Меры по усилению контроля и совершенствованию процесса исполнения федерального бюджета

При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и расходов.

Кассовое исполнение бюджета включает в себя операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам по подтверждённым обязательствам бюджета и осуществляется органами федерального казначейства. А сумма денежных средств, списанных с бюджетного счёта в целях исполнения платёжного обязательства, представляет собой кассовый бюджетный расход.

Исполнить бюджет по доходам означает мобилизацию налогов, сборов, других платежей и распределение их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством. Кратко остановимся на каждом из названных процессов.

Законодательство называет органы, осуществляющие сбор доходов бюджета, в таком порядке:

Государственная налоговая служба контролирует полноту и правильность уплаты всех налогов и сборов во все уровни бюджетов;

Государственный таможенный комитет осуществляет сбор доходов от внешнеэкономической деятельности юридических и физических лиц;

Министерство имущественных отношений осуществляют сбор средств от использования и продажи государственного имущества.

Распределение мобилизованных налогов, сборов и других платежей по уровням бюджетной системы, по конкретным бюджетам - это реализация различных форм межбюджетных отношений через механизм бюджетного регулирования. Важнейшим из них в настоящее время является предоставлении нижестоящему бюджету отчислений от налогов вышестоящего бюджета на год или на долговременной основе. Распределение федеральных налогов производят органы Федерального казначейства.

Дотации и субвенции предоставляются нижестоящему бюджету в суммах, предусмотренных в поквартальной росписи, при условии, что исполнение вышестоящего бюджета происходит в пределах утверждённых показателей. Если в бюджет вносились уточнения - в пределах уточнённой росписи доходов и расходов.

Формирование доходов бюджетов большинства субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а, следовательно, и финансирование расходов в суммах утверждённого бюджета во многом определяется своевременным и полным перечислением трансфертов. Расчёты трансфертных платежей из Федерального фонда финансовой поддержки регионов производятся ежемесячно в 5-ти дневный срок после составления сводного отчёта об исполнении бюджетов субъектов Федерации и федерального бюджета за соответствующий месяц.

Исполнить бюджет по расходам - это значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью.

Российские предприятия и организации, являющиеся юридическими лицами, могут получать из федерального бюджета средства на возвратной основе. Плата за пользование средствами федерального бюджета, предоставляемыми на возвратной основе, и суммы в их погашении вносятся в федеральный бюджет.

Правительству Российской Федерации в случаях необходимости разрешается выдавать из федерального бюджета органам исполнительной власти субъектов Федерации бюджетные ссуды на срок не более шести месяцев на покрытие кассового разрыва.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Средства, израсходованные получателями средств федерального бюджета незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от пользования ими, подлежат возмещению по предписаниям Счётной Палаты Российской Федерации в течение одного месяца со дня выявления указанных нарушений.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности народного хозяйства, в соблюдении режима экономии и расходовании средств, а также более полного привлечения налоговых доходов.

В случае снижения объёмов поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета по сравнению с утверждённым в Законе от 5 до 10%, Правительством Российской Федерации по итогам квартала производится секвестр расходов. Секвестр - это сокращение ассигнований на так называемые незащищённые статьи расходов в одной и той же пропорции для всех разделов, подразделов, видов расходов и предметных статей, а также на объекты, включённые в Федеральную инвестиционную программу. Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений в федеральный бюджет, что может привести к неполному финансированию по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% годовых назначений, Правительство РФ представляет в Государственную Думу проет федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете [1].

Организация исполнения федерального бюджета возложена на Федеральное казначейство РФ. Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами. Казначейство информирует высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти и управления РФ ежемесячно, а министра финансов РФ - ежедневно о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операций Правительства РФ [8].

Органы Казначейства открывают счета для зачисления и выдачи средств в Банке России, его учреждениях на местах.

Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета означает, что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении Правительства.

Казначейство в первую очередь обеспечивает принцип единства кассы в отношении федеральных средств. Суть его в том, что с созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета (или иных централизованных государственных финансовых ресурсов) должны осуществляться с единого (главного) счета Федерального казначейства, тем самым быть полностью ему подконтрольны. Все остальные счета, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, должны быть транзитными, т.е. не иметь переходящих остатков. По существу это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные (текущие) счета хозяйствующих субъектов, выполнявших работы или оказывающих услуги для бюджетных единиц, финансирующих за счет федерального бюджета.

Казначейство, опираясь на Банк России и его систему, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за целевым их использованием [3].

Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета. В настоящее время фиксируются только две стадии: объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей.

На практике процесс исполнения бюджета более детализирован. На уровне бюджетной единицы (или распорядителя средств бюджета, т.е. конечного потребителя бюджетных средств) прослеживаются следующие этапы:

доведение объема ассигнований;

доведение гарантированных лимитов финансирования, в пределах которых распорядитель бюджетных средств приобретает право принимать на себя финансовые обязательства по выплате заработной плате персоналу, либо по оплате сделок;

объем фактически заключенных соглашений (в пределах предоставленных прав по финансовым обязательствам);

сумма счетов, предъявляемых к оплате;

сумма фактического перечисления бюджетных средств со счетов.

