Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность исследования казначейского исполнения федерального бюджета определяется тем, что федеральный бюджет, бюджетный процесс в целом играют определяющую роль в управлении современной экономикой, в регулировании государственного и рыночного секторов народного хозяйства. Проводимые в России крупномасштабные реформы в значительной степени обострили бюджетные проблемы, вопросы эффективной организации и управления бюджетным процессом. Оптимизации бюджетной системы противодействует ряд объективных и субъективных факторов, действие которых не преодолевается на протяжении вот уже довольно длительного периода времени. В числе таких факторов можно упомянуть неустойчивость политической и управленческой системы России, противостояние различных ветвей власти, нестабильный уровень инфляции, спад производства, частое возникновение экстремальных ситуаций, отсутствие опыта бюджетной работы в условиях рыночной экономики и т.п.

Все это обуславливает выдвижение на первый план проблем, связанных с совершенствованием методологии управления бюджетным процессом в условиях экономического кризиса и перехода к рыночным формам хозяйствования.

Целью данной работы является изучение проблем исполнения федерального бюджета, реализации контрольных функций по исполнению доходной и расходной частей федерального бюджета, а также мер по его совершенствованию.

В условиях перехода к рыночным механизмам средства государственного бюджета прежде всего должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, комплексных целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, ускорение социального развития, социальную защищенность наименее обеспеченных слоёв населения и на укрепление российской экономики в целом.

Через расходы и налоги бюджет выступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства.

При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и расходов.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств, а также более полного привлечения налоговых доходов.

Наличие казначейской системы позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным. Казначейская система, таким образом, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.

В условиях становления рыночной экономики происходит коренная перестройка бюджетного процесса, в результате которой осуществляется переход от командно-административной системы к новым методам управления хозяйством с помощью экономических рычагов и в первую очередь налогообложения. Это вызывает серьезные изменения в бюджетной деятельности государства.

Неотъемлемым элементом бюджетного процесса является контроль за экономически обоснованным, правильным формированием бюджетных показателей; полнотой мобилизации доходов; целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований; соблюдением налогового и бюджетного законодательства юридическими и физическими лицами - плательщиками в бюджет или получателями бюджетных ассигнований.

Кроме того, приведение в порядок нормативно-правовой базы позволит улучшить бюджетный процесс в целом и исполнение федерального бюджета в частности. Введение в действие Бюджетного кодекса РФ завершило период активного реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что формирование и исполнение федерального бюджета должны быть основными приоритетами в бюджетной политике государства в ближайшие годы. Без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в военном, ни в государственном строительстве.

1. Теоретические основы организации исполнения федерального бюджета

1.1 Понятие и сущность федерального бюджета

федеральный бюджет доходный расходный

Государственный бюджет - ведущее звено финансовой системы. Он объединяет главные доходы и расходы государства. Бюджет заключает в себе единство основных финансовых категорий (налогов, государственного кредита, государственных расходов) в их действии, то есть через бюджет осуществляются постоянная мобилизация ресурсов и их расходование. В Бюджетном кодексе даётся следующая трактовка: бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления (статья 5) [1].

Профессор Родионова В.М. дает следующее определение: «Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны составляет понятие государственного бюджета. По экономической сущности государственный бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления. Благодаря бюджету государство имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на решающих участках экономического и социального развития» [14,180]. Будучи экономической формой существования реальных, объективно обусловленных распределительных отношений, выполняя специфическое общественное назначение по удовлетворению потребностей общества и его государственно-территориальных структур, бюджет может рассматриваться в качестве самостоятельной экономической категории.

Централизация средств имеет важное экономическое и политическое значение, поскольку мобилизуемые доходы служат одним из главных орудий претворения в жизнь намечаемых государством мероприятий. Это даёт возможность маневрировать ресурсами, сосредоточить их на решающих участках экономического и социального развития, осуществлять единую экономическую и финансовую политику на территории страны.

При переходе к рыночной экономике государственный бюджет сохраняет свою важную роль. Но методы его воздействия на общественное производство и сферу социальных отношений изменяются.

Основными функциями бюджета являются:

перераспределение национального дохода и ВВП;

государственное регулирование и стимулирование экономики;

финансовое обеспечение социальной политики;

контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств [30,280].

