Развитие акционерной собственности

Механизм реализации государством полномочий собственника на пакеты акций ограничивается возможностями, которые предоставляет ему акционерное право. Получение части прибыли акционерного общества в виде дивидендов и участие в управлении теоретически определяются размерами государственных пакетов акций, но практически, как правило, государство является лишь номинальным собственником акций. Основная причина этого та же, что и в случае с государственными предприятиями, - формальный подход государства к выполнению функций собственника, его самоустранение от управления принадлежащим ему акционерным капиталом. Между тем, государство располагает большим количеством контрольных и блокирующих пакетов акций, в том числе в экспортоориентированных отраслях и поэтому могло бы по праву контролировать использование их финансовых средств в общегосударственных интересах, в частности, для предотвращения "бегства" капиталов за рубеж и их перевода в "теневую" экономику.

При эффективном управлении пакеты акций, принадлежащие государству, могут стать мощным средством предотвращения нелегитимного перераспределения валового внутреннего продукта, что способствовало бы существенному увеличению налоговой базы и доходов государственного бюджета. Но, несмотря на усиление "теневых" процессов, возможности их нейтрализации за счет этого фактора практически не используются. Одна из причин заключается в отсутствии законодательно оформленной системы управления государственными пакетами акций и контроля за их использованием, что затрудняет реализацию полномочий государства как собственника.

Государство не реализует даже то существенное преимущество, которое имеет, располагая крупными пакетами акций. А ведь это в принципе позволяет ему контролировать капитал, больше его собственного, и направлять интересы владельцев этого капитала в русло общегосударственных интересов. Частный капитал, обладая в этих случаях значительно меньшим количеством акций, беспрепятственно распоряжается государственной собственностью стратегического характера исключительно в своих целях и нередко в ущерб государственным интересам²⁶.

Вариантов решения проблемы управления государственными пакетами акций значительно больше применяемых на практике. Кроме института государственных представителей, целесообразно шире использовать пока не получившие должного признания трастовые отношения, передачу функций управления коммерческим структурам на условиях, не ущемляющих интересы государства, передачу части пакетов акций в управление регионам, на территории которых функционирует акционерное общество, создание специальных холдингов и т.д.

Основным остается законодательное оформление эффективной системы управления акционерным капиталом, принадлежащим государству, и не менее эффективной системы контроля за деятельностью акционерных обществ с существенным участием государства в уставном капитале. Работа в этом направлении будет способствовать созданию надежного механизма экономической реализации данной формы государственной собственности. Кроме того, нужно оптимизировать структуру пакетов акций, закрепленных за государством, поскольку в его собственности по разным причинам оказалось значительное количество акций, не представляющих интереса для государственного регулирования на уровне конкретных предприятий. Имеется также немало незначительных по своим размерам пакетов акций, что не позволяет государству оказывать необходимое воздействие на деятельность акционерных обществ. Нерешена полностью и проблема разделения полномочий собственника по федеральным пакетам акций между центром и регионами, на территории которых находятся акционерные общества.

С другой стороны, эти перспективы обуславливаются объективными общемировыми тенденциями развития данного вида государственной собственности. Главная среди них - активная транснационализация государственно-частной акционерной собственности, проявляющаяся в создании соответствующих корпораций с участием государства²⁸. Наличие в собственности государства крупных пакетов акций дает ему возможность регулировать процесс формирования таких корпораций в России, используя его в интересах повышения конкурентоспособности российских производителей.

Особенности государственно й политики на современном этапе обуславливают деление всех акционерных обществ с государственным участием на две группы:

/. Акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно реализовать в ближайшее время (в течение года) путем его продажи.

В этом случае усилия государственных органов направляются на поиск институционального инвестора и рост курсовой стоимости акций. В частности, на определение инвестиционной привлекательности акционерного общества, его финансового положения, а в необходимых случаях и проведение независимой аудиторской проверки.

В ряде случаев целесообразно пойти на предпродажную санацию акционерных обществ, так как, если предприятие находится на грани банкротства, трудно рассчитывать на продажу его акций по высокой цене. Проведение же оздоровительных мероприятий позволит продать акции по более высокой курсовой стоимости. Во избежание переполнения фондового рынка вторичную эмиссию акций в таких АО целесообразно не проводить до продажи государственного пакета. Соответствующим образом ориентируются представители государства в органах управления акционерных обществ.

При этом в каждом конкретном случае избирается стратегия продажи акций государственного пакета:

продавать весь пакет либо только его часть;

продавать пакет одному-двум крупным институциональным инвесторам либо мелкими, наиболее ходовыми пакетами по 1% от уставного капитала;

продавать акции на денежном аукционе, инвестиционном конкурсе или через фондовую биржу³⁰.

Решения по всем этим вопросам принимают Министерство имущественных отношений РФ, территориальные комитеты по управлению имуществом с обязательным привлечением специалистов отраслевых министерств, представителей государства в органах управления АО, местных администраций.

//. Акционерные общества, государственный пакет акций которых целесообразно сохранить в течение относительно длительного времени за государством.

