Миграционные процессы в приграничных регионах России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Сущность миграции. Регулирование миграционных потоков

1.1 Понятие миграции, её виды и функции

1.2 Государственное регулирование миграционного потока

1.3 Проблемные вопросы государственного регулирования миграционных процессов

Глава 2. Особенности миграционного движения в приграничных регионах России

2.1 Дальний Восток

2.2 Краснодарский край

2.3 Фронтьерские миграции на российско-казахстанской границе

2.4 Приграничная миграция на российско-украинской границе

Глава 3. Анализ приграничной миграции в Северно-Западном регионе Российской Федерации

3.1 Понятие и особенности приграничной миграции в Российской Федерации в начале XXI века

3.2 Анализ миграционных процессов в МО «Выборгский район Ленинградской области»

3.3 Пути совершенствования законодательного регулирования миграционного движения

Заключение

Приложения

Введение

Изучение свойств и особенностей миграции как общественного явления сейчас приобретает особую актуальность в связи с образованием ряда новых государств с определенными границами, а миграция изначально отрицает эти границы, что существенно сказывается на судьбах людей. Изучению сущности миграции, ее динамике и прогнозу ее развития в Выборгском районе Ленинградской области посвящена данная работа.

Миграции имеют разнообразные аспекты; их характер и структуру, последствия, которые они вызывают, исследуют ряд наук - демография, экономика, география, социология, статистика, этнография и др. С конца 1980-х годов миграция населения в России определяется особенностями глубокого и затяжного трансформационного кризиса, охватившего базовые принципы организации общества, распадом СССР, а также либерализацией внутренней и внешней миграции. Такой интерес оправдан не столько новизной самого явления, сколько долговременной компенсирующей ролью внешней миграции в условиях отрицательного естественного прироста населения России, а также неблагоприятными тенденциями институционального характера, выразившимися в значительных масштабах нелегальных мигрантов. Вместе с тем специфические черты миграции переходного периода осознаются далеко не полностью. Результатом является определенная асимметрия в исследовании внутренней и внешней миграции. Благодаря социально-экономическим функциям, внутренняя миграция является одним из средств адаптации населения к новым условиям, территориального перераспределения населения под воздействием изменения отраслевой и территориальной структур производства. В современных условиях положительная миграция является атрибутом динамично развивающихся центров роста, в число которых входят сегодня и приграничные территории нашей страны.

Последствия миграции проявляются в различных сферах: политической, социальной, экономической, культурно-психологической и других. Более того, эти последствия имеют и позитивный и негативный характер, становясь, таким образом, источником конфликтов. Все это определяет актуальность изучения проблем политико-правового регулирования миграции.

Объектом исследования данной дипломной работы являются миграционные процессы в приграничных регионах России.

Предмет исследования - социально-экономические отношения в регионах, складывающиеся под воздействием миграции.

Цель работы - выявление современных тенденций миграции, ее социально-экономических последствий в приграничных регионах России и разработка методических подходов к государственному регулированию миграции на региональном уровне.

Для достижения данной цели потребовалось решить следующие задачи:

уточнение определения миграции, фронтьерской (приграничной) миграции, дифференцировать понятия незаконный и нелегальный мигрант ; определение факторов, влияющих на формирование миграционных потоков; общий анализ миграционного движения в Выборгском районе Ленинградской области ; оценка современной миграционной ситуации, сложившейся в приграничных регионах Дальнего Востока, Краснодарского края, российско-казахской и российско-украинской границы; определение структуры иммигрантов в регионе ; установление степени воздействия иммиграции на экономическое развитие региона (на примере ряда регионов России) ; определение социального климата в районах сосредоточения мигрантов ; анализ особенностей государственного регулирования миграции в приграничных регионах России ; предложить ряд практических рекомендаций, направленных на совершенствование государственного регулирования миграции и оптимизацию процесса адаптации мигрантов к новым политическим условиям.

При работе над дипломной мною изучены учебные пособия, нормативно - правовые акты, а также публикации ведущих российских юристов, специалистов по миграционным проблемам Акулыпиной А.В., Андриченко Л.В., Елеонского В.О., Хабриевой Т.Я., Вардомского Л.Б., Голунова С. В., Воробевой О.Д., Гришина А.Ф., Гусарова В.М., Доржиевой Т.Г., Красинец Е.С., Назаровой Е.А., Ионцева В. А., Рыбаковского Л.Л., Флоринской Ю.Ф., Вишневского А.Г., которые исследовались при помощи категориального, структурно - функционального, институционального, сравнительно - статистического и общелогических методов.

Работа состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы, содержащих заключения, списка используемой литературы и приложений.

Глава 1. Сущность миграции. Регулирование миграционных потоков

1.1 Понятие миграции, ее виды и функции

Миграция населения - это процесс перемещения населения трудоспособного населения через границы тех или иных территорий со сменой навсегда или на более или менее длительное время постоянного места жительства либо с регулярным возвращением к нему.

