Развитие акционерной собственности

Обеспечение возможностей для усиления контроля со стороны государства за деятельностью ак ционерных обществ с государств- енным участием.

Передача Правительству Российской Федерации права на принятие решений об управлении акциями, включая передачу акций в доверительное управление (по акциям стратегических акционерных обществ - субъектов естественных монополий, решения Правительства Российской Федерации приниматься на основании указа Президента Российской Федерации.

Привлечение специализированных управляющих компаний для доверительного управления пакетами акций, находящихся в федеральной собственности.

Выделение из федерального бюджета средств на управление федеральными пакетами акций, в соответствии с постановлением правительства Российской Федерации от 30.06.98 № 685 "О мерах по обеспечению поступлений в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества" (до 10% от поступивших в федеральный бюджет дивидендов).

Регламентация процедуры назначения и замены представителей Российской Федерации, получения ими директив по голосованию на общем собрании акционеров и заседаниях совета директоров, предоставления отчетности за результаты своей деятельности.

Обеспечение условий для широкого использования института доверительного управления.

Повышение эффективности управления принадлежащими государству пакетами акций за счет привлечения для управления ими высокопрофессиональных управляющих.

Повышение эффективности функционирования института

представителей государства в органах управления акционерных обществ, за счет обеспечения необходимых возможностей для реализации ими своих полномочий, а также стимулирования их эффективной деятельности.

Повышение эффективности функционирования института

представителей государства в органах управления акционерных обществ, за счет четкой регламентации деятельности представителей государства, исключения принятия ими самовольных решений, обеспечения контроля за их деятельностью.

Несоответствие уровня управления пакетами акций акционерных обществ, приносящих подавляющую долю доходов федерального бюджета от дивидендов, значимости этих обществ для государства и российской экономики.

Отсутствие единых принципов управления госсобственностью в отраслях российской экономики.

Недостаточный уровень межведомственной координации действий по обеспечению управления государственным имуществом

Введение в 50 крупнейших акционерных обществах, производящих продукцию стратегического назначения, института специальных представителей государства, являющихся сотрудниками Минимущества России, для которых выполнение этих функций будет являться основной деятельностью.

Образование Правительственной комиссии по контролю за эффективностью управления государственным имуществом во главе с Председателем Правительства Российской Федерации.

Усиление контроля и повышение качества управления пакетами акций акционерных обществ, производящих продукцию стратегического назначения, за счет повышения уровня предста вительства и создания возможностей для оперативного получения всех необходимых данных в целях принятия своевременных решений по управлению"стратегическими" пакетами акций.

Реализация единого подхода к управлению государственной собственностью независимо от отраслевой принадлежности.

Повышение уровня персональной ответственности руководителей министерств и ведомств, управляющих, за результаты управления государственным имуществом Обеспечение условий для оперативного принятия и реализации решений по фактам безответственного отношения к управлению государственным имуществом.

Государственные органы, имея в своем распоряжении долю акций конкретного акционерного общества, обеспечивают его устойчивую работу и целенаправленную производственную деятельность, исходя из величины государственного пакета акций и позиций других владельцев крупных пакетов акций. И здесь определяющая роль принадлежит представителям государства в АО, в задачи которых входит на основе анализа вариантов развития производства, оценки его перспектив, выработки необходимого компромисса с другими акционерами обеспечить удовлетворение интересов федеральных и региональных органов управления.

Государственные же представители в совете директоров АО призваны отстаивать интересы государства, направлять свои усилия на всемерное укрепление финансового положения предприятия, рост его доходов. Для управляющих пакетами акций важна оценка эффективности использования производственных ресурсов по коэффициенту прибыльности, уровню рентабельности, анализу текущих операционных затрат⁵². Работа управляющих предполагает решение проблем управления ресурсами: формирование затрат и распределение прибыли, оборачиваемость активов, управление оборотным капиталом, характер кредиторской задолженности, эффективность использования трудовых ресурсов. Такую работу способны осуществлять только специалисты высокого класса, рассматривающие ее не как временное поручение, а как долговременную постоянно действующую программу, имеющую важнейшее значение для государства.

В качестве решения конкретных проблем в сфере управления государственными пакетами акций Министерство имущественных отношений разработало ряд мер (см. схему 2).

Рекомендуемые Министерством имущественных отношений меры условно можно разделить на:

1. Организационные

определить реализуемые каждым предприятием или группами предприятий государственные цели и задачи.

определить систему основных экономических показателей для каждого акционерного общества с долей участия государства, дополнив системы показателей ФХД другими показателями для управляемого АО включая размер дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет, включить их в отчетность представителей;

повысить контроль за уровнем менеджмента путем четкой регламентации деятельности представителей по всем вопросам, а также путем мониторинга результатов управления на основе анализа отчетности представителей.

2. Кадровые

повысить профессиональный уровень представителей путем их аттестации;

усилить регламентацию процедур назначения и замены представителей;

- установить четкие критерии замены представителей; выполнение функций по представительству интересов государства в

акционерных обществах, сделать основной деятельностью представителей.

Неэффективность работы государственных представителей в акционерных обществах с государственным участием, во многом, связана с многочисленными нарушениями порядка согласования их действий в органах по управления АО и полученных ими инструкций, самоустранением от активной работы под предлогом ограничения прав по воздействию на текущую деятельность АО, крайне слабой профессиональной подготовленностью, отсутствием материального стимулирования и ответственности за результаты работы АО. В связи с этим, для обеспечения представления интересов государства в органах управления акционерных обществ следует развивать практику заключения договоров с физическими лицами - профессиональными управляющими на представление интересов государства в органах управления предприятий со смешанными формами собственности. Кроме того, целесообразно внести дополнения в Закон об акционерных обществах по конкретизации функций представителей государства в органах управления АО и степени ответственности за результаты деятельности АО с государственным участием⁵³.

