Предметы ведения муниципальных образований и органов местного самоуправления

31) организация тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, входящих в утверждаемый Правительством РФ перечень объектов, критически важных для национальной безопасности страны, других особо важных пожароопасных объектов, особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, а также при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей);

32) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом;

33) предоставление материальной и иной помощи для погребения;

34) осуществление государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством РФ о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости;

35) участие в урегулировании коллективных трудовых споров;

36) организация и осуществление на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта РФ, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств;

37) осуществление международного сотрудничества в соответствии с законодательством РФ, в том числе приграничного сотрудничества, участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ;

38) организация проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению РФ;

39) изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта РФ с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства;

40) осуществление поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море РФ;

41) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований;

42) организация и осуществление на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации;

43) организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъекта РФ;

44) организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов РФ;

45) установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и осуществление контроля за их применением;

46) осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

47) осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники;

48) осуществление государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов, резервирования источников питьевого водоснабжения, нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, полномочий собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством РФ;

49) утверждение порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд, нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений, осуществление полномочий собственников лесных участков в пределах, установленных лесным законодательством;

50) осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям законодательства;

51) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;

52) участие в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений.

53) организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов (с 1 января 2009 г.)

Не могут передаваться на местный уровень полномочия по следующим вопросам:

1) материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;

2) организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;

3) формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;

4) передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

5) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ;

6) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;

7) организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;

8) заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;

9) установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

10) привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ;

11) наделение городских поселений статусом городского округа;

12) определение границ муниципальных образований в установленном порядке;

13) учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;

14) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

15) материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;

(Попутно отметим в связи с достаточно широкой распространенностью проблемы следующее: в судебной практике имеется целый ряд дел, признающих недействующими положения законов субъектов РФ, которые предусматривают назначение мировых судей по согласованию с органами местного самоуправления. Суды указывают, федеральным законодательством определены 2 возможных порядка замещения должности мирового судьи - назначение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избрание населением судебного участка, и подключение к осуществлению этого государственного полномочия органов местного самоуправления незаконно (см. напр., Определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 г. N 81-Г05-6). В силу ст. 26.3 это не относится и к собственным полномочиям субъектов РФ, которые могут передаваться органам местного самоуправления.)

16) утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

17) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ;

18) участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;

19) создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координация и контроль за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществление методического обеспечения этих мероприятий;

20) осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.

Органам местного самоуправления целесообразно отслеживать соответствие передаваемых им полномочий приведенным перечням, поскольку в настоящее время встречаются случаи передачи полномочий вопреки изложенным ясно выраженным требованиям законодательства. Например, в Курской, Тюменской областях, Республике Татарстан органам местного самоуправления передавались полномочия по проведению мероприятий в сфере молодежной политики в рамках областных централизованных мероприятий, в то время как передача полномочий по осуществлению региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью прямо запрещена.