В понятие "миграция населения" различные исследователи вкладывают самый разнообразный смысл. Количество определений "миграции населения" столько же, сколько и авторов этих определений. В.А. Ионцев Ионцев, В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения / В.А. Ионцев. - М.: Диалог-МГУ, 1999. -С. 19. насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений Ионцев, В.А.,. Миграциология / В.А. Ионцев, Б.С. Хорев. - М.; Прогресс, 1989, С. 9-12.. Современное значение термина чрезвычайно широко.

На наш взгляд принципиальные различия в толковании этого понятия заключаются в следующем: учитывается ли при фиксировании факта территориального перемещения людей фактор расстояния; учитывается ли фактор времени пребывания на территории прибытия и регулярности перемещений в различных направлениях; рассматривается ли фактор пересечения каких-либо официально установленных рубежей. Поэтому, в зависимости от учета этих трех обстоятельств можно все определения понятия "миграция населения" условно подразделить на три основные группы. Терминологическая путаница потребовала наведения порядка в научном аппарате. В обосновании терминологии и классификации определений участвовали Б.С. Хорев, А.У. Хомра, В.И. Староверов и многие другие исследователи миграции населения. Если не касаться различных мелких нюансов, то все определения миграции населения можно распределить на три возможных подхода к включению в миграцию различных видов территориального движения населения:

Во-первых, под миграцией понимается все многообразие пространственного движения населения, независимо от его характера и целей. Сюда относят: переезды из одних населенных пунктов в другие; ежедневные поездки на работу или учебу за пределы населенных мест; прибытие в тот или иной район на временные, в том числе и сезонные работы; поездки в командировки, отпуск и другие перемещения. Большинство исследователей исключают из миграции те пространственные перемещения, которые совершаются в пределах одного и того же населенного пункта.

Во-вторых, в миграции включают такие пространственные перемещения, совершающиеся между населенными пунктами, которые ведут к постоянной или временной смене места жительства, а также представляют регулярное двустороннее движение между местом жительства и сферой труда или учебы. Не учитываются возвратные эпизодически совершающиеся деловые и рекреационные поездки из одних населенных мест в другие.

В-третьих, к миграции относят такой процесс пространственного движения населения, который в конечном счете ведет к его территориальному перераспределению. В этом случае отнесение пространственного перемещения к миграции определяется фактическим переселением из одной местности в другую и в ряде стран формальной пропиской в новом месте жительства. При этом здесь происходит соединение места жительства со сферой приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте.

В зависимости от одного из трех подходов, определенной их комбинации можно к миграции отнести любой набор видов территориального перемещения населения. Не умаляя достоинств каждой из имеющихся трактовок понятия "миграция населения", наиболее точным и полным, с нашей точки зрения, отвечающими решению задач разработки методологии миграционной политики, является следующее определение:

В данной работе под миграцией населения мы подразумеваем любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит - притягивающих или выталкивающих.

Ни один воспроизводственный процесс в реальном современном экономически развитом и сильно интегрированном обществе не проистекает без воздействия на него тех изменений, которые происходят в населении в связи с миграционными процессами.

Это подтверждается и выполнением той компенсирующей функции в части стабилизации численности населения россиян, которую выполнила миграция в период резкого увеличения естественной убыли населения в самый кризисный период развития. Фактически за 1992-1999 гг. общая убыль населения нашей страны составила 1,9%, однако при условии нулевого сальдо внешней миграции она могла бы быть в 2 раза больше Кареловой Г.И. Стабилизация численности населения России (возможности и направления демографической политики)./ Кареловой Г.И., Рыбаковского Л.Л. - М.: Изд-во Центра социального прогнозирования, 2001. - С. 74..

Неточно сводить миграционные процессы лишь к миграции рабочей силы. Хотя в периоды стабильного и относительно спокойного мирового общественного развития главным видом и движущей силой при территориальном передвижении является состояние рынков труда в различных регионах. Однако бывают достаточно продолжительные и нередко возникающие периоды так называемой вынужденной миграции, вызываемой воздействием выталкивающих факторов, к которым следует отнести военные конфликты, политические решения, глобальное экономическое реформирование. В эти периоды в движение приходит отнюдь не только экономически активное население, но и массы социально незащищенных категорий людей. Поэтому исключение из понятия "миграционное движение" различных видов так называемых внеэкономических миграций.

Выделяют четыре основных вида пространственного движения населения: эпизодическая, маятниковая, сезонная и постоянная миграции. Виды миграции различаются не только по формальным признакам, но и по существу.

Классификация миграционного движения

По формам - общественно - организованное, неорганизованное;

по причинам - экономическая, социальная, культурная, политическая, военная;

по стадиям - принятие решений, территориальное перемещение, адаптация.

Миграция населения воздействует на общественное развитие посредством осуществления своих функций. Функции -- это те конкретные роли, которые играют миграции населения в жизнедеятельности общества. Функции миграции населения не однозначны. Одни из них независимы от типа социально-экономической системы и особенностей отдельных обществ, характер других определяется социально-экономическими условиями конкретных обществ. Первые -- общие функции миграции, вторые -- специфические функции той или иной общественно-экономической формации.

