Предметы ведения муниципальных образований и органов местного самоуправления

33

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПОПЫТКА СИСТЕМНОГО АНАЛИЗА

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 11 марта 2008 года

А.В. МАДЬЯРОВА

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделить 3 группы вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований:

1) вопросы местного значения (ст. 14, 15, 16);

2) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ (ст. 19);

3) вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения, которых предоставлено органам местного самоуправления (ст. 14.1, 15.1, 16.1).

При этом другими (отраслевыми) законами также устанавливаются полномочия органов местного самоуправления в конкретных сферах общественной жизни. В связи с этим возникает вопрос, к какой из указанных групп "предметов ведения" они относятся и как это определить в каждом конкретном случае? Это тем более важно, что от ответа на этот вопрос зависит и вывод об обязательности либо факультативности осуществления этих функций органами местного самоуправления и, самое главное, об источниках финансирования расходов на их осуществление.

Вопросы местного значения - это по существу предметы собственного ведения муниципальных образований и полномочия по ним обязательны к осуществлению органами местного самоуправления, причем за счет собственных средств местных бюджетов.

Делегированные государственные полномочия также обязательны к исполнению органами местного самоуправления в силу закона (поскольку их передача осуществляется именно законом и никаким иным актом невозможна!), однако они осуществляются не за счет собственных средств местных бюджетов, а за счет субвенций на осуществление именно этих полномочий, выделяемых из соответствующего бюджета (при передаче федеральных полномочий - из федерального бюджета, при передаче полномочий субъектов РФ - из бюджета субъекта РФ). При этом принципиально важно, что обязательность исполнения делегированных полномочий возникает не с момента их передачи федеральным законом или законом субъекта РФ, а с момента предоставления законом о бюджете на финансовый год (плановый период) соответствующих субвенций (ч. 7 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Если такие субвенции не предусмотрены, то и положения закона о передаче полномочий считаются не введенными в действие на соответствующий год (иной плановый период), а следовательно, у органов местного самоуправления не только не возникает обязанность их исполнять, но и отсутствует такое право, поскольку это может быть расценено как нецелевое использование бюджетных средств. Положение ч. 2 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому для отказа от исполнения переданных полномочий необходимо принятие судебного решения о признании закона о передаче полномочий не соответствующем статье 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не касается случаев непредоставления субвенций законом о бюджете - здесь речь идет о противоречии самих законов о наделении полномочиями по содержанию или по форме принятия (например, не соблюдены требования к содержанию законов, к примеру, не определена методика расчета субвенций). Если же не предоставляются субвенции, то проблема кроется не в законе о наделении полномочиями как таковом, а в законе о бюджете, и для этих случаев ч. 7 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает специальное правило, гласящее, что при отсутствии положений о субвенциях в законе о бюджете закон о наделении полномочиями в соответствующем году (плановом периоде) считается не введенным в действие. Поэтому в этих случаях отказ от исполнения делегированных полномочий правомерен без какого-либо судебного решения, поскольку закон о передаче полномочий является недействующим.

Предусмотренное абз. 2 ч. 5 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнительное финансирование делегированных полномочий из местных бюджетов не случайно названо дополнительным - оно возможно только в дополнение к передаваемым субвенциям, но не вместо них.

Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, решаются органами местного самоуправления исключительно на добровольной основе и за счет собственных бюджетных средств.