Следует также обратить внимание, что в п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в пункте 2. Таким образом, каждый подпункт, указанный в п. 2, рассматривается не как полномочие, а как блок, совокупность полномочий (круг вопросов). Следовательно, на местный уровень могут передаваться лишь отдельные полномочия в рамках тех сфер, которые названы в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Недопустимо передавать всю функцию, указанную в каком-либо из подпунктов п. 2 ст. 26.3, все полномочия по решению соответствующего вопроса. Поэтому, например, является неправомерной весьма распространенная практика передачи на местный уровень полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства в целом, а не отдельных, конкретных мер по такой поддержке, т.е. в тех случаях, когда передается "осуществление мер по поддержке сельскохозяйственного производства", "осуществление мер по поддержке сельскохозяйственного производства, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ" и т.п. либо когда некая конкретизация осуществляется через описание направлений поддержки ("реализация мер, предусмотренных региональными целевыми программами", "содействие в развитии интеграционных процессов в аграрном секторе", "содействие в организации и проведении кадровой политики", "содействие информационно-консультационному развитию сельскохозяйственных организаций" и т.п.). В этих случаях органам местного самоуправления передаются не отдельные полномочия как конкретные права и обязанности, а функции, т.е. направления деятельности. Лишь в немногих субъектах РФ четко и исчерпывающе определены мероприятия, реализация которых возлагается на органы местного самоуправления в рамках полномочий по поддержке сельского хозяйства (Республика Дагестан, Еврейская автономная область, Калининградская, Костромская, Ростовская области, Краснодарский край). Так, за образец может быть принят Закон Республики Дагестан "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Республики Дагестан отдельными государственными полномочиями в области сельского хозяйства", где установлено, что органы местного самоуправления осуществляют: компенсацию части затрат на приобретение средств химизации; компенсацию части затрат на закладку и уход за многолетними насаждениями; компенсацию части затрат по страхованию сельскохозяйственных культур; оплату части стоимости электроэнергии, потребляемой внутрихозяйственными мелиоративными насосными станциями. Это, действительно, можно рассматривать как передачу государственных полномочий, а не функции в целом (правда, здесь также может быть оспорен объем полномочий, если, например, вся государственная поддержка на уровне субъекта РФ и сводится к этим мерам - тогда, по сути, субъект РФ передает не отдельные, а все полномочия в данной сфере).

Похожая неправомерная ситуация складывается во многих субъектах РФ с функцией по социальной поддержке и социальному обслуживанию определенных категорий граждан (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации): она в полном объеме передается органам местного самоуправления, причем подчас включая полномочия по определению политики в этой сфере, перечня и содержания мер социальной поддержки (см., например, Ставропольский край, Астраханская, Брянская, Владимирская, Калужская области и др.). Такие законы могут быть оспорены.

Передача федеральных полномочий, делегированных субъектам РФ

П. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен единый правовой режим делегируемых субъектам РФ федеральных полномочий, независимо от того, идет ли речь о полномочиях по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ или исключительного ведения РФ. В частности, это касается и правил их дальнейшей передачи (субделегирования) на местный уровень. Абз. 10 п. 7 ст. 26.3 указанного Закона предусматривает: полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, могут передаваться законами субъекта РФ органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий. Это правило было введено не так давно - с 1 января 2007 г. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ.

Из него, кроме прочего, следует, что субделегироваться могут только полномочия, переданные субъектам РФ федеральными законами; полномочия, передаваемые соглашениями между федеральными и региональными органами исполнительной власти, последующей передаче на местный уровень не подлежат.

Таким образом, передача на местный уровень делегированных субъектам федеральных полномочий допустима только в случае, если это прямо разрешено (предусмотрено) федеральным законом!

В настоящее время федеральное законодательство прямо разрешает субъектам РФ передавать на местный уровень следующие делегированные субъектам РФ федеральные полномочия:

- государственная регистрация актов гражданского состояния (абз. 4 п. 1 ст. 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния");

- организация и проведение сельхозпереписи в части следующих полномочий: представление по запросам федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение сельскохозяйственной переписи, сведений об объектах сельскохозяйственной переписи; предоставление помещений, оснащенных телефонной связью и мебелью, для работы лиц, осуществляющих сбор сведений об объектах сельскохозяйственной переписи, и хранения переписных листов и иных документов сельскохозяйственной переписи, а также транспортных средств; содействие привлечению граждан, проживающих в соответствующих административно-территориальных образованиях, к сбору сведений об объектах сельскохозяйственной переписи (ст. 9 Федерального закона "О Всероссийской сельскохозяйственной переписи");

- предоставление мер социальной поддержки гражданам, награжденным знаком "Почетный донор России", а именно внеочередное лечение в государственных или муниципальных организациях здравоохранения в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, первоочередное приобретение по месту работы или учебы льготных путевок для санаторно-курортного лечения, предоставление ежегодного оплачиваемого отпуска в удобное для них время года, ежегодной денежной выплаты в размере шести тысяч рублей в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (ч. 15 ст. 11 Федерального закона "О донорстве крови и ее компонентов" в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, вступившего в силу в этой части с 24 октября 2007 г.);

- предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг и по обеспечению жильем указанным в ст. 23.2 Федерального закона "О ветеранах" категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года (п. 12 ст. 23.2 Федерального закона "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, вступившего в силу в этой части с 24 октября 2007 г.);

- предоставление мер социальной поддержки инвалидам по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г. (ч. 11 ст. 28.2 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ, вступившего в силу в этой части с 24 октября 2007 г.).