Основная цель государственных органов в этом случае состоит в обеспечении устойчивой работы предприятия, развитии целевой производственной деятельности, получении существенных дивидендов на акции при условии направления необходимой части прибыли на развитие и модернизацию производства. При этом представителям государства в органах управления АО необходимо также поддерживать стабильную, умеренно растущую курсовую стоимость акций, по возможности не допуская спекулятивно резких изменений ее величины. Для этого есть немало различных способов, включая заключение договоров между акционерными обществами и фондовыми институтами о маркет-мейкерском и депозитарном обслуживании акций, а в отдельных случаях возможен и выкуп самим акционерным обществом части своих акций.

Важно не допустить захват контроля над АО какой-либо группой акционеров. Для этого представителю государства необходимо отслеживать основные сделки с акциями акционерного общества. Представителю государства (в случаях, когда государство имеет менее 50% акций) целесообразно объединиться для солидарного голосования по принципиальным для акционерного общества вопросам с каким-либо влиятельным акционером (группой акционеров), интерес которого в значительной степени совпадает с интересом государства³¹.

В отдельных случаях представители государства могут ставить вопрос об увеличении государственной доли в уставном капитале для сохранения контроля над предприятием, имеющим важное значение для экономики России.

По мере истечения срока закрепления федерального пакета акций представители государства вносят в назначивший их орган государственного управления предложения о целесообразности продления срока закрепления, полной или частичной продажи закрепленного пакета акций, продажи пакета с введением "золотой акции" и т.д.

Недостаточно используется такой важный фактор привлечения денег в бюджет и инвестиций на предприятия как переоценка их основных фондов и связанное с этим увеличение уставного капитала. Так как последний вопрос является исключительной компетенцией общего собрания акционеров, в обязанностях представителя государства заранее выработать определенную позицию.

Существуют две возможные стратегии действий:

а) Осуществить вторичную эмиссию акций с последующей их продажей. Это позволит увеличить доход бюджета, однако следует учитывать опасность переполнения фондового рынка из-за появления на нем дополнительного количества акций эмитента, что может резко снизить курсовую цену акций. Поэтому в зависимости от конъюнктуры рынка избираются различные способы и сроки продажи акций: продажа крупного пакета институциональному инвестору (например победителю инвестиционного конкурса), продажа на фондовой бирже, выпуск опционов на покупку акций, позволяющий растянуть во времени процесс их продажи, ит.д.

Очевидно, в данном варианте следует учитывать разводнение (уменьшение) доли государства, чреватое возможной утратой необходимой степени контроля за деятельностью акционерного общества.

Весьма перспективен такой способ реализации подобной стратегии, как включение земельных участков под предприятиями в уставный капитал в качестве вклада государства с последующим выпуском дополнительного пакета акций и их постепенной продажей. Такая схема реализуется с 2002 года и может дать значительный доход бюджету. При этом можно осуществив предварительно выпуск акционерными обществами долговых облигаций, например дисконтных, с возможностью последующей их конвертации в акции эмитента. Пакет акций, выпущенный в связи с включением земли в уставный капитал, играет роль дополнительного обеспечения выпускаемых облигаций, что повышает их привлекательность и позволяет создать их вторичный оборот.

Возможен также и выпуск государственных конвертируемых облигаций, обеспеченных залогом находящихся в федеральной собственности акций привлекательных акционерных обществ, с размещением их среди физических и юридических лиц.

б) Не выпуская дополнительные акции, увеличить номинал акций пропорционально увеличению уставного капитала. Поскольку в этом случае номинал достигнет значительной величины (100 тыс. руб. и более), может оказаться целесообразным сплит (дробление) акций до стандартного номинала (1 или 10 тыс. руб.). При этом возможно значительное увеличение курсовой стоимости акций. Такой способ применяется если государству невыгодно существенно изменять сложившуюся структуру акционеров предприятия.

По данным, приведенным в Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в Российской Федерации, можно выделить следующие группы организаций в уставном капитале которых имеется доля государства: открытые акционерные общества; закрытые акционерные общества; общества с ограниченной ответственностью и товарищества. Всего в государственной собственности согласно данным Министерства имущественных отношений на 1 января 2002 г. насчитывается 4407 акционерных обществ с государственным участием и 9394 федеральных государственных унитарных предприятий.

Общая динамика появления предприятий с государственным участием в ходе приватизации по данным Госкомстата представлена в таблице I³⁴. Из нее следует, абсолютный пик этого процесса пришелся на 1994 г., когда было образовано около половины от всех АО с закрепленными в государственной собственности пакетами акций и АО, в уставный капитал которых была включена «Золотая акция» за период 1993-2000 гг.

Таблица 1

Доля сохранения участия государства в капитале акционерных обществ в ходе приватизации в России в 1993-2000 гг.

* - рассчитано как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количество АО с участием государства к началу 2001 г., поскольку к этому моменту часть из ранее закрепленных пакетов акций продана.

Источник: Российский статистический ежегодник: Стат. сб7 Госкомстат России. - М.: Логос, 1996, с. 705; Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1996 г. (с. 36), 1997 г. (с. 36), 1998 (с. 58, 121), 1999 (с. 58, 121). Социально-экономическое положение России. Январь 2001 года, с. 122. М., Госкомстат России.