Т.И. Заславская при анализе миграции населения среди ее наиболее общих функции выделяет ускорительную, селективную и перераспределительную Шабанова М.А. Сезонная и постоянная миграция населения / Шабанова М.А, отв. ред. акад. Т.И. Заславская . - М.: Комплексное социолого-статистическое исследование, 2005, С.5-17.. В более поздних работах суть первой из них она сводит к обеспечению того или иного уровня пространственной подвижности населения.

Функции повышения подвижности, перераспределительная и селективная проявляют себя неоднозначно в различных видах миграции. В одних случаях, как, например, в эпизодической миграции, наибольшее значение принадлежит функции развития подвижности, в других, - таких, как переселение, - все функции проявляют себя в полной мере. Тем не менее, во всех миграционных перемещениях сущность миграции в наибольшей мере раскрывается через ее функции.

Именно поэтому миграция в различных социально-экономических условиях выполняет специфически присущие этим условиям функции, наиболее важными из которых являются экономическая и социальная. Экономическая функция миграции населения состоит в обеспечении соединения территориально распределенных средств производства с необходимой рабочей силой и их функционирования в процессе производства. Социальная функция миграции населения в обществе всецело определяется господствующими производственными отношениями. Суть социальной функции миграции населения состоит в более полном удовлетворении потребностей переселенцев.

Население или группы людей, участвующие в процессе переселения обладают теми же социально-экономическими и демографическими характеристиками, что и стационарное население. Однако половозрастная структура населения, участвующего в миграционных процессах, структура по уровню образования и многие другие характеристики резко отличаются от тех, которыми обладает стационарное население. Поэтому, в случае, когда миграция приобретает масштабные размеры, она оказывает существенное воздействие на все масштабные размеры, она оказывает существенное воздействие на все воспроизводственные, а также социальные и политические процессы как в позитивную, так и в негативную стороны.

В 1960-90 годы примерно 3/4 российских мигрантов были моложе 30-и лет, по достижении этого возраста миграции почти прекращались. В прошедшее десятилетие (90-е годы) мигранты сильно "постарели", доля молодежи, особенно в возрасте 15-19 лет, сильно уменьшилась, а все мигранты до 30-ти лет составляют менее 60% общего потока. Произошел сильный сдвиг структуры мигрантов в сторону зрелых и самых старших возрастов А.Г. Вишневский, Население России 2000/ А.Г. Вишневский. - М.: ИНХП РАН, 2001, 104c..

Для того чтобы квалифицировать миграцию населения как объект управления и разработки соответствующей политики, необходимо определить основные влияющие на мотивацию к переселению факторы и побудительные причины миграции.

Несмотря на крайнее разнообразие подходов к классификации и самих классификаций факторов миграции, все специалисты единодушны в том, что побуждают к переселению совокупные преимущества в условиях жизни в регионе вселения по сравнению с регионом выезда.

Одно из первых глубоких теоретических исследований миграционных процессов принадлежит английскому ученому Е.Г. Равенштейну, который в 1885 году на примере миграций в Великобритании и Северной Америке сформулировал одиннадцать миграционных законов. Многие из этих законов справедливы и до настоящего времени, что говорит об их объективном характере. Именно поэтому на них базируются многие теории в области миграции.

Основными из них являются следующие: больше всего миграций осуществляется на короткие расстояния; чем крупнее территориальный центр, тем более привлекательное влияние он оказывает; каждому миграционному потоку соответствует свой контрпоток; рост крупных городов в большей степени обусловлен миграцией населения, нежели естественным в нем приростом; масштабы миграции возрастают с развитием промышленности и торговли и особенно с развитием транспорта; экономические причины миграции являются определяющими Симон Д.Л. Экономические составляющие иммиграции / Симон Д.Л.- N.Y., 1989.

Объективность законов, присущих миграции населения доказывает то, что недоучет их действия или полное игнорирование приводит к таким негативным последствиям как рост нелегальной миграции, нарушение в размещении производительных сил, недоразвитие транспортных связей, снижение уровня жизни, возникновение социальных конфликтов.

Основные показатели миграции :

число прибывших лиц (прибытий) - П;

число выбывших лиц (выбытий) - В;

сальдо миграции - миграционный прирост (убыль) населения -П-В;

объем миграции, валовая миграция, брутто-миграция - П + В.

Поскольку показатели объема миграции зависят от численности населения соответствующей территории, для анализа миграционных процессов используются относительные показатели.