В условиях перехода к рыночным механизмам средства бюджета, прежде всего, должны направляться на финансирование структурной перестройки экономики, комплексных целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, ускорение социального развития и социальную защищенность наименее обеспеченных слоев населения.

В современных условиях наиболее приоритетными выступают агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы и транспорт. Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного производства, улучшению пропорций, более эффективному использованию государственных средств.

Через расходы и налоги бюджет выступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Государственная поддержка оказывается передовым отраслям хозяйства - авиастроению, космическим программам, атомной промышленности, энергомашиностроению и некоторым другим. Для регулирования экономики должна активно использоваться налоговая политика путем применения соответствующего налогового механизма.

Важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств. В социальной политике приоритеты - поддержка наименее защищённых слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), а также функционирование учреждений здравоохранения, образования и культуры. Должны быть существенно усилены гарантии социальных и экономических прав граждан России, проводиться активная социальная политика, обеспечивающая адресную защиту социально слабых слоев населения, эффективное использование денежных средств, выделяемых на социальные цели, на решение жилищной проблемы.

В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное соотношение между централизованными и децентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов, концентрируемых в финансовых планах предприятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы и прежде всего федерального бюджета Российской Федерации.

Далее следует заострить внимание на доходах и расходах федерального бюджета, как на основных его составляющих. Вначале остановимся на доходах федерального бюджета. Данная последовательность рассмотрения основных составляющих федерального бюджета не случайна. Прежде чем говорить о расходах бюджета, необходимо рассмотреть источники его формирования.

В условиях перехода на рыночные механизмы доходы бюджетной системы претерпели коренные изменения. Основными доходами в Российской Федерации, как и в странах с развитой рыночной экономикой, стали налоги.

Налоги представляют собой часть национального дохода, мобилизуемую во все звенья бюджетной системы. Это обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие государству в заранее установленных законом размерах и в определённые сроки.

Налоговая политика влияет на процессы накопления капитала, ускорение его концентрации и централизации, платёжеспособный спрос населения. Налоги активно используются для сглаживания экономического цикла, то есть регулирующая функция налогов связана с вмешательством государства через налоги в процесс воспроизводства.

Необходимо отметить, что налоговые доходы занимают значительное среди всех доходов федерального бюджета. Основное место среди налоговых поступлений в федеральном бюджете занимают косвенные налоги (НДС, акцизы, таможенные пошлины). В Федеральном Законе «О федеральном бюджете на 2001 год» на них приходилось около 60% общей суммы доходов федерального бюджета. Что касается прямых налогов, то в России важнейшее значение принадлежит налогу на прибыль предприятий и организаций (около 15% всех доходов федерального бюджета).

Из всех неналоговых платежей можно выделить доходы от внешнеэкономической деятельности и доходы, поступающие от приватизации объектов государственной собственности.

Далее необходимо остановиться на расходах федерального бюджета. Итак, расходы федерального бюджета Российской Федерации классифицируются:

по своей роли в процессе воспроизводства - на затраты, связанные с финансированием материального производства и содержанием непроизводственной сферы;

по функциональному назначению - на расходы на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, обороны страны, содержание аппарата управления, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на расходы по обслуживанию государственного долга. Каждая из групп расходов делится по ведомственному признаку [30,220].

Все расходы бюджета состоят из текущих расходов и затрат капитального характера. Основная часть средств приходится на текущие расходы, включающие закупки товаров и услуг, оплату труда государственных служащих, начисления на заработную плату, платежи по внутренним займам и государственному внешнему долгу и другие. Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды, капитальное строительство и капитальный ремонт.

В условиях перехода на рыночные отношения структура расходов федерального бюджета претерпевает существенные изменения, - резко сокращаются бюджетные ассигнования на народное хозяйство, прежде всего на централизованные капитальные вложения. В связи с претворением в жизнь программы приватизации происходит преобразование значительной части государственных предприятий в акционерные общества, которые должны осуществлять расширенное воспроизводство за счёт собственных средств и ресурсов, мобилизуемых на финансовых рынках.

Однако и в условиях действия рыночных механизмов финансирование отдельных отраслей и территорий, государственных инвестиционных программ, государственного сектора экономики продолжает сохранять своё важное значение.