Исходя из темы исследования, особый интерес представляет не только количество соответствующих АО, но и доли уставного капитала закрепляемого в собственности государства (таблица 2) по сравнению с общими показателями приватизации.

Таблица 2

Доля акций, закрепляемых в государственной (муниципальной) собственности в ходе приватизации в 1994-2000 гг.

Источник: Российский статистический ежегодник: Стат.сб./Госкомстат России. М., 2001 г., С.332, расчет автора.

Доля акций по количеству закрепляемых в государственной собственности менялась скачкообразно, что не позволяет на основе приведенных данных сделать вывод о проводимой политике государства в этом вопросе. Поэтому для характеристики имущественных возможностей государства как акционера в таблице 3 приведена структура акционерных обществ по величине участия в их уставном капитале государства.

Таблица 3

Структура акционерных обществ по величине государственного участия

Источник: Российский статистический ежегодник: Стат. сб. /Госкомстат России. М, 2001 г., С. 334, расчет автора.

Из данных приведенных в таблице, видно, что из 1287 в ходе приватизации 1995-2000 гг. только 15,9% АО, где размер пакета акций (свыше 51%) позволяет государству рассчитывать на установление однозначно мажоритарного контроля. В более чем 23% предприятий размер пакета акций не позволяет государству играть ту же роль, однако, позволяет контролировать деятельность общества и все же значительно влиять на нее. Более четверти всех обществ с государственным пакетом акций находятся под значительным контролем государства (доля государства от 26-38%). Важно отметить, что с течением времени доля предприятий, где государству принадлежит пакет акций более 38 %, постоянно росла, за исключением 2000 г. когда предпочтение отдавалось размерам пакетов акций до 25 %.

Из 426 предприятий приватизация которых запланирована в 2002 году в 260 АО (61%) сохранится значительное влияние государства (государственное участие 75% акций и более), в 127 АО (29,8%) государство сохраняет за собой контрольный пакет акций (размер пакета акций 50-75%), 6 предприятий (1,4%) полностью переходят в частную собственность, а в остальных пакет акций менее 50% уставного капитала АО.

Вместе с тем, для характеристики той роли, которую играют в российской экономике корпоративные структуры с участием государства в качестве акционера недостаточно данных Госкомстата, поскольку в классификации Госкомстата существует только понятие «смешанная российская собственность», как имущество принадлежащее на праве собственности российскому юридическому лицу и основанное на объединении имущества различных форм российской собственности³⁶. На самом деле именно приватизированные предприятия с долей государства в капитале в основном и составляют костяк массива «смешанной российской собственности». В Общероссийский классификатор форм собственности (ОК-027-99) приняты изменения № 1199 предусматривающие вместо «смешанной российской собственности» в статистической отчетности выделение смешанной российской собственности с долей федеральной собственности, с долей собственности субъектов Российской Федерации, с долей муниципальной собственности, а также прочей смешанной российской собственности без доли государственной собственности. Тем не менее и на начало 2002 года официальная российская статистика использует категорию «смешанной российской собственности» без дополнительных классификаций.

Значение смешанной российской экономики для экономики в целом можно оценить на основе следующих показателей. В 1999 году предприятия смешанной собственности (без иностранного участия) составляя около 5% всех промышленных предприятий и располагая примерно 39% численности промышленно-производственного персонала, произвели более половины всего объема промышленной продукции. Примерно таков же был удельный вес смешанной российской собственности в обороте оптовой торговли. В строительстве ее роль была менее значительна, но все же довольно весома: 28 % всего объема подрядных и 31,5% проектно-изыскательных работ.

О том, насколько непростой является проблема оценки государственной собственности говорит и то, насколько разнятся данные об участии государства в корпоративном секторе, приводимые в различных источниках информации. Весьма показательны данные таблицы 4 о численности предприятий с участием государства на основе оценок, дававшихся Министерством государственного имущества Российской Федерации (его руководителями) в последние годы.

Таблица 4. Данные о государственной собственности в корпоративном секторе

* - без АО с «Золотой акцией»

** - по Реестру собственности Российской Федерации;

*** - рассчитано как сумма созданных за все годы приватизации АО с государственным участием (включая АО с «Золотой акцией»). Следует отметить, что данные Госкомстата показывают в основном только создание в ходе приватизации (и не только) новых АО с долей государства, практически не отражая другую сторону процесса -- раскрепление и продажу государственных пакетов акций.

Источник: Греф Г. «Ответственность за состояние управления». -- Журнал для акционеров, 1999, № 1 (81), с. 3; Моложавый С. «Роль государства в формировании среды для корпоративного управления». Доклад на конференции «Корпоративное управление в России». М., 31 мая -- 2 июня 1999 г.; Концепция управления государственным имущестовм и приватизации в Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024; Российский статистический ежегодник: Стат.сб. / Госкомстат России. М., 2001, с.332; Пояснительный материал к сравнительной таблице федеральный бюджетов 2001-2002 гг. в разрезе неналоговых доходов. Материал подготовлен Счетной палатой; Корнышева А. «Премьер пришел за имуществом» // Коммерсанть, 13.02.2002 г.

