Предметы ведения муниципальных образований и органов местного самоуправления

Что касается устанавливаемых в последние годы федеральными законами полномочий субъектов РФ по выплате вознаграждений педагогическим работникам (классное руководство в государственных и муниципальных образовательных учреждениях), медицинскому персоналу (заведующим фельдшерско-акушерскими пунктами, фельдшерам, акушеркам, медицинским сестрам, в том числе медицинским сестрам патронажным) фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам (акушеркам) и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения, то они также относятся к собственным полномочиям субъектов РФ в рамках социальной поддержки отдельных категорий граждан и, соответственно, могут передаваться на местный уровень. Одновременно подлежат передаче и средства, предоставляемые из федерального бюджета в качестве субсидий на осуществление таких выплат.

В приведенных случаях (как и в некоторых иных - это не исчерпывающий перечень) подчас существуют разные, даже полярные точки зрения, поэтому дать четкий ответ как единственно верный не всегда возможно. Мы можем предложить лишь некоторую информацию, которую органы местного самоуправления могут учитывать и на которую могут ссылаться, в частности при отстаивании своих интересов в суде.

Важный момент, который также следует отметить отдельно: делегированию на местный уровень подлежат только полномочия субъектов РФ, будь то собственные или делегированные (с соблюдением изложенных выше правил), но не подлежат - права субъектов РФ по участию в осуществлении государственных полномочий (ст. 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), в т.ч. по предоставлению дополнительных мер социальной поддержки отдельных категорий граждан. Возникает вопрос: как отграничить, в каких случаях субъекты РФ предусматривают меры социальной поддержки в рамках собственных полномочий субъектов РФ в сфере социальной поддержки (подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), а в каких - в рамках реализации права по установлению дополнительных мер социальной поддержки? Критерием здесь может служить федеральное законодательство: если социальная поддержка определенных категорий граждан урегулирована федеральным законом и определена как федеральная функция и как расходное обязательство РФ, то предоставление этим же группам граждан иных социальных гарантий в дополнение к тем, которые предусмотрены федеральными законами, будет являться участием субъекта РФ в осуществлении федеральных полномочий, которое, соответственно, не должно передаваться органам местного самоуправления (например, военнослужащие и приравненные к ним лица, доноры и т.д.).

Возникает и другой более общий вопрос: как отграничить права субъектов РФ по участию в осуществлении федеральных полномочий (прежде всего, по предметам совместного ведения) от их собственных или делегированных полномочий (также по предметам совместного ведения)? Здесь необходимо в первую очередь отталкиваться от текста законодательства: в настоящее время права органов государственной власти субъектов РФ нередко прямо выделяются в качестве отдельной группы, наряду с их собственными и делегированными полномочиями, либо иным образом четко текстуально (через слова "вправе", "могут" и т.д.) обозначаются как права, а не обязанности (например, ст. 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", ч. 2 ст. 8 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ, п. 2 ст. 6 Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов", ч. 2 ст. 39 Основ законодательства РФ о культуре, п. 3 ст. 20 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", п. 5.1 ст. 15 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике").

Если же такого текстуального обособления нет, то необходимо сравнивать соответствующие спорные полномочия а) с перечнем собственных полномочий субъектов РФ по п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и б) с перечнем полномочий РФ в соответствующей сфере (помня, что о правах в осуществлении федеральных полномочий можно говорить лишь тогда, когда те или иные полномочия законом обозначены как федеральные).

О правовой форме делегирования государственных полномочий

Делегирование федеральных или региональных полномочий в силу ч. 2 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможно лишь путем принятия законов. Поэтому положения иных нормативных правовых актов, закрепляющие возможность передачи на местный уровень полномочий подзаконными актами или непосредственно осуществляющие такую передачу, являются ничтожными.

Так, не соответствует законодательству и не подлежит применению п. 3 Положения о регистрации и учете граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденного Постановлением Правительства от 10 декабря 2002 г. N 879, предусматривающий, что органы исполнительной власти субъектов РФ могут передавать органам местного самоуправления осуществление полномочий по регистрации и учету граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий в связи с переселением из районов Крайнего Севера. Органы исполнительной власти субъектов РФ не принимают законов субъектов РФ и, соответственно, не могут произвести какую-либо передачу государственных полномочий.

Более того, в связи со сказанным выше есть правовые основания рассматривать функцию по предоставлению субсидий переселенцам из районов Крайнего Севера как федеральное полномочие, которое не должно самовольно передаваться субъектами РФ органам местного самоуправления, раз этого не предусмотрено Федеральным законом "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей".

Это касается и практики субъектов РФ. Так, решением Верховного Суда РФ от 21 ноября 2007 г. N 58-Г07-18 было признано недействующим Постановление Правительства Хабаровского края N 45-пр "О порядке реализации Закона Хабаровского края от 20 декабря 2006 г. N 90 "О размере, условиях и порядке возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения с отоплением и освещением педагогическим работникам образовательных учреждений, работающим и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа)", которым финансирование расходов на предоставление мер социальной поддержки возлагалось на органы местного самоуправления и предписывалось заключить с ними договоры об этом.