Соответственно, не подлежат передаче субъектами РФ на местный уровень следующие делегированные субъектам РФ федеральные полномочия:

- выплата инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования автогражданской ответственности инвалидов (ст. 17 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств");

(См. об этом также Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-15).

- предоставление мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (п. 3 ч. 1, ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", ст. 1 Федерального закона "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", ч. 2 ст. 2 Федерального закона "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне");

(См. об этом также Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-15).

- полномочия РФ в области лесных отношений: разработка и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов; предоставление в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организация и проведение соответствующих аукционов; выдача разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечение охраны, защиты, воспроизводства лесов на указанных землях; ведение государственного лесного реестра в отношении лесов, расположенных в границах территории субъекта РФ; осуществление государственного лесного контроля и надзора (ст. 83 Лесного кодекса РФ);

- полномочия РФ в области водных отношений: предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование на основании договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование; осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ; осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территориях субъектов РФ (ст. 26 Водного кодекса РФ);

- полномочия РФ в сфере градостроительства: организация и проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий; контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (ст. 6 Градостроительного кодекса РФ);

- финансовое обеспечение государственного задания на оказание учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта РФ либо при отсутствии на территории муниципального образования учреждений здравоохранения муниципальных образований и субъектов РФ медицинскими организациями, в которых в порядке, установленном законодательством РФ, размещен муниципальный заказ, за исключением медицинских учреждений, подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета), дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей) (ст. 10 Федерального закона "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год");

- полномочия РФ в области содействия занятости населения: осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных; регистрация граждан в целях содействия в поиске подходящей работы, а также регистрация безработных граждан; оказание в соответствии с законодательством о занятости населения таких государственных услуг, как содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, информирование о положении на рынке труда в субъекте РФ, организация ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения, психологическая поддержка, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан, осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, организация проведения оплачиваемых общественных работ, организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые, социальная адаптация безработных граждан на рынке труда, содействие самозанятости безработных граждан, содействие гражданам в переселении для работы в сельской местности, выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в РФ; разработка и реализация региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; организация и проведение специальных мероприятий по профилированию (распределению безработных граждан на группы в зависимости от профиля их предыдущей профессиональной деятельности, уровня образования, пола, возраста и других социально-демографических характеристик в целях оказания им наиболее эффективной помощи при содействии в трудоустройстве с учетом складывающейся ситуации на рынке труда) безработных граждан; проверка, выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечение виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством РФ; принятие мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан; обобщение практики применения и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения в субъекте РФ, а также подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного законодательства (ст. 7.1 Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации");

- организация обеспечения граждан, включенных в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и не отказавшихся от получения дополнительной бесплатной медицинской помощи, лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов: организация размещения заказов на поставки лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов, заключение по итогам размещения государственных заказов на поставки лекарственных средств соответствующих государственных контрактов, организация обеспечения населения лекарственными средствами, закупленными по государственным контрактам (ст. 4.1 Федерального закона "О государственной социальной помощи", введенная Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ и вступающая в силу с 1 января 2008 г.);

- полномочия в области экологической экспертизы: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах (ст. 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе");

- полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов: охрана объектов животного мира, введение ограничений на использование объектов животного мира в целях их охраны и воспроизводства на территории субъекта РФ, осуществление государственного контроля и надзора, ведение государственного учета численности объектов животного мира и их использования, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира, выдача именных разовых и распорядительных лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты - за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ; регулирование использования объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, либо занесенных в Красную книгу РФ, либо подпадающих под действие международных договоров РФ, либо отнесенных к особо ценным в хозяйственном отношении; воспроизводство объектов животного мира, за исключением объектов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения; контроль за использованием капканов и ловушек; организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства; охрана водных биологических ресурсов на внутренних водных объектах - за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб и других водных животных (ст. 6 Федерального закона "О животном мире");