Таким образом, на первый план выходит проблема инвентаризации государственной собственности. Данный вывод присутствует и в заявлениях представителей Правительства Российской Федерации, в частности, на заседании расширенной коллегии Министерства имущественных отношений 12.02.2002г. где председатель Правительства Российской Федерации озвучил новую концепцию приватизации. Суть новой концепции состоит в следующем: перед Министерством имущественных отношений ставится задача стать «инструментом системной трансформации российской экономики». Государство собирается перейти от приватизации инфраструктуры отраслевых предприятий, к самим отраслевым предприятиям: «государство - плохой конкурент на рынке, задача государства - управлять процессами в экономике, создавать правила игры, а не конкурировать с частными предприятиями». Исходя из изменившихся целей планируется изменить и подходы к приватизации, уделяя не столько внимания доходам от приватизации, сколько правильности выбора объектов и способов приватизации. Как первый шаг к решению создавшихся проблем было названо создание государственного реестра госсобственности, что позволило бы принимать более «взвешеные решения». Перечни подлежащих приватизации в 2002 году предприятий подтверждают планы правительства лишь отчасти, из крупных компаний в них включены: 5,9% акций ЛУКОЙЛа, 19,68 % акций «Славнефти», 38,4% акций «Воркутаугля», 25,5 % акций авиакомпании «Сибирь, 25% акций «Связьинвеста»). Наибольшие доходы (85 % от приватизации 2002г.) планируется получить при продаже первых двух из перечисленных пакетов акций.

Значительного внимания требует и такой отдельный объект государственного управления как стратегически важные предприятия. Перечень акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, акции которых не принадлежат досрочной продаже, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 содержал 697 АО, тогда как в 1995-1997 гг. 2800-3000 АО. Более половины из них составляли предприятия оборонной промышленности (171 ед. или 24,5%), топливно-энергетического (138 ед. или 19,8%) и агропромышленного⁴⁰ (113 ед. или 16,2%) комплексов. Достаточно большое место в этом ограничительном перечне заняли транспорт (86 ед. или 12,3%), строительство (52 ед. или 7,5%), торговля (46 ед. или 6,6%). Помимо этих отраслей в нем были представлены атомная промышленность (33 ед. или 4,7%), медицинская промышленность и здравоохранение (23 ед. или 3,3%)> машиностроение (20 ед. или 2,9%), а также металлургия и связь (по 5 ед.), лесопромышленные организации (2 ед.), производство и обработка драгоценных металлов и драгоценных камней, кинопромышленность, средства массовой информации (в совокупности 15 ед. или 2,2%). После принятия Постановления Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 784 перечень предприятий со специально закрепленными в федеральной собственности пакетами акций неоднократно пополнялся, насчитывая по состоянию на март 2000 г. 723 АО. Таким образом, в настоящее время акционерные общества со специально закрепленными в федеральной собственности пакетами акций без права досрочной продажи составляют около 22% всех хозяйственных обществ, в капитале которых участвует РФ (не считая АО с наличием "Золотой акции").

Данное сокращение было вызвано попыткой активизировать приватизационный процесс с целью избежать грядущего финансового кризиса за счет дополнительных поступлений в бюджет. Однако, девальвация национальной валюты в результате финансового кризиса 1998 г. в еще большей степени обесценила и без того недооцененные активы российских компаний. Согласно новому закону о приватизации перечень стратегических АО утверждается указом президента. Подобное изменение также говорит о том, что стратегические предприятия сложная и важнейшая доля государственной собственности в корпоративном секторе.

В ситуациях отложенной приватизации, когда пакеты акций целенаправленно закреплялись, как правило, в федеральной собственности, в распоряжении региональных органов по приватизации оставались по различным причинам разрешенные к продаже, многочисленные пакеты акций, которые условно можно назвать "непроданными" или остаточными (таблица 5).

Таблица 5.

Количество акционерных обществ с остаточными пакетами акций, принадлежащих государству в 1994-2000 гг.

* - рассчитана как сумма величин за каждый год в указанный период и не означает количества АО, по которым проданы все акции подлежащие продаже и количества АО с остаточным участием государства в капитале к началу 2000 г., поскольку к настоящему моменту часть из ранее нереализованных пакетов акций продана.

Источник: Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1994 (с. 31, 33), 1995 (с. 66), 1996 г. (с. 66), 1997 г. (с. 66), 1998 (с. 78, 80), 1999 (с. 78, 80). М, Госкомстат России.

В период 1994-2000 гг. доля акционерных обществ, по которым в год акционирования были проданы все акции подлежащие продаже, среди всех новообразованных АО ни разу не превысила половины (максимальный показатель -- 47,4% в 1996 г.).

Исходя из данных МГИ РФ, количество прочих пакетов акций, остающихся по различным причинам в фондах имущества и разрешенных к

продаже, сократилось примерно с 13 тыс. в момент начала продаж в ходе денежной приватизации летом 1995 г. до 7-8 тыс. в 2000 г. (в 1997-1998 гг. ориентировочно их насчитывалось около 11-12 тыс.).