Показатели интенсивности миграции характеризуют частоту случаев перемен места жительства в совокупности населения за отдельный период. Чаще всего используются следующие общие характеристики интенсивности миграции на 1000 жителей в расчете на год. Кроме того, определяются средние коэффициенты миграции за ряд лет. При их расчете используются показатели миграции и численность населения в среднем за анализируемый период времени. Анализ данных о миграции показывает, куда и откуда, в каком количестве происходит перемещение населения в стране, что очень важно знать при планировании многих хозяйственных и других мероприятий. Данные о сальдо миграции населения по каждому населенному пункту вместе с данными о естественном приросте населения служат основой для расчетов численности населения на любой территории в период между переписями.

1.2 Государственное регулирование миграционного потока

1.2.1 Роль государства в регулировании миграционных потоков

Воздействовать на миграционное поведение населения можно, используя весь комплекс административных, правовых и экономических рычагов управения. Причем в любом государстве это функция исключительно центрального правительства. Однако она реализуется с помощью региональной экономической политики путем воздействия на социально-экономическую ситуацию в регионах и их миграционную привлекательность.

Регулирование регионального развития осуществляется в странах с самым разным государственно-политическим устройством. Отличаются лишь формы воздействия на миграционное поведение населения. По-своему интересный и успешный опыт региональной экономической политики имеется и в федеративных государствах (США, Канаде, Германии, Австрии и др.) и в унитарных республиках (Франции, Италии и др.) и в монархиях парламентского типа (Великобритании, Нидерландах, Испании, Швеции и др.).

Да и собственный опыт в России, как государства с обширной территорией и самым большим разнообразием региональных условий жизни и хозяйственной деятельности, нельзя сбрасывать со счетов. Благодаря целенаправленной региональной экономической политике по освоению восточных территорий, в относительно сжатые сроки в эти регионы перераспределено согласно переписи населения 1897 года из 60 губерний России почти 2,4 млн. человек. Не менее внушительными были и масштабы переселения в эти районы в бывшем СССР. Однако нельзя не признать, что в тот период перераспределение обеспечивалось с помощью административных рычагов, что привело к нарушению прав граждан на свободу передвижения.

Административные меры являются эффективными только в случае подкрепления их экономическими стимулами, которые обеспечивают совпадение интересов государства и отдельного гражданина.

Как следует из международного и отечественного опыта, развитие региональных экономических систем и их функционирование не может осуществляться на основе рыночного саморегулирования. Политика государственного невмешательства неизбежно приводила к нарастанию разного рода противоречий, способных разрушить целостность национальной экономики и общества. Со времен первых экономических кризисов необходимость государственного регулирования экономического развития стала аксиомой. Поэтому забота о пространственной организации хозяйства страны, о размещении производительных сил вообще и населения в частности является непременной функцией любого государства, безусловным рефлексом его самосохранения. Опыт проведения рыночных реформ в России доказал эту истину еще раз.

Не случайно, что современные системы регулирования в странах с рыночной экономикой стали складываться в период мирового экономического кризиса 30-х годов прошлого столетия (особенно в США), приобрели более развитые формы после второй мировой войны (особенно в Западной Европе) и периодически реформируются в последние десятилетия.

Активизация деятельности правительств в этой сфере отражает понимание того, что без решения региональных проблем нельзя достигнуть провозглашаемых правительствами большинства развитых стран национальных целей: эффективной занятости, улучшения качества жизни, социально справедливого распределения доходов, стабильного, устойчивого экономического роста.

В идеологии региональной экономической политики развитых стран важное место занимает понимание того, что главным ее объектом являются различного рода региональные (пространственные) неравенства - различия в уровнях развития, занятости, доходов населения, условиях предпринимательства и т.д. Из этого следует, что на уровень миграционной привлекательности регионов, а значит на направления миграционных потоков, в первую очередь влияют меры региональной (или пространственной) экономической политики, призванной сводить к минимуму региональные неравенства.

В силу специфических особенностей миграционных процессов, зависимости от всего комплекса социально-экономических и природных факторов, политика, проводимая в отношении их регулирования не может не находиться во взаимодействии с:

Социальной политикой в целом и всеми ее составляющими, т.к. миграционные процессы являются только следствием притягивающих социальных факторов. Кроме того, они и сами становятся следствием социального неблагополучия. Меры социальной политики выступают на первый план при оказании государственной поддержки тем категориям мигрантов, которые переезжают на новое постоянное или временное место жительства под воздействием преимущественно выталкивающих факторов в экстренном порядке.

Демографической политикой. Являясь важной составляющей демографического процесса, миграционные процессы влияют на демографическую ситуацию. В одних случаях они способствуют снижению «демографического давления», в других позволяют компенсировать естественные потери населения. Миграция населения способна привести к существенным изменениям в половозрастной структуре населения отдельных регионов страны. Миграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.

Геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регионов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии. Кроме того, применительно к политике в области внешней миграции, необходимо учитывать двусторонние отношения с разными государствами, наличие партнерских и союзнических отношений с ними.

Национальной политикой. В связи с тем, что одной из важнейших групп факторов субъективного, психологического характера, воздействующих на миграционные процессы, является сложившийся жизненный стереотип, или жизненный стандарт, зависящий в первую очередь от этнических особенностей и обычаев, миграция населения находится в тесной связи с этническими процессами.

