Природопользование и охрана окружающей среды как объект государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Природопользование и охрана окружающей среды как объект государственного управления



1. Концепция охраны окружающей природной среды

По мере ускорения темпов технического прогресса воздействие хозяйственной деятельности человека на природу становится все более разрушительным. В настоящее время оно уже соизмеримо с действием природных факторов, что приводит к качественному изменению соотношения сил между обществом и природой. Человечество поставлено перед фактом возникновения в природе необратимых процессов, новых путей перемещения и превращения энергии. В природу попадает все больше и больше чуждых ей веществ, порой сильно токсичных для живых организмов. Часть из них не включается в естественный круговорот и накапливается в биосфере, вызывая опасность для всего живого, населяющего планету Земля. Таким образом, нарушая законы природы, человек ухудшает обеспечение своей жизнедеятельности, несмотря ни на какие общественные и технические усовершенствования. Он стал задумываться о путях и возможностях сохранения качества среды обитания на уровне, необходимом для сохранения его здоровья и устойчивого существования и развития популяций животных, насекомых, микроорганизмов, растений. Постепенно развилось научное направление, регулирующее общественные экологические отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения жизни в настоящем и будущем.

Впервые в научную терминологию слово "экология" было введено немецким ученым Геккелем в 1866 г. и длительное время имело узкую сферу применения -- в рамках биологии. Свое нынешнее значение оно получило только во второй половине ХХ в., когда обострились отношения между человеком и средой обитания, обществом и природой.

Экология определяется как учение о взаимодействии живых организмов с окружающей природной средой обитания. Из общей экологии следует выделять важнейшую ее часть -- социальную экологию, которая является учением о взаимодействии общества с окружающей его природной средой обитания[23, 56-42].

Какие же формы взаимодействия общества и природы сложились на современном этапе исторического развития? Принято выделять две:

Экономическая форма -- потребление ресурсов природы, т. е. использование ее для удовлетворения человеком своих материальных и духовных потребностей;

Экологическая форма -- охрана окружающей природной среды с целью сохранения человека как биологического и социального организма и его естественной среды обитания.

Человек, потребляя ресурсы среды обитания для решения хозяйственных задач, еще и изменяет природную среду, которая начинает воздействовать негативно на самого человека. За всю историю цивилизации было вырублено 2/3 лесов, уничтожено более 200 видов животных и растений, запасы кислорода в атмосфере снизились на 10 млрд т, в результате неправильного ведения сельского хозяйства деградировало около 200 млн га сельхозугодий.

Негативная деятельность человека по отношению к природной среде проявляется в следующих направлениях:

-загрязнение окружающей природной среды;

-истощение природных ресурсов;

-разрушение природной среды.

Под загрязнением среды обитания понимают физика химические изменения состава природного вещества (воздуха, воды, почвы), которые угрожают состоянию здоровья и жизни человека, а также окружающей его естественной среды обитания.

Загрязнение окружающей природной среды бывает космическое -- естественное, которое Земля получает из космоса или из-за извержения вулканов, и антропогенное, совершаемое в результате хозяйственной деятельности человека [46, 23].

Антропогенное загрязнение окружающей среды подразделяют на пылевое, газовое, химическое, (в том числе загрязнение почвы химикатами), тепловое (изменение температуры воды, воздуха, почвы).

Источником загрязнения является хозяйственная деятельность человека: промышленность, сельское хозяйство, транспорт. Доля того или иного источника загрязнения может значительно колебаться в зависимости от региона.

Например, в городах 70 -- 80% загрязнения приходится» на транспорт. Среди промышленных предприятий наиболее "грязными" считаются металлургические предприятия. Они на 34% загрязняют окружающую среду. За ними следуют предприятия энергетики, прежде всего тепловые электростанции (27%). Остальная часть приходится на предприятия химической (9), нефтяной (12%) и газовой промышленности (7%).

Последние годы на первое место по загрязнению выдвинулось сельское хозяйство. Это связано с двумя обстоятельствами. Первое -- резкое увеличение числа крупных ; животноводческих комплексов при отсутствии эффективной технологии очистки и утилизации фекальных отходов. Второе -- резкое увеличение применения минеральных удобрений, пестицидов, гербицидов и ядохимикатов в растениеводстве. Зачастую из-за неправильного или неграмотного применения указанные вещества не усваиваются полностью растениями и остаются в почве. Затем вместе со сточными и подземными водами они попадают в реки и озера, нанося непоправимый ущерб бассейнам крупных рек, их рыбным запасам и растительности[69, 13-15].

Ежегодно на одного жителя Земли приходится свыше 20 т отходов. Основными объектами загрязнения являются воздух, водоемы (включая Мировой океан), почвы. Ежедневно в атмосферу выбрасываются тысячи тонн угарного газа, окислов азота, серы, солей тяжелых металлов и других веществ. И только 10% этих загрязнителей поглощают растения.

Окислы серы -- основной загрязнитель, источником которого являются тепловые станции, котельные, комбинаты тяжелой промышленности. Сернистый газ и окислы азота при взаимодействии с парами воды (облаками) порождают кислотные дожди, которые уничтожают урожай, растительность, рыбные запасы.