Возвращаясь к вопросу о сопоставлении статистических данных Госкомстата РФ и органов по управлению имуществом необходимо подчеркнуть, что важным достоинством последних является то, что они отражают на определенную дату наличие государственной собственности в корпоративном секторе с учетом изменений, происходящих с государственными пакетами акций: с одной стороны, постоянно происходит их раскрепление и продажа, с другой стороны - создание в ходе приватизации (и не только) новых АО с долей государства. Госкомстат же показывает в основном только вторую часть этого процесса за определенный период (как правило, календарный год и полугодие). В особенности проблема точности учета предприятий касается т. н. остаточных пакетов акций, формально относящихся к федеральной собственности, но находящихся в местных фондах имущества, компаний со смешанной формой собственности, имеющих иной статус, нежели АО, а также хозяйственных обществ, созданных вне приватизационного процесса.

Анализ финансового положения предприятий, преобразуемых в АО с закреплением в государственной (муниципальной) собственности контрольного пакета акций, до проведения корпоратизации показывает, что оно было, по меньшей мере, не хуже, чем в экономике в целом (таблица 6), что в принципе позволяет государству как акционеру рассчитывать на получение дивидендов при сохранении того уровня рентабельности, что существовал до преобразования в АО.

Таблица 6

Сравнительные данные по финансовому положению по предприятиям, преобразуемым в АО с закреплением в государственной (муниципальной) собственности контрольного пакета акций и экономике в целом⁴²

Источник: Статистические бюллетени о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий (объектов) за январь-декабрь 1995 г. (с. 91), 1996 г. (с. 91), 1997 г. (с. 91), 1998 (с. 128), 1999 (с. 128). М., Госкомстат России; Российский статистический ежегодник: Стат. сбУГоскомстат России. - М., 2000, с. 521.

Между тем, выплаты по пакетам акция (долям, паям), принадлежащим государству, поступающие в федеральный бюджет крайне незначительны. Динамика доходов федерального бюджета от использования федерального имущества за ряд последних лет приведена в таблице 7. Динамика поступления дивидендов за этот период носит положительный характер -- объем перечисленных дивидендов в 2000 г. был в 4,5 раза выше, чем в 1999 г. (при этом в 6,5 раз превысив объем поступлений за 1998 г.) и составил 3777,2 млн. руб.

Таблица 7

Доходы федерального бюджета от продажи и от использования госсобственности в 1996-2001 гг. млн. руб.

Источник. Материалы Счетной палаты о ходе выполнения федерального бюджета на 2001 г; Информация иб итогах приватизации в Российской Федерации в 2001 году.

В 1998 -- 2000 гг. количество обществ, начисливших и перечисливших дивиденды увеличилось с 273 из 3896 (7%) в 1998 г., до 597 из 3599 (16,6%) в 1999 г. и до 778 из 3661 (21,3%) в 2000 г.

В течении 2000-2001 гг. Счетная палата Российской Федерации осуществляла мониторинг экономических показателей деятельности крупнейших стратегически значимых АО, пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. На основе этого мониторинга и информации полученной из ФКЦБ России, проведены реалистичные расчеты и обоснования возможных поступлений в федеральный бюджет дивидендов на такие пакеты. По итогам этой работы сделан вывод о наличии тенденции к увеличению чистой прибыли, направляемой компаниями на выплату дивидендов. Исходя из исполнения федерального бюджета в 2001 г. в части поступлений дивидендов на федеральные пакеты акций, доходы по данной статье бюджетной классификации в 2002 г. могут составить в диапазоне от 12200 до 15250 млн. руб.

Крупнейшие плательщики дивидендов - РАО «Газпром», НК «ЛУКОЙЛ», НК «Роснефть», НК «Славнефть», Ак «Транснефть», АК «Транснефтепродукт», РАО «ЕЭС России», ОАО «Техснабэкспорт», АК «АЛРОСА» и ОАО «ТВЭЛ» начислили на акции, принадлежащие Российской Федерации в 1999 г. 71% суммы дивидендов, начисленных всеми плательщиками, в 2000 г. - 87%. Анализ данных мировой экономики и тенденций сложившихся за последние годы, позволяет сделать вывод о том, что нормальная доля чистой прибыли, направляемой на дивиденды от 10,5 до 15%. Что подтверждает экспертные оценки, в том, что поступления дивидендов на федеральные пакеты акций в 2002 г. могут составить 10170 -- 14500 млн. руб.

Таким образом, в результате проведенных за последнее десятилетие реформ государство оказалось в новой для себя роли крупнейшего собственника и акционера, действующего в условиях рыночной экономики. По данным на конец 2000 года только в 5,6 % АО государство имело пакет акций меньше 15% уставного капитала. То есть остальные госпакеты позволяют государству в той или иной степени влиять на деятельность предприятия. В 16% государство контролирует более 51% акций. Что дает возможность влиять на деятельность предприятий, участвовать в его прибылях, использовать ГПА для структурной перестройки экономики, решения социальных задач. Поэтому на государстве как собственнике лежит большая ответственность за использование этих объектов для решения общегосударственных задач.