Вопросы местного значения

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения устанавливаются только данным Федеральным законом. При этом в соответствии с ч. 1.1 ст. 17 полномочия органов местного самоуправления по указанным вопросам могут определяться и иными федеральными законами. Одновременно закреплено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, чтобы определить, какие полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами, являются полномочиями по вопросам местного значения, а какие нет, необходимо производить сопоставление норм этих федеральных законов с перечнем вопросов местного значения, закрепленным в статьях 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": если такие полномочия полностью укладываются в рамки тех или иных вопросов местного значения (одного или нескольких, взятых в комплексе), то они должны признаваться полномочиями по вопросам местного значения, соответственно, обязательными к исполнению органами местного самоуправления за счет собственных средств местных бюджетов; если же такие полномочия выходят за рамки вопросов местного значения, они должны признаваться государственными полномочиями, которые органы местного самоуправления не обязаны осуществлять за счет средств местных бюджетов (Правда, нужно сделать оговорку, что с учетом статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не все полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления иными федеральными законами сверх вопросов местного значения, являются делегированными государственными полномочиями, а могут быть также и правами органов местного самоуправления по участию в осуществлении государственных полномочий. Но о разграничении делегированных государственных полномочий и прав по участию в осуществлении государственных полномочий отдельно будет сказано ниже. Здесь же важно отграничить полномочия по вопросам местного значения от государственных полномочий вообще).

Нередко выяснение истинной природы тех или иных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления иными федеральными законами, весьма затруднительно, требует детального глубокого анализа в каждом конкретном случае и даже при этом условии не всегда приводит к бесспорным результатам.

Так, в ст. 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отсутствуют какие-либо полномочия органов местного самоуправления в сфере использования атомной энергии. И положения Федерального закона "Об использовании атомной энергии" о полномочиях органов местного самоуправления по использованию атомной энергии могут пониматься только через призму решения иных вопросов местного значения - таких, как организация тепло- и электроснабжения, предупреждение чрезвычайных ситуаций в муниципальном образовании, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Это же касается и случаев установления полномочий органов местного самоуправления в подзаконных нормативных правовых актах. Например, в Ветеринарно-санитарных правилах сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469, установлены полномочия органов местного самоуправления по устройству, санитарному состоянию и оборудованию скотомогильника (биотермической ямы). Верховный Суд РФ (напр., решения от 11 апреля 2006 г. N ГКПИ06-139 и от 13 июня 2006 г. N КАС06-193) признал закрепление этих полномочий за органами местного самоуправления законным, расценив деятельность по обеспечению захоронения биоотходов как меру предупреждения чрезвычайных ситуаций в муниципальном образовании.

Постановлениями Правительства РФ от 28 апреля 2006 г. N 250 "О порядке предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение мероприятий по улучшению жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности", от 13 мая 2006 г. N 285 "Об утверждении Правил предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" устанавливаются полномочия органов местного самоуправления по обеспечению предоставления указанным категориям граждан субсидий на строительство или приобретение жилья, такие как: установление норматива стоимости 1 кв. м общей площади жилья по муниципальному образованию для расчета размера субсидии; принятие от граждан заявлений, проверка представленных ими сведений и принятие решения о признании либо об отказе в признании участниками подпрограммы, формирование списков участников подпрограмм; выдача свидетельств о праве на получение субсидии; покупка или строительство жилья и предоставление его на условиях коммерческого найма с правом последующего выкупа этого жилья гражданином (при обеспечении жильем молодых специалистов, работающих на селе). В этих случаях речь не идет о предоставлении жилья на условиях социального найма, а подразумевается помощь гражданам на условиях софинансирования всех уровней бюджетов, включая местный, в покупке или строительстве жилья. Соответственно, данная деятельность не подпадает под обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, поскольку жилищным законодательством предусмотрено для этих случаев предоставление органами местного самоуправления жилья именно в социальный наем. Однако данную деятельность можно рассматривать, во-первых, как предоставление мер социальной поддержки (ч. 5 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и как деятельность по организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, созданию условий для жилищного строительства (п. 6 ч. 1 ст. 14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Так или иначе, согласно указанным документам участие муниципальных образований в реализации мероприятий по обеспечению жильем граждан в этих случаях поставлено в зависимость от наличия в местных бюджетах средств на софинансирование расходов граждан и является добровольным, поэтому решение об участии или неучастии в осуществлении программных мероприятий принимается органами местного самоуправления самостоятельно, с учетом в том числе финансовых возможностей.

Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы" за органами местного самоуправления закреплены полномочия по предоставлению субсидий на строительство или приобретение жилья гражданами, право которых основано на федеральных законах:

· учет граждан - участников подпрограммы и ведение их учетных дел;

· ежегодное составление списков граждан, изъявивших желание получить сертификат в планируемом году;

· вручение сертификатов.

Причем эти полномочия обозначены как обязательные для всех муниципальных образований (причем не указано, какого типа). Данные полномочия можно отнести к полномочиям по вопросам местного значения поселений (городских округов) при предоставлении сертификатов нуждающимся в улучшении жилищных условий малоимущим (если граждане, имеющие право на субсидии, имеют этот статус), а также, хотя и с определенной натяжкой, по созданию условий для жилищного строительства (п. 6 ч. 1 ст. 14, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). (Однако согласно соответствующим федеральным законам и названному Постановлению Правительства РФ в действительности право граждан на субсидию не зависит от признания их малоимущими и нуждающимися в жилье в соответствии с ЖК РФ, т.е. такое совпадение лишь возможно, но не обязательно. А значит, в принципе нет оснований рассматривать предоставление жилья этим гражданам в рамках обеспечения жильем малоимущих, тем более что и механизм предоставления жилья совершенно иной).

В соответствии с ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться федеральными законами и уставами муниципальных образований. В этом перечне не названы подзаконные правовые акты, в т.ч. акты Правительства РФ. А положения приведенного Постановления Правительства РФ в части полномочий органов местного самоуправления не основаны непосредственно ни на ЖК РФ, ни на федеральных законах, закрепляющих обязательства государства по предоставлению жилья ("О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах" и т.д.). Таким образом, с отнесением этих полномочий к числу собственных, которые органы местного самоуправления должны осуществлять обязательно и за свой счет, существует проблема. Есть основания усомниться в законности их установления.

В ряде федеральных законов (равно как и в законах субъектов РФ) за органами местного самоуправления в императивной форме закрепляются полномочия, которые однозначно не подпадают под перечень вопросов местного значения:

- регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (ст. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации");

- управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю (п. 10 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ");

- проведение конкурса по выбору управляющей компании (ч. 4 ст. 161 ЖК РФ, ст. 18 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации");

- принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения (ст. 14 ЖК РФ);

(В связи с тем, что данные полномочия Жилищным кодексом РФ, вступившим в силу с 1 марта 2005 г., закреплены за органами местного самоуправления, подлежат отмене ранее принятые законы субъектов РФ о передаче таких полномочий органам местного самоуправления). По этому поводу существует и судебная практика, признающая такие законы (и соответственно, предусматриваемые ими субвенции из бюджетов субъектов РФ) недействующими.

- согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 14 ЖК РФ);

- формирование земельных участков под многоквартирными домами (ст. 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса РФ");

- ведение реестра муниципальных лотерей, выдача разрешений на проведение муниципальных лотерей, контроль за проведением муниципальных лотерей (ст. 5, 6, 21 Федерального закона "О лотереях");

- все полномочия органов местного самоуправления в сфере недропользования: участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование; развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности; предоставление в соответствии с установленным порядком разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения; приостановление работ, связанных с пользованием недрами, на земельных участках; контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (ст. 5 Федерального закона "О недрах");

- прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (ст. 58 НК РФ);

- регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. 303 ТК РФ);

- предоставление жилых помещений муниципального жилищного фонда отдельным категориям граждан в особом порядке - сотрудникам милиции (ст. 30 Закона РФ "О милиции"), Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, Героям Социалистического Труда и лицам, награжденным орденами Славы, Трудовой Славы, "За службу Родине в Вооруженных Силах СССР" (ст. 5 Закона РФ "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", ст. 3 Федерального закона "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы")

В ч. 4 ст. 49 ЖК РФ прямо говорится, что предоставление муниципального жилья в социальный наем иным категориям граждан, кроме нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан, осуществляется в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. В рассматриваемом случае именно это, по существу, и имеет место, но не оформлено должным образом и не сопровождается субвенциями. Однако еще раз следует помнить, что нефинансируемые нормы законов о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями не подлежат исполнению - не влекут не только обязанностей, но и прав органов местного самоуправления по осуществлению таких полномочий!