Аналогичное решение суда состоялось по Постановлению администрации Магаданской области от 24 января 2005 г. N 16-па "Об обеспечении бесплатными лекарственными средствами отдельных категорий граждан муниципальными учреждениями здравоохранения на территории Магаданской области", которым на муниципальные учреждения здравоохранения, на территории Магаданской области при лечении в амбулаторных условиях возлагалась обязанность по обеспечению бесплатными лекарственными средствами ряда категорий граждан: детей первых трех лет жизни; детей, больных муковисцидозом; преждевременным половым развитием; больных хроническими заболеваниями при лечении основного заболевания: системными, хроническими, тяжелыми заболеваниями кожи; бронхиальной астмой; ревматизмом и ревматоидным артритом; системной (острой) красной волчанкой; болезнью Бехтерева; глаукомой; катарактой; несахарным диабетом; миастенией, болезнью Паркинсона; инфарктом миокарда (первые шесть месяцев); аддисоновой болезнью; состояния после операции по протезированию клапанов сердца; малочисленных народов Севера, проживающих в сельской местности на территории Магаданской области.

Имеется и целый ряд других дел по различным вопросам с аналогичными позициями судов.

Например: Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. N 72-Г07-4 по делу об оспаривании отдельных положений Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию, утвержденного Постановлением администрации Читинской области от 4 июля 2006 г. N 184-А/П; Определение Верховного Суда РФ от 18 октября 2006 г. N 58-Г06-37 по делу об оспаривании Постановления Правительства Хабаровского края от 6 мая 2006 г. N 67-пр "Об утверждении Правил предоставления субвенций из краевого бюджета бюджетам муниципальных районов на возмещение разницы в тарифах на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями населению в зонах децентрализованного энергоснабжения в 2006 году".

Права органов местного самоуправления по решению вопросов,

не отнесенных к вопросам местного значения

Статьи 14.1, 15.1, 16.1 позволяют выделить 2 группы вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, которые могут решаться органами местного самоуправления:

1) государственные полномочия;

2) вопросы, не отнесенные к компетенции каких-либо органов местного самоуправления или государственной власти.

В обоих случаях осуществление полномочий возможно только на добровольной основе и не является обязательным для органов местного самоуправления.

Согласно ч. 4.1 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" участие в осуществлении государственных полномочий возможно только в случае принятия решения об этом представительным органом местного самоуправления.

Вопросы, не закрепленные ни за каким уровнем публичной власти конкретно, могут решаться органами местного самоуправления без специального разрешения, если только на то нет специального запрета (в федеральном законе или законе субъекта РФ).

Государственные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления только в случае, если такое право предусмотрено федеральными законами.

Прежде всего, это предусмотрено частями первыми статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно этим нормам, к правам органов местного самоуправления всех типов муниципальных образований относятся:

- создание музеев;

- участие в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет;

- участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

- создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий;

- оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений.

Органы местного самоуправления поселений и городских округов дополнительно имеют право на осуществление финансирования и софинансирования капитального ремонта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 года.

Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вправе создавать службу неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи.

Органы местного самоуправления только поселений управомочены на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса.

Органы местного самоуправления исключительно городских округов могут создавать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования.

Кроме того, частью 5 ст. 20 того же Закона органам местного самоуправления всех муниципальных образований предоставлено право устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Иными федеральными законами закреплены и иные полномочия органов местного самоуправления, при которых используется оборот "могут", "имеют право", "вправе" и т.п., - это позволяет утверждать, что в этих случаях предусматриваются дополнительные права органов местного самоуправления по участию в осуществлении государственных полномочий:

- рассмотрение жалоб потребителей, консультирование их по вопросам защиты прав потребителей, обращение в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) (ст. 44 Федерального закона "О защите прав потребителей");

- принятие дополнительных мер по обеспечению чистыми продуктами питания, улучшению материально-бытовых условий, медицинского, торгового и транспортного обслуживания граждан, пострадавших от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ст. 26 Федерального закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС");

- проведение мероприятий в сфере мелиорации земель: владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности; обеспечение защиты окружающей природной среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях; координация и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель (ст. 16 Федерального закона "О мелиорации земель");

- осуществление за счет средств местных бюджетов мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов (ст. 5 Федерального закона "О донорстве крови и ее компонентов");

- оказание органами местного самоуправления экономической поддержки некоммерческим организациям (ст. 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях");

- оказание содействия органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан (ст. 7.2 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации");