Данные официальных источников о размерах находящихся в собственности государства пакетах акций значительно различаются. Нет единого реестра собственности, что необходимо для принятия государством более взвешенных решений в вопросах управления имуществом.

На сегодняшний день государство является неэффективным собственником. Доходы от использования государственного имущества в 2002 году составили только 2 % доходов федерального бюджета, и 0,2 % -дивиденды по акциям. Хотя, как показало проведенное исследование, на момент акционирования подавляющее большинство составляли рентабельные предприятия, и только около 10 % убыточные. Получение прибыли от участия в капитале АО, является далеко не основной целью государства как акционера. Однако, по мнению автора, отсутствие доходов вызвано отсутствием целостного механизма управления федеральным имуществом, в том числе, и ГПА.

ГЛАВА II. О ПЕРЕХОДЕ К УПРАВЛЕНИЮ В РЫНОЧНОМ РЕЖИМЕ ПРИНАДЛЕЖАЩИМИ ГОСУДАРСТВУ АКЦИЯМИ ПРИВАТИЗИРОВАННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

§ 1. Развитие института государственных представителей

акционерная собственность экономический приватизированный

Проблема организации эффективного управления государственными пакетами акций (ГПА) в настоящее время проработана недостаточно. Управление ГПА включает: участие в органах управления АО, передачу пакетов акций в доверительное управление, передачу имущества в уставные капиталы других обществ, использование ГПА для привлечения инвестиций, для формирования вертикально-интегрированных структур, в рамках которых государство может использовать свои пакеты акций, упорядочение массива государственных пакетов, их структуры и т.д.

Анализ показывает, что формирующаяся структура собственности в российской экономике отличается преобладанием в ней предприятий смешанного типа, где переплетаются государственный и частный капитал (см. таблицу 8). Управление такими предприятиями со стороны государства, по сути, потеряно. И это несмотря на то, что государственная собственность в настоящее время занимает более одной трети в объеме национального богатства, необходимая для ее функционирования законодательная база практически отсутствует как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таблица 8*⁵.

Некоторые данные о количестве АО и иных предприятий смешанной формы собственности, остающихся в собственности государства.

* Остаются открытыми вопросы точности учета таких пакетов акций, долей (паев) по предприятиями, относящимся к собственности субъектов Федерации и муниципальных образований, а также остаточных пакетов акций, остающихся по различным причинам (несостоявшаяся продажа и т.п.) в местных фондах имущества.

** После принятия Постановления Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 784 перечень предприятий со специально закрепленными в федеральной собственности пакетами акций пополнился примерно 30 АО.

В связи с этим необходимо дальнейшее развитие нормативно-правовой базы с целью повышения эффективности управления федеральными пакетами. Назрела необходимость принять специальный Федеральный Закон, устанавливающий правила использования объектов федеральной собственности, имеющих стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности, а также регламентирующие управление пакетами акций, находящимися в федеральной собственности. Ряд проектов подобных законов уже разработан, один из них «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ» , определяющий цели и способы управления, находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ.

Проект предусматривает обязательное назначение в качестве представителя в органы управления АО государственного служащего для предприятий имеющих стратегическое значение для страны. Но основным принципом, заложенным в законопроекте, является привлечение на конкурсной основе к управлению акциями, находящимися в федеральной собственности доверительных управляющих -- юридических лиц, имеющих в штате аттестованных специалистов, а также опыт соответствующей деятельности, безупречную деловую репутацию и предоставляющих надежное обеспечение выполнения своих обязательств в сфере управления. Назначение государственных служащих представителями в органы управления акционерных обществ будет только в случаях закрепления акций в федеральной собственности при условии заключения соответствующего договора с правами, обязанностями и ответственностью.

Управление находящимися в федеральной собственности акциями АО включает в себя следующие способы:

закрепление указанных акций в федеральной собственности,

прекращение закрепления указанных акций в федеральной собственности,

передача акций в собственность субъектов Российской Федерации,

передача органам государственной власти субъектов Российской Федерации голосов по находящимся в федеральной собственности акциями АО,

- участие в управлении акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности;

передача указанных акций в доверительное управление;

передача акций в залог;

приватизация указанных акций.

Классификация акционерных обществ в зависимости от способа управления госпакетами акций представлена на схеме 1.

В принципе, эффективное использование государственной собственности позволило бы обеспечить устойчивое пополнение бюджета. Реально же из 3,89 тыс. предприятий, имеющих государственный пакет акций, основную сумму дивидендов платят примерно 13%, в которых 10 наиболее крупных АО (85-90%) обеспечивают всю сумму дивидендов. В результате использования государственного имущества за период 1995-2000 гг. получено в виде дивидендов и арендной платы 12871,4 млн. руб. (в масштабах цен, действующих с 01.01.1998 г.), что составляет в среднем около 0,3 % доходной части бюджета. В 2001 году дивиденды по госпакетам акций возросли до 6478 млн. руб., что в рамках бюджета продолжает оставаться незначительной суммой.