Осуществление расходов бюджета производится путём бюджетного финансирования, к основным принципам которого относятся [29,283]:

достижение максимального эффекта при минимуме затрат;

целевой характер использования бюджетных ассигнований;

предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных показателей и с учётом использования ранее отпущенных ассигнований;

безвозвратность бюджетных ассигнований.

Однако, помимо безвозвратного бюджетного финансирования в настоящее время применяется кредитование предприятий путём выдачи бюджетных ссуд. Проценты по таким ссудам либо не взимаются, либо взимаются по низким ставкам. Бюджетные ссуды выдаются по специальным распоряжениям Правительства Российской Федерации на выполнение целевых программ развития.

В области расходов бюджета до сих пор имеются существенные недостатки: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, широко распространена практика нецелевого расходования средств. Бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищённых слоёв населения. Продолжается списание долгов в аграрном секторе.

Основными задачами в области государственных расходов являются:

сократить число федеральных целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;

снизить расходы на содержание государственного аппарата;

повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на решении социальных проблем, конверсии и перспективных научно-исследовательских работах;

усилить контроль за использованием бюджетных средств;

обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание и образование.

Таким образом, федеральный бюджет является важнейшим элементом бюджетной системы Российской Федерации, и при мудром формировании и неукоснительном исполнении федерального бюджета может последовать экономический рост, оживление промышленности и сельского хозяйства, преодоление бюджетного кризиса.

Как уже было отмечено, неукоснительное исполнение доходов и расходов федерального бюджета является основополагающим фактором нормального функционирования бюджетного процесса.

1.2 Правовые основы деятельности казначейства

Казначейство - финансовый орган, ведающий исполнением государственного бюджета. Казначейство организует сбор налогов, пошлин, доходов от реализации государственных займов и других доходов, отпускает средства на расходы, предусмотренные государственным бюджетом.

Централизация государственной кассы в казначействе обеспечивает возможность контроля государства над доходами и расходами государственного бюджета.

Казначейство в России прошло длинный и сложный путь эволюции. Этот путь, а также предыстория казначейства неотделимы от исторического пути развития российских финансов.

В 1775 году величайшим царским велением были учреждены и уездные казначейства. Спустя 5 лет были созданы два главных казначейства в Москве и Санкт-Петербурге, действовавшие с 1780 по 1821 год. Они ведали всеми штатами, то есть бюджетными расходами, кроме расходов на армию и флот. Еще полвека спустя в 1821 году в составе Министерства финансов был образован Департамент Государственного Казначейства, который и является прообразом сегодняшней системы. Все последующие годы система совершенствовалась, набирала силу и авторитет.

К моменту Октябрьской революции Департамент Государственного Казначейства являлся основным в системе Минфина. На него возлагалось распоряжение движением сумм, поступающих в общие государственные доходы, центральное счетоводство по государственным доходам и расходам, проверка финансовых смет министерств и главных управлений, составление проекта государственной росписи доходов и расходов, а также рассмотрение составляемых министерствами законопроектов, принятие которых вело к новым государственным расходам. В ведении Департамента находилось Главное казначейство в Петрограде, сеть отделений казенных палат (губернское деление) и местных казначейств.

После 1917 года Департамент Государственного Казначейства и местные казенные палаты были ликвидированы и функции по кассовому исполнению бюджета были переданы Народному банку РСФСР.

С распадом СССР в годы перехода к рыночной экономике произошло ослабление центра государственной власти в связи с начавшейся суверенизацией союзных республик. Сложности в формировании бюджетных средств усугубились ликвидацией Центральным Банком России Управления по исполнению государственного бюджета. Расчетно-кассовые центры оказались неготовыми исполнять операции, связанные с взаимоотношениями предприятий с бюджетом как по сбору налогов, так и по доведению сметных ассигнований из бюджета до получателя. Коммерческие банки, на которые возлагались Центральным Банком такие обязанности, не смогли обеспечить должный уровень этой работы. Такая преждевременная реорганизация структуры Центрального Банка России привела к недополучению доходов бюджета, к обострению бюджетного кризиса, возрастанию бюджетного дефицита. В сложившейся обстановке встал вопрос о создании централизованной системы органов федерального казначейства, подчиненной Министерству финансов.