Наличие казначейской системы позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков сделать процесс исполнения бюджета более плавным. Казначейская система, таким образом, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.

2.2 Организация исполнения федерального бюджета по доходам на примере ОФК по ЮАО г. Москвы

Исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов федерального бюджета на единый счет федерального бюджета;

распределение в соответствии с утвержденным федеральным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

возврат излишне уплаченных сумм доходов;

учет доходов федерального бюджета и отчетность о доходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

С созданием Единой системы казначейства возникла необходимость передачи счетов по учету доходов федерального бюджета территориальным органам федерального казначейства, а следовательно и функций по распределению регулирующих федеральных налогов между уровнями бюджетов и возврату излишне уплаченных и взысканных налогов и сборов в федеральный бюджет. Таким образом, налогоплательщик по закону несет ответственность за исполнение обязательства по уплате налога и сбора, а не по зачислению его в тот или иной уровень бюджетов.

На основании распоряжения Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о предоставлении права и доверия на осуществление операций с доходами федерального бюджета, распределение регулирующих налогов между бюджетами различных уровней территориальным органам федерального казначейства по мере готовности были открыты счета по учету доходов федерального бюджета с одновременным закрытием счетов налоговых органов.

Счета органов федерального казначейства по учету доходов федерального бюджета открываются в учреждениях Банка России, а при отсутствии - в коммерческих банках, привлекаемых для обслуживания этих счетов на конкурсной основе.

С 1 января 1998 года был введен новый План счетов бухгалтерского учета в Банке России и в кредитных организациях Российской Федерации, счета состоят из двадцати разрядов. В новом Плане счетов счетам по учету доходов и средств федерального бюджета присвоен балансовый номер 401:

№40101 - «Налоги, распределяемые органами федерального казначейства»;

№40102 - «Доходы федерального бюджета».

Счет №40101 предназначен для учета доходов, которые подлежат распределению органами федерального казначейства между бюджетами разных уровней по нормативам, установленным законодательством Российской Федерации. Счет №40102 предназначен для учета поступления всех доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, поступающих как непосредственно от плательщиков налогов (сборов) и других обязательных платежей, так и со счета №40101.

Оперативно-аналитический учет доходов федерального бюджета осуществляется органами федерального казначейства по видам налогов и платежей в соответствии с Бюджетной классификацией Российской Федерации [12].

Учет налогов и платежей в разрезе каждого налогоплательщика осуществляют налоговые органы.

В соответствии с заключенным договором на обслуживание Отделение Банка России, в котором открыты счета Отделения федерального казначейства по Южному административному округу г. Москвы, ежедневно представляют ОФК по ЮАО г. Москвы выписки по этим счетам с приложением копий платежных документов (вторых экземпляров платежных поручений; извещений и уведомлений по приему платежей наличными деньгами).

Полученные от банка документы подлежат тщательной проверке на предмет наличия штампа и подписи ответственного исполнителя банка в копиях платежных документов, соответствия сумм по платежным документам и выписке, правильности отнесения налогов и платежей на соответствующие подразделения бюджетной классификации, полноты других реквизитов.

При отсутствии достаточных оснований для отнесения поступивших сумм на соответствующие статьи доходов федерального бюджета эти суммы зачисляются по коду 1404000 «Прочие налоговые платежи и сборы» и записываются в ведомость невыясненных поступлений. В аналогичном порядке учитываются суммы платежей, указанные в выписке банка, по которым отсутствуют подтверждающие документы.

Не позднее следующего рабочего дня после отнесения платежей к «невыясненным поступлениям» делается запрос тем предприятиям, учреждениям, организациям, банкам, от которых они поступили. Как «невыясненные поступления» платежи могут числиться не более одного месяца со дня их зачисления, а платежи, поступившие в декабре, - до 31 декабря текущего года.

Ежедневно проверенные документы группируются по видам доходов, после чего осуществляется ввод в базу данных каждого платежного документа по коду классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

Закончив обработку платежных документов, формируется форма аналитического учета - сводный реестр поступивших доходов в федеральный бюджет, который составляется в двух экземплярах - один экземпляр с выпиской учреждения банка остается в органе федерального казначейства, а второй - с приложенными платежными документами передается налоговому органу. Форма сводного реестра представлена в Приложении №1.

По состоянию на 1, 5, 10, 15, 20 и 25-е число каждого месяца составляется оперативный отчет о доходах, поступивших на лицевой счет 99 «Налоги, платежи и другие поступления в федеральный бюджет» балансового счета 40102 «Доходы федерального бюджета». Оперативный отчет заполняется в разрезе бюджетной классификации доходов нарастающим итогом с начала года по форме, представленной в Приложении №2, и направляется в Управление федерального казначейства.

Управление федерального казначейства по г. Москве формирует сводный отчет о доходах федерального бюджета и представляет его в установленные сроки Главному управлению федерального казначейства Министерства финансов РФ.