В структуре доходной части бюджета поступления от использования государственной собственности в виде дивидендов и арендной платы составили в 1995 г. - 0,05 %, в 1996 г. - 0,06 %, в 1997 г. - 0,08 %, в 1998 г. -0,4%, в 1999 г. - 0,7%. На большинстве предприятий дивиденды начисляются в размере не более 0,5% прибыли (а в развитых странах данный показатель составляет в среднем 7% с дифференциацией по отраслям)⁴⁸. Так, например, ОАО "Газпром" выплатило в 2000 г. дивидендов в размере 10 коп. на акцию (0,2 % от стоимости акций), а РАО "Норильский никель" - 27 коп. (0,3 % от стоимости акции). ОАО "КамАЗ" (г. Набережные Челны, республика Татарстан) за 10 лет своего существования лишь один раз, в 1991 г., начислило незначительные дивиденды акционерам. Это означает, что государство как акционер в последующие годы практически не имело доходов от своей собственности. Сложившаяся практика нераспределения дивидендов компаниями с государственным пакетом акций не контролируется государством. В связи с этим, особое внимание следует уделить стимулирующей функции дивидендов.

Выплата дивидендов производится по решению собрания акционеров и может осуществляться как деньгами, так и акциями. Отношение дивиденда к чистой прибыли на акцию в определенной степени отражает уровень использования прибыли и характеризует инвестиционные возможности предприятия. В принципе, размер дивиденда реально ограничен размером прибыли. Но на этом этапе становления рынка ценных бумаг следует обеспечить интерес участников к нему через размер дивиденда. В первую очередь за счет того, что уровень дивидендов немного выше ставки депозитного процента для привлечения сбережений физических лиц путем вложений в ценные бумаги. Следует учесть и то, что выплаты по приватизированным акциям осуществляются до расчетов по налогам, что существенно увеличивает размер дивиденда, и, в свою очередь, отражается на доходах других акционеров.

Необходимо отметить, что применяемая в России система налогообложения дивидендов в новом Налоговом Кодексе значительно изменена. Дивиденды, получаемые организациями и предприятиями теперь облагаются налогом по ставке 6% (до этого 15%). Уменьшение ставок налогов предусматривает создание более благоприятных условий для увеличения капитала АО, роста его инвестиционной привлекательности и инвестиционных возможностей.

Для физических лиц налог в отношении дохода, полученного ими по акциям в виде дивидендов, составляет также 6%. Налогообложение доходов от вложения капитала организаций (продажи акций) производится по ставке 13%, а процентных доходов физических лиц по вкладам в банках в размере 35%. Столь существенная разница в ставках налогообложения направлена на развитие фондового рынка, стимулирование физических лиц к вложению средств в акции предприятий, а организаций к выплате дивидендов. Изменение ставок имеет своей целью обеспечение роста потребительского спроса и оживление фондового рынка, повышение заинтересованности всех акционеров в росте стоимости акций и выплате дивидендов по ним.

Невыплаты дивидендов связаны также с неспособностью государства -акционера активно воздействовать на управление предприятиями с государственной долей в уставном капитале. Размывание долей в акционерных капиталах привело к уменьшению массива государственного пакета акций и к изменению его структуры. Поскольку реально препятствовать размыванию долей могут лишь акционеры, владеющие более 25% уставного капитала и имеющие возможность блокировать решения собрания акционеров и совета директоров об увеличении уставного капитала, необходима консолидация пакетов акций. Новый закон о приватизации, действующий с конца 2001 года, законодательно регулирует эту норму. Для государства как акционера установлен предел минимального пакета акций 25%. Указанный предел не может быть нарушен при осуществлении АО дополнительной эмиссии акций. Тем самым, сделана попытка сохранить влияние государства на деятельность предприятий, где это влияние существует.

С одной стороны, увеличение номинальной стоимости акций и уменьшение их количества в результате консолидации позволит не только увеличить долю государства в акционерном капитале, но и решить проблемы, связанные с невыплатами дивидендов миноритарным акционерам. Поскольку при консолидации выкупаются мелкие пакеты, которые не могут быть консолидированы в новые акции большего номинала. Средства целевым образом идут на расчеты с миноритарными акционерами.

С другой стороны, необходимо отметить, что в последние годы механизм консолидации используется для захвата предприятий, поскольку отсекаются нежелательные миноритарные акционеры. Случаи реального увеличения госдоли практически неизвестно.

Разработка и реализация основных направлений формирования эффективной системы управления государственными пакетами акций крупных промышленных предприятий в современных условиях хозяйствования требует синхронных изменений в экономическом, организационном и правовом механизмах и решения в связи с этим следующих основных задач:

изучения принципов формирования государственной собственности в смешанном секторе экономике и эффективного управления государственными пакетами акций;

анализа изменения эффективности работы крупных промышленных предприятий после их акционирования, формирования и использования дивидендов;

определения экономических, организационных и правовых направлений повышения эффективности использования государственного пакета акций.

На предварительном этапе работы по совершенствованию управления государственным пакетом акций, как уже говорилось, целесообразно провести инвентаризацию государственных пакетов акций во всех АО с долей государства. Это позволит определить реальную стоимость государственной собственности в виде государственных пакетов акций, изучить структуру и состояние акционированных предприятий, с тем, чтобы разработать основные направления повышения ликвидности акций и стратегии участия государства как владельца части акций в деятельности предприятий. Одновременно с инвентаризацией нуждается в пересмотре оценка стоимости приватизированных объектов, которая производилась по остаточной, а не рыночной стоимости предприятий. Это позволит при необходимости осуществить реституцию собственности с целью увеличения размера государственного пакета акций и соответственно доходов от управления им.