Для совершенствования процесса управления в акционерных обществах предлагается следующий алгоритм работы и контроля представителей (см. схему 3). Он позволяет контролировать назначение в органы управления АО, представителей отвечающих необходимым требованиям профессиональной подготовки. Установление критериев оценки успешности их деятельности позволит своевременно контролировать их деятельность и заменить представителя в случае ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. Основным залогом эффективного управления остается составление перечней АО, в которых в зависимости от целей участия государства в их капитале, целесообразнее назначить представителя, заключить договор доверительного управления или использовать специальное право «Золотая акция».

Деятельность представителя государства - безусловно важный, но не единственный компонент регулирования акционерного общества с долевым участием государства. Перспективы повышения эффективности управления ГПА на крупных отечественных промышленных предприятиях заключается в формировании единого механизма объединенных рыночного и государственного рычагов управления. Организационным методом управления ГПА обладающим большим потенциалом является активная работа с ценными бумагами общества на фондовом рынке, поскольку успешное руководство предприятиями, верная финансовая политика определяет реальные прибыли акционеров, в том числе и государства.

Исходя из вышесказанного, могут быть сделаны следующие выводы:

Открытые акционерные общества с государственным контрольным пакетом - наиболее оптимальная в сегодняшней России форма согласования частных, групповых и государственных экономических интересов.

Выбор одной из двух основных возможных стратегий государственного участия в акционерных обществах (реализация или сохранение) ГПА определяет дальнейшие действия государства как собственника при распоряжении пакетом акций. Без четкого определения собственником, какой из этих стратегий он руководствуется в отношении пакета акций, эффективное его использование невозможно.

В случае, когда государство заинтересовано в сохранении пакета акций, задачей представителей государства является, прежде всего, обеспечение устойчивой работы предприятия. Решающую роль тогда играет сохранение контроля над предприятием, обеспечение поступления денег в бюджет и инвестиций для предприятия.

В зависимости от степени контроля государства над предприятием всю группу смешанных предприятий целесообразно разделить на три группы: где государству принадлежит контрольный пакет акций, где государству принадлежит значительный пакет акций (более 10%) и предприятия с незначительным пакетом акций.

Теоретически полный положительный контроль над предприятием дает 51% акций, но реальный положительный контроль вполне достижим при распоряжении 20-30% акций. 10%-ный пакет акций делает представителя равным среди других владельцев. Не позволяет провести свои решения на общем собрании акционеров, но дает возможность дезорганизовать деятельность общества, либо наоборот ввести ее в более дисциплинированное русло.

Меньший объем управления не позволяет влиять на деятельность АО, но позволяет пользоваться правами миноритарных акционеров, то есть присутствовать на собраниях и получать сведения о результатах деятельности компании.

Как показывает практика, в большинстве случаев представители государства зачастую представляют интересы государства в органах управления АО не на высоком уровне. Причины этого называются разные. Очевидными являются: слабая профессиональная подготовленность большинства представителей, необходимость совмещать свою основную работу и функции представителя, а также слабая мотивация представителей.

Поэтому рядом авторов рассматривается возможность передачи государственных акций в доверительное управление непосредственному руководству акционированных предприятий, назначаемому по контракту, как наиболее перспективная⁵⁴. Подобная система, при продуманном использовании, позволяет устранить все из указанных недостатков существующего института представителей.

§ 2. Механизм доверительного управления государственными долями в смешанных предприятиях

В последнее время все большее распространение получает мнение, что наиболее перспективной основой управления долями госсобственности на смешанных предприятиях является передача государственных акций в доверительное управление непосредственному руководству акционированных предприятий, назначаемому по контракту, - "контрактная система " . Эффективность подобной системы определяется взаимоувязкой личной мотивации управляющего к достижению поставленной цели и необходимой для этого автономии.

Претендент представляет на конкурс собственный инициативный бизнес-план развития предприятия: технического перевооружения, структурной перестройки производства, увеличения объемов и улучшения качества выпускаемой продукции, снижения затрат и т.п. По итогам конкурса выявляется победитель, с которым в соответствии с позициями его предпринимательского проекта заключается контракт о назначении на должность руководителя АО.

Конкурсная система назначения руководителей смешанных обществ -это одна из форм реализации правомочий собрания акционеров по избранию его руководства. К главным преимуществам конкурсной системы относят то, что, если поставить вопрос шире, эта система может стать атрибутом всякой системы управления массивами государственного имущества, ибо она позволяет выявить предприимчивых талантливых людей для управления крупными хозяйственными объектами.

Критерием отбора кандидатов, в этом случае, логично считать качество представленных ими предпринимательских проектов (бизнес-планов) по использованию имущественных комплексов. Главным же содержанием проектов в условиях экономического спада и инвестиционного кризиса следует, очевидно, признать оживление деятельности предприятия; базу его реструктурирования и реконструкции. Помимо типовых параметров бизнес-плана, государство в ряде случаев может заложить в условия конкурса дополнительные элементы, скажем, сохранение рабочих мест, поддержание и развитие социальной инфраструктуры, осуществление заданного объема инвестиций.

