было своего капитала, но они располагали дотационным фондом, сформированным на основе государственных средств, которые их управляющие могли использовать для осуществления финансовых операций. Данные публично-правовые субъекты не занимались административной деятельностью, а только экономической. Финансовые общества, находящиеся в их ведении, являлись акционерные общества, на которые в полном объеме распространялись нормы коммерческого права.

Политический надзор. Главной проблемой являлось обеспечение государственного контроля над системой государственного участия. Существовала опасность, что государственное влияние настолько усложнит систему, что она станет неуправляемой, а также опасность утраты государственных средств. С этим было связано создание Министерства по вопросам государственного участия. Министр контролировал полностью весь сектор, объявляя о различных мерах руководителям субъектов управления. Они же в свою очередь применяли их в отношении финансовых обществ и др. В функции Правительства из важных функций осталась только назначение руководителей субъектов управления, остальные важные функции были переданы Министерству.

Был создан межведомственный Комитет, состоявший из всех заинтересованных министров целью которого стала координация деятельности в данной сфере. В итоге политический контроль был поручен единому центру.

Отношения с подконтрольными обществами. В соответствии с Гражданским кодексом право надзора за финансовыми обществами и подконтрольными предприятиями предоставлено всем акционерам. Однако итальянский Гражданский кодекс не позволяет акционеру вмешиваться в управление акционерным обществом, которое возложено лишь на Административный Совет. Однако законом предусматривается, что устав акционерного общества, акционером которого является государство, может предусматривать право государства или субъекта публичного права назначать некоторых членов совета или комиссаров, осуществляющих функцию внутреннего надзора в обществе. В этих случая назначения проводятся непосредственно и не утверждаются собранием акционеров, отзыв осуществляется тем же субъектом публичного права, который его назначил.

Надзор за акционерными обществами осуществляют те же лица, которые назначают руководящие органы. Причиной этого стало то, что члены этих органов, назначаемые и отзываемые определенным субъектом административного права, гораздо больше заботились о соблюдении инструкций, получаемых от субъектов управления, чем о выполнении решений собраний акционеров. Поскольку в большинстве случаев свыше 50% акционерного капитала принадлежало государству, то, следовательно, и собрания акционеров контролировались субъектом управления.

Экономический и технический контроль. В соответствии с итальянским законодательством предприятия с государственным участием управляются в соответствии с критериями экономичности и эффективности. Закон не требовал, чтобы управление осуществлялось, исходя из соображений прибыли; по мнению многих политиков, управление правильнее ориентировать не на прибыль, а на социальные цели. Это стало одной из причин, почему промышленные предприятия с государственным участием не входили в организации и объединения предпринимателей, а объединялись в собственную ассоциацию.

Очень важная роль как внешнему контролирующему органу принадлежала Счетной палате. Она осуществляла контроль над субъектами управления, сохраняя при этом независимость от политической власти и следя за тем, чтобы средства расходовались рационально. Контроль также осуществлялся в форме участия представителей Счетной палаты в Административном совете и ревизионных органах субъектов управления. Субъекты управления обязаны были предоставлять свои балансы в Счетную палату, а она в свою очередь могла запросить любые сведения у министерств или самих субъектов управления.

Средства контроля. Счетная палата ежегодно передавала в Парламент отчет по каждому субъекту управления. При возникновении оснований для привлечения к ответственности Счетная палата информировала компетентные суды.

Система государственного участия развивалась в Италии в течении почти сорока лет. В тех случаях, когда экономические группы попадали в кризисную ситуацию, государство приходило им на помощь, покупая их акции. Затем акции передавались субъектам управления.

В начале 90-х гг. система государственного участия вступила в период кризиса и стала изживать себя, причин было несколько, но главная проблема системы были правового характера. Система основывалась на критерии экономичности управления, но это понятие не предполагало получение прибыли, то есть это был спорный критерий. В этих условиях Счетная палата попыталась разработать правила управления, которые бы обеспечивали экономичность управления. Счетная палата информировала Парламент и таким образом переходила на чисто политический уровень. Если политическое большинство брало под свою защиту руководителей, критика Счетной палаты не имела последствий.

В 1994 г. в Италии была проведена приватизация предприятий, при этом в обществах общегосударственного значения ни один акционер не может владеть более чем 5% капитала. Однако система государственного участия созданная в Италии сыграла на определенном этапе значительную роль для развития промышленности и становления экономики страны⁷⁰.

Итак, холдинговый вариант управления государственной собственностью не нов. Об этом говорит и венгерский экономист Янош Корнай в своей книге "Путь к рыночной экономике". Об этом говорят и российские ученые, например, А.Д. Некипелов, директор Института международных экономических и политических исследований РАН, в своем докладе на заседании Общественного экспертного совета по промышленной политике по теме "Проблемы эффективного управления государственной собственность" в апреле 1999 года.