Для учета сумм, перечисляемых органами федерального казначейства на финансирование расходов федерального бюджета управлению федерального казначейства по субъекту Российской Федерации, открыт балансовый счет 40103 «Доходы федерального бюджета, перечисленные на финансирование расходов федерального бюджета».

Территориальное управление федерального казначейства в пределах поступивших доходов перечисляет денежные средства на балансовый счет 40105 «Средства федерального бюджета» для осуществления финансирования расходов федерального бюджета в соответствии с реестрами Главного управления федерального казначейства [28, 46].

Совместимость на своих счетах двух потоков в руках одного и того же органа казначейства, которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета, - доходного и расходного позволяет существенно ускорить процесс финансирования. При этом не нужно дожидаться того момента, когда на счет низового органа казначейства поступят деньги от казначейства вышестоящего. Поступление средств на счета управления федерального казначейства в виде налогов и доходов создает устойчивую базу для оперативного финансирования расходов федерального бюджета на этой же территории. Разница передается в Центр и распределяется.

Таким образом, кассовое исполнение федерального бюджета органами федерального казначейства осуществляется в настоящее время через систему доходных и расходных балансовых счетов федерального бюджета. В целях сравнения в Приложениях №3 и №4 приведены схемы исполнения федерального бюджета по доходам соответственно до создания системы федерального казначейства и после его создания.

Исполнение федерального бюджета в 2000 году осуществлялось в соответствии с Федеральным Законом «О Федеральном бюджете на 2000 год», и следует отметить, что этот год был вполне благоприятным для бюджетной системы РФ.

Деятельность Министерства финансов Российской Федерации в 2000 году была направлена на обеспечение полного финансирования расходов федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 год».

В ходе исполнения федерального бюджета в 2000 году Минфину России приходилось оперативно реагировать на происходящие в стране события, что находило отражение в проводимой бюджетной политике. Оперативно готовились и вносились соответствующие поправки в бюджетное законодательство.

Деятельность Минфина России в 2000 году позволила укрепить государственные финансы, восстановить доверие к проводимой государством бюджетной политике, обеспечить полное выполнение государством взятых на себя обязательств, с одной стороны, и усилить требования к исполнительской дисциплине налогоплательщиков, с другой стороны.

В работе для более полного освещения исполнения федерального бюджета будет приведены данные исполнения доходной части федерального бюджета в Южном округе г. Москвы.

В работе проводится анализ доходов федерального бюджета исходя из того, что все доходы подразделяются на две крупные группы: налоговые доходы и неналоговые доходы. Помимо этого в каждой из этих групп выделены наиболее существенные доходы, играющие основную роль в формировании доходной базы бюджета. Поэтому необходимо отметить, что налоговые доходы будут анализироваться по налогу на прибыль (доход) предприятий и организаций, налогу на добавленную стоимость, подоходному налогу с физических лиц и платежам за пользование природными ресурсами. Следует отметить, что практически не было поступлений акцизов на территории ЮАО. Среди неналоговых платежей следует выделить доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

ОФК по ЮАО г. Москвы ведется учет поступающих налогов пяти ИМНС ЮАО г. Москвы. По состоянию на 1 января 2001 года в данных ИМНС находилось на налоговом учете 70476 налогоплательщиков.

В 2000 году в доход федерального бюджета поступило на территории Южного округа г. Москвы 4 036 232,4 тыс. рублей, что по сравнению с 1998 годом составляет 352,6%, с 1999 годом - 169,9%.

Динамика поступлений доходов в федеральный бюджет на территории Южного округа г. Москвы

Доходы федерального бюджета в 2000 году были сформированы в основном за счет налоговых доходов, доля которых составила на территории Южного округа г. Москвы 97,4%. Наибольший удельный вес среди налоговых доходов составил НДС - 67,12%, сумма поступлений которого составила 605,8 млн. рублей. Доля налога на прибыль оказалась около 21,12%, а подоходного налога - около 6,9%. Поступления неналоговых доходов оказались столь незначительны, что выделить среди них можно только доходы от сдачи в аренду государственного имущества, удельный вес которых оказался чуть более 1%.

В доходах федерального бюджета обособлено учитываются доходы федеральных целевых бюджетных фондов по ставкам, установленным налоговым законодательством РФ. Они распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным Законом «О федеральном бюджете на 2000 год». Этим Законом в доходы федерального бюджета были включены средства следующих целевых бюджетных фондов РФ: Дорожного фонда; Экологического фонда; Фонда Министерства по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции; Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов; Фонда восстановления и охраны водных объектов; Фонда Министерства по атомной энергии; Фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ.