Рациональная организация управления государственным пакетом акций предполагает решение данной проблемы с использованием макро- и микроэкономического подходов. При этом макроэкономический подход включает в себя определение и постоянную корректировку таких стратегических направлений государственного регулирования экономики, как структурная перестройка, инвестиционная активность, внешнеэкономическая деятельность отраслей. Микроэкономический же подход основывается на анализе финансово-хозяйственной деятельности предприятий, их роли и масштабов в отраслевом, региональном, национальном производстве. Можно выделить несколько этапов оценки эффективности управления государственным пакетом акций.

Первый этап работы управляющего органа - макроэкономический анализ - включает в себя анализ экономической ситуации, государственной экономической политики и отраслевой структуры. Реализация такого подхода позволит выделить актуальные и приоритетные направления государственного регулирования промышленности на федеральном, региональном и отраслевом уровнях. На этом этапе эффективность управления ГПА оценивается с позиций уплаты налогов, способности выплачивать заработную плату, обеспечения стабильной занятости населения в регионах, охраны окружающей среды, оказания поддержки предприятиям, имеющим стратегическое значение для развития страны. Для определения интересов государства с точки зрения федерального уровня необходимо учитывать, что в условиях рыночной экономики оно заинтересовано в получении предпринимательского дохода и в создании условий для развития всех субъектов рыночных отношений.

На втором этапе работы по оценке эффективности управления государственным пакетом акций производится оценка целесообразности сохранения или приобретения государственной собственности в виде пакета акций предприятий, принятие решений о доле, форме и способе государственного участия в хозяйственной деятельности предприятия. Целесообразность предлагается оценивать на основе показателей народнохозяйственной значимости предприятия, актуальности государственного вмешательства в его деятельность и финансовой устойчивости предприятия. Оценка эффективности управления ГПА связана с такими показателями, как уровень доходности на собственный капитал, общая прибыль акционера, прибыль на акцию. Управление пакетами акций, закрепленных в федеральной собственности предприятий, переживающих финансовые затруднения, заключается в их способности генерировать устойчивый поток доходов в долгосрочном периоде.

Доля государства в уставном капитале АО - величина подвижная, она может как уменьшаться, так и увеличиваться. Портфельная стратегия предполагает возможность приобретения акций тех АО, в уставных капиталах которых отсутствует доля государства, и увеличения имеющегося пакета предпочтительных для государства акций. В то же время возможна продажа некоторого количества акций тех АО, участие в которых для государства нежелательно или нецелесообразно.

Третий этап - выбор рационального способа управления и собственно механизма управления хозяйствующим субъектом. Эффективность государственного регулирования АО с государственным капиталом зависит от доли государственной собственности в их уставных капиталах. Деятельность АО со 100% государственным капиталом, а также тех, где контрольный пакет акций принадлежит государству, может регулироваться государственными представителями, имеющими соответствующий статус в органах исполнительной власти и руководствующихся положениями государственной политики в данной отрасли. АО, в которых государственный пакет акций не составляет контрольного пакета, нуждается в установлении ряда преференций (госзаказы, налоговые льготы и т.п.) в пользу государства. Таким образом, совершенствование управления пакетом государственных акций требует дифференцированного подхода в зависимости от его величины.

За счет своего пакета акций государство может не только контролировать и регулировать функционирование АО, но и обеспечивать ему в случае необходимости соответствующую поддержку. Весьма действенным рычагом управления государственным имуществом выступает "золотая акция", предоставляющая право "вето" при принятии собранием акционеров общества принципиальных решений.

Заключительный этап - контроль эффективности управления -предполагает комплексный анализ результатов и классификацию предприятий по финансовой устойчивости, прибыльности, отраслевой принадлежности, а также с точки зрения достижения ориентиров принятой правительством промышленной политики .

Обеспечение продажи либо передачи субъектов Российской Федерации пакетов акций акционерных обществ, не имеющих стратегического значения для государства.

Создание реестра экономической эффективности деятельности акционерных обществ с государственным участием.

Ежегодное определение основных экономических показателей для каждого акционерного общества с долей участия государства, включая размер дивидендов, подлежащих перечислению в федеральный бюджет и осуществление контроля за их выполнением.

Проведение независимого аудита деятельности акционерных обществ.

Введение новой формы отчета представителей государства, позволяющей получать комплексную информацию о финансово- экономическом положении акционерного общества.

Приведение учредительных документов акционерных обществ в соответствие с действующим законодательством.

Концентрация усилий государства по управлению собственностью.

Повышение эффективности управления государственными предприятиями, реализующими государственные цели и задачи.

Освобождение государства от излишней собственности.

Повышение уровня полноты, достоверности и оперативности получения информации о акционерных обществ, обеспечение условий для принятия обоснованных и своевременных решений по управлению пакетами акций.