Вариантом описываемой системы является порядок, при котором контракт заключается с несколькими управляющими: к участию в конкурсе предпринимательских проектов могут на равных условиях допускаться как отдельные граждане, так и их группы.

При принятии окончательного решения об определении победителя конкурса важно учитывать два обстоятельства: 1) содержание и обоснованность предпринимательского проекта; 2) опыт и результаты прошлой работы претендента, знание отрасли и конкретного производства. Это практически означает, что при равнозначности представленных проектов приоритет отдается представителям нынешней администрации бывших госпредприятий.

Понятно, такой подход имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, нынешнему руководству предприятий, воспитанному в условиях жестко централизованной плановой экономики, свойствен определенный консерватизм мышления, неприятие новых решений. Однако, во-первых, этот тезис не безусловен, он не распространяется на значительную часть руководителей среднего звена, более молодых и энергичных. Кроме того, сама контрактная система содержит механизмы развития предпринимательских качеств, подавляющих пассивность, равнодушие и конформизм. Во-вторых, бесспорным преимуществом нынешних руководителей предприятий является знание отрасли, производства, а также "освоенность" ими управляемой среды (персонал, неформальные лидеры и взаимосвязи, настроения, факторы стабильности коллектива и т.п.). В-третьих, обеспечение некоторого приоритета для нынешнего руководства госпредприятий формирует в лице этой влиятельной социальной группы надежных сторонников реформы и работает на придание ей необратимого характера.

Итак, по итогам конкурса выявляется победитель, с которым, согласно позициям его предпринимательского проекта, заключается контракт как с генеральным директором АО (если побеждает группа претендентов, контракт включает положение о формировании правления АО). Гендиректор в свою очередь заключает контракты с прочими управляющими высшего и среднего звена, как линейными, так и функциональными, самостоятельно подбирает управленческую команду.

В контракте (а срок его действия зависит от масштаба поставленных в предпринимательском проекте задач) определяются обязанности руководителя по выполнению заявленного проекта и соответствующие дополнительные условия: пределы полномочий по доверительному управлению государственными акциями, параметры оплаты его труда и формы ответственности за невыполнение принятых на себя обязательств.

Контракт заключается от имени собрания акционеров АО на основании протокола решения конкурсной комиссии. Хотя когда контрольный пакет акций находится в собственности государства (а этот случай, главным образом, и рассматривается), собрание акционеров становится формальностью, ибо необходимое для назначения руководства большинство голосов имеется. В таком случае конкурсы организуются и проводятся постоянно действующими комиссиями, формируемыми на базе соответствующих министерств с привлечением к этой работе представителей Госкомимущества РФ, союзов предпринимателей, независимых экспертов и профсоюзов. Однако в состав комиссий могут быть включены с совещательным голосом и представители прочих акционеров (в том числе представители трудовых коллективов).

Если у государства нет контрольного пакета акций, конкурсная комиссия может формироваться из числа представителей наиболее крупных акционеров (трудовой коллектив рассматривается как один акционер). Группа членов комиссии, представляющая одного акционера, получает количество голосов, соответствующее доле в уставном капитала общества. Внутренняя позиция каждой группы в целом определяется ее членами коллегиально, например, простым большинством голосов. Следует, однако, подчеркнуть, что в случае, когда государство не располагает контрольным пакетом акций, решение о проведении конкурса предпринимательских проектов предварительно принимается общим собранием акционеров; именно оно правомочно определить и организованный механизм проведения этих конкурсов.

Руководителю государственного АО, назначенному по контракту, устанавливается система вознаграждения, четко стимулирующая выполнение им предпринимательского проекта. Контрактной системе свойствен особый, специфический механизм формирования доходов руководителя.

Накопленный в области оплаты труда менеджеров опыт воплощает немало ценных подходов, выработанных теорией и практикой мотивации управляющих. Однако этот опыт лишь в какой-то своей части применим в организации оплаты труда руководителей госпредприятий на контрактных началах. Дело в том, что надежная мотивация управляющих в частных фирмах достигается путем частого неформального пересмотра вознаграждения менеджеров на основе регулярной оценки результатов их деятельности, а механический перенос подобной системы на рассматриваемый тип АО чреват излишним вмешательством государства в дела предприятий и различными проявлениями бюрократизации и коррупции.

Поэтому при предлагаемой контрактной системе применяются другие принципы мотивации руководителя в зависимости от конкретных показателей, думается, нецелесообразна. К сожалению, подобный порядок предусмотрен, в частности, Положением "Об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых договоров (контрактов)", утвержденным Постановлением Правительства РФ № 210 от 21 марта 1994 г., где заработок директора увязан с темпом роста прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. Понятно, что в этом случае заинтересованности менеджера в осуществлении серьезного хозяйственного маневра с возможным временным ухудшением показателей, критериально значимых для исчисления размера вознаграждения, не возникает.

Во-вторых, использование мотивационных механизмов, действующих автоматически и не требующих больших издержек по контролю за оппортунистическим поведением (кроме ежегодных ревизий и отчетности). Таковым считается поведение субъекта, уклоняющегося от условий трансакции (сделки); сюда относят различные случаи лжи, обмана, бездельничанья на работе и т.п. Издержки этого типа возникают из-за асимметричности информации и связаны с трудностями точной оценки постконтрактного поведения другого участника сделки. Максимизирующие полезность индивиды всегда будут уклоняться от условий договора (т.е. предоставлять услуги меньшего объема или худшего качества в тех пределах, в каких это оказывается полезным и не угрожает их экономической безопасности). В этом смысле громоздкая система специальных премий, по мнению как отечественных, так и зарубежных экономистов, ослабляет связь заработка с конечными результатами: теряя на одних показателях, работник выигрывает на других.