Таблица 1. Состав и структура доходов федерального бюджета на территории ЮАО г. Москвы в 2000 году

Доходы	Сумма	Удельный вес в разделе, %
	тыс. руб.	удельный вес, %
I. Налоговые доходы, всего: В том числе:	3 930 717,8	97,4	100,0
1. Налог на добавленную стоимость	2 708 926,2	67,12	68,92
2. Налог на прибыль	852 560,3	21,12	21,68
3. Подоходный налог	278 430,2	6,90	7,08
4. Платежи за пользование природными ресурсами	15 517,5	0,38	0,39
5. Другие налоги, сборы и пошлины	75 283,6	1,88	1,93
II. Неналоговые доходы, всего: В том числе:	101 006,4	2,5	100,0
1. Доходы от сдачи в аренду государственного имущества	60 772,5	1,51	60,17
2. Прочие неналоговые доходы	40 233,9	0,99	39,83
III. Доходы целевых бюджетных фондов, всего:	4 508,2	0,1	100,00
ВСЕГО ДОХОДОВ:	4 036 232,4	100,0	-

В прошедшем году в экономическом развитии страны были достигнуты значительные успехи, что отчасти связано с проводившейся бюджетной политикой. В исполнении федерального бюджета сохранилось действие положительных тенденций, наметившихся с 1999 года. В 2000 году впервые был достигнут профицит федерального бюджета, который составил 2,5% ВВП. Рост бюджетных доходов в 2000 году позволил ликвидировать задолженность федерального бюджета перед социальной сферой, дополнительно профинансировать ряд важных государственных и социальных программ. В полном объеме и без задержек осуществлялось финансирование расходов федерального бюджета. Бюджетная система в целом перестала быть источником неплатежей в экономике.

Сложившаяся макроэкономическая ситуация в 2000 году позволила обеспечить исполнение федерального бюджета со значительным перевыполнением показателей, установленных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 год».

Вместе с тем положительные тенденции в бюджетной сфере пока не стали устойчивыми. Они во многом явились результатом девальвации рубля и благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры.

Федеральный бюджет должен быть в максимальной степени защищен от таких внешних воздействий, как изменение мировых цен на российские экспортные товары. Для этого он должен формироваться из двух частей. Первая его часть должна строиться на основе консервативного макроэкономического прогноза, исходя из пессимистической оценки значений цен на товары российского экспорта. Эти доходы обеспечивают финансирование государственных расходов независимо от влияния внешнеэкономической конъюнктуры. Вторая часть федерального бюджета формируется за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен.

2.3 Организация исполнения федерального бюджета по расходам на примере ОФК по ЮАО г. Москвы

После утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год немаловажной процедурой исполнения федерального бюджета является распределение и доведение намеченных объемов финансирования до каждого конечного получателя средств. Участниками данного процесса в определенной степени являются Министерство финансов Российской Федерации (бюджетный департамент, отраслевые департаменты и Главное управление федерального казначейства), главные распорядители средств, а также подчиненные им по ведомственной вертикали нижестоящие распорядители и получатели средств.

В регламенте бюджетного процесса после утверждения бюджета наиболее значимой процедурой является составление росписи доходов и расходов федерального бюджета. Этот документ составляется Министерством финансов Российской Федерации в течение 15 дней после утверждения федерального бюджета на основе представляемых Главными распорядителями бюджетных средств расчетов. Показатели распределяются не только в целом по году, но и поквартально. На основании этого документа Министерство финансов Российской Федерации доводит до главных распорядителей средств выписки из росписи о бюджетных ассигнованиях на текущий год с поквартальной разбивкой.

Министерства и ведомства в свою очередь осуществляют распределение утвержденных средств соответственно на собственные расходы, на централизованные мероприятия для нижестоящих распорядителей и получателей средств. Впоследствии данное распределение направляется соответствующими Министерствами и ведомствами нижестоящим распорядителям и получателям средств, в форме утвержденных смет расходов [28, 51].

Утвержденная смета (лимиты) является основным документом, определяющим объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых из бюджета при открытии финансирования учреждениям и организациям территориальными органами казначейства. При ее отсутствии финансирование не осуществляется.

До создания казначейской системы финансирование и перечисление средств осуществлялось по схемам, представленным в Приложении №5 (в общем виде) и Приложении №6 (в более детализированном виде).

Из приведенных схем следует, что до формирования системы федерального казначейства финансирование расходов федерального бюджета осуществлялось через бюджетные счета министерств и ведомств в кредитных учреждениях. Эти органы государственного управления, являющиеся главными распорядителями средств, в свою очередь перечисляли средства сметного финансирования своим подведомственным учреждениям и организациям-распорядителям второй степени. Распорядители средств второй степени использовали их на расходы своего учреждения или организации и осуществляли финансирование подведомственных нижестоящих распорядителей средств третьей степени и так далее по цепочке до конечного получателя бюджетных средств.

В этом бюджетном потоке полностью был утерян предварительный и текущий государственный контроль не только за своевременным прохождением, но и за целевым расходованием бюджетных средств.

В настоящее время для учета финансирования в органах федерального казначейства используется технология лицевых счетов. Согласно данной технологии, получателям бюджетных средств в органах федерального казначейства открывают лицевые счета и закрывают все их бюджетные счета в коммерческих банках. Лицевые счета получателей средств из федерального бюджета открываются на текущем бюджетном счете органа федерального казначейства, то есть являются субсчетами его расходного банковского счета. Данные счета предназначены для учета операций по финансированию расходов на содержание учреждений и организаций, а также федеральных программ, дотациям, компенсациям, субвенциям, трансфертам и ссудам. Орган казначейства выступает перед получателем бюджетных средств в качестве банка. Между казначейством и получателем бюджетных средств заключается договор на клиентское обслуживание.