Наряду с сернистым газом отрицательное воздействие, на состояние атмосферы оказывают углекислый и угарный газы, получаемые от сжигания углеводородов (угля, нефти и другого органического топлива). Здесь основным источником загрязнения является транспорт. За все предшествующие годы доля углекислого газа в атмосфере увеличилась на 20% и на начало XXI в. составляет около 30%.

Такое физико-химическое изменение атмосферы приближает нас к явлению парникового эффекта. Суть его в том, что накопление углекислоты в верхних слоях атмосферы будет препятствовать нормальному процессу теплообмена между Землей и Космосом, сдерживать тепло, накапливаемое Землей в результате хозяйственной деятельности человека, а также при извержении вулканов и от геотермальных вод [87, 49].

Парниковый эффект выражается в повышении температуры, изменении погоды и климата. Уже в наше время, при современных антропогенных нагрузках, каждые 10 лет температура повышается на 0,5'С, что повышает уровень Мирового океана из-за таяния льдов за каждые 10 лет на 1 -- 1,2 м. Известно, что подъем уровня Мирового океана на 6 м приведет к затоплению 1/6 суши Земли. Другим показателем от последствия парникового эффекта является рост опустынивания земель из-за интенсивного испарения влаги, содержащейся в почве. Уже сейчас 6 млн га земель ежегодно обращаются в пустыню[87, 23].

Загрязнением атмосферы также связано ухудшение состояния основная функция которого состоит в охране человека и природной среды Земли от губительного воздействия ультрафиолетового излучения из, Космоса. Под воздействием озоноразрушающих веществ -- фреона, хлора, углерода, выделяемого холодильными установками, автомобилями, аэрозольными выбросами, идет постепенное разрушение этого слоя. Известно, что в северных регионах европейского континента над плотнонаселенными территориями его толщина уменьшилась на 3%. Сокращение же озонового слоя на 1% ведет к росту онкологических заболеваний на 6%.

Другими не менее важными объектами загрязнения являются водоемы, реки, озера, Мировой океан. В Мировой океан ежегодно сливаются миллиарды тонн жидких и твердых отходов. Среди них первенствует нефть, которая попадает в океан с судов, в результате добычи нефти в морской среде, а также вследствие многочисленных аварий танкеров и разрывов нефтепроводов и резервуаров. Разлив нефти ведет к образованию на поверхности открытых тонкой пленки, препятствующей естественному газообмену между водами Мирового океана и атмосферой. Это ведет к гибели живых ресурсов моря, в том числе водорослей, планктона, вырабатывающих кислород[75, 14].

Кислород в атмосфере пополняется за счет двух источников -- растительности (40%) и Мирового океана (60%). По мнению известного исследователя Мирового океана Жака Ива Кусто, именно моря и океаны являются основными легкими планеты Земля.

В результате нефтяного и другого загрязнения Мирового океана наблюдаются и такие негативные явления, как размножение одноклеточной золотистой водоросли, которая в процессе развития поглощает кислород и выделяет углекислый газ. Она очень плодовита и развивается молниеносными темпами. Обычно ее пояс достигает ширины в 10 км и толщины в 35 м; скорость движения такого пояса-- 25 км в день. В процессе движения эта масса водорослей уничтожает все живое в океане. Такие явления наблюдаются в Северном море и на юге Скандинавии[94, 36-38].

Загрязнение Мирового океана ведет не только к сокращению продовольственных запасов и продуктов моря, но и заражению их вредными для человека веществами. Обнаружено, что балтийская треска имеет на 1 кг массы до 800 мг ртути, т. е. больше, чем в медицинском термометре.

Массовым источником загрязнения окружающей среды стали химикаты, применяемые в сельском хозяйстве, строительстве и в быту: минеральные удобрения, ядохимикаты, растворители, аэрозоли, лаки и краски. На планете выпускается или используется 5 млн различного рода химических веществ и соединений. Токсичность действия изучена только у 40 тыс. веществ и другие последствия загрязнения окружающей природной среды отрицательно сказываются на физическом здоровье человека, его нервном, психическом состоянии, на здоровье будущих поколений. Некоторые данные: 20% населения постоянно болеет аллергией, а 35% населения промышленных городов -- болезнями в результате единого воздействия загрязненной окружающей среды; каждый день на планете умирает 25 тыс. человек из-за не качественной воды (содержащей высокую концентрацию вредных веществ). Это подтверждается и данными о нервных заболеваниях, возрастании процента рождаемости дефективных детей (с 4 до 115).

Из-за интенсивной хозяйственной деятельности происходит постепенное истощение и разрушение природной среды, т. е. потеря тех природных невосполнимых ресурсов, которые служат для человека источником его экономической деятельности. При нынешних темпах потребления разведанных запасов угля, нефти, природного газа и других полезных ископаемых, по мнению ученых, хватит для промышленного использования на 50 -- 500 лет. Причем меньший показатель касается жидких углеводородов, т. е. нефти. Правда, общество располагает перспективой использования иных видов энергии, в частности атомной, энергии ветра, Солнца, морских приливов, геотермальных вод, энергии водорода, запасы которых пока считаются неистощимыми [16, 22]. Однако использование атомной энергии в крупномасштабном производстве тормозится нерешенностью проблемы захоронения отходов атомной промышленности. Освоение водорода как источника энергии пока возможно лишь теоретически, так как технологически эта задача еще не, решена. Одна из острых современных проблем -- нехватка чистой пресной воды. В развивающихся странах от загрязнений воды ежегодно умирает до 9 млн человек. По подсчетам ученых, уже в 2000 г. более 1 млрд человек испытывали недостаток в питьевой воде, Вообще воды на Земле много. Гидросфера содержит примерно 1,6 млрд км свободной воды; 1,37 млрд км ее приходится на Мировой океан.