Федеральное казначейство Российской Федерации образовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. №1556 «О федеральном казначействе» и руководствуется в своей деятельности «Положением о федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. №864 «О федеральном казначействе Российской Федерации», Конституцией РФ, законами РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, а также постановлениями и распоряжениями Правительства Российский Федерации.

Единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

Следует отметить, что в настоящее время на региональном уровне создано 87 Управлений федерального казначейства по субъектам РФ; на локальном уровне - 2450 отделений федерального казначейства по районам и городам. При этом следует иметь в виду, что административно-территориальных единиц в субъектах федерации - 2833, и развертывание сети территориальных органов еще не закончено. Оно проводится с учетом возможностей создания межрайонных отделений.

Органы казначейства занимают значительное место в осуществлении финансового контроля в процессе выполнения возложенных на него законодательством повседневных задач. Задача контроля за исполнением бюджета возложена на органы казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Как полноценный экономический субъект, органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Органы казначейства несут установленную законодательством ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач, подчиняются своему вышестоящему органу и начальнику Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Финансирование расходов по содержанию казначейства осуществляются за счет средств республиканского бюджета Российский Федерации.

Главное управление федерального казначейства является структурным подразделением центрального аппарата Министерства финансов Российской Федерации и подчиняется Министру финансов Российской Федерации.

Казначейство возглавляет руководитель федерального казначейства - начальник Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации.

Главной задачей единой централизованной системы органов федерального казначейства является организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципов единства кассы. Широта поставленных законодательством перед казначейством задач становится очевидной из того факта, что ему, казначейству, вменяется также осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах, установленных на соответствующий период государственных расходов. Казначейство занимается также сбором, обработкой и анализом информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

К основным задачам органов казначейства следует также отнести:

??управление и обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками внутреннего государственного и внешнего долга Российской Федерации;

??разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации [8].

В свою очередь каждое звено казначейской системы имеет свои функции. Главное управление федерального казначейства Министерства Финансов РФ стоит в центре всей системы и выполняет следующие управленческие и организационные функции:

организует исполнение республиканского бюджета РФ;

руководит работой территориальных органов федерального казначейства;

организует распределение в установленных размерах доходов между бюджетами разных уровней и осуществление взаимных расчетов между ними;

собирает, обрабатывает и анализирует информацию о состоянии республиканского бюджета РФ, а также бюджетов республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

представляет высшим органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетность о финансовых операциях Правительства Российской Федерации, результатах исполнения республиканского бюджета Российской Федерации и состоянии бюджетной системы Российской Федерации;

осуществляет внедрение и обеспечивает эффективное использование телекоммуникационной информационной системы казначейства;

получает, анализирует и обобщает отчеты территориальных органов казначейства о проделанной работе и разрабатывает предложения по ее совершенствованию, проводит обследования и проверки организации их работы, принимает меры к устранению выявленных недостатков и нарушений [8].

Управления федерального казначейства по областям РФ, имеющие в своем подчинении нижестоящие органы казначейства, выполняют, по сути, те же функции, что и вышестоящая инстанция, за исключением того, что эти функции носят более конкретный характер, в более узком территориальном аспекте. На этом уровне казначейства отвечают за работу только на своей территории, а также осуществляют контроль над нижестоящими органами, в частности отделениями.

Органы казначейства по городам (за исключением городов районного подчинения), районам, районам в городах - это отделения, которые проводят непосредственное исполнение бюджета на местах и контроль за целевым использованием средств. Они напрямую связаны с объектами финансирования, и все государственные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении определенной территории отчитываются перед данной инстанцией. Они занимаются непосредственно бюджетным и финансовым исполнением республиканского бюджета РФ и осуществляют контроль за поступлением и использованием этих средств. В связи с этим они обеспечивают целевое финансирование бюджетополучателей в соответствии с установленными размерами ассигнований и ведут полный учет всех распорядителей средств федерального бюджета РФ, каждый на своей территории.