Возможности манипулирования текущими показателями (особенно в условиях, когда сигналы с рынка ценных бумаг о реальных последствиях действий менеджмента для того или иного предприятия ослаблены вследствие отвлечения с рынка всего или контрольного госпакета акций) чреваты крайне неблагоприятным воздействием на конечный результат -осуществление предпринимательского проекта. При этом издержки контроля за оппортунистическим поведением для государства как собственника многих предприятий многократно возрастают по сравнению с аналогичными издержками акционеров отдельной компании.

В-третьих, система опциона. В случае, когда и контроль, и права по непосредственному руководству сосредоточиваются в руках менеджеров (обычное дело при контрактном бизнесе), нарушается равновесие между предпочтениями кратко- и долгосрочной эффективности. Поэтому необходим специальный механизм нацеливания деятельности менеджеров на обеспечение долгосрочного успеха компании⁵⁷. Участие руководителя в собственности предприятия создает в этом отношении дополнительный и достаточно мощный стимул. Для контрактной формы бизнеса опционы имеют особое значение, ибо рыночные факторы ограничения оппортунистического поведения (т.е. мотив надежды на максимальную эксплуатацию своего статуса в контрактный период без учета долгосрочных последствий для предприятия).

В-четвертых, направленность стимулирования на достижение конкретных результатов и доведение начатого дела (предпринимательского проекта) до конца. Финансовую реализацию основной части вознаграждения руководителя (в форме опциона) следует привязывать к успешному завершению контрактного периода.

В-пятых, самые высокие стимулы, соответствующие или даже превышающие уровень вознаграждения менеджеров работающих по контракту с коммерческими структурами. Это обеспечит не только привлечение квалифицированных кадров, но и поднимет престиж государства как участника хозяйственного процесса, работодателя.

Первый уровень вознаграждения связан с выплатой должностного оклада. Ориентиром для установления его размера может служить заработок руководителей соответствующего профиля и ранга в коммерческих структурах. Но главным критерием здесь призваны служить параметры предприятия (мощности, величина уставного капитала, численной занятых и т.п.) и сложность его организационной и производственно структуры. За базу может быть принят порядок, введенный в действий упомянутым положением "Об условиях оплаты труда руководителей должностные оклады, о которых идет речь, определяются в зависимости от величины тарифной ставки первого разряда рабочего основной профессии, обусловленной коллективным договором на данном предприятии (при списочной численности работников до 200 человек кратность к величине этой ставки -до 10; 200-1500 человек - до 12; 1500 - 10000 человек - до 14; свыше 10000 человек - до 16). Размер должностного оклада в указанных пределах корректируется с учетом сложности управления предприятием, его технической оснащенности масштабов производства.

Должностной оклад устанавливается на весь срок действия контракта и подлежит индексации в порядке, определенном законодательством. Текущее уточнение основного заработка руководителя в зависимости от конкретных показателей (роста объема производства или прибыли, как уже отмечалось, не производится).

Связь доходов руководителя с достижением конечного результата осуществляется через систему опционов, используемых либо в дальнейшей приватизации предприятия, либо при размещении вторичной эмиссии акций.

Уставный капитал государственного АО, определяется исходя из стоимости его имущества плюс 10%. Эта десятипроцентная сумма -эквивалент вклада руководителя (его предпринимательского проекта) в уставный капитал общества в форме интеллектуальной собственности. Условно говоря, контрактная форма бизнеса задействует разновидность партнерства, когда один из двух основных участников вносит имущественный, а другой - высокопрофессиональный человеческий капитал.

Генеральному директору АО на величину 10% уставного капитала выдается опцион (типа "А") на право безвозмездного приобретения соответствующего количества обыкновенных акций. В течение контрактного периода это часть акций передается контрактанту бесплатно (но не "безвозмездно", ибо реальным эквивалентом указанной части экономического потенциала АО является интеллектуальный вклад руководителя в форме его предпринимательского проекта); если же перед контрактантом поставить ориентир последующего прироста имущества (акций), провоцируется прямая мотивация к эксплуатации экономической власти и самостоятельности в целях личного обогащения.

Кроме того, в случае распродажи государственных акций руководителю предоставляется право приобрести их часть из числа принадлежащих соответствующему фонду имущества (опцион типа "Б").

Численный и персональный состав правления, а также величина опционов, распределяемых среди членов последнего, определяется руководителем самостоятельно (право приобретения акций АО членами правления реализуется одновременно с правом гендиректора в случае общего успеха). Минимальная численность правления регулируется уставом АО.

В заключение - еще три важных позиции: 1) при неудаче предпринимательского проекта или банкротстве предприятия опционы "А" и "Б" аннулируются; 2) величина этих опционов является единой для всех предприятий либо формируется по единым правилам; 3) для коллективных контрактов опционы "А" и "Б" предоставляются группе руководства в целом и распределяются между ее членами.

Для успешного осуществления предпринимательского проекта руководителю предоставляется существенный объем полномочий и необходимый уровень автономии от органов государственного управления. Принадлежащие государству акции АО передаются назначенному по контракту непосредственному руководителю в доверительное управление (под залог или неограниченную имущественную ответственность); он получает тем самым соответствующее количество решающих голосов. Договор об учреждении траста выступает как самостоятельный документ.