В континентах -- 90 млн км, из них 60 млн км воды находится под землей -- почти вся эта вода соленая, 27 млн км воды запасено в ледниках Антарктиды, Арктики, высокогорья[23, 5-7].

Полезный запас доступных пресных вод, сосредоточенных в реках, озерах и под землей до глубины 1 км, исчисляется 3 млн км. Вся пресная вода при современных темпах использования ее в промышленности и сельском хозяйстве давно была бы истрачена, если бы не существовал ее круговорот в природе . Благодаря энергии Солнца вода с поверхности океана испаряется и в виде осадков разносится по всей планете. Насыщая почву влагой и питая все живое на Земле, вода снова стекает в океан. И циклы повторяются бесконечно, связывая воедино все водные ресурсы планеты.

Имеющейся пресной воды вполне хватило бы человечеству и сейчас, и в будущем. В среднем в мире для бытового водоснабжения в год расходуется 30 м воды на человека, из которых около 1 м предназначено для питья. Несмотря на громадное потребление воды для нужд промышленности и сельского хозяйства, мировых запасов чистой воды хватило бы для 20 -- 25 млрд людей. Однако в ближайшем будущем нам угрожает водный кризис. И не потому, что воды не хватает, а потому, что человек загрязняет ее, делает непригодной не только для питья, но и вообще для жизни всех обитателей водоемов и рек. Сберечь и оградить воду от вредных воздействий -- значит сохранить жизнь на Земле [56, 41-42].

Истощение и загрязнение природной среды ведут к разрушению экологических связей, образованию районов и регионов с полностью или частично деградированной природной средой, не способной осуществлять обмен веществ и энергии. Ярким примером такой деградации является Арал, который медленно умирает из-за отсутствия необходимого стока вод от двух мощных среднеазиатских рек. Деградированы степи Калмыкии в результате нерационального использования земли, скота, что полностью лишило почвы растительности, удерживавшей почвенный покров.

На загрязнение природной среды и истощение природных ресурсов существенно влияет увеличение населения Земли. ХХ в. пережил демографическую революцию, когда благодаря достижениям медицинской науки, росту общего благосостояния резко увеличился рост народонаселения в результате сокращения смертности и повышения рождаемости[18, 20].

Пример, если в XIX в. за 100 лет население Земли прибавилось на 1 млрд, то в начале ХХ в. этот миллиард был достигнут за 30 лет, а во второй половине ХХ в. население увеличилось на 1 млрд за 15 лет. В наше время темпы роста населения составляют 150 человек в минуту. В 1994 г. на земном шаре проживало 5,5 млрд человек, к 2005 г. ожидается численность в 6 млрд. Причем 50% населения будет проживать в Азии, 22% -- в Африке, 10- в Латинской Америке, 8% -- в Европе и 3% -- в Северной Америке[37, 11-12].

Развитые страны Европы и Северной Америки постепенно по количеству населения уступают место развивающимся странам Азии, Африки и Южной Америки. Такое перераспределение населения усилит экологические противоречия. В развивающихся странах будут ощущаться большие трудности с обеспечением экологической безопасности -- в смысле затрат на внедрение безотходных технологий и создание систем очистных сооружений.

Поэтому так велика роль развитых стран в оказании помощи для создания системы экологической безопасности. Иначе говоря, назрела необходимость перераспределения средств экологической защиты между богатыми и бедными странами в решении всемирных проблем охраны окружающей среды[46, 23].

Анализ причин загрязнения, истощения и разрушения природной среды, исходящих от хозяйственной деятельности человека, показывает, что они могут быть как объективными, так и субъективными. К объективным можно отнести следующие:

-предельную способность земной природы к самоочищению и саморегуляции. До определенного предела земная природа перерабатывает, очищает отходы производства, как бы защищая себя от их вредного воздействия. Но возможности природы ограничены. Емкость природной среды уже не позволяет перерабатывать всевозрастающие масштабы отходов и их накопление создает угрозу глобального загрязнения окружающей среды;

-физическую ограниченность земельной территории рамками одной планеты. Запасы полезных ископаемых вследствие этого постепенно расходуются человеком и перестают существовать;

-отходность человеческого производства. В природе производство осуществляется по замкнутому циклу. Конечный продукт в одном цикле становится исходным для нового производственного цикла. Производство же, в котором участвует человек, в своей массе и своей основе является отходным. Подсчитано, что для обеспечения жизнедеятельности человека в год расходуется не менее 20 т природных ресурсов. Из них лишь 5 -- 10% идут на продукцию, а 90 -- 95% поступают в отходы, зачастую в виде несвойственных природе веществ. Это ведет не только к преждевременному истощению природной среды, но и к разрушению экологических систем;

-необходимость познания и использование человекам законов развития природы. Особенность этой причины заключается в том, что законы развития природы, определяющие последствия человеческой деятельности, человек вынужден познавать не умозрительно или в лаборатории, а в процессе использования природы, путем накопления опыта ведения хозяйства[94, 64-66].