- назначение и выплата единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью, единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву (ст. 4.1 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в ред. Федерального закона от 25 октября 2007 г. N 233-ФЗ, вступающая в силу с 1 января 2008 г.);

- выплата государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций при возникновении поствакцинальных осложнений (ст. 18 Федерального закона "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней");

(См. также Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-15).

- управление и распоряжение находящимися в федеральной собственности и не предоставленными в пользование или во владение гражданам либо юридическим лицам участками либо предоставленными федеральным государственным унитарным предприятиям или учреждениям земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения, в случае принятия в период с 1 мая 2007 года по 1 ноября 2008 г. решений о включении их в границы населенных пунктов для жилищного строительства (ст. 3.2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

- перевозка между субъектами РФ, а также в пределах территорий государств - участников СНГ несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений (п. 3 ст. 25 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних").

В названных случаях в соответствующих законах перечисленные полномочия субъектов РФ прямо обозначены как делегированные. Вместе с тем остается немало законов, в которых нет четкого разграничения полномочий на полномочия РФ, полномочия РФ, передаваемые субъектам РФ, и полномочия субъектов РФ. И поэтому не вполне ясно, является ли то или иное закрепляемое за субъектами РФ полномочие их собственным или делегированным полномочием.

Так, не претендуя на исчерпывающую полноту, можно составить примерный перечень полномочий субъектов РФ, не определенных в законодательстве как делегированные, однако не поддающихся четкому отнесению к каким-либо собственным полномочиям субъектов РФ по п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации":

(Перечень составлялся, в первую очередь, исходя из реально существующей практики передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления).

- регулирование трудовых отношений, в т.ч. государственное управление охраной труда, государственная экспертиза условий труда (ч. 2 ст. 6, ч. 4 ст. 216, ст. 216.1 Трудового кодекса);

(П. 2 ст. 26.3 в рамках собственной компетенции субъектов РФ из сферы трудовых отношений упомянуто только участие в урегулировании коллективных трудовых споров).

- лицензирование образовательной деятельности, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений (всех, кроме вузов и федеральных образовательных учреждений) (подп. 7 ст. 29 Федерального закона "Об образовании");

- лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов (ст. 5 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности");

- создание и деятельность административных комиссий (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ);

- полномочия в сфере жилищных отношений (ст. 13, 157 и др. ст. ЖК РФ), в т.ч. признание в установленном порядке жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ непригодными для проживания, включая создание комиссии по оценке жилищного фонда субъекта, осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта РФ, соответствием жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, установление нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению;

(П. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" упоминает среди собственных полномочий субъектов РФ только организацию предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (с 1 января 2008 г.), предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ).

- полномочия в сфере семейных правоотношений, в т.ч. ведение регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, учет лиц, желающих усыновить детей, в т.ч. иностранцев и апатридов, выплата заработной платы приемным родителям (ст. 122, 126 Семейного кодекса РФ);

(П. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к собственным полномочиям субъектов РФ отнесены: опека и попечительство (с 1 января 2008 г.), социальная поддержка и социальное обслуживание детей, оставшихся без попечения родителей).

- установление охранных зон газораспределительных сетей (ст. 2, 8 Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации", п. 17 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. N 878);

- предоставление компенсационных выплат в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и других видов услуг членам семей погибших (умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти (п. 4 ст. 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих", Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 475);

- др.

Хорошо, когда в таких неясных случаях устанавливаются четкие разрешения на передачу полномочий субъектами РФ органам местного самоуправления - как, например, в отношении лицензирования розничной продажи алкогольной продукции (п. 10 ст. 18 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции").