Финансирование распорядителей и получателей бюджетных средств осуществляется органами казначейства на основании реестров, форма которых представлена в Приложении №7. Так, Главные распорядители бюджетных средств в соответствии с росписью доходов и расходов готовят реестры на финансирование как непосредственно своих подведомственных получателей бюджетных средств, так и распорядителей бюджетных средств второго уровня. Эти реестры Главные распорядители передают в Главное управление федерального казначейства (ГУФК).

ГУФК проводит анализ поступивших реестров и формирует реестры в разрезе регионов. На основе информации о поступлении доходов как в федеральный бюджет, так и региональные бюджеты ГУФК решает какие реестры на текущий день должны быть отправлены в регионы. При отправлении реестров указывается, чем обеспечены посылаемые реестры: за счет федерального бюджета («денежные» реестры) или за счет средств, собираемых на территории («безденежные» реестры). На сумму денежных реестров, отправляемых на территорию, готовятся платежные поручения на перевод денежных средств по банковской системе со счета расходов ГУФК на счет расходов соответствующего Управления федерального казначейства (УФК).

В УФК копии платежных поручений и реестры начинают обрабатывать. Если получателями, указанными в реестре, являются организации, обслуживаемые непосредственно в УФК, то им открываются лицевые счета и финансирование будет зачислено на эти счета. Если получателями, указанными в реестре, являются организации, которые обслуживаются в отделениях федерального казначейства, то это финансирование будет перенаправлено в соответствующее подчиненное ОФК. При поступлении денег по «денежному» реестру, что подтверждается выпиской из банка, происходит зачисление средств на лицевые счета получателей бюджетных средств, непосредственно обслуживаемых в УФК, и формирование реестров УФК и платежных поручений на перечисление средств в ОФК для получателей, обслуживаемых в отделениях федерального казначейства. «Безденежные» реестры обеспечиваются денежными средствами либо за счет средств, переведенных со счета доходов на расходный счет казначейства 40105, либо за счет средств подкрепления, поступивших из ГУФК. Подготовленные реестры и копии платежных поручений передаются в отделения федерального казначейства.

При поступлении денег на счет расходов ОФК, что подтверждается выпиской из банка, происходит зачисление средств на лицевые счета получателей бюджетных средств. О зачислении средств на лицевые счета казначейство сообщает клиентам, выдавая им выписки из лицевого счета и мемориальные ордера о зачислении денежных средств.

Владельцы лицевых счетов предоставляют в органы федерального казначейства документы, необходимые для открытия лицевого счета, смету расходов (лимиты) до начала финансирования. Они обязаны своевременно вносить изменения в смету расходов и использовать средства федерального бюджета строго по целевому назначению; соблюдать порядок оформления платежных документов при финансировании расходов из федерального бюджета.

Орган федерального казначейства имеет право осуществлять операции по лицевым счетам в пределах имеющихся остатков средств; приостанавливать или прекращать финансирование в случае непредоставления соответствующих документов или отчетности об использовании средств; проверять целевое использование выданных денежных средств и произведенных платежей.

Владелец лицевого счета имеет право распоряжаться денежными средствами, находящимися на лицевых счетах; получать от органа федерального казначейства необходимую информацию по движению средств на лицевом счете; контролировать своевременность зачисления и перечисления средств с лицевого счета.

При безналичных расчетах казначейство принимает от своих клиентов платежные документы, проверяет их на наличие денег на лицевом счете, правильность целевого списания денег и оформления платежных документов. После проверки необходимые денежные средства списываются с расходного банковского счета казначейства.

Организации с переходом на финансирование через лицевые счета представляют в ОФК кассовые планы на текущий квартал и заявления на выдачу чековых книжек. Для выдачи наличных средств казначейство накануне принимает заявки от клиентов при наличии денег на лицевом счете и оформляет сводную заявку в банк на выдачу определенной суммы. Казначейство выписывает чеки на заказанные суммы денег, и клиенты сами получает деньги в банке. Выдача наличных денег сопровождается списанием средств с расходного счета казначейства.

После проведения банковских операций казначейство получает выписку из банка, где подтверждается списание денежных средств со счета казначейства. На основании полученной выписки казначейство списывает денежные средства с лицевых счетов клиентов.

Для подтверждения выполненных операций казначейство выдает своим клиентам документы, аналогичные банковским: копии платежных документов и выписку из лицевого счета.

При финансировании расходов федерального бюджета через систему лицевых счетов, открытых в органах казначейства для получателей средств, существенно изменились взаимоотношения участников данного процесса.

Во-первых, органы казначейства практически приняли на себя функции банковских учреждений по осуществлению платежей по поручению получателей.

Во-вторых, введены предшествующие платежу процедуры контроля не только наличия средств на лицевом счете, но и право целевого расходования средств по статьям экономической классификации, а также подтверждение выполненных работ и оказанных услуг.

Таким образом, деятельность органов казначейства связана со всеми финансовыми потоками, относящимся к государственным финансам. Поэтому важна оперативность и четкость исполнения ими соответствующих операций.