Здесь следует назвать две особенности проявления результатов воздействия человека на природную среду. Первая касается времени: результаты производственно-хозяйственной деятельности, загрязнение или разрушение среды обитания могут проявиться не только в настоящем, но и в будущем, при жизни других поколений, когда виновник не сможет быть свидетелем пагубных последствий его господства над природой[19, 44].

Вторая особенность относится к проявлению последствий хозяйственной деятельности в пространстве: антропогенное воздействие на природу в одном регионе, благодаря действующим законам единства и взаимосвязи природной среды, может повлиять на другие регионы. Тем не менее часто создается ложное представление о якобы безвредности той или иной деятельности человека.

Именно через печальный опыт хозяйствования в природе человечество познает пагубные последствия этой деятельности, понимает, что уничтожение лесов ведет к исчезновению почвенного покрова, уменьшению кислородного запаса планеты, исчезновению рек и озер; что массовое загрязнение окружающей среды порождает болезни, ведет к деградации человеческой личности, вредно отражается на будущих поколениях. Нынешнее молодое поколение уже ощущает на себе результаты загрязнения 70 -- 80-х гг [77, 11-13].

Вторую группу составляют субъективны е причины. Главные из них:

-недостатки организационно-правовой и экономической деятельности государства по охране окружающей среды;

-дефекты экологического воспитания и образований населения страны.

До настоящего времени в России законы и постановления правительства носят декларативный характер. Механизм их исполнения не отработан. Административная и уголовная ответственность за экологические преступления для физических и юридических лиц, как правило, явление редкое. А ведь в развитых странах широко используются экономические рычаги, позволяющие предприятиям и организациям защищать природу с выгодой для себя. Это может быть снижение налогов, поощрение предприятия в случае снижения сбросов (выбросов), а также заключение с правительством выгодных договоров на выполнение крупных проектов.

Несмотря на достижения общественного и научно-технического прогресса, конец ХХ в. к сожалению, характеризовался господством потребительской психологии человека по отношению к природе. Несмотря на многочисленные дискуссии о рациональном природопользовании, которые усилились на рубеже двух веков, психология основной массы людей осталась на потребительском уровне[59, 20-22].

Социологические опросы москвичей по важным социальным проблемам показали следующее: 50 назвали улучшение медицинского обслуживания, 44% - снабжение продуктами или улучшение жилищных условий. Проблема охраны окружающей среды не получила существенного процента в ответах.

Исследования, связанные с проблемами охраны окружающей среды, показывают тесную связь между охраной природы и состоянием не только здоровья человека, но и его нравственностью. Между человеком и природой существует диалектическая взаимосвязь. Преобразованная человеком природа, приспособленная для решения задач системы обратной связи, воздействует на человека, формирует его личность, его нравственный и духовный облик[12, 29].

Оригинальные исследования о связи алкоголизма с загрязненностью окружающей среды проведены академиком А. В. Яблоковым. Им отмечено, что в нормальной экологической среде крысы предпочитают пить чистую воду, игнорируя при этом слабый раствор спирта. При загрязнении среды углекислым газом в нормах, свойственных крупным промышленным городам, крысы предпочитают пить разбавленный в воде спирт, а не чистую воду. Этот эксперимент наводит на грустные мысли. Результатом недостаточного внимания общества к проблемам охраны окружающей среды стали экологическое невежество и экологический нигилизм. Общим у них является пренебрежение к знаниям и использованию экологических закономерностей в общении человека и окружающей среды [92, 45-47]. Экологическое невежество -- нежелание изучать законы взаимосвязи человека и окружающей среды; экологический нигилизм -- нежелание руководствоваться этими законами. К сожалению, невежество и экологический нигилизм в сочетании с потребительской психологией становятся опасными для существования всего живого на Земле [34, 19]. В последнее время в обществе все более начинает проявляться иная форма взаимодействия с природной средой, которая называется охрана окружающей среды, как реакция на загрязнение природы, истощение природных ресурсов и угрозу разрушения экологических связей [16, 20].

В отличие от потребления это -- осознанная форма общественной и государственной деятельности, направленная как сохранение и воспроизводство природных ресурсов[11, 48]. Идея охраны природы возникла еще в XIXв. и рассматривалась как защита памятников природы и уникальных объектов от разрушения человеком. Будучи вторичной формой взаимодействия общества и природы, охрана природы возникает и совершенствуется по мере роста потребления и использования природной среды[34, 19-21].

Поэтому наряду с консервативной охраной природной среды в ХХ в. стала развиваться другая форма, получившая название рациональное использование природных ресурсов. В понятие "рациональное" вкладывается не только экономическое, но и экологическое содержание. Иначе говоря, рациональное -- это экономное, бережное использование источников природного сырья, природных ресурсов с учетом требований охраны окружающей среды[45, 26].