Органы государственного управления не вмешиваются в деятельность предприятия, сохраняя, однако, право вето по таким ключевым вопросам, как внесение изменений и дополнений в устав, принятие решений относительно изменения организационно-правовой формы, ликвидации и приватизации предприятия. Кроме того, органы государственного управления осуществляют контроль за финансовым состоянием предприятия и ходом выполнения предпринимательского проекта в порядке, определенном уставом АО.

Для России развитие контрактно-трастовых отношений имеет особое значение, ибо служит эффективным инструментом развития предпринимательства на базе государственной собственности. Организованная передача власти непосредственному руководству государственных АО имеет явные преимущества перед ее трансформацией в пользу членов трудового коллектива или сторонних акционеров, владеющих незначительным пакетом акций общества (для частично приватизированных госпредприятий). В последнем случае в результате распыления акций среди мелких держателей вовсе не исключается неуправляемый переход власти к незаинтересованным лицам, при котором государство практически утрачивает легитимные рычаги управления государственным имуществом (кроме возврата к командным методам руководства) и реальные возможности проведения целенаправленной политики в госсекторе. Достоинством контрактного механизма является также то, что он и приспособлен к организационно-правовой структуре обычных АО, и легко трансформируется в иные формы бизнеса.

Оценка степени распространения трастовых отношений в управлении государственными пакетами акций на сегодняшний день довольно затруднительна. В статистических данных Госкомстата РФ до 1998 г. присутствует лишь информация о размере акционерного капитала, который в процессе акционирования бывших госпредприятий передается в траст или холдинговую компанию. Причем в отчетности Госкомстата РФ этот показатель представлен единой графой, которую интересно сопоставить с долей акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности. Важнейшей общей чертой передачи акций и в траст, и в холдинговую компанию является их исключение из процесса распределения приватизируемой госсобственности на конкурентных началах посредством свободной продажи через основные приватизационные процедуры, однако между этими двумя экономическими категориями существуют весьма значительные различия. Количественные оценки, сделанные на основе анализа данных Госкомстата РФ, показывают, что на протяжении практически всего 5-летнего периода (1995-1999 гг.) закрепление акций в государственной (муниципальной) собственности было гораздо более обширным, нежели передача акций в траст или холдинговую компанию. Единственным исключением стал 1996 г., когда эти показатели были сопоставимы.

С 1998 г. в государственной отчетности появилась информация о количестве ОАО, при создании которых пакет акций передавался в доверительное управление или холдинговую компанию. Всего за 2 года (1998-1999 гг.) зафиксировано 50 предприятий, в отношении капитала которых предпринимались соответствующие действия (в 1998 г. -- 28 и в 1999 г. -- 22). Наибольшее их число было расположено в Татарстане (16), Архангельской области (11), Санкт-Петербурге (6), Башкортостане (4). В отраслевом разрезе большинство таких предприятий не относилось к базовым отраслям хозяйства: строительство (7), лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленности (ЛДЦБП), индустрия строительных материалов (по 6), металлообработка, пищевая промышленность, жилищно-коммунальное хозяйство (по 3). При этом в 1998 г. в Татарстане (по 5 предприятиям), Башкортостане, Архангельской области и Чукотском автономном округе (по 2 в каждом регионе) произошло параллельное (в рамках одного и того же ОАО) закрепление пакетов акций в государственной собственности и передача пакета акций в холдинговую компанию. Такая ситуация имела место на предприятиях ЛДЦБП, строительства, жилищно-коммунального хозяйства (по 2 в каждой отрасли), сельского хозяйства (1) и других отраслей экономики (4). В 1999 г. пакеты акций двух ОАО, расположенных в Башкортостане (Уфимский ремонтно-механический завод и «Мишкинскмолзавод»), были переданы в доверительное управление при том, что в уставном капитале первого из них имелась «золотая акция», а контрольный пакет акций второго закреплялся в государственной собственности.

Прочая же информация о развитии трастовых компаний («Башкируголь», «Востсибуголь», «Красноярская угольная компания», «Ленинградсланец», «Хакасуголь»), выделенных в качестве первоочередных объектов внедрения доверительного управления постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1996 г., реальное внедрение этой схемы в декабре 1997 г. состоялось только в АО «Востсибуголь» и «Хакасуголь». Далее работа затянулась и в августе 1998 г. АО «Башкируголь», «Красноярская угольная компания» были исключены из числа предприятий, на которые распространялась эта схема. Дальнейшие события показали, что причиной данного решения послужили противоречия между федеральными органами управления и региональными властями. В наиболее явном виде (с публичным выяснением отношений, информационным воздействием через центральные СМИ привлечением правоохранительных органов) это коснулось «Красноярской угольной компании». Краевая администрация активно возражала против продажи пакета акций предприятия в рамках согласованной с международными финансовыми организациями программы содействия реструктуризации российской угледобычи.

§ 3. Управление государственными пакетами акций путем создания инвестиционно-холдинговых компаний

Основной мотивацией для органов государственного управления при создании холдингов явилось стремление к сокращению количества потенциальных объектов управления (пакетов акций, паев, долей или целых предприятий), более квалифицированный контроль над которыми в принципе могут обеспечить специально создаваемые структуры, работающие на постоянной основе. На первый план при таком подходе выходила проблема управления самими этими структурами⁵⁸.