В работе анализ исполнения бюджета проведен аналогично анализу исполнения доходной части бюджета, то есть приведены данные исполнения федерального бюджета по расходам на территории Южного округа г. Москвы. При анализе все расходы федерального бюджета в целях большей наглядности были сгруппированы по своей экономической сущности. Такая группировка официально применяется при общем анализе расходов федерального бюджета Министерством финансов РФ. Однако следует отметить, что по ряду статей расходов, таких как расходы на государственное управление, на национальную оборону информация отсутствует по причине того, что является секретной и доступ к ней ограничен.

Кроме того, ряд статей расходов федерального бюджета, таких как расходы на обслуживание государственного долга и предоставление финансовой помощи бюджетам другим уровней, вообще не исполнялись на территории Южного административного округа.

В ОФК по ЮАО г. Москвы в 2000 году обслуживалось 414 бюджетополучателей, денежные средства которых находились на 677 лицевых счетах, что, естественно, отразилось на объемах финансирования, поступающих в ОФК.

Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на территории ЮАО г. Москвы составили расходы на социально-культурные мероприятия. В объеме этих расходов на высшее образование средства федерального бюджета составляют около - 90%, профессионально-техническое и среднее специальное образование - примерно 50%, культуру и искусство - более 30%. Указанные расходы должны были сохранить и поддержать необходимую в условиях переходного периода сеть образовательных учреждений; обеспечить социальную поддержку учащейся молодежи с учетом материального положения семей; позволить профинансировать полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Вторыми по объему финансирования являются расходы целевых бюджетных фондов (29,6%). В структуре этих расходов значительную долю занимают средства Фонда Министерства по атомной энергии.

Следующими по значимости явились расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу в объеме 21,4% к общей сумме расходов. Приоритетное бюджетное финансирование направлено на фундаментальные исследования - 35% от общего объема расходов на науку. Доля расходов на производственные технологии снижается за счет роста участия предприятий в их разработке и внедрении.

Расходы на здравоохранение на территории ЮАО г. Москвы составили 9,3%. Большая часть этих расходов направляется на финансирование лечебно-профилактических учреждений и мероприятий. Среди всех медицинских учреждений ведущее место занимают стационарные учреждения, в которых больные находятся в течение срока, необходимого для лечения и выздоровления. На данные стационарные учреждения расходуется более половина денежных средств, выделяемых на здравоохранение. Расходы в медицинских учреждениях складываются главным образом из расходов на заработную плату медицинскому и административно-хозяйственному персоналу, питание больных по нормам в зависимости от типа учреждения, приобретение медикаментов и др.

Финансирование промышленности, энергетики и строительства в 2000 году на территории Южного округа г. Москвы составило 4,3% к общей сумме расходов. Такое положение дел обусловлено не только отсутствием крупных промышленных предприятий федерального подчинения на территории ЮАО г. Москвы, но и фактически утвержденными показателями финансирования промышленности в Законе «О Федеральном бюджете на 2000 год» (3,77%). Анализируя эти расходы, прежде всего, следует обратить внимание на государственную поддержку угольной промышленности в рамках программы реструктуризации угольной промышленности.

Достаточно низкий уровень расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (4,5%) объясняется тем, что большинство организаций силовых ведомств переведены на обслуживание в Специализированное отделение федерального казначейства.

Финансирование расходов федерального бюджета в разрезе месяцев 2000 года происходило крайне неравномерно. Высокий уровень финансирования расходов в конце 2000 года связано с распределением дополнительных доходов федерального бюджета в соответствии с приоритетными направлениями бюджетной политики государства, - поддержкой правоохранительных органов, системы образования, здравоохранения.

В заключении хотелось бы добавить, что в условиях ограниченности государственных ресурсов важным аспектом является срочность, необходимость и достаточность расходов. Очевидно, что часть расходов не может быть не произведена в любых условиях. Нельзя допускать фактов невыплаты заработной платы; нельзя не финансировать ресурсоснабжающие организации, иначе в определенном регионе не будет воды, тепла, света; нельзя, наконец, оставить больницы без лекарств. В ряде отраслей экономики может сложиться такая ситуация, при которой необходимо профинансировать определенные расходы. Так, например, Правительство практически отказалось от финансирования реального сектора экономики, только который сможет обеспечить рост отечественного производства и стабилизацию экономики. Но, конечно же нельзя слепо транжирить бюджетные средства, помогая заведомо обреченным предприятиям, необходимо определить приоритетные направления в экономике и стараться финансировать их в полном объеме. Только тогда мы сможем увидеть положительные сдвиги в отечественном производстве конкурентно-способных товаров и, соответственно, сможем за счет налогов, полученных от товапроизводителей, более эффективно наполнять доходную базу федерального бюджета.

3. Меры по усилению контроля и совершенствованию процесса исполнения федерального бюджета

3.1 Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения федерального бюджета

В современных условиях исполнения федерального бюджета крайне важным является приведение в соответствие рыночных методов хозяйствования и бюджетно-налоговой законодательной базы.