- создание условий для управления многоквартирными домами, в т.ч. содействие повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность (кроме предоставления управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетных средств на капитальный ремонт многоквартирных домов, которое обозначено как добровольное полномочие (ст. 165 ЖК РФ));

- формирование подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет местных бюджетов, в пределах установленных нормативов (ч. 4 ст. 9 Федерального закона "О милиции")

Правда, в связи с тем, что в настоящее время утверждены нормативы для МОБ, содержащейся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (см. Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209) и нет нормативов для численности МОБ, содержащейся за счет средств местных бюджетов, то, соответственно, у органов местного самоуправления и нет обязанности содержать какую-то численность МОБ за свой счет и, следовательно, в целом нет обязанности создавать подразделения МОБ.

Как рассматривать такие полномочия? Как делегированные государственные полномочия или как права органов местного самоуправления по участию в осуществлении государственных полномочий? К сожалению, дать совершенно однозначный ответ на этот вопрос исходя из действующего законодательства не представляется возможным. Можно лишь предложить различные толкования, которые впоследствии могут быть подтверждены или опровергнуты только практикой - судебной, законодательной и т.п.

Так, части вторые статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют, что федеральными законами может быть предусмотрено участие органов местного самоуправления в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона. А ч. 1 ст. 19 того же Закона в качестве общего правила предусматривает, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что государственные полномочия, закрепляемые за органами местного самоуправления, рассматриваются как делегированные, если прямо не оговорено, что это их права (факультативные полномочия). Текстуально это проявляется в используемых выражениях - в императивной ("органы местного самоуправления осуществляют") или диспозитивной ("органы местного самоуправления могут осуществлять", "имеет право на..." и т.п.) формулировках.

Признание указанных полномочий с неясной правовой природой делегированными государственными полномочиями означает, что они должны осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета. Анализ федеральных законов о бюджете за прошедшие годы как раз и показывает, что на перечисленные выше полномочия не предусматривается субвенций из федерального бюджета. Это означает, что органы местного самоуправления не должны и, пожалуй, даже не имеют права осуществлять такие полномочия, а сами такие законы могут быть оспорены в судебном порядке, как принятые с нарушением порядка, установленного статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Впрочем, до настоящего времени вопрос о возможности не исполнять принятые федеральные законы, несмотря на достаточно ясную логику ч. 7 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", является весьма неоднозначным. Пока на практике органы местного самоуправления предпочитают исполнять такие "спорные" полномочия. Но в этом случае это может сопровождаться хотя бы одновременным оспариванием соответствующих законов с требованием компенсировать расходы на их исполнение. Дела по спорам, возникающим из бюджетных отношений, с участием муниципальных образований, подведомственны судам общей юрисдикции.

Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2003 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 9 июля 2003 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.

Аналогичная логика полностью применима и к законам субъектов РФ в случаях, если они закрепляют за органами местного самоуправления какие-либо полномочия.

Следует отметить еще один принципиальный момент: по общему правилу конкретизация полномочий органов местного самоуправления в силу ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможна только федеральными законами и уставами муниципальных образований. Субъекты РФ не могут своими нормативными правовыми актами регулировать полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения. В силу ч. 1 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" это возможно только в случае, если федеральным законом установлены такие полномочия субъектов РФ - например, по определению порядка осуществления тех или иных полномочий, отнесенных к вопросам местного значения. Так, ст. 13 ЖК РФ к компетенции субъектов отнесено установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, в то время как непосредственно определение размера такого дохода и стоимости имущества закреплено за органами местного самоуправления.