При изучении курса «экологическое право» важен вопрос об употребляемых понятиях, которые имеют особый юридический смысл. Эти понятия определяют содержание правовых норм. Анализ понятий важен и потому, что дают возможность общаться на одном языке, адекватно понимать друг друга. Говоря об обеспечении экологической безопасности, имеем ли мы в виду охрану природы, или экологопользование, или это то же самое что и природопользование.

Одной из новаций формируемого российского законодательства является то, что, как правило, в тексте закона даются используемые в нем определения базовых понятий. При этом не во всех законах об охране окружающей природной среды, а также не все понятие определены законодателем[89, 15-17].

К основополагающим в рассматриваемой сфере относятся понятия: природа; природные объекты; окружающая среда; окружающая природная среда; охрана природы; охрана окружающей среды; экология; экологическая безопасность; обеспечение экологической безопасности и др.

При этом, не смотря на существенный массив понятий в сфере охраны природы, вопрос об употребляемых понятиях и их содержании имеет особое юридическое значение. Хотя в практике эти понятия широко употребляются в иных контекстах. Так, говорят: «хорошая экология», «улучшать экологию», государственное управления экологией или «экологопользование», «Государственный комитет экологии и природных ресурсов» либо засекретить сведения о состоянии экологии и т. д [74, 56].

Рассматривая данные понятия крайне важно проанализировать некоторые из них.

Термин «экология» (от греческого oikos - жилище, место пребывания, родина, дом -и logos - понятие, учение, наука) было введено в научный оборот немецким ученым зоологом Э. Геккелем в 1869 году в работе «Всеобщая морфология организмов» для обозначения учения о взаимоотношении организмов друг с другом и средой обитания. Им же было дано одно из первых определений экологии как науки, хотя те или иные элементы знаний, охватываемых этой наукой, содержатся в трудах многих ученых, начиная с мыслителей Древней Греции [66, 27].

Наибольшее развитие данный раздел человеческих знаний об окружающей природной среде получил в биологической науке, особенно в последарвинский период (вторая половина XIX века и последующее время). Ныне экологизация коснулась практически всех отраслей знаний, в т.ч. и правовой науки, что имеет вполне определенные объективные обоснования, состоящие главным образом в кризисном обострении отношений общества и природы, возникновении глобальных проблем охраны окружающей природной среды, разрешить которые можно лишь совместными усилиями всего человечества. Соответственно, употребляя в науке или учебной дисциплине понятие «экология», мы имеем в виду лишь область знаний [16, 19].

Таким образом, под экологией в настоящее время принято понимать система научных знаний о взаимоотношениях общества и природы, живых организмов и среды их обитания, об охране окружающей природной среды.

Природа - вечная, объективно существующая категория. При этом как объект регулирования, использования и охраны «природа» в современном экологическом законодательстве употребляется редко. Одним из немногих законов, содержащих требования относительно природы, является Конституция РФ (ст. 58), в которой возлагается на каждого обязанность сохранять природу и окружающую среду [36].

В естественно - научном смысле природа - ??? совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющихся продуктом трудовой деятельности человека. В юридическом смысле, кроме этого включаются также некоторые естественные объекты созданные трудом человека, которые неотделимы от естественных условий и экологически взаимосвязаны. К примеру (искусственно на саженый лес, выращенная на рыбозаводах и выпущенная в водоемы рыба, дикие животные, выращенные и выпущенные на волю и т. д.), то есть созданные трудом человека[36, 19].

Природа как совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии - это вся Вселенная, включая Землю, Солнце, Космос. Но как объект отношений, регулируемых экологическим правом, понятие «природы» в основном ограничено пределами практического использования человеком и антропогенного воздействия на нее.

Природа состоит из отдельных объектов - земли (почва), недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, ближнего космоса.

При этом в законодательстве об окружающей среде «природа» почти не употребляется, отношения по поводу использования и охраны природы фактически регулируется посредством регулирования использования и охраны ее отдельных объектов или ресурсов[54, 21].

Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека.

Окружающая природная среда - совокупность естественных систем, природных объектов и природных ресурсов, включая атмосферный воздух, воду, земли, недра, флору и фауну, а также климат в их взаимосвязи и взаимодействии[96, 45].

Благоприятная природная среда - такое состояние природных объектов, формирующих созданную человеком окружающую среду, а также качество жизни и условий, ?оторое соответствует законодательно установленным стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

Актуальность правового регулирования отношений в области взаимодействия общества и природы вызвана тем, что человек все в большем объёме влияет на окружающую природную среду, причем его влияние очень часто носит негативный характер [91, 45-47].

Охрана окружающей природной среды -- деятельность по сохранению и восстановлению (если оно нарушено) благоприятного состояния окружающей среды, предупреждению ее деградации в процессе общественного развития, поддержанию экологического равновесия[91, 24].

Охрана окружающей природной среды как вид экологической деятельности государства предполагает систему мероприятий по сохранению и воспроизводству действующих экологических сообществ, многообразия растительного и животного мира во имя настоящего и будущих поколений.

Обеспечение экологической безопасности состоит в осуществлении комплекса мер правового, организационного, эколого-экономического, материально-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства со стороны природных объектов, загрязненных в результате длительной техногенной деятельности, аварий и катастроф природного и техногенного характера[90, 16].