Другим примером может служить ст. 216 ТК РФ, закрепляющая, что государственное управление охраной труда на территориях субъектов РФ осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

Тогда органам местного самоуправления не важно, собственное это или делегированное полномочие, главное, что оно прямо в силу закона разрешено к передаче.

Во многих же случаях, когда не производится четкого разграничения полномочий субъектов РФ на собственные и делегированные, нет и разрешений или запретов, т.е. каких-либо четких указаний по поводу допустимости передачи тех или иных их полномочий на местный уровень. И тогда возникает необходимость сравнивать положения таких законов с перечнем п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ведь именно от этого зависит ответ на вопрос, можно или нельзя передавать такие полномочия, если федеральный закон об этом ничего не говорит. Поскольку собственные полномочия субъектов РФ, как указывалось, разрешены к субделегированию "по умолчанию" - для этого не нужна специальная разрешающая оговорка в законе (п. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Делегированные же полномочия могут передаваться только в случае, если это прямо предусмотрено законом (п. 7 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Поэтому приходится сравнить полномочия субъектов РФ, закрепленные в иных законах, с перечнем собственных полномочий субъектов РФ в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": если анализируемые полномочия подпадают под этот перечень, то они относятся к числу собственных полномочий субъектов РФ, если не подпадают - то должны рассматриваться как делегированные (и не важно, по каким предметам ведения - исключительного ведения РФ или совместного ведения РФ и субъектов РФ). Соответственно, если полномочие относится к собственным полномочиям субъектов РФ, то оно может быть передано муниципальным образованиям (если, конечно, оно лежит в рамках того подпункта п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", полномочия по которому в соответствии с п. 6 ст. 26.3 того же Закона могут быть переданы на местный уровень - перечни приводились ранее). Если же полномочие не подпадает под собственные полномочия субъектов РФ по ст. 26.3, то оно не может быть делегировано на местный уровень, раз Закон этого прямо не разрешает.

При этом соотнесение таких (в т.ч. перечисленных выше) полномочий с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является сложной задачей, требующей детального анализа в каждом случае и развернутой аргументации, и не исключены противоположные трактовки. Поэтому, подчеркнем, однозначно ответить на вопрос, собственные это или делегированные полномочия субъектов РФ и, соответственно, могут или не могут они передаваться на местный уровень, сейчас не представляется возможным. Во всяком случае, органы местного самоуправления могут пытаться оспаривать законы субъектов РФ о передаче таких полномочий и доказывать недопустимость их передачи.

Рассмотрим более подробно несколько примеров такого рода.

Лицензирование образовательной деятельности, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений. Если даже сопоставлять эти полномочия с подп. 13 - 14.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", то выяснится, что под перечень собственных полномочий субъектов РФ никак не подпадает как минимум лицензирование и аккредитация муниципальных учреждений образования. Выходит, это делегированные полномочия, которые, в силу молчания закона, не могут передаваться на местный уровень. Лицензирование других образовательных учреждений (региональных), если относить это к полномочиям субъектов РФ по организации общего, дошкольного и профессионального образования в соответствии с подп. 13 - 14.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", может передаваться органам местного самоуправления. Однако здесь возможен принципиально иной подход, согласно которому полномочия по лицензированию нельзя рассматривать в рамках тех отраслей права, которыми регулируется подлежащая лицензированию деятельность. Независимо от того, о лицензировании какой деятельности идет речь, природа лицензирования остается одной и той же, а значит, принадлежность лицензирования к предметам ведения не должна меняться в зависимости от предмета лицензирования. И здесь конкурируют 2 подхода:

1) лицензирование - это элемент правоспособности, статуса юридических лиц, т.е. гражданского законодательства, а также составная часть правовых основ единого рынка и следовательно - исключительное ведение РФ (п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ); (Такое понимание выражено в ряде судебных решений (вне связи с вопросом о допустимости передачи данных полномочий органам местного самоуправления), например в Определениях Верховного Суда РФ от 6 декабря 2006 г. N 46-Г06-29, от 6 сентября 2002 г. N 56-Г02-24, от 5 июля 2002 г. N 55-Г02-13)