Это одно из существенных отличий "нового" Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003г.) от прежнего (1995г.), ст. 6 которого предусматривалось, что вопросы местного значения могут определяться и законами субъектов РФ. Теперь же частями вторыми статей 14.1, 15.1, 16.1 субъекты РФ могут лишь изымать те или иные вопросы, не отнесенные к числу вопросов местного значения, из числа вопросов, которые могут осуществляться органами местного самоуправления в добровольном порядке. Но не могут устанавливаться для них дополнительные права или обязанности по осуществлению каких-либо полномочий.

Соответственно, закон субъекта РФ, предусматривающий какие-либо полномочия органов местного самоуправления, если он не воспроизводит нормы федеральных законов, либо осуществляет неправомерное регулирование (если такие полномочия лежат в рамках вопросов местного значения) либо наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В обоих случаях такой закон может быть оспорен в судебном порядке как нарушающий компетенцию местного самоуправления.

Государственные полномочия, передаваемые

органам местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления только законами:

- федеральными - полномочия РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

- субъектов РФ - полномочия субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами - полномочия РФ, переданные для осуществления субъектам РФ.

При этом ч. ч. 6, 6.1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены требования к содержанию законов о передаче полномочий.

Любой закон, как федеральный, так и закон субъекта РФ, должен содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта РФ, которым органам местного самоуправления делегируются федеральные полномочия, переданные субъектам РФ Российской Федерацией, должен содержать дополнительно следующие положения:

1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Из этого видно, что передача государственных полномочий должна быть осуществлена явно и недвусмысленно и одновременно должен прямо решаться целый ряд важных вопросов, связанных с передачей.

Именно так в настоящее время органам местного самоуправления переданы следующие федеральные полномочия:

- первичный воинский учет в местностях, где нет военкоматов (п. 2 ст. 8 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и др.);

- составление списков кандидатов в присяжные заседатели (ст. 5 Федерального закона "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации").

Другой вопрос, требующий освещения, это вопрос о том, какие государственные полномочия и кем могут передаваться органам местного самоуправления.

Дело в том, что у РФ есть как собственные полномочия - по предметам исключительного ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также делегированные Федерации полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ (путем заключения соглашений).

У субъектов РФ также есть, во-первых, собственные полномочия - по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и по предметам исключительного ведения субъектов РФ, а также делегированные субъектам РФ федеральные полномочия (федеральными законами или соглашениями).

Из ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вытекает, что органам местного самоуправления передаваться могут в принципе любые из указанных полномочий, при этом федеральные полномочия (т.е. собственные полномочия РФ) могут передаваться как федеральными законами, так и законами субъектов РФ. Полномочия же субъектов РФ (собственные полномочия субъектов РФ) могут передаваться только законами субъектов РФ. Таким образом, РФ может передавать на местный уровень только собственные полномочия по предметам исключительного ведения РФ и собственные полномочия по предметам совместного ведения и не может распоряжаться переданными ей полномочиями субъектов РФ. А субъекты РФ могут передавать, во-первых, собственные полномочия по предметам исключительного ведения субъектов РФ и собственные полномочия по предметам совместного ведения, и во-вторых, также делегированные субъектам РФ федеральные полномочия.

Предметы исключительного ведения РФ определены ст. 71 Конституции РФ, и все полномочия в рамках этих вопросов принадлежат только РФ.