Холдинговый вариант рассматривали и зарубежные экономисты. В 1991 году большая группа международных организаций подготовила большой доклад для Советского Союза⁷¹. Проблема продолжает существовать все последующие годы и сохраняет свою актуальность, поскольку государственный сектор составляет все еще значительную часть активов страны, а механизма управления активами, принадлежащими государству нет.

Особую роль холдинговый вариант приобретает в условиях приватизации и развития частного сектора, однако, неизбежен достаточно долгий период, когда в экономике будет существовать очень серьезный государственный сектор и развиваться постепенно частный сектор экономики.

Поэтому задача холдинговых структур заключается в том, чтобы предоставить оперативную самостоятельность предприятиям государственным и одновременно осуществлять очень жесткий финансовый прессинг для того, чтобы не допустить растаскивания активов и так далее.

В настоящее время, когда значительные активы государству принадлежат, а механизма эффективного управления ими нет, проблема приобретает очень тяжелые не только теоретические, но и практические последствия. Экономические последствия данной ситуации заключаются в том, что во многих случаях, опираясь на принадлежащие государству акции, директорат предприятий фактически берет управление на себя и делает с предприятием все, что считает нужным.

В процессе обсуждения данной теории, в частности, Леонтьевым В.В., продвигать данную идею в форме эксперимента более узко. Не передавать все активы на баланс соответствующей фирмы, а начать с части и посмотреть, как этот механизм будет работать. Также существует мнение, что не надо передавать все активы на баланс одной фирмы, потому что есть опасность возникновения колоссальной структуры, которая, пользуясь полученными возможностями, начнет проводить свою линию.

Возможно теория создания инвестиционно-холдинговой компании имеет недостатки, однако, по мнению автора, управляющий орган целесообразнее отделить от исполнительной власти. Поскольку у исполнительной власти слишком много задач и далеко не все из них можно назвать рыночными задачами.

В этом случае, полномочия компании ограничиваются, чтобы она превратилась в директивный орган. Ее сотрудники не являются госслужащими, поскольку компания действует в рыночном режиме и они выступают специалистами менеджерами. Кроме того, применение модели холдинговой компании позволило бы улучшить ситуацию с корпоративным управлением.

Проблема управления государственными пакетами акций является одной из наиболее сложных и важных, ее принципиальное решение позволит значительно усилить регулирующую роль государства в экономике. Но чтобы управление пакетами акций, находящихся в собственности государства, сделать более эффективным, нужно минимизировать недостатки, свойственные государственному управлению в целом. Будучи владельцем значительного пакета акций предприятия, государство оказывается в двойственном положении. Можно указать на ряд противоречий в интересах государства-собственника и государства как общественного института, который несет ответственность за благополучие своих законопослушных граждан. Они могут заметно повлиять на процесс принятия экономических решений и еще сильнее - на деятельность зависимого от государства предприятия. Не стоит забывать и о некоторых потенциальных противоречиях между интересами государства - акционера и интересами других, т.е. частных инвесторов. Первое в большей степени склонно руководствоваться стратегическими целями, в то время как вторые, особенно владельцы мелких пакетов акций, - заботой об увеличении текущих доходов.

Стратегия повышения эффективности управления государственным пакетом акций зависит от уровня управления, поэтому могут существовать, например, определенные противоречия между федеральным и региональным уровнями относительно находящихся в собственности государства акций приватизированных предприятий. Необходимо учитывать интересы региональных органов власти, определяемых целями экономического развития. В связи с этим, следует завершить формирование реестров собственности Российской Федерации и придать им государственный статус, предусматривающий обязательную регистрацию в реестрах объектов федеральной собственности (в том числе находящихся за рубежом) всеми ее правообладателями. Кроме того, целесообразно установить норму, только согласно которой принимаются решения об использовании и распоряжении объектами федеральной собственности, включенными в перечень стратегически значимых для обеспечения национальной безопасности страны, равно как и установления начальных цен их продажи.

Существующая система управления крупными промышленными предприятиями России в целом низкоэффективна и требует кардинальных изменений. Для совершенствования управления ГПА необходимо усиление ответственности специальных представителей государства и повышение эффективности их работы. Целесообразно разработать комплекс мероприятий, способствующих материальной заинтересованности представителей государства в эффективной работе акционерного общества и защите интересов государства. Главным ориентиром действий государственных представителей в АО с государственным капиталом может стать только четко сформулированная и гибко корректируемая государственная промышленная политика, в рамках которой решаются вопросы о сохранении, увеличении или уменьшении доли государственной собственности в отраслевых АО, направленная структурной перестройки, внутриотраслевые приоритеты и т.д. Наличие такой политики позволит государственным представителям однозначно определять свою позицию в органах управления АО, а государственным органам - оценивать соответствие позиций своих представителей в этих органах. Требуют изменений законодательные нормы в отношении формирования органов управления применительно к АО с государственным капиталом.