Субъекты федерации, принимая законы об основах бюджетной системы на своих территориях, нередко допускают правовой авантюризм, отклонения от положений федеральных законов, принятие на себя компетенций федерального уровня. Субъекты Российской Федерации, определяющие свои финансовые взаимоотношения с федеральными органами государственной власти Российской Федерации на основании двухсторонних договоров (соглашений), трактуют принципы бюджетного федерализма иначе, чем другие субъекты Российской Федерации. Можно привести целый ряд примеров правовой нерешённости методических вопросов формирования и исполнения бюджета; использования доходов, дополнительно полученных в процессе исполнения бюджета; процедуры внесения уточнений в утверждённый бюджет и другие.

Для упорядочения бюджетного законодательства огромное значение состоит в принятии Бюджетного кодекса.

С появлением Бюджетного кодекса Российской Федерации правовую основу получил не только бюджетный процесс, но и многие вопросы государственного и муниципального контроля [1].

Прежде всего важно то, что Бюджетный кодекс установил базовые правовые нормы, в отсутствии которых как бюджетный, так и финансовый контроль в целом испытывали немалые трудности.

Установлен принцип адресности и целевого использования бюджетных средств. Он означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направлений финансирования конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению этого принципа, являются теперь нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Очень важно, что для обеспечения финансового контроля Кодекс обязывает распорядителей и получателей бюджетных средств предоставлять необходимую информацию контрольным органам. К примеру, в Счётную палату Российской Федерации должна предоставляться сводная бюджетная роспись федерального бюджета [1].

Принципиально важным является положение Кодекса о том, что помощь из бюджета в любом варианте обуславливается предварительной проверкой финансового состояния юридического или физического лица, претендующего на получение такой помощи. Это будет способствовать реализации принципа адресного и целевого использования бюджетных средств.

Законодательное закрепление получили и сами формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий, их содержание и условия применения. Впервые в законодательной практике в документе такого уровня указано, какие организации являются органами государственного и муниципального финансового контроля.

В настоящее время назрела необходимость реформирования сложившейся налоговой системы Российской Федерации, так как решение многих важных проблем кроется именно в совершенствовании правовой базы сбора налогов и их поступления в бюджет. Вследствие чего Налоговый кодекс Российской Федерации призван решить многие важные проблемы, такие как:

построение стабильной, единой для Российской Федерации налоговой системы с правовым механизмом взаимодействия всех её элементов в рамках единого налогового пространства;

развитие налогового федерализма, позволяющего обеспечить доходами федеральный, региональные и местные бюджеты закреплёнными за ними и гарантированными налоговыми источниками;

создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, способствующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и увеличению богатства страны и её граждан;

снижение общего налогового бремени и уменьшение числа налогов;

формирование единой налоговой и бюджетной правовой базы;

совершенствование системы ответственности плательщиков за нарушение налогового законодательства.

Особо важными для бюджета и налогоплательщиков являются следующие положения Налогового кодекса:

Кодекс содержит норму о том, что обязанность по уплате налога считается исполненной, если налогоплательщик подал в установленный для уплаты налога срок в банк платёжное поручение при наличии достаточных средств на счёте;

Решён вопрос о толковании норм и положений актов налогового законодательства, то есть их издаёт орган, принявший этот документ, либо орган, указанный в этом документе;

Налоговый кодекс содержит запрет придавать обратную силу налоговому законодательству и требование об опубликовании этих актов не менее, чем за месяц до вступления в силу.

Принятие Бюджетного и Налогового кодексов означает прорыв в реформировании бюджетного процесса в Российской Федерации.

Вместе с тем существует еще много нерешенных правовых проблем, снижающих эффективность процесса исполнения федерального бюджета. Необходимо сократить количество нормативных актов, в соответствии с которыми происходит исполнение федерального бюджета, так как огромное их число не способствует нормальному продвижению процесса исполнения федерального бюджета. Также необходимо устранить разночтения, встречающиеся в ряде нормативных актов, которые касаются одного и того. Такое положение дел приводит к неясному или неправильному пониманию ряда процедур участниками процесса исполнения бюджета. Необходимо обеспечить одинаковое смысловое звучание одних и тех же положений законодательства, в различных источниках нормативно-правовой базы. Помимо всего прочего необходимо объединить основные положения, касающиеся процедур исполнения бюджета, прав и обязанностей, ответственности участников бюджетного процесса как по налоговым, так и по бюджетным вопросам в едином нормативном акте, чтобы он служил настольной книгой для участников процесса исполнения федерального бюджета.

Необходимо также привести к единому звучанию нормативную базу Российской Федерации и её субъектов, так как существуют довольно большие расхождения по ряду вопросов.

Только с учётом всего вышесказанного представляется возможным упорядочить нормативно-правовую базу, касающуюся процесса исполнения федерального бюджета и вывести её на приемлемый уровень. И только тогда мы получим действительно нормальный процесс исполнения доходов и расходов федерального бюджета на всей территории Российской Федерации.