Природопользование, охрана окружающей природной среды обеспечение экологической - безопасности рассматриваются как формы взаимодействия общества и природы в условиях глобального экологического кризиса. Они взаимосвязаны и взаимообусловлены: неспособность общества организовать природопользование, исключающее негативное антропогенное воздействие на окружающую среду, приводит к возникновению проблемы охраны, окружающей природной среды. В свою очередь, неэффективность ее охраны приводит к проблеме обеспечения экологической безопасности, т.е. к крайне важности организации защиты от воздействия природных объектов, загрязненных вследствие антропогенного воздействия [75, 41-43].

Одной из функций права как инструмента управления обществом является экологическая функция - новая, ранее неизвестная правовая функция. Она осуществляется наряду с традиционными политическими, экономическими и культурно-воспитательными функциями. Ее цель состоит в обеспечении качества окружающей природной среды в условиях современного развития общества средствами правового регулирования и достигается путем разработки, принятия и применения норм права, отражающих требования экологических закономерностей во взаимодействии общества и природы. Особенности экологической функции права обусловлены спецификой предмета правового регулирования, т.е. сферы взаимодействия общества и природы как особой сферы общественных отношений. Экологическая функция по своей форме относится к системе права, а по содержанию - к системе экологии[44, 12].

Под природопользованием принято понимать человеческая деятельность, связанная с извлечением полезных свойств из природной среды и использованием их для удовлетворения экономических, экологических, оздоровительных и культурных интересов человека. Регулируя природопользование, государство стремится придать ему рациональный характер, что означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей природной среды[44, 28].

Современная концепция охраны окружающей природной среды опирается на положения науки о взаимодействии общества и природы, экологическую государственную политику и принципы охраны окружающей природной среды, выработанные в практике развития стран.

Осознание опасности деградации природной среды привело к возникновению новой формы взаимодействия общества и природы -- охране окружающей природной среды. Первоначально она проявлялась в форме консервативной, заповедной охраны редких, достопримечательных объектов природы, памятников природы, естественных экологических систем. Интенсивная эксплуатация природных богатств, вызванная развитием промышленности и сельского хозяйства, привела к необходимости нового вида природоохранной деятельности - рациональному использованию природных ресурсов, при котором требования охраны включаются в сам процесс хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов [43, 14-16].

Рост масштабов производственной деятельности привел к усилению негативного влияния человека на природу как среду своего обитания, а это в свою очередь поставило под угрозу его жизнь и здоровье, интересы настоящих и будущих поколений людей. При таких условиях стала преобладать осознанная мысль, что существует и действует не только зависимость природы от человека, но и человека от окружающей его среды обитания. В этой связи возникла одна из основных форм охраны - защита окружающей человека среды, в центре внимания которой находится человек, его жизнь, здоровье, его право на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду[40, 53].

В современных условиях не только совершенствуется содержание формы природоохранной деятельности, но и уточняются цели охраны природной среды и методы их осуществления.

От решения задач чисто количественного характера (охрана отдельных природных объектов, рациональное использование определенных ресурсов природы) общество постепенно переходит к коренным проблемам своего взаимодействия с природой - обеспечению качества природной среды, т.е. поддержанию такого состояния, естественных и преобразованных человеком экосистем, при котором сохраняется в полном объеме их способность к постоянному обмену веществ и энергии внутри природы, между человеком и природой и воспроизводству жизни[76, 20].

В естественных экосистемах, не испытавших в значительной степени антропогенного воздействия, качество окружающей природной среды обеспечивается самой природой. При ведении хозяйственной деятельности в таких условиях задача состоит в том, чтобы не нарушать cложившегося баланса. В нарушенных экосистемах улучшение качества окружающей природной среды достигается регулированием степени удовлетворения экономических интересов предприятий-производителей и требований экологической защиты природы. Такой метод регулирования получил название управление качеством окружающей природной среды. В нем проявляется сущность охраны окружающей природной среды в современных условиях - достижение оптимального соотношения экономических и экологических интересов общества, при котором обеспечивается качество жизни человека, т.е. удовлетворяются его материальные и духовные потребности на основе дальнейшего развития экономики и сохраняется здоровая, продуктивная, многообразная окружающая его естественная среда обитания[42, 15-18].

В этом смысле охрана окружающей природной среды представляет собой систему национальных и международных мер, направленных на обеспечение гармоничного взаимодействия между деятельностью человека и благоприятным состоянием окружающей его природной среды, на предотвращение вредных последствий хозяйственного развития для природы и человека, на сохранение, воспроизводство природных богатств, формирование здоровой среды жизни в интересах настоящего и будущего. Современное состояние экологических проблем характеризуется тремя основными тенденциями:

-гуманизацией охраны окружающей среды, что выдвигает на первый план общечеловеческие приоритеты, включающие право человека на чистую, здоровую, благоприятную для жизни окружающую среду, нравственную и юридическую обязанность каждого члена общества в сохранении и улучшении природной среды;

-экономизацией охраны окружающей среды, в результате которой на основе развития экономического стимулирования предприятий, экологическая безопасность становится непременным условием их хозяйственной деятельности;

-интернационализацией охраны окружающей среды. Природа не имеет государственных границ. Она всеобща и едина в масштабах планеты [49, 56-59].