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ определены статьей 72 Конституции РФ, и полномочия в рамках этих вопросов делятся между РФ и субъектами РФ. Разграничение полномочий между РФ и субъектами РФ по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и договорами о разграничении полномочий. Действующий договор о разграничении полномочий в настоящее время лишь один - с Татарстаном. Поэтому для уяснения перечня полномочий РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения необходимо обращаться к федеральным законам. Собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения определены (причем исчерпывающим образом!) статьей 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Они также могут конкретизироваться (но не дополняться!) другими (отраслевыми) федеральными законами, что, как правило, и делается. При этом, если те или иные полномочия, установленные иными федеральными законами, не подпадают под перечень собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепленный п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", такие полномочия считаются федеральными полномочиями, переданными субъектам РФ (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Это необходимо иметь в виду, т.к. у этой группы полномочий в плане возможности их передачи на местный уровень особый правовой режим (о котором отдельно чуть ниже). Собственные полномочия РФ по предметам совместного ведения в общем виде нигде не определены, они закрепляются только в отраслевых федеральных законах (впрочем, в настоящее время реформирование законодательства в этом направлении еще не завершено).

Предметы исключительного ведения субъектов РФ в Конституции РФ не названы прямо. В ст. 73 Конституции РФ закреплен "остаточный принцип", согласно которому к этой группе относятся все вопросы, не указанные в ст. 71 и 72 Конституции РФ. В связи с этим в настоящее время отмечается, что собственных полномочий у субъектов РФ в чистом виде практически нет, большинство из них так или иначе восходят к каким-либо предметам совместного ведения, являются их продолжением (например, установление системы органов государственной власти как предмет собственного ведения трудно отделить от определения общих принципов организации органов государственной власти как предмета совместного ведения, это можно сделать лишь формально). К собственным полномочиям на сегодня можно отнести:

- государственные награды и почетные звания субъекта РФ;

- официальную символику субъекта РФ;

- административно-территориальное устройство субъекта РФ;

(В силу Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П.)

- собственность субъектов РФ и управлению ею.

Что касается требований, ограничивающих круг полномочий, которые могут передаваться на местный уровень, таковые прямо сформулированы только для субъектов РФ и только в 2 случаях:

1) для передачи собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения;

2) для передачи федеральных полномочий, делегированных субъектам РФ (по предметам как совместного ведения, так и исключительного ведения РФ).

Получается, что в остальных случаях никаких ограничений нет, и РФ может свободно передавать свои полномочия по предметам как исключительного, так и совместного ведения, а субъекты РФ могут свободно передавать на местный уровень свои полномочия по предметам собственного ведения. Однако здесь нужно иметь в виду все же некоторые общие правила, позволяющие оспаривать правомерность передачи тех или иных полномочий в конкретных случаях. Эти правила применимы ко всем случаям передачи полномочий, в т.ч. к тем указанным выше, по которым законодательством установлены и специальные ограничения. Имеются в виду следующие общие положения законодательства:

1) недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий (абз. 1 п. 1 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Это означает, что не допускается передача такого объема полномочий, при котором фактически происходит передача всей функции органам местного самоуправления;

2) недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти). Это вытекает из статуса законодательного органа как высшего и единственного законодательного органа государственной власти, наделенного непосредственно Конституцией РФ, федеральными законами и уставом субъекта РФ определенной исключительной компетенцией, т.е. полномочиями, которые не могут передаваться иным органам власти;

3) передаваться должен незначительный объем полномочий как в рамках отдельных вопросов, так и в рамках компетенции органов государственной власти в целом. Ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, ст. 19 и другие статьи Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не случайно говорят о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" суд установил, что не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий. Конечно, определение допустимых пределов передачи полномочий остается оценочным и крайне трудно поддающимся конкретному измерению. Показателем может служить, во-первых, соотношение объема переданных полномочий с общим объемом государственных полномочий в соответствующей сфере, и во-вторых, соотношение объема переданных полномочий с объемом собственных полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Для этих целей можно использовать нормы законов и иных нормативных правовых актов, определяющие компетенцию государственных органов в соответствующей сфере, и сопоставлять количество переданных полномочий по тому или иному вопросу с общим количеством полномочий в этой сфере; можно сопоставлять объем полномочий, переданных органам местного самоуправления и объем их полномочий по решению вопросов местного значения. Могут быть также использованы и косвенные критерии - организационные и финансовые, например количество муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений в муниципальном образовании, в должностные обязанности которых входит обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, особенно в соотношении с количеством муниципальных служащих, задействованных в решении вопросов местного значения; размер финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление отдельных государственных полномочий, также наиболее наглядно - в соотношении с объемом финансовых средств, предусмотренных на решение вопросов местного значения;

(Дитятковский М.Ю. Понятие отдельных государственных полномочий, которыми наделены либо могут наделяться органы местного самоуправления // Современное право. 2006. N 10.)