3.2 Меры по усилению контроля за исполнением федерального бюджета

Бюджетная политика, проводимая Правительством РФ, должна способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов. Отношения, возникающие в процессе исполнения федерального бюджета, должны стать примером ответственности за принятые обязательства, открытости, публичности и четкого соблюдения федерального законодательства.

В связи с этим, учитывая комплекс радикальных мер по оздоровлению государственных финансов, осуществляемых руководством страны, целесообразно остановиться на ряде узловых элементов системы исполнения расходов федерального бюджета, реформирование или воссоздание которых позволит разрешить наиболее острые проблемы бюджетного процесса.

К ним, в настоящий переходный период реформирования экономики можно отнести, во-первых, проблему накопившейся задолженности федерального бюджета по расходам, подрывающую платёжную систему в рамках всей экономики страны, создающую дополнительные сложности со сбором налогов, во-вторых, проблему эффективного управления денежными ресурсами федерального бюджета в интересах федеральной бюджетной системы в целом.

Необходимо отметить, что федеральное казначейство Министерства Финансов Российской Федерации играет не последнюю роль в разрешении данных проблем. В этой связи хотелось бы подчеркнуть, что федеральное казначейство, являясь по определению центральным звеном в структуре исполнения федерального бюджета, для нормальной организации своей работы требует наличия совокупности внешних факторов. Например, казначейская система должна быть поддержана не только финансовыми законами, но и системами гражданского законодательства, уголовного права, государственной службы труда и социальной защиты и другими. Без своевременного и достаточного внешнего обеспечения реформы исполнения федерального бюджета система федерального казначейства, какой бы правильной она ни была, может распасться.

По существу, имеющиеся сегодня в бюджетно-налоговой сфере проблемы характеризуются двумя основными факторами: просроченной задолженностью по платежам бюджетов всех уровней - с одной стороны, и налоговыми недоимками налогоплательщиков - с другой. Возрастающая на протяжении ряда лет задолженность по платежам из федерального бюджета является одной из главных причин несбалансированности исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. В данных условиях на первый план выходит необходимость решения следующих задач:

провести инвентаризацию и регистрацию объёма накопленной задолженности и принять по ним необходимые организационные и дисциплинарные меры;

не допустить формирования новой задолженности, создав эффективную систему учёта обязательств федерального бюджета и, в конечном счете, - систему управления процессом товаров и услуг для нужд бюджетного сектора государственной экономики.

В связи с этим деятельность системы федерального казначейства непосредственно затрагивает решение задач регистрации объёмов накопленной задолженности и формирования эффективной системы учёта обязательств федерального бюджета и, в конечном счете, - системы управления процессом санкционирования и финансирования расходов федерального бюджета. Базовые принципы такой системы заложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Для того чтобы правильно наметить задачи и определить пути их решения, важно выделить и разграничить все стадии процесса исполнения бюджетных расходов, на которых необходима система учета бюджетных обязательств. Такими стадиями могут быть следующие [26,151]:

уведомление о лимитах бюджетных обязательств распорядителей и получателей бюджетных средств по распределению отраслевых министерств и ведомств через органы федерального казначейства;

принятие бюджетных обязательств распорядителями и получателями бюджетных средств;

регистрация принятых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства;

подтверждение бюджетных обязательств;

выверка подтверждения бюджетных обязательств в органах федерального казначейства;

подготовка платёжных документов;

осуществление платежа (списание средств со счёта в банке) органами федерального казначейства.

Таким образом, несбалансированность государственных ресурсов и обязательств является наиболее острой проблемой в процессе исполнения федерального бюджета. Поэтому на органы федерального казначейства возложена обязанность установить контроль за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии, расходных материалов, товаров и услуг.

Особого обсуждения требует проблема постепенного преобразования федерального казначейства из органа финансового контроля в орган финансового управления государства.

С точки зрения задач, поставленных перед системой федерального казначейства последними законодательными и нормативными документами, федеральному казначейству предписывается роль гаранта всех средств государства; вместе с тем вне сферы казначейства находятся операции с внебюджетными государственными средствами, в том числе со средствами, частично формирующимися за счет федерального бюджета. В свете положений Бюджетного кодекса РФ, средства от внебюджетной деятельности бюджетополучателей, средства государственных внебюджетных фондов как часть совокупных денежных ресурсов государства должны учитываться при кассовом планировании и быть предметом управления федерального казначейства. Первым шагом в данном направлении является введение отчетности о внебюджетной деятельности получателей средств федерального бюджета перед органами федерального казначейства и вышестоящими распорядителями бюджетных средств. А со второго полугодия 2001 года планируется создать систему открытия и ведения лицевых счетов в органах федерального казначейства по учету средств, получаемых бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В условиях введения жесткого нормирования расходов федерального бюджета особую важность приобретает необходимость создания эффективной системы управления и контроля за средствами федерального бюджета. Центральным звеном механизма реализации этой задачи является создание единого счета федерального казначейства на всех уровнях системы исполнения федерального бюджета. Консолидация доходов и финансирование расходов будет производиться с единого счета Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и восьмидесяти девяти счетов, по числу управлений федерального казначейства, открытых к нему в учреждениях Банка России.