2) лицензирование - это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, т.е. составная часть административного законодательства и, соответственно, предмет совместного ведения. В первом случае все полномочия в сфере лицензирования нужно рассматривать как делегированные субъектам РФ полномочия РФ, которые не могут передаваться на местный уровень. Во втором случае их уже можно так или иначе пытаться соотнести с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (которым, впрочем, лицензирование чего-либо не отнесено к собственной компетенции субъектов РФ). Одним словом, однозначного и бесспорного ответа здесь нет. По этой проблеме различные точки зрения см., напр.: Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" // КонсультантПлюс: Комментарии законодательства; Спектор Е.И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2007. Во всяком случае, в письме от 17 января 2005г. N 01-16/05-01 "Об уполномоченных органах исполнительной власти, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности", Рособрнадзор рекомендовал органам власти субъектов РФ воздержаться от передачи органам местного самоуправления полномочий по лицензированию образовательной деятельности, ссылаясь на то, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ из п. 7 ст. 33 Закона РФ "Об образовании" исключено упоминание о том, что органам местного самоуправления могут быть переданы государственные полномочия по лицензированию образовательной деятельности. В случае возникновения проблем органам местного самоуправления можно оспаривать в суде законы субъектов РФ о передаче таких полномочий.

То же самое касается и возложенного на субъектов РФ лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов. Можно рассматривать эту деятельность в рамках экологического контроля (подп. 56 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") или организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (подп. 7 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") - вопрос весьма спорный, на него нет четкого ответа ни в законодательстве, ни в науке, ни на практике. Поэтому вполне имеет право на существование и точка зрения, что лицензирование не подпадает под указанные виды деятельности и, следовательно, не может передаваться на местный уровень. Во всяком случае, в суде можно приводить аргументы в пользу именно этой позиции.

Эта проблема общая для всех видов лицензирования. Сейчас субъекты осуществляют 3 вида лицензирования:

- лицензирование образовательной деятельности;

- лицензирование обращения с ломом черных и цветных металлов;

- лицензирование розничной продажи алкогольной продукции.

Только в отношении последнего вида, как уже указывалось, Федеральным законом предусмотрена возможность передачи этих полномочий на местный уровень. В прочих случаях можно отстаивать недопустимость такой передачи.

Создание и деятельность административных комиссий. Подпадают ли данные полномочия под полномочие по установлению административной ответственности (подп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") либо нет, а если нет - относятся ли они вообще к предметам совместного ведения (тогда уже как делегированные федеральные полномочия) или к предметам исключительного ведения субъектов РФ? При первых двух вариантах последует один и тот же вывод - о недопустимости передавать их на местный уровень, т.к. передача полномочий по установлению административной ответственности запрещена п. 6 ст. 26.3 и КоАП возможность передачи этих полномочий субъектами РФ органам местного самоуправления также не предусмотрена. Если же относить это к предметам собственного ведения субъектов РФ, то нужно признать их право передавать данное полномочие органам местного самоуправления Савранская О.Л. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ в сфере применения административного законодательства (материал размещен на сайте: www.federalism.ru; рубрика "Разграничение полномочий", подрубрика "Общие вопросы"). Однако представляется, что такой подход неверен: административное и административно-процессуальное законодательство, а равно обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. п. "б", "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Во всяком случае, Пленум Верховного Суда РФ в новом Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" пришел к выводу о недопустимости передачи субъектами РФ полномочий по организации и деятельности административных комиссий (п. "е" абз. 4 п. 18)

(Российская газета. 2007. 8 декабря. См. также, особенно в плане мотивировки, Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. N 50-Г07-12).

Определение перечня труднодоступных местностей, в которых организации и индивидуальные предприниматели могут осуществлять наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием платежных карт без применения контрольно-кассовой техники, закреплено за субъектами РФ ст. 2 Федерального закона "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт". Порядок осуществления наличных денежных расчетов следует рассматривать в рамках финансового и валютного регулирования, а также гражданского законодательства, которые относятся к исключительному ведению РФ (п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ). Соответственно, случаи передачи данного полномочия субъектами РФ органам местного самоуправления следует признать незаконными.