- установление расходных обязательств муниципального образования по содействию размещению и обустройству лиц, признанных беженцами, лиц, ходатайствующих о предоставлении им статуса вынужденного переселенца, и вынужденных переселенцев (п. 1 ст. 15 Федерального закона "О беженцах", п. 1 ст. 12 Закона РФ "О вынужденных переселенцах");

- установление дополнительной численности подразделений милиции общественной безопасности за счет средств местного бюджета (ч. 9 ст. 9 Закона РФ "О милиции");

- установление полных или частичных компенсаций страховых премий по договорам обязательного страхования иным категориям граждан, чем предусмотрены Федеральным законом "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (п. 2 ст. 17 указанного Закона);

- осуществление за счет собственных средств иных видов страхования работников, предусмотренных законодательством РФ, помимо обязательного социального страхования, предусмотренного Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (п. 3 ст. 1 данного Закона);

- поддержка негосударственной части Музейного фонда РФ и негосударственных музеев в РФ в различных формах (ст. 24 Федерального закона "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации");

- включение в государственный земельный кадастр дополнительных сведений (ст. 11 Федерального закона "О государственном земельном кадастре");

- предоставление управляющим организациям, товариществам собственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специализированным потребительским кооперативам бюджетных средств на капитальный ремонт многоквартирных домов (ст. 165 ЖК РФ);

- участие в проведении экологической экспертизы, включая: делегирование экспертов для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, принятие и реализацию в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы, организацию общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; организацию по требованию населения общественных экологических экспертиз (ст. 9 Федерального закона "Об экологической экспертизе");

Данные полномочия в указанном Законе не обозначены именно как права, однако они не могут быть поняты как делегированные государственные полномочия, поскольку никакие реальные полномочия органам местного самоуправления не передаются. Проведение экологической экспертизы признается функцией федеральных органов государственной власти и закрепляется именно участие органов местного самоуправления в осуществлении данной деятельности (ст. 5, 6 Закона).

- защита исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, в т.ч. участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; контроль за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; установление общих принципов организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности (ст. 7 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации");

- компенсация расходов на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в соответствии с муниципальными правовыми актами (ст. 160 ЖК РФ).

Реализация указанных функций возможна только за счет средств местного бюджета - финансирование таких полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ (части вторые статей 14.1, 15.1, 16.1, абз. 3 ч. 5 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Абзацем 2 ч. 5 ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 того же Закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Частями вторыми статей 14.1, 15.1, 16.1 уже предусмотрено финансирование за счет средств местного бюджета участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, если право их осуществлять предоставлено им федеральным законом (как предусмотренных частями первыми этих статей, так и предусмотренных иными законами). Поэтому было бы неверным говорить, что использование средств местных бюджетов на осуществление таких государственных полномочий возможно в случае, если в федеральном законе кроме права на их осуществление закрепляется и право на использование в этих целях средств местного бюджета.

Видимо, сейчас ч. 5 ст. 20 применяется к случаям, когда органам местного самоуправления федеральными законами предоставляется не право осуществлять то или иное полномочие в целом, а лишь правомочие дополнительно финансировать его осуществление.

В действительности, думается, так получилось вот почему. Ч. 5 ст. 20 была введена в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в тот период, когда он еще не предусматривал права органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий - Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, в то время как институт "добровольных полномочий" (ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") был введен в текст указанного Закона лишь через год - Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ. В тот период частями вторыми статей 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органам местного самоуправления разрешалось дополнительно к вопросам местного значения принимать на себя решение лишь тех вопросов, которые не отнесены к компетенции иных муниципальных или государственных органов. В то же время БК РФ запрещал осуществлять расходы на государственные полномочия. Поэтому в тот период введение ч. 5 ст. 20 вводило санкцию на осуществление таких полномочий и расходов соответственно, не в любых случаях, когда это сочтет нужным муниципальное образование, а лишь в случаях, если это предусмотрено федеральными законами. Когда же в 2006 г. появились ст. 14.1, 15.1, 16.1, ч. 5 ст. 20 перестала выполнять свою изначальную роль, но не подверглась и корректировке.

- установление более высоких, чем установлены Правительством РФ, размеров районных коэффициентов для учреждений, финансируемых из средств муниципальных бюджетов, соответственно за счет средств местных бюджетов (ст. 316 ТК РФ);

- установление при расчете субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг стандартов, отличных от установленных региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи, если это улучшает положение граждан, получающих такие субсидии, с финансированием соответственно за счет средств местного бюджета (ч. 11 ст. 159 ЖК РФ).

В тех же случаях, когда за органами местного самоуправления закрепляется право на осуществление полномочий, одновременно признается и право на участие в финансировании этих полномочий, в силу частей вторых статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Сказанное не касается второй группы добровольных полномочий - решения вопросов, не отнесенных к чьему-либо ведению, - ибо ст. 20 устанавливает порядок осуществления органами местного самоуправления именно отдельных государственных полномочий.