Крупные холдинги, начавшие формироваться осенью 1992 г. специально для управления некоторыми отраслями экономики (прежде всего, в топливно-энергетическом комплексе) можно рассматривать, как частный случай реализации делегирования правомочий по управлению государственной собственностью в корпоративный сектор, при котором на федеральном уровне подробно определялся порядок представительства государства в руководящих органах этих структур.

В Указах Президента РФ, посвященных их созданию (1992 г.) он выглядел следующим образом. Правительство РФ получило право утверждать весь состав руководящих органов госпредприятий "Роснефть" и "Росуголь", акционерных компаний "Транснефть", "Транснефтепродукт", "ЛУКойл", "ЮКОС", "Сургутнефтегаз" (в 3 последних только на момент их образования), назначать Генеральных директоров (Президентов) остальных нефтяных компаний и РАО "ЕЭС России". В органы управления этих структур, а также РАО "Газпром", включались назначенные Правительством представители государства, которыми обычно были высокопоставленные сотрудники ГКИ РФ, Министерств топлива и энергетики, экономики, финансов, Государственного комитета по антимонопольной политике. В РАО "Газпром" полномочия по управлению принадлежащими государству акциями передавались Совету директоров, а в РАО "ЕЭС России" 30% голосов по этой категории акций передавались органам приватизации (комитетам по имуществу) субъектов Федерации пропорционально объемам потребления электроэнергии. Дивиденды, получаемые по закрепляемым в федеральной собственности акциям холдингов, оставались в распоряжении РАО "ЕЭС России" и указанных в данном абзаце нефтяных и нефтетранспортных компаний - в полном объеме, РАО "Газпром" - не менее 50%, в прочих АО в нефтяной промышленности, пакеты акций которых передавались госпредприятию "Роснефть" - поступали в распоряжение этого предприятия.

Помимо принудительной интеграции целых предприятий и включения в уставной капитал холдингов контрольных пакетов акций дочерних акционерных обществ на основании серии специальных указов Президента РФ в конце 1992 г. произошла передача федеральных пакетов акций многих других предприятий в электроэнергетической, нефтяной и угольной отраслях в управление РАО "ЕЭС России" и тогда еще государственным предприятиям "Роснефть", "Росуголь". Несколько позже в отношении госпредприятия "Росуголь" и РАО "ЕЭС России" эти полномочия были конкретизированы соответственно в распоряжениях ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N284-p и от 12 июля 1994 г. N 1910-р, утвердивших Типовые договора о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности. Этими документами "Росуглю" и РАО "ЕЭС России" вменялось осуществление прав акционера в пределах имеющихся пакетов акций (без права продажи или иного отчуждения), получать дивиденды с их направлением на производственное и социальное развитие своих отраслей (при возмещении расходов, связанных с коммерческим управлением, в размере, установленном Правительством РФ), взаимодействие с Правительством РФ (включая внесение предложений о продаже акций, для "Росугля" - также и предложения по господдержке отрасли и контроль за их использованием). При этом ГКИ РФ брал на себя обязательство не допускать вмешательства в действия субъектов коммерческого управления.

В этой связи весьма интересно, что в упоминавшихся выше Типовых договорах о коммерческом управлении акциями, закрепленными в федеральной собственности, утвержденных распоряжениями ГКИ РФ от 9 февраля 1994 г. N284-p и от 12 июля 1994 г. N 1910-р по "Росуглю" и РАО "ЕЭС России", говорилось о доверительном характере договоров (ст. 2), подчеркивалось особое доверие государства к субъектам соглашений, которые обязывались действовать "...тем способом, который является наилучшим для интересов Российской Федерации ...".

Сравнительно новым способом управляющего воздействия государства на крупные холдинги с участием государства в капитале головной компании, потенциал которого пыталась активизировать власть в 1997-1998 гг., явились коллегии представителей государства.

К этому времени коллегии представителей государства действовали в АО "Росгазификация" и РАО "ЕЭС России" (позднее эта практика была распространена и на холдинг "Связьинвест"). В РАО "ЕЭС России" коллегия представителей государства была образована еще по Указу Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1334, но действовала во многом формально, не проходя персонального обновления. Несмотря на высокую степень конфликтности⁶¹, оно состоялось, придав новое качество деятельности этой естественной монополии и обсуждению планов ее реформирования.

Особо важным объектом, где происходило параллельное внедрение сразу нескольких новых способов управления государственными пакетами акций, стало РАО "Газпром". В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 1997 г. N478 такой же орган представительства интересов государства в 1997 г. учреждался и в РАО "Газпром". Устанавливалось, что он действует в рабочих органах РАО на основании решения, принимаемого большинством голосов и зафиксированного в протоколе, руководствуясь Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий, одобренных Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426. В том же году был реализован и другой аспект политики государства: с руководством корпорации был подписан новый трастовый договор на доверительное управление 35% акций из 40%, принадлежавших на тот момент государству с учетом ограничений, предусмотренных п. 3 вышеупомянутого Указа Президента РФ от 9 декабря 1996 г. № 1660. Напомним, что после продления срока закрепления в государственной собственности 40% пакета акций (Указ Президента РФ от 20 марта 1996 г.

Основные конфликтные сюжеты связаны с законом "Об особенностях распоряжения акциями РАО..." (1998 г.), ограничившим долю нерезидентов в его капитале, и будущим дочерних региональных энергетических компаний в контексте программы реструктуризации всей отрасли, что напрямую затрагивает интересы ряда территорий и косвенно внешних акционеров (вопрос стоимости их активов в случае децентрализации существующей единой системы производства и распределения электроэнергии). N 399) российское правительство стало рассматривать вопрос о продлении договора о доверительном управлении, несмотря на действие между правительством и РАО договора об учреждении доверительной собственности.