Отделения федерального казначейства взаимодействуют с органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками. В необходимых случаях предъявляют иски на бюджетополучателей или банки. Именно отделения казначейств, которые непосредственно доводят бюджетные деньги до их получателей осуществляют систематический, полный и стандартизированный учет операций по движению федеральных средств на счетах органов федерального казначейства, обслуживающих соответствующую территорию. В процессе своей деятельности они собирают, обрабатывают необходимую информацию о проделанной работе и в виде отчетов об исполнении доходов и расходов республиканского бюджета передают в Управления федерального казначейства соответствующей области.

Из всего перечисленного выше ясно видна основная цель казначейской системы - осуществление полного контроля за исполнением федерального бюджета и доведение бюджетных денег до конечного объекта финансирования. Все бюджетные средства должны проходить только через систему казначейства и быть полностью в ее ведении.

Для выполнения возложенных на них задач органы федерального казначейство пользуются широкими правами, в числе которых следует указать на право производить проверки денежных документов, планов, регистров бухгалтерского учета, смет, отчетов,? иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках. Проверки могут производиться в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности, включая совместные предприятия.

Поскольку на органы казначейства возложена задача осуществления бюджетного и финансового исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, им дано право получать от банков и иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации.

От руководителей и других должностных лиц проверяемых органов государственного управления, предприятий, учреждений и организаций при установлении нарушений порядка исполнения республиканского бюджета Российской Федерации органы казначейства вправе требовать устранения выявленных нарушений.

В случае непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств республиканского бюджета Российской Федерации органы казначейства пользуются правом приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующие бюджетные средства. Кроме этого, в необходимых случаях органы казначейства, а именно руководитель федерального казначейства и руководители территориальных органов казначейства, вправе выдавать обязательные для исполнения предписания о взыскании с предприятий, учреждений и организаций в бесспорном порядке средства, используемые не по целевому назначению с наложением на предприятия, учреждения и организации, допустившие такие нарушения, штрафа.

Органы казначейства, в лице только руководителя федерального казначейства и руководителей территориальных органов казначейства, вправе налагать на банк или иные финансово-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета Российской Федерации.

Кроме того, органы казначейства вправе вносить в Банк России представления о лишении соответствующих банков и иных финансово-кредитных органов лицензий на совершение банковских операций [8].

Как очевидно из сказанного, права, предоставленные органам казначейства, осуществляющим всесторонний контроль за расходованием, в первую очередь, бюджетных средств, имеют в виду прежде всего предотвращение совершения финансовых нарушений, а затем и установление ответственности за такие нарушения. Права эти весьма значительны. Они не сравнимы с правами других органов финансового контроля.

1.3 Роль органов федерального казначейства в организации процесса исполнения федерального бюджета

В 1992 году Президент Российской Федерации издал указ, в котором была высказана политическая воля на восстановление в России существовавшего ранее института казначейства - института, который, непосредственно находясь в системе органов исполнительной федеральной власти, занимается исполнением федерального бюджета. Все годы до этого исполнением бюджета занимался Государственный банк России. Осознание необходимости воссоздания казначейства пришло не сразу. Не сразу удалось подойти к пониманию того, какая модель исполнения бюджета предпочтительнее для Российской Федерации - банковская или казначейская. Важным фактором, способствовавшим выбору именно казначейской системы, было отсутствие в то время должностного контроля за движением, использованием государственных федеральных бюджетных средств. Центральный банк в это время испытывал перегрузки в вопросах перестройки своей деятельности, нацеливая основные усилия уже не на исполнение бюджета, а на регулирование активно нарождающихся банковского и коммерческого секторов. В этих условиях была выбрана модель, при которой у государства создается свой орган, непосредственно занимающийся и контролем, и проверками, и совершением операций со средствами федерального бюджета.

Первая и главная задача, которую обязано решить казначейство, - это поставить под четкий контроль каждодневное прохождение федеральных средств на уровне субъектов Федерации, на уровне районов и городов. Ситуация, сложившаяся с конца 1991 года и усугубившаяся в 1992 году, характеризовалась тем, что Центральный банк не смог сохранить за собой функцию обслуживания всех бюджетных счетов, как это было раньше в Госбанке. По объективным причинам он не смог это сделать, занимаясь вопросами регулирования целого сектора коммерческих банков. Деньги у очень крупных бюджетополучателей остались в коммерческих банках, которые не могли обеспечить и не могли дать гарантии сохранности средств. Средства пропадали на пути движения из Центра вниз; задерживались на счетах в банках. Банки, в одних случаях умышленно, в других, - по объективным причинам, не доводили средства до бюджетополучателей. Этот процесс был локализован, когда деньги, проходя только через счета федерального казначейства, стали поступать в учреждения федеральной бюджетной сферы на соответствующей территории субъекта Федерации, района или города. На решение этой на первый взгляд простой проблемы ушло очень много времени, поскольку правовые основы исполнения бюджета прежде не предусматривали никаких подобных институтов, действий и инструментов.