Сочетание интересов государства - акционера, связанных с пополнением бюджета за счет поступления дивидендов, и интересов АО с участием государства, направленных на повышение эффективности производства и инвестиционной привлекательности, возможно при оптимальном распределении прибыли. С системой налогообложения дивидендов связано привлечение инвестиций и стимулирование выплаты дивидендов всем категориям акционеров. Снижение ставки налога на дивиденды и приведение ее в соответствие со ставкой налога на доходы от продажи акций обеспечивает не только рост потребительского спроса и оживление фондового рынка, но и заинтересованность всех акционеров в повышении стоимости акций.

Значительная часть государственной собственности в виде государственных пакетов акций сосредоточена в топливно-энергетическом комплексе, машиностроении и других отраслях народного хозяйства, дающих возможность эффективно осуществлять единую политику разработки и внедрения достижений научно-технического прогресса на базе концентрации инвестиционных ресурсов и устойчиво пополнять доходную часть бюджета. В этой связи целесообразно пересмотреть перечень компаний, имеющих стратегическое значение для России, определяющих ее экономическую безопасность и обеспечивающих рентные доходы, и ограничить продажу акций и приватизацию этих компаний.

Таким образом, возникает необходимость выработки механизма эффективного управления на микроуровне, уровне отдельного предприятия. На сегодняшний день финансовый результат от деятельности государственного участия в коммерческой деятельности крайне мал.

Повысить эффективность можно, в том числе, путем осуществления "программ реструктуризации и финансового оздоровления". При этом , на наш взгляд, необходимо придерживаться следующих основных тезисов. Программа финансового оздоровления не может разрабатываться и даже рассматриваться отдельно от комплекса мер по выводу предприятия из кризиса, который включает в себя реструктуризацию и реинжиниринг всех видов деятельности. Основной акцент в реструктуризации предприятий следует делать не только на капиталовложения в технологии и оборудование, сколько на инвестиции в систему менеджмента предприятием, учета, управления качеством, программу маркетинга, в квалификацию специалистов различных звеньев управления. Очень важно в процессе реализации программы оздоровления предприятий и повышения эффективности их деятельности применять интегрированный подход, сочетающий в себе увязку в единый комплекс мероприятий по направлениям:

финансового, технологического и управленческого аудита предприятия и оценки бизнеса;

автоматизации системы учета и контроля в сфере менеджмента, производства, сбыта, финансов;

вопросов управления рисками и страхования;

всех аспектов безопасности.

В последнее время в связи с дискуссией о путях реформирования государственного сектора объектом внимания стали возможности государственных холдинговых компаний. В частности, внесение государственных пакетов акций в уставные фонды (капиталы) организаций, находящихся под контролем государства, следует рассматривать как наиболее эффективный в современных условиях способ управления предприятиями с государственным участием. Создание холдинговых компаний обусловлено стремлением к оптимизации управления и финансирования юридических лиц. В государственном секторе холдинговые компании, на наш взгляд, могут создаваться для решения следующих задач: сокращения числа объектов управления. В этом случае холдинги призваны содействовать установлению контроля над государственными предприятиями, поскольку министерства и ведомства, как правило, не способны прямо контролировать большое число фирм с государственным участием в силу ограниченной численности работающих в них чиновников; повышения самостоятельности менеджеров государственных предприятий и их большой защищенности от вмешательства со стороны сотрудников министерств и ведомств, преследующих, как правило, разные, порой взаимоисключающие цели, что традиционно считается одной из важнейших причин неэффективности государственных предприятий. Государственные холдинговые компании могут стать своеобразным буфером между различными подразделениями правительства, с одной стороны, и предприятиями и компаниями смешанной формы собственности, с другой; совершенствования кадровой политики. Холдинги обычно назначают на руководящие посты дочерних предприятий менеджеров -профессионалов, более квалифицированных, чем государственные чиновники, на которых в противном случае была бы возложена обязанность участия в управлении предприятиями; улучшения мониторинга деятельности дочерних предприятий. В рамках холдинговой компании появляется возможность решить проблему стимулирования лиц, на которых возлагается мониторинг. Возможности стимулирования чиновников, представляющих интересы государства в органах управления предприятий, ограничены законодательством; реструктуризация убыточных предприятий, которые не могут быть, как приватизированы из-за финансовой непривлекательности, так и закрыты по причинам социального характера.

Размещено на Allbest.ru