Полномочия по назначению компенсационных выплат в связи с расходами по оплате общей площади жилых помещений (в коммунальных помещениях - жилой площади), топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, включая его доставку, коммунальных услуг, абонентской платы за пользование телефоном, коллективной телевизионной антенной и радиотрансляционной точкой членам семей погибших (умерших) военнослужащих были признаны делегированными субъектам РФ федеральными полномочиями Определением Верховного Суда РФ от 12 сентября 2007 г. N 67-Г07-15, и их передача на местный уровень была признана незаконной, т.к. в федеральных законах разрешений на это нет.

Подзаконными нормативными правовыми актами (прежде всего, постановлениями Правительства РФ) предусматриваются полномочия субъектов РФ по участию в организационном обеспечении жильем отдельных категорий граждан, обязательства перед которыми предусмотрены федеральными законами и являются расходными обязательствами РФ ("чернобыльцы", "северяне", военнослужащие и приравненным к ним лица, вынужденные переселенцы и др., в соответствии с подпрограммой "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" ФЦП "Жилище"), а также иных категорий граждан (молодых семей, сельских жителей и специалистов в соответствии с подпрограммой "Обеспечение жильем молодых семей" федеральной целевой программы "Жилище" и ФЦП "Социальное развитие села до 2010 года"), в т.ч. расчет и предоставление субсидий на приобретение жилья, заполнение и выдача сертификатов. Природа этих полномочий четко не определена. Можно ли их рассматривать как собственное полномочие субъектов РФ в рамках социальной поддержки граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации (подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), или нужно признавать их федеральными, частично передаваемыми субъектам РФ? Думается, если речь идет о предоставлении жилья как мерах социальной поддержки, предусмотренных непосредственно федеральными законами, где они обозначены как расходные обязательства РФ и где говорится, что порядок реализации таких мер определяется Правительством РФ (как и есть в отношении "чернобыльцев", "северян", военнослужащих и приравненным к ним лиц, вынужденных переселенцев), то тем самым данные полномочия обозначены как федеральные и субъекты РФ в этом случае реализуют не собственную компетенцию по социальной поддержке этих категорий граждан, а федеральную (так, из п. 1 и 2 ст. 26.3 явственно следует, что указанные в п. 2 полномочия субъектов РФ финансируются ими за счет своих средств либо частично - за счет средств Федерации; соответственно, к собственным региональным мерам социальной поддержки могут относиться только те, финансирование которых разделено между РФ и субъектами РФ). Таким образом, есть правовые основания рассматривать указанные полномочия субъектов РФ как делегированные им федеральные полномочия и, соответственно, отрицать возможность их передачи на местный уровень. Иначе обстоит дело. Тот факт, что актами Правительства РФ в этих случаях подчас допускается возложение органами государственной власти субъектов РФ некоторых полномочий (например, по выдаче сертификатов - п. 17 Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N 866) на органы местного самоуправления, не имеет юридического значения, т.к. подобные разрешения на передачу субъектами РФ федеральных полномочий могут устанавливаться только федеральными законами, а не подзаконными актами, к которым относятся постановления Правительства РФ.с теми мерами социальной поддержки, которые не следуют из федеральных законов и предусмотрены только федеральными целевыми программами - обеспечение жильем молодых семей, сельских жителей и сельских специалистов. Федеральными целевыми программами в этих случаях предусмотрено, что средства федерального бюджета выделяются в порядке софинансирования и в случаях, если расходы на обеспечение жильем по схеме, предусматриваемой ФЦП, предусмотрены в бюджете субъекта РФ. Соответственно, в данном случае РФ участвует в исполнении собственных полномочий субъектов РФ по социальной поддержке данных категорий граждан, и деятельность субъектов РФ полностью укладывается в рамки подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Следовательно, это собственная компетенция субъекта РФ, которая может частично перераспределяться в пользу муниципальных образований законами субъектов РФ.