Вторая задача, которая гораздо более важна, - это создание методологической основы работы федерального казначейства. В чем состоит методология казначейства? Не только в том, чтобы обеспечить контроль за прохождением средств сверху вниз, - не это главная задача. Главнейшей задачей казначейства является налаживание и осуществление жесточайшего предварительного и текущего контроля за выделением средств. Эта задача решается, двумя путями.

Во-первых, казначейство концентрирует на своих счетах все платежные операции федерального бюджета.

Во-вторых, оно осуществляет постоянный контроль на стадии, предшествующей выделению средств из федерального бюджета и платежам с этих счетов.

Когда начинался переход на казначейскую систему, количество федеральных бюджетных счетов достигало порядка 160 тыс. Во многих странах это количество не превышает 10-20 тыс. единиц. Естественно, что маневрировать средствами федерального бюджета на таком огромном количестве счетов, невозможно. Учитывая то, что 50% этих счетов находились в коммерческих банках, не было никаких возможностей маневра этими деньгами. Если учесть также и то, что сам процесс исполнения бюджета включал в себя лишь две стадии, то есть выдачу бюджетной росписи и собственно платеж, то становится совершенно ясно, что никакого разумного маневра средствами федерального бюджета государство в тех условиях совершить не могло. Для этого не было ни механизма, ни возможностей, ни предпосылок. Сегодня такие предпосылки созданы.

Во-первых, федеральное казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета: это доходный и расходный потоки. Такая совместимость двух потоков в руках одного и того же казначейского органа позволяет существенно ускорить процесс финансирования. При этом не нужно дожидаться того момента, когда на счет низового органа казначейства поступят деньги от казначейства вышестоящего. Поступление средств на счета управления федерального казначейства в виде налогов и доходов создает устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории. Разница передается в Центр и распределяется.

Во-вторых, решение задачи осуществления предварительного контроля заключается в том, что казначейство становится своеобразным банком для всей бюджетной клиентуры, которую оно обслуживает. Сегодня федеральное казначейство подошло вплотную к реализации этой задачи. В его органах, в его учетных регистрах подлежат открытию счета всех федеральных бюджетополучателей. Соответственно, счета бюджетополучателей в банках (в любых - будь то Банк России или коммерческий банк) подлежат закрытию и закрываются.

Задача, поставленная Президентом, в соответствии с которой все счета федерального бюджета, должны с 1 января 1998 года находится в Банке России, может быть решена только после закрытия бюджетных счетов учреждений и организаций в коммерческих банках. Сегодня как на центральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации федеральные деньги все больше и больше концентрируются в учреждениях Банка России.

Такая концентрация средств вызывает, естественно, и определенную зависимость бюджетополучателя от органов федерального казначейства в вопросах выделения ему денег. Однако эта зависимость не связана с узурпированием власти над деньгами, а обеспечивает расходование средств федерального бюджета при строгом соблюдении бюджетной дисциплины. То есть учреждения, организации используют свои деньги только на те цели, которые предусмотрены в бюджете, которые предусмотрены росписью бюджета и бюджетными ассигнованиями, доведенными до соответствующего бюджетополучателя.

Необходимо при этом подчеркнуть, что невозможно заниматься эффективным контролем только на стадии выдачи средств федерального бюджета. Нужно заниматься постоянным контролем на стадии принятия бюджетных обязательств.