До определенной степени аналогичный подход был использован при преобразовании в мае 1998 г. Главного военно-строительного управления МО РФ в акционерную холдинговую компанию "Главное всерегиональное строительное управление "Центр". Создание холдинга (при закреплении в федеральной собственности 25,5% акций головной компании) было дополнено передачей ей в доверительное управление пакеты акции (25%) 12 строительных управлений и прочих организаций, ранее входивших в управление.

С холдингами, так или иначе, связан целый ряд важных фрагментов государственной политики в области управления государственными пакетами акций в период после завершения массовой приватизации: персональные назначения в Советы директоров постановлениями Правительства РФ или распоряжениями Президента РФ (РАО "Газпром", РАО "Норильский никель"), установление порядка голосования государственным пакетом акций на собраниях акционеров (в нефтяных компаниях - по постановлению Правительства РФ, в РАО "ЕЭС России" и АО "Росгазификация" - по решению коллегии представителей государства)⁶², "укрепление" того или иного предприятия (холдинга) с государственным участием за счет вклада в его уставный капитал государственных пакетов акций других предприятий (включение в уставной капитал "Связьинвеста" перед продажей блокирующего пакета его акций контрольных пакетов акций АО "Ростелеком", "Центральный телеграф", некоторых других предприятий, аналогично - по ряду угольных и нефтяных компаний).

Однако все они не носили системного характера, а были скорее эпизодами, которые после 1994 г. все чаще несли на себе печать лоббирования интересов различных финансово-политических группировок в центре и на местах. Проблемой, наложившей сильный отпечаток на процесс управления государственной собственностью, являются взаимоотношения центра и регионов.

В последние годы наметились тенденции к изменению ситуации в 2001 году принят ряд решений о существенных структурных изменениях в военно-промышленном комплексе. Утверждена программа «реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)»⁶⁴. В рамках указанной программы предполагается создание ряда интегрированных структур, которые являются, на взгляд разработчиков, одной из наиболее эффективных форм управления государственной собственностью в военно-промышленном комплексе. Данная форма кооперации предприятий по технологическому, научно-техническому и экономическому признакам позволяет целенаправленно аккумулировать размещение государственного заказа, что делает возможным, на взгляд автора, проведение эффективной финансовой политики и усиление влияния государства в органах управления вышеназванных интегрированных структур.

Исключительной целью инвестиционно-холдинговой компании является максимизация чистых активов ее учредителя (чистой стоимости компании), то есть государства. Из числа способов, которые могут применяться для реализации этой задачи, целесообразно исключить использование контрольного пакета акций для ограничения возможностей акционерных предприятий свободно определять своих партнеров, а также цен на реализуемую и закупаемую продукцию. Эту задачу можно пытаться решить и путем создания не одной, а целого ряда инвестиционно-холдинговых компаний, между которыми были бы распределены принадлежащие государству акции⁶⁵. Такое решение, однако, менее эффективно, поскольку допускает неодинаковую отдачу "общественного капитала" в разных инвестиционно-холдинговых компаниях.

В тех обществах, где инвестиционно-холдинговая компания будет иметь необходимую долю в акционерном капитале, ее представитель будет участвовать в работе руководящих органов. Оплата деятельности таких представителей, в этом случае, осуществляется в акционерном обществе, заработная плата - перечисляться на счет холдинговой компании.

Для минимизации злоупотреблений и коррупции порядок принятия решений представителями инвестиционно - холдинговой компании в органах управления акционерных предприятий должен быть максимально "прозрачным", а следовательно, формализованным. Во-первых, как это принято в западных корпорациях в отношении управляющих различного уровня, следует установить предельные суммы, в рамках которых эти представители имели бы возможность самостоятельно действовать от имени инвестиционно-холдинговой компании. Во-вторых, во всех случаях единственным критерием при принятии решений может быть устанавливаемый на уровне последней и периодически корректируемый в соответствии с реальным положением дел нормативный показатель эффективности "общественного капитала", соответствующей средней фактической эффективности всех активов инвестиционно-холдинговой компании.

Так, при принятии решений в отношении деления чистой прибыли акционерного общества на дивиденды и нераспределяемую ее часть инвестиционно-холдинговая компания (ее представитель) будет выступать за максимизацию нераспределяемой части в случае, если эффективность намечаемых к финансированию проектов выше "нормативной", и за максимизацию выплаты дивидендов - в противоположном случае. Кроме того, если какое-либо предприятие является низкоэффективным или даже убыточным, то инвестиционно-холдинговая компания в соответствии со своей главной задачей выбирает одно из следующих решений: продажа акций, его реорганизация или ликвидация.

Те акции инвестиционно-холдинговой компании, которые составляют незначительную долю от акционерного капитала соответствующих корпораций и, следовательно, не дают реальных возможностей непосредственно участвовать в управлении ими, будут по сути дела представлять собой портфельные инвестиции. Управление этим портфелем также подчиняется основной задаче - максимизации общественного капитала. При этом ориентироваться при принятии решений о продаже или покупке акций - нужно не на размер дивидендов, а на увеличение так называемой "чистой стоимости" соответствующих компаний. Это связано с тем, что быстрорастущие компании, как правило, ограничивают размеры дивидендов с целью расширить возможности финансирования своего развития за счет нераспределяемой прибыли.