Но наиболее тесная взаимозависимость существует, как уже отмечалось между миграционными и экономическими процессами, а следовательно, между миграционной и экономической политикой, а с точки зрения территориального перераспределения населения, с ее региональной составляющей. Социально-экономические миграционные процессы находятся в тесной связи с движением капиталов. Экономическая политика, в том случае, если она есть, определяет необходимые региону население и трудовые ресурсы, а также меры экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях.

Кроме внешней миграционной политики, как правило, иммиграционной, всегда существует и политика в отношении размещения населения и внутри страны, которая в том числе воздействует на распределение иммиграционных потоков.

Рациональное размещение населения способствует эффективному функционированию экономики, сглаживает региональные противоречия, устраняет внутреннюю социально-экономическую напряженность. Любое цивилизованное государство следит за тем, чтобы не происходила чрезмерная концентрация населения и экономики в одних регионах и запустение в других. Размещение населения или его перераспределение осуществляется в форме внутренних переселений.

В Концепции регулирования миграционных процессов, в частности, выделены следующие основные направления регулирования миграции: обеспечение контроля за иммиграционными процессами в Российской Федерации; создание условий для интеграции вынужденных мигрантов; содействие привлечению мигрантов на работу в Российскую Федерацию с учетом потребности экономики страны в трудовых ресурсах; создание условий для возвращения внутриперемещенных лиц, покинувших места постоянного проживания; поддержка и развитие взаимоотношений с соотечественниками за рубежом; оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов; создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в северных, восточных и приграничных районах Российской Федерации; содействие добровольному переселению соотечественников из стран СНГ и Балтии.

В качестве механизмов реализации Концепции предложены меры по совершенствованию законодательства, разработка федеральных и региональных целевых программ, разработка балансов трудовых ресурсов, создание баз данных по мигрантам, кадровое, информационное и научное обеспечение миграционной политики.

1.2.2 Законодательное регулирование миграции в Российской Федерации

Следует учитывать, что миграционная политика в Российской Федерации в настоящее время проводится в достаточно узком коридоре возможностей, обусловленном рядом ограничений, среди которых основные - это экономические ограничения, значительно сужающие "социальную" составляющую миграционной политики, а также ограничения, вытекающие из интересов обеспечения национальной безопасности государства.

Помимо этого, к нерешенным проблемам следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции, что также является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.

Все это потребовало выработки адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов. Разработка такого законодательства преследует еще одну очень важную цель, которая заключается в создании условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, установлении соответствия их международным стандартам и взятым Российской Федерацией на себя обязательствам в этой сфере, вытекающим из действующих на ее территории международных актов.

Общепринятые принципы и нормы международного права и международных соглашений Российской Федерации, в том числе по вопросам миграции, включаются в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в правовую систему России. Это касается прежде всего выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокола к ней 1967 г Бюллетень международных договоров. -1993.- N 9. - С.6-31., к которым Российская Федерация присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993 г.). Важным элементом развития законодательства является также заключение межгосударственных договоров и соглашений по вопросам регулирования прав мигрантов, их своевременное внесение на ратификацию и выполнение других внутригосударственных процедур, необходимых для вступления указанных договоров и соглашений в силу.

Следует отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.). В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» Ведомости СССР. - 1981. - N 26. - Ст.836 и Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" Ведомости РФ. - 1991.- N 26. - Ст.836. К сожалению, они не в полной мере обеспечивали интересы, права отдельных лиц.

Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы", впоследствии дополненный Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. N 847 "О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы" О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы: указ Президента РФ от 29 апреля 1994г. № 847 // Собрание законодательства РФ. - 1994 - №2- Ст.77.

Наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении их, как наиболее уязвимой части населения, были приняты и действуют в настоящее время Федеральный закон от "О беженцах" О беженцах : федеральный закон от 19 февраля 1993г. №4528-1 // Собрание законодательства РФ. -№ 46- Ст. 4537 и Закон Российской Федерации от "О вынужденных переселенцах" О вынужденных переселенцах от 19февраля 1993г. № 4530-1 // Собрание законодательства РФ. - №33 - Ст.3348.

В отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Вместе с тем отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. Все это не способствовало проведению единой миграционной политики в стране.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствовал системный подход к регулированию данных общественных отношений.

Со второй половины 90-х годов ситуация в определенной степени поменялась, что выразилось прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году принят Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (в ред. от 24 июня 1999 г.) :федеральный закон // Собрание законодательства РФ.- 1996.- N 34. - Ст.4029. В 2002 году вступили в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" О гражданстве Российской Федерации : федеральный закон от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 22. - Ст.2031 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" О правом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федеральный закон от 25 июля 2002г. № 115 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 30 - Ст. 3032 Что касается Правительства Российской Федерации, то основу программы его законодательной деятельности составляют утвержденные им 20 февраля 2001 г. Основные направления миграционной политики.