4) передаваться должны преимущественно исполнительно-распорядительные полномочия; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера - основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также). Это правило обосновывается допустимостью передавать лишь отдельные государственные полномочия, а также передавать не функцию в целом, а лишь осуществление полномочий. Это подчеркивается и положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из которых вытекает, что осуществление полномочий передается местной администрации - исполнительно-распорядительному органу (ч. 1 ст. 37); что представительный орган как основной нормотворческий орган в муниципальном образовании не должен принимать нормативные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий, это может делать лишь глава местной администрации в рамках весьма ограниченной нормотворческой компетенции местной администрации (ч. 3, 6 ст. 43); что регулирование муниципальными правовыми актами по вопросам осуществления переданных государственных полномочий осуществляется на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 7).

Таким образом, передача субъектами РФ и Российской Федерацией полномочий по предметам собственного ведения, а также передача Российской Федерацией собственных полномочий по предметам совместного ведения допустима, если это не противоречит общим правилам организации государственной власти.

Что же касается указанных выше двух специальных случаев, по которым есть более конкретные правила определения перечня полномочий, допустимых к передаче на местный уровень, рассмотрим теперь это подробнее.

Передача собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения

Как говорилось, собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения определены п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В п. 6 той же статьи те подпункты из п. 2, по которым передача полномочий на местный уровень недопустима. Полномочия по остальным вопросам, указанным в п. 2 ст. 26.3, соответственно, могут передаваться законами субъектов РФ органам местного самоуправления.

Таким образом, общее правило сводится к тому, что передача собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения разрешена, если это не запрещено законом (прежде всего, федеральным, однако и законами субъекта могут вводиться дополнительные ограничения).

Иногда в специальных законах включаются дополнительные оговорки, разрешающие такую передачу, хотя это следует из общих правил, установленных ст. 26.3. Например, в Федеральном законе "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ" (ч. 5 ст. 6) указано, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию (за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой энергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей, расположенных на территории одного муниципального образования. Однако установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ отнесено статьей 26.3 к собственным полномочиям субъектов РФ, которые в соответствии с п. 6 этой статьи могут передаваться на местный уровень. Соответственно, ничего нового данная оговорка в отраслевом законе не вносит. В большинстве же случаев таких оговорок в законах нет, и поэтому нужно каждый раз выяснять природу соответствующих полномочий.

Итак, могут передаваться на местный уровень полномочия по следующим вопросам (с учетом изменений, вступающих в силу с 1 января 2008 г.):

1) формирование и содержание архивных фондов субъекта РФ;

2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

3) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;

4) организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

5) создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

6) поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

7) планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель;

8) резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;

9) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;

10) организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

11) содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта РФ;

12) организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ;

13) организация предоставления начального, среднего и дополнительного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством РФ);

14) организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения;

15) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта РФ, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;

16) организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта РФ, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;

17) создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ);

18) организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ);

19) поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);

20) поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности;

21) организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством РФ);

22) организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта РФ для определенных категорий граждан;

23) организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта РФ, и муниципальных организаций здравоохранения;

24) социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг;

25) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация деятельности таких комиссий;

26) организация и осуществление деятельности по опеке и попечительству;

27) предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ;

27) материально-техническое и финансовое обеспечение оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, определение порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам РФ в порядке, установленном статьей 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации";

28) материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе, пределов нотариальных округов в границах территории субъекта РФ;

29) организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований;

30) осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоение спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;