Причитающиеся инвестиционно-холдинговой компании дивиденды, выручка от реализации акций, а также средства от продажи имущества ликвидированных предприятий, следует направлять не в бюджет, а на специальный счет инвестиционно-холдинговой компании в Центральном банке, где на их остаток начисляется процент, по своей величине несколько меньший, чем ставка рефинансирования. Привязка к этой ставке не случайна: свободные средства на этом счете Центральный банк мог бы использовать как раз на цели рефинансирования коммерческих банков. В свою очередь инвестиционно-холдинговая компания имела бы возможность остающиеся после покрытия затрат на собственное существование средства вкладывать в покупку акций (в том числе акций дополнительной эмиссии, решение о которой принималось бы с ее участием), учреждение (как самостоятельно, так и совместно с другими партнерами) новых корпораций, руководствуясь во всех случаях принципом максимизации "общественного капитала". Таким образом, был бы создан механизм возврата в экономику поступающих в распоряжение инвестиционно-холдинговой компании ресурсов как за счет ее собственной инвестиционной деятельности. Так и с использованием возможностей Центрального банка.

Учредитель самой инвестиционно-холдинговой компании Государственная Дума - судила бы об эффективности ее деятельности по изменению величины "чистой стоимости" всех акционерных обществ с государственным участием, которая приходится на долю государства. Естественно, такого рода оценки целесообразнее проводить на основе регулярных, независимых и авторитетных аудиторских проверок. Было бы разумно, чтобы учредитель не только утверждал руководство инвестиционно-холдинговой компании (скорее всего по представлению министерства финансов и Центрального банка), но и определял размеры и систему оплаты труда ее сотрудников, а также лимиты затрат компании на "собственное обустройство". Важно иметь в виду, что персонал компании составляют не чиновники, а специалисты в области финансового менеджмента, аудита, управления ценными бумагами, бухгалтерского учета, в этом случае, оплата их труда соответствует стандартам, складывающимся в предпринимательском секторе экономики. В поиске оптимальных решений здесь большую помощь могли бы оказать западные специалисты.

Создание предлагаемой системы управления в рыночном режиме государственными активами помимо главной задачи - формирования адекватных рыночной экономике хозяйственных субъектов - позволяет решить ряд дополнительных, важность которых трудно переоценить.

Во-первых, в той мере, в какой исполнительная власть освобождается от необходимости прямого управления государственным имуществом, она получает возможность сосредоточиться на выполнении тех экономических функций, которые ей свойственны в рыночной экономике - разработка и реализация монетарной, фискальной, антимонопольной, структурной и внешнеэкономической политики. Тем самым подрывается экономическая основа отраслевых министерств, лоббирование которыми интересов "своих" производств в правительстве давно стало "притчей во языцах". Иными словами, во всех указанных отношениях последствия предлагаемого "экономического разделения властей" полностью совпадают с теми, которые ожидаются от процесса приватизации.

Во-вторых, создаются дополнительные неинфляционные возможности финансирования исполнительной властью структурной перестройки экономики. Суть дела состоит в следующем. Как известно, в обычном случае налог представляет собой своеобразный "клин", который государство "вбивает", либо между ценой продукции для потребителя и производителя (в случае косвенных налогов), либо между величиной "чистой" (то есть той, которую получает работник) и "грязной" (то есть той, которую выплачивает предприниматель) заработной платы (в случае подоходного налога). В обоих вариантах увеличение налогов сопряжено со снижением выпуска продукции. Отсюда - главная трудность неинфляционного финансирования структурной перестройки состоит в том, что попытка перебросить при помощи системы налогов и субсидий средства от одних видов производств к другим наталкивается на довольно жесткий ограничитель: отрасли, подвергаемые усиленному налогообложению, снижают уровень выпуска, а с ним сокращаются темпы роста, а на определенной границей - и абсолютная величина налоговых поступлений. При создании предлагаемой системы управления государственными активами появляется в полном смысле слова уникальная возможность ввести такой налог, который не влияет прямо на величину выпуска. Речь идет о налоге на доходы самой инвестиционно-холдинговой компании. Конечно, в этом случае нельзя избежать известного уменьшения общей величины капитальных вложений (их "вытеснения"), так как уменьшение чистых доходов компании приведет к сокращению величины средств, возвращающихся в экономику в форме ее прямых инвестиций или через механизм рефинансирования коммерческих банков. Однако такая цена во многих случаях может оказаться вполне приемлемой.

В-третьих, деятельность инвестиционно-холдинговой компании может сыграть важнейшую роль в деле распространения в стране цивилизованных методов хозяйствования, современных методов бухгалтерского учета, финансового менеджмента, налаживанию качественной статистической отчетности.

И, наконец, деятельность инвестиционно-холдинговой компании станет мощным фактором, ускоряющим становление развитию фондового рынка.

Так называемые унитарные предприятия целесообразнее и в будущем оставить под управлением исполнительной властью. Однако, возникает вопрос в отношении тех предприятий, которые уже акционированы и даже частично приватизированы, но деятельность, которых рассматривается правительством как имеющая стратегическое значение для страны (например, Газпром). Возможно, в таких случаях можно оставить за соответствующими правительственными органами исполнение от имени государства роли акционеров, однако, необходимо законодательно исключить возможность как продажи ими акций, так и принятие решений о дополнительной эмиссии неприватизированных акций.