Обновление законодательства было направлено, в частности, на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территориях, приграничных с другими государствами. Предусматривается централизованный учет (создание центрального банка данных) иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих (как временно, так и постоянно) в Российской Федерации.

Тем не менее, несмотря на принятие ряда указанных выше актов, вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов решены еще далеко не достаточно. В настоящее время, к сожалению, нет даже нормативного определения самого термина "мигрант". В международных правовых актах используются термины "беженец", "лицо, перемещенное внутри страны".

В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием "мигрант", является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 г. Однако это Соглашение определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие "мигрант", - категорию трудящихся - мигрантов, то есть лиц, временно выезжающих из государства постоянного места жительства для устройства на работу.

Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие "мигрант" является родовым и включает в себя все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных грани Об экономическом суде СНГ : распоряжение от 11 сентября 1996 г. // N С-1/14-96. Вместе с тем считаем, что использование данного определения в тексте законодательных актов не представляется возможным. Его употребление в законе приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение. В то же время само понятие миграции существует только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагает пересечение лицом пространственных границ.

Необходима эффективная законодательная основа борьбы с незаконной миграцией. Предпринятые меры, в частности, введение в действие Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в определенной степени позволяют соблюсти экономические интересы государства, снизить приток нелегальных трудящихся - мигрантов. Важно, чтобы указанные меры не препятствовали возвращению наших соотечественников - работоспособных, обученных, со знанием языка, имеющих общие с нами традиции.

Важнейшим шагом на пути развития современной, всесторонней системы государственного регулирования миграции в Российской Федерации является разработка и одобрение Правительством Российской Федерации Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации О регулирование миграционных процессов в РФ : распоряжение Правительства РФ от 01 марта 2003 № 256-р // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 64.

Указанная Концепция «представляет собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами О регулирование миграционных процессов в РФ : преамбула Концепции правительства РФ от 01 марта 2003» .

Дан по анализ современной миграционной ситуации в Российской Федерации, сформулированы цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов и изложены основные направления деятельности органов власти по регулированию миграционных процессов и механизмы реализации.

В настоящее время вопросы разработки и реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов возложены на Минтруд России и его территориальные органы службы занятости, а также на Федеральную миграционную службу МВД России.

Очевидна тесная взаимосвязь государственной миграционной политики и государственной политики регулирования занятости населения. Именно ситуация на рынке труда формирует либо потребность в притоке дополнительной рабочей силы, в том числе за счет миграции, либо определяет необходимость иммиграционного оттока из кризисных и депрессивных районов с высоким уровнем безработицы.

1.2.3 Законодательное регулирование приграничной миграции в рамках СНГ

Правовое регулирование приграничного сотрудничества в рамках СНГ мы рассмотрим на примере Украины.

В Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины, заключенное в Харькове 27 января 1995 года отдельная статья (11) посвящена регулированию миграционных процессов и выработке согласованных мер России и Украины. Установлено, что органы исполнительной власти приграничных областей будут самостоятельно на основе действующего законодательства решать вопросы взаимного привлечения трудовых ресурсов, расчетов за использование привлеченной рабочей силы, прямого обмена научными работниками, преподавателями, студентами, творческими работниками, проводить согласованную политику в области трудовых отношений, условий и охраны труда, социальных гарантий. При этом не допускается дискриминация граждан обоих государств.

Правовые механизмы, обеспечивающие реализацию Соглашения традиционны для такого рода соглашений в рамках СНГ: любые разногласия, которые могут возникнуть в отношении толкования и применения положений настоящего Соглашения, разрешаются путем переговоров и консультаций, процедура которых определяется по согласованию Сторон. Изменения и дополнения к настоящему Соглашению принимаются по взаимному согласию Сторон и оформляются протоколами, которые становятся его неотъемлемой частью.

В Обращении руководителей двенадцати приграничных областей и краев Российской Федерации (Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской, Краснодарского края) и Украины (Донецкой, Запорожской, Луганской, Сумской, Харьковской, Черниговской), собравшихся на подписание Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве приграничных областей Российской Федерации и Украины 27 января 1995 г. в г. Харькове, отмечалось, что заключенное в г. Харькове российско-украинское Соглашение является важным шагом в деле углубления равноправного и взаимовыгодного сотрудничества между Российской Федерацией и Украиной.

Очевидно, что данное Соглашение носит общий, «рамочный» характер, оно закладывает некие основы сотрудничества и устанавливает его основные принципы. Вместе с тем, реализация его положений предполагает большую работу по созданию соответствующей правовой базы и осуществлению инфраструктурных проектов.