Основная проблема в том, что уже 9-й год кредиторская задолженность переходит с предыдущего года на год текущий. Это означает, что огромная часть средств бюджета, предусмотренных на финансирование текущих бюджетных проблем, направляется на покрытие долгов прошлых лет. Но закрывая старые долги, мы наращиваем новые. Почему так? Ответ очень простой: потому что мы не имеем постоянного контроля над процессом принятия бюджетных обязательств со стороны бюджетополучателя. То есть контракты подписываются всеми бюджетными организациями вне зависимости от реального состояния бюджетного кармана - доходов и источников средств финансирования дефицита, которыми располагает федеральная казна.

Пытаться на стадии выдачи средств регулировать объем кредиторской задолженности - процесс неблагодарный: все контракты заключены, поставка уже осуществлена, услуги оказаны, работы выполнены. И волей-неволей государство обязано признать, что действительно поставщики выполнили свои обязательства, а бюджетополучатели не смогли исполнить свои обязательства.

Именно поэтому с 1998 года введена система, которая, прежде всего, предполагает контроль не просто за перечислением денег и не просто за выдачей денег с единого счета.

Во-первых, ставится задача постоянного и действенного контроля за процессом принятия бюджетных обязательств. Для этого вводится глубокая система контроля. Она состоит, прежде всего, в том, что именно через органы казначейства должно осуществляться доведение до каждой бюджетной организации тех объемов ассигнований, которые предусмотрены в бюджетной росписи.

Во-вторых, будут доводиться лимиты бюджетных обязательств до каждой бюджетной организации. В их пределах можно принимать те или иные решения и брать на себя денежные обязательства.

В-третьих, не один контракт федеральной бюджетной организации не может быть заключен без регистрации в соответствующем казначейском органе. Соответственно, не один поставщик не будет заключать контракт, если на контракте не окажется штампа казначейства. Для чего это нужно? Нельзя допустить того, чтобы были обязательства, которые явно выходят из реальных кассовых возможностей федерального бюджета.

В-четвертых, так как этот контракт должен быть выполнен, то вводится регистрация исполнения этого контракта. Нужно знать, когда что поступило в пользу бюджетной организации. И только после этого, когда организация подтверждает исполнение контракта, может быть совершен платеж. В принципе ничего нового нет. По такой схеме работает любой бухгалтер любой организации. Пока к нему на склад не оприходованы товары, материальные ценности, пока не заведена карточка лицевого счета, не один бухгалтер не выпишет платежное поручение на оплату этих товаров. Схема внешне очень простая, она затрагивает интересы тех организаций, которые привыкли работать уже по-другому.

Мы находимся на правильном пути, который позволяет государству решить главную проблему: уйти от появления или воспроизводства неоплаченной кредиторской задолженности бюджетной сферы, уйти от принятия нереалистичных договоров, заказов и создать необходимые условия для мониторинга государственных расходов.

Есть мнения о том, что есть опасность в узурпации казначейством финансовой власти, что в руках одного органа будут сконцентрированы колоссальные ресурсы. Смею сказать, что это далеко не так. Гарантией того, что этому не бывать, служит Бюджетный кодекс, который вступил в силу уже в 2000 году.

В Бюджетном кодексе прописаны чрезвычайно жесткие процедуры для всех органов, которые занимаются вопросами исполнения федерального бюджета.

Основная мысль здесь состоит в том, что казначейство не имеет права распоряжаться бюджетными средствами: все права - у тех распорядителей средств, в адрес которых они выделены.

Говоря о проверках, нельзя не сказать, что казначейство в какой-то мере занимается не свойственной ему функцией. Речь идет о последующем контроле, который в принципе не должен осуществляться казначейством. Такой контроль должен быть возложен на органы последующего контроля. В настоящее время подготовлен и внесен в Правительство проект Указа «О государственном финансовом контроле», который предусматривает четкое разграничение полномочий между казначейством, осуществляющим текущий и предварительный контроль, и органами последующего контроля, которыми являются федеральные контрольные ревизионные управления.

Органы казначейства, прежде всего на местах, начинали свою деятельность с организационной работы, с создания реестра бюджетополучателей на соответствующей территории. Первоначально органы казначейства смотрели, как поставлено исполнение бюджета в учреждениях, какие у них есть проблемы, какие недостатки. После этого был осуществлен переход к их финансированию.