Это -- достояние всего человечества. Поэтому ее охрана требует усилий и единства всех государств и народов.

Экологическая доктрина Российской Федерации определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период [102].

Указано, что сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями деятельности государства и общества.

Экологическая доктрина базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также на комплексном научном подходе в области экологии и смежных наук.

Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Указано, что для этого необходимо сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах:

-устойчивое развитие;

-приоритетность жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

-справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

-предотвращение негативных экологических последствий, учет отдаленных экологических последствий;

-отказ от проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

-природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба;

-открытость экологической информации;

-участие гражданского общества в реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

К числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации относятся:

1. преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;

2. низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;

3.резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;

4.высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;

5.низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;

6.последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения;

7. низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны [102].

2. Эволюция системы природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации

Стремительное изменение соотношения сил в мире в конце XX -начале XXI вв., кризисные явления во всех сферах жизнедеятельности российского общества актуализируют деятельность государственных служащих всех уровней для укрепления экологической, экономической и социально-политической и военной безопасности в стране и в субъектах федерации. Особенно это касается государственных и политических деятелей юга России, так как южный федеральный округ и северо-кавказский федеральный округ являются наиболее сложными с точки зрения обеспечения и укрепления национальной безопасности. Причин этому очень много. Их можно классифицировать по разным основаниям [92].

В последние годы в РФ формируется законодательство по таким экологическим процедурам, как экологическая экспертиза, экологический аудит и сертификация. Одной из процедур управления состоянием окружающей среды является мониторинг окружающей среды. Место мониторинга в этой системе заключается в интеграции представлений о наблюдении за состоянием окружающей среды обобщении этой информации и разработке прогноза[41, 56].

Под государственным управлением в области природопользования и охраны окружающей среды понимается организующая исполнительно-распорядительная деятельность компетентных государственных органов по осуществлению экологического законодательства, разработке и проведению в жизнь государственной экологической политики.

Система государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды предопределена Конституцией РФ, которая в ряде статей фиксирует краеугольные положения организации и функционирования экологического управления[90].

Прежде всего, закрепленное в Конституции РФ федеральное устройство государства предопределяет два уровня государственного управления - федеральный и субъектов Федерации (субъектный). На этих уровнях образованы правительственные и другие административные структуры по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, которые должны действовать по принципам субординации, в духе сотрудничества, на основе целесообразного распределения административных полномочий и функций[97].

На федеральном уровне созданы и функционируют министерства и ведомства, наделенные экологической компетенцией. На уровне субъектов Федерации действуют соответствующие административные образования, которые иногда именуются территориальными органами федеральных министерств и ведомств. В свою очередь, в качестве структур территориальных органов могут создаваться местные субрегиональные и межрегиональные подразделения. В совокупности все это образует единую систему экологического управления. Однако следует помнить, что образуемые органами местного самоуправления административные структуры природоохранительного назначения не входят в систему органов государственного экологического управления (ст. 12 Конституции РФ) [36].

Принцип взаимодействия государственных органов экологического управления закреплен в Постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. "О специально уполномоченных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" (Заменено Постановлением Правительства от 30.12.98 № 1594). Особенной чертой государственного экологического управления, получившей отражение в законодательстве и административной практике, является такое построение управленческих структур, при котором подразделения, выполняющие функции регулирования природопользования и контроля за соблюдением экологических требований, являются относительно независимыми от подразделений, отвечающих за коммерческую, производственную эксплуатацию природных ресурсов и инвестиционную деятельность.

Таким образом, в Российской Федерации функционирует на федеральном уровне довольно сложная система государственного экологического управления, которая охватывает практически все стороны регулирования природопользования и охраны окружающей среды [62]. Она в определенной степени включает и систему территориальных органов, действующих в субъектах Федерации. Но в то же время субъекты Федерации имеют право и многие из них фактически создали органы по регулированию природопользования и охране ОС, подчиненные непосредственно правительствам (администрациям) субъектов Федерации и не входящие в систему федеральных органов[110].

Важным направлением в деятельности Правительства России и лидеров субъектов федерации ЮФО и СКФО является не только осмысление Стратегии национальной безопасности до 2020 года, но и мобилизация всех сил по её реализации, особенно в части обеспечения экологической безопасности территорий и населения.

Угроз экологической безопасности в ЮФО и СКФО довольно много и очень важно лидерам субъектов федерации хорошо ориентироваться в сложившихся условиях, знать причины, действовать ответственно и своевременно.

экологической сфере формируются процессы, которые определяют и характеризуют устойчивость государства по отношению к внутренним и внешним угрозам. И государственные служащие всех уровней должны обладать острым чутьём, гибкостью ума, чтобы быть политиком-профессионалом и умело управлять таковыми процессами [96].

В Российском обществе, в том числе и на юге России, имеет место наличие деструктивных сил, которые проявляют свою активность по дестабилизации обстановки в стране, посредством совершения террористических актов (в том числе совершая подрывы нефти и газопроводов). За первые три месяца 2011 года совершенно несколько десятков преступлений террористического характера, повлиявших на ухудшение состояния экологической безопасности южных территорий России [110].