В правовой области также накопился ряд проблем. В настоящее время имеются значительные пробелы в нормативно-правовом обеспечении приграничного сотрудничества, внешнеэкономической деятельности. Реализация заключенных договоров и соглашений предполагает сближение и гармонизацию законодательства двух стран в направлении выравнивания условий сотрудничества для хозяйствующих субъектов. Это позволит преодолеть негативные тенденции в формировании торгово-экономических связей и развития производственной кооперации. Однако сама проблема оптимального правового регулирования далеко не проста и требует серьезных научных исследований, предварительной проработки всех аспектов и возможных последствий. В силу этого позитивную роль может сыграть проведение экспериментов на уровне отдельных регионов, принятие актов временного характера.

Во-первых, одним из наиболее острых вопросов правового характера является вопрос об установлении оптимального пограничного и таможенного режимов для жителей приграничных районов Украины и России. Этот вопрос в достаточной степени не проработан. Прежде всего, нет единой точки зрения по вопросу о том, какие конкретно положения законодательства требуют изменения. Применительно к пограничному режиму выдвигаются разные и нередко взаимоисключающие требования. Участники приграничного сотрудничества заинтересованы в максимальном смягчении таможенного и приграничного режимов. Вместе с тем, существует объективная потребность в укреплении общей российско-украинской границы (в том числе и в интересах приграничных регионов). Вопрос о том, насколько в данной сфере необходимы меры законодательного характера, а не отработка различного рода административных механизмов, не вполне ясно, поскольку научные разработки в данной сфере только ведутся. В настоящее время имеется опыт совместных проектов в данной области с международными организациями. В частности, был реализован в рамках Международной организации по миграции (МОМ) совместный российско-украинский проект, по обеспечению укрепления общей границы между двумя странами. В рамках пилотного проекта специалисты МОМ, совместно с российскими и украинскими экспертами, проанализировали ситуацию на 200-километровом участке границы, и разработали набор рекомендаций относительно того, как Россия и Украина могли бы укрепить свои границы и поставить заслон на пути незаконной миграции. Реализация проекта направлена на использование наиболее успешных процедур современного пограничного контроля, включая пункты первичного и вторичного осмотра. Важным моментом является координация действий с УВКБ ООН, что позволяет учитывать аспекты, связанные с предоставлением убежища и обеспечением защиты беженцев

Данный проект призван продемонстрировать возможность улучшения положения дел на чрезвычайно загруженном участке границы (между Белгородом и Харьковом) путем разработки общегосударственных мер и мероприятий оперативного характера, направленных на совершенствование существующей системы пограничного и миграционного контроля (Сайт МОМ http://www.momwrossii/index.khtml). Реализация подобного рода пилотных проектов в случае последующего использования накопленного опыта может не только улучшить ситуацию в пограничных районах и рационализировать административную деятельность в данной сфере, но и позволяет уточнить, что реально требует нового правового регулирования.

Некоторые авторы отмечают, что для России и Украины может оказаться полезным использование модели "еврорегионов", созданных в странах ЕС на уровне территориальных образований, тем более, что в трех из 75 существующих еврорегионов, участвуют российские регионы и местные органы власти («Карелия», «Балтика», «Сауле»), а в трех других объединениях задействованы украинские регионы («Карпаты», «Буг», «Неман»). В СНГ подобных сообществ нет, хотя условия для их создания существуют - географическая близость, исторически сложившиеся торгово-экономические связи и гуманитарные контакты, высокая степень взаимодополняемости в производстве и инфраструктуре, открытость границ Акульшина А.В. Европейское строительство: уроки для России [Электрон. ресурс] /А. В. Акульшина. - Режим доступа : http://intellectuals.ru/publish.shtml.

В-четвертых, возможно имеет смысл четко определить особый правовой статус приграничных районов, льготы для приграничной хозяйственной деятельности, особенности производственной кооперации.

1.3 Проблемные вопросы государственного регулирования миграционных процессов

Переход российской экономики к рыночным отношениям, реформа в политической сфере, углубление процессов интеграции создали условия для полноправного участия России в международном рынке труда. "Вхождение" страны в мировой рынок формирует новые миграционные потоки. В структуре внешней миграции все отчетливее выделяется внешняя трудовая миграция. Вовлечение в международное сотрудничество национального рынка рабочей силы, проникновение на мировой рынок труда, различные социально-экономические последствия для стран-участниц привели к потребности в анализе побудительных факторов миграции рабочей силы и причин, сдерживающих этот процесс.

Среди потоков иностранной рабочей силы в Россию наибольшую озабоченность вызывают сегодня противоречивые последствия роста иммиграции из стран Юго-Восточной Азии. В последние годы Китай занял лидирующие позиции по числу приезжающих на работу в Россию из стран дальнего зарубежья. Открытие границы для китайской рабочей силы позволило несколько стабилизировать ситуацию на рынке труда восточных территорий. Вместе с тем рост миграции из КНР поставил вопрос о замещении местных жителей России избыточным китайским населением, в первую очередь в приграничных регионах Сибири и Дальнего Востока, где наблюдается миграционный отток местного населения Национальный доклад ПРООН о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2002/2003 г. // Социс. - 2004.- №3 - С.16.. Значительную часть прогрессирующего притока китайского населения составляют нелегальные мигранты, закрепление и обустройство которых в России вряд ли отвечает ее политическим и экономическим интересам.