В банковской системе у нас не все гладко. Несмотря на большое количество банков, инвестиционные проблемы России не решаются. Казначейство должно контролировать их в плане использования и совершения операций со средствами федерального бюджета. К сожалению, многие коммерческие банки совершают злоупотребления при операциях со средствами федерального бюджета. Но во многом благодаря тому, что на протяжении последних 3-х лет казначейство активно занимается контрольной работой, динамика сознательно допускаемых нарушений резко снизилась. Почему? Потому что казначейство не только очень жестко контролирует, но и налагает санкции на коммерческие банки, и санкции немалые.

Важно подчеркнуть необходимость взаимодействия органов казначейства со смежными ведомствами.

Во-первых, прежде всего с Министерством финансов, с бюджетными подразделениями, которые формируют доходную и расходную части федерального бюджета.

Во-вторых, с органами налоговой системы, таможенными органами. От ранее существовавшей системы фискальных органов казначейство на протяжении последних 2-х лет приняло почти все счета по учету доходов и средств федерального бюджета.

Но главная задача, которая будет решаться на протяжении последующих периодов, - это полное завершение процесса перехода на казначейское исполнение бюджета всех министерств и ведомств РФ. Так, например, в 2000 году на обслуживание органами федерального были полностью переведены счета таможенных органов и большая часть счетов Минобороны России. К 1 октября 2001 года все получатели средств федерального бюджета, оставшиеся неохваченными казначейским контролем, должны быть также переведены на обслуживание в казначейство. Таким образом, формирование казначейской системы исполнения федерального бюджета будет завершено. Этот процесс необходимо интенсифицировать и на региональном, и на местном уровне. Необходимо также создать систему по выявлению и учету в органах федерального казначейства средств, получаемых бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Для обеспечения эффективной работы казначейства потребуется внесение изменений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», а также в нормативные документы, регулирующие план счетов бухгалтерского учета исполнения бюджетов [11].

2. Организация исполнения федерального бюджета на примере ОФК по ЮАО г. Москвы

2.1 Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного планирования представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального и региональных (местных) бюджетов, а также по контролю за их исполнением [1]. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:

Составление проекта бюджета;

Рассмотрение и утверждение бюджета;

Исполнение бюджета;

Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением не только экономической жизни общества, но и политической культуры. Продолжительность всех стадий различна по странам, но для большинства из них процесс длится около трех лет: более года - первая и вторая стадии; год (с 1 января до 31 декабря) - исполнение бюджета; около полугода - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разных уровней в России, а также контроль за их исполнением регулируются Бюджетным кодексом и другими законами Российской Федерации, законами республик в составе Российской Федерации, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов Российской Федерации на основе бюджетного законодательства.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, то есть перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разного уровня.

Задачами бюджетного процесса являются:

максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;

определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;

усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;

автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.

Принципами организации бюджетного процесса являются:

единство - единая правовая база, единая бюджетная классификация, единство форм бюджетной документации, необходимое для статистической и бюджетной информации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий, единство денежной системы;

самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти - обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования;

балансовый метод - установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями. Это должно создать устойчивость бюджета и необходимые пропорции в распределении средств между сферами хозяйства, экономическими регионами. Важное его условие - соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип - главная цель всей финансовой политики [30,226].

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписи федерального бюджета Президентом Российской Федерации. Правительство Российской Федерации по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утверждённого бюджета. Процесс исполнения бюджета представляет собой совокупность операций по формированию и использованию утверждённого в установленном порядке фонда денежных средств, предназначенного для реализации задач и функций, возложенных на органы государственной власти. Оперативный документ, на основании которого осуществляется исполнение бюджета - поквартальная роспись доходов и расходов. В статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательно закреплено, что бюджетная роспись представляет собой документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней после утверждения бюджета.

На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета, а затем передаётся на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание Российской Федерации и Счётную Палату Российской Федерации [1].

В соответствии с этим документом потребители бюджетных средств - отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, то есть средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами. На практике в связи с дефицитом финансовых ресурсов и напряжённым исполнением бюджета для оперативного контроля и возможности финансирования неотложных расходов, финансовыми органами могут составляться кассовые планы исполнения бюджета - на месяц, с распределением на десяти- и пятидневки; со сроками поступления платежей и сроками финансирования первоочередных расходов. Кроме того достаточно широко практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих доходов.