Для укрепления экологической безопасности населения России в целом и её южных территорий в частности, следует предложить такие рекомендации:

-повысить эффективность и ответственность институтов власти по укреплению экологической, экономической и социально-политической безопасности;

-в каждом субъекте федерации ЮФО и СКФО организовать спецподготовку молодых и перспективных людей для работы по обеспечению экологической безопасности личности, общества и государства;

-используя законотворческие мероприятия постепенно произвести экологизацию Конституции Российской Федерации;

-разработать комплекс мероприятий по формированию экологического сознания и экологической культуры населения России в целом и южных территорий страны в особенности;

-в бюджете страны на предстоящий год увеличить объёмы финансирования федеральных целевых программ, предусматривающих обеспечение экологической безопасности населения России [112].

Последние два десятилетия для южных регионов Российской Федерации характерна проблема управления отходами и утилизации отходов в частности. В настоящий момент этот процесс небезопасный для экологии и населения и по своим эколого-технологическим характеристикам далёк от совершенства. В связи с чем, необходимо обеспечить государственную поддержку создания в России отрасли по обращению с отходами и таким образом снизить нагрузку на окружающую среду. Кроме того, правительству России, лидерам республик, краёв и областей Юга России необходимо наладить функционирование системы управления отходами на основе скоординированных программ различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных) в сфере обращения с отходами. В противном случае, южный регион нашей страны уже через десятилетие превратится в тлеющую свалку мусора, а значит и ещё одну бомбу замедленного действия для системы национальной безопасности России [66, 45-48].

В основе современного подхода к управлению отходами должна лежать модель системы управления потоками отходов и режимами обращения с ними, интегрированная в отечественный промышленный сектор и мировую экономику.

Под моделью интегрированной системы управления отходами понимается комплекс мер и инструментов управления отходами институционального и прикладного характера. Учитывая интеграцию России в мировую экономику, система управления отходами должна строиться с учетом базовых принципов, применяемых в ЕС. По нашему мнению, целью создания модели интегрированной системы управления отходами является предотвращение образования отходов в источнике их образования и создание замкнутого цикла движения отходов на уровне региона [110].

Модель интегрированной системы управления отходами выполняет три функции управления: регулятивную, технологическую и информационную. Предлагаемая модель интегрированной системы управления отходами на уровне субъекта Российской Федерации, приведённая на рис.1., включает в себя шесть блоков, взаимоувязанная реализация которых создает основу для проведения целенаправленной политики управления отходами.

Такими блоками являются: блок программных мероприятий, нормативно-правовой блок, информационный блок, административный блок, экономический блок, блок НДТ (наилучшие доступные технологии Наилучшие доступные технологии - это инструмент политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Методология НДТ начала формироваться в Европейском Союзе в 1996 году, после выхода в свет Директивы «О комплексном контроле и предупреждении загрязнений», в которой в качестве основного понятия было введено определение «наилучшие доступные технологии - НДТ» и нормативно закреплена система выдачи комплексных природоохранных разрешений для промышленных предприятий. С 1996 года в ЕС установлены инструменты - применения института «наилучших доступных технологий» посредством использования европейских справочников по наилучшим доступным технологиям (БРЕФ-документов).). Итогом «взаимоувязки» всех сформированных блоков модели интегрированной системы управления отходами на уровне региона должно стать создание региональной программы «Отходы» [72].

Функционирование предлагаемой модели заключается в реализации государственной политики в сфере управления отходами на конкретном предприятии.

С целью исключения дублирования функций госконтроля, необходимо упразднить Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), создать при Правительстве РФ единый, специально уполномоченный орган в области обеспечения экологической безопасности РФ и передать ему полномочия Федеральной службы экологического, технологического и атомного надзора в области экологической экспертизы, экологического контроля и надзора [110].

Предлагаемая система государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды основана на взаимодействии всех ветвей власти: федеральной, субъекта РФ органов местного самоуправления. К сфере взаимодействие отнесены следующие вопросы:

1. Государственный контроль:

-в области охраны окружающей среды (экологический контроль), в том числе за охраной атмосферного воздуха и за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления;

-за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

-за использованием и охраной земель;

-за использованием и охраной водных объектов;

-за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов;

-за использованием и охраной объектов животного мира и среды их обитания.

2. Государственная экологическая экспертиза и нормирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды (лицензирование, установление нормативов, разрешительная деятельность), которые являются составными и неотъемлемыми частями государственного контроля и системы экологической безопасности [64, 24-26].

В целях сохранения единства предлагаемой системы управления, в соответствии с изменениями, внесенными федеральными законами от 22.08.2004 № 122-ФЗ и от 29.12.2004 № 199-ФЗ, необходимо сохранить вертикали власти в части надзора за деятельностью нижерасположенных органов власти и подотчетности вышерасположенным органам.

Основные функции Федеральной службы экологической безопасности:

-выработка единой государственной экологической политики в области экологической безопасности;

-разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов;

-установление единого порядка и методологии лицензирования, нормирования, экспертизы и контроля в РФ;