Сегодняшняя миграционная политика в России отличается фрагментарностью, тактикой "латания дыр", ресурсной необеспеченностью. В ряду наиболее значимых обстоятельств, обусловливающих такую ситуацию, выделяется слабое научное представление о сути миграции, ее природе и региональной специфике. Миграция, ставшая в последнее время объектом исследований в рамках многих гуманитарных дисциплин, до сих пор не находит целостного научного объяснения.

Исследования данного феномена не имеют системной, комплексной основы, поскольку зажаты рамками дисциплины, в ключе которой ведется анализ.

Тенденции миграционных процессов современности указывают на необходимость перенесения акцента в государственном регулировании миграции с количественных параметров на качественные. К качественным параметрам, характеризующим состояние мигрантов, относятся их ценности, установки и ожидания, мотивация и цели переселения, профессионализм, принадлежность к этнокультурной среде и социальному слою, уровень доходов и др.

В усложнившейся модели современного российского общества комплексный подход к регулированию миграции заставляет рассматривать мигранта в его взаимосвязях с различными социальными группами, с учетом его ценностно-потребностных координат, во многом определяемых позициями референтных групп, с ориентацией на этнокультурную среду. Влияние на качественное содержание миграционных потоков в соответствии со стратегическими ориентирами предполагает использование метода целевого заселения. Оно вовсе не означает искусственного перемещения групп населения из одной территории в другую, как это было в советской истории. Речь идет прежде всего об оказании государственной помощи тем добровольным мигрантам, которые имеют прямую мотивацию к проживанию и работе в месте заселения и способны влиять на развитие региона в соответствии с интересами России. Целевое заселение основано на учете социальных характеристик потенциальных мигрантов и их системном влиянии на социальную среду. Кроме того, такой метод требует выявления наиболее важных и вместе с тем пригодных для проживания участков расселения.

По своей сути целевой метод регулирования миграций имеет много общего с методами селективной миграционной политики, практикуемой в западных странах. Органы государственного управления США (где мигранты составляют 12% населения), Канады, Германии и других стран давно проводят политику, направленную на переселение в свои территории наиболее квалифицированных специалистов, способствующих экономическому росту страны. Правда, акцент в такой политике ставится исключительно на экономической составляющей мотивации переселения. Негативным следствием этого является то, что часть мигрантов рассматривают страну пребывания как площадку для зарабатывания денег, не внося никакого вклада в социальное и культурное развитие государства, а скорее наоборот, способствуя маргинализации культурных и социальных ценностей. Зачастую это определяется низким социальным качеством иммигрантов, их примитивной ценностной системой координат (материальное потребление как смысл жизни).

В применении метода целевого заселения необходимо ориентироваться в основном на тех, кто намерен сменить место жительства из-за возможности обретения условий для выполнения своего дела. Конечно, доля мигрантов, ищущих простор для реализации своего творческого потенциала, является наименьшей в общем миграционном потоке. Однако именно эта группа способна быть наиболее эффективной в плане социально-экономического развития территории поселения. Процесс самореализации связан с экономическими условиями и в первую очередь с возможностью обретения рабочего места.

В регулировании иммиграционных процессов на Дальнем Востоке целевое заселение предполагает стимулирование притока иностранных мигрантов, способствующих развитию региона в интересах России и не представляющих угрозу геополитической, этнокультурной, экономической, экологической безопасности Дальнего Востока. Здесь нужны квалифицированные специалисты, носители интеллектуального потенциала, влекомые в первую очередь возможностью профессиональной самореализации. В этой связи государственная миграционная политика на Дальнем Востоке должна реализоваться вместе с активным привлечением инвестиций в создание материальных условий, благоприятствующих работе высококлассных специалистов. Например, строительство крупного международного научного центра на юге Дальнего Востока могло бы в дальнейшем привлечь талантливых ученых и дать социальный и экономический эффект не только для России, но и для всего АТР.

Функция добровольных переселенцев, для которых государство создаст привлекательные условия, помимо прочего будет состоять в формировании благоприятной социальной, экономической и культурной среды для дальнейшего успешного развития социальной системы, а значит для заинтересованности вновь прибывших мигрантов в долгосрочном проживании на новой территории. Группы целевых поселенцев должны служить своего рода локомотивами, определяющими факторами в развитии социума региона.

Высокая степень неоднородности дальневосточного пространства не позволяет говорить о возможностях его сплошного и одновременного заселения. Предстоит определить первоочередные точки направления миграционных потоков и крупных инвестиций в экономическое развитие. В качестве предварительных критериев выбора приоритетных территорий заселения предлагаются следующие: расположение территории в зоне прямого экономического, социального, культурного обмена между странами АТР (КНР, КНДР, Южная Корея, Япония); развитость вблизи или на территории транспортных коммуникаций (в том числе трансконтинентальных); пригодность участка для капитального строительства и постоянного проживания.