Природопользование и охрана окружающей среды как объект государственного управления

-разработка единых методик и методическое обеспечение других органов власти;

-государственная экологическая экспертиза объектов федерального уровня (в соответствии со ст.11 ФЗ «Об экологической экспертизе» Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 08.05.2009, с изм. от 17.12.2009) "Об экологической экспертизе".);

-государственный экологический контроль объектов федерального уровня;

-надзор за деятельностью органов власти субъектов РФ [75, 234-238].

С целью государственного регулирования экологических рисков и угроз, минимизации экологического ущерба проекты нормативно-правовых актов, реализация которых прямым или косвенным образом может воздействовать на природу, должны в обязательном порядке подвергаться экологическому контролю и экологической экспертизе, проводимым как государственными, так и негосударственными субъектами на основе таких принципов, как научность, законность, независимость, гласность, участие представителей общественности.

В настоящее время в сфере международной охраны окружающей среды действует более 900 нормативно-правовых актов [62, 67].

Создание законодательных актов в сфере экологии не имеет под собой цельной, научно обоснованной базы. Эта деятельность осуществляется бессистемно, стихийно.

Правовая охрана окружающей среды в Российской Федерации представляет собой совокупность законодательно установленных норм, направленных на выполнение мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов, достижение оптимального уровня качества жизни населения, обеспечения экологической безопасности, а также реализации целей устойчивого развития в интересах настоящего и будущих поколений людей [38, 19].

В системе правового обеспечения природопользования и природоохранной деятельности России можно выделить следующие группы юридических мероприятий:

1.Правовое регулирование отношений по использованию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.

2. Финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий.

3.Организация экологического контроля в области охраны окружающей среды (государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль).

4. Система воспитания и обучения кадров, повышение уровня квалификации специалистов, а также мероприятия по повышению уровня экологического образования населения.

5. Юридическая ответственность нарушителей законодательства в области охраны окружающей среды [110].

В соответствии с природоохранным законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда-- совокупность компонентов природной среды природных и природно-антропогенных объектов, обеспечивающих благоприятные условия для существования жизни на Земле[112].

Природоохранное (экологическое) законодательство РФ представляет собой многогранную систему природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта правовой охраны и регулирующих отношения, возникающие между обществом и природой при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду[32].

Источниками экологического и природоресурсного права выступают нормативно-правовые акты, в которых содержатся правовые нормы, реализующие экологические и природоресурсные отношения. К ним относятся законы, указы, постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, законы и нормативно-правовые акты субъектов Федерации [24, 48]. Также в числе источников природоохранного права значительное место занимают международно-правовые акты, регулирующие внутренние природоохранные отношения на основе приоритета международного права. Оглядываясь на историю развития нашей страны можно выделить шесть основных периодов развития природоохранного законодательства России:

1.1701-1922 гг. -- возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов.

2.1922 -1957 гг. -- активное развитие союзного законодательства природоресурсного направления.

3.1953-1963 гг. -- принятие во всех республиках СССР законов об охране природы (например, Закон РСФСР об охране природы был принят в 1960г.)

4.1968-1980 гг. -- проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе. Принятие по этим объектам соответствующих Основ законодательства СССР и союзных республик, кодексов в союзных республиках.

5.1985-1990 гг. -- попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках.

6.С 1991 г. до настоящего времени -- суверенизация России, распад СССР, принятие Закона об охране окружающей природной среды (1991 г.), Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.), Земельных кодексов (1991 и 2001 гг.), Федерального закона о недрах (1992 г.), Лесного кодекса (1997 г.), Воздушного кодекса (1997 г.), Федерального закона «О животном мире» (1995 г.), Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) и др [97].

Новая кодификация природоохранного законодательства происходила на основе преемственности законодательства, устранялись недостатки прежней системы правового регулирования, например, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства СССР и союзных республик. Также значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодательного материала. Необходимо отметить один из существенных недостатков прежней системы экологического и природоресурсного законодательства -- ее ведомственность. Законы определяли лишь общие положения, а относительно деталей регулирования ссылались на действующие нормативные акты правительства, министерств и ведомств[110]. В новом законодательстве этот диктат подзаконных актов правительства и ведомственных учреждений практически отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложилась система природоохранного законодательства, в основе которой находятся три основополагающих нормативных акта: Декларация первого съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция РФ (12 декабря 1993 г.) [97].

Система экологического законодательства включает в себя две подсистемы: природоохранное и природоресурсное законодательство, В подсистему природоохранного законодательства входят: Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об особоохраняемых природных территориях» и др., в подсистему природоресурсного законодательства -- Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Федеральный закон «О недрах» [110].

Основные положения экологической стратегии государства, главные направления укрепления экологического правопорядка, а также отношения в области природопользования урегулированы в Конституции РФ, в частности в статьях 2, 9, 15, 35, 36, 42, 45, 46, 55, 58, 71-73, 76, 80, 84, 90, 94, 95, ПО, 114, 118, 125-127, 130 и 132. В Конституции отражено определение экологической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и' природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности [36].

Центральное место среди природоресурсных норм Конституции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в РФ используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Таким образом, законодательно определяется требование рационального использования природных ресурсов, устанавливаются общие права народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на частную собственность на землю и другие природные ресурсы (ч. 2, ст. 9). Первая касается биологических начал человека, вторая -- материальных основ его существования.

Статья 36 Конституции РФ определяет возможность граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками в полной мере свободно при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и других законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона (ч. 3, ст. 6), -- в настоящее время в России действует Земельный кодекс РФ, другие нормативные акты РФ, а также правовые акты субъектов Российской Федерации. В Краснодарском крае применяется также порядок предоставления и изъятия земель на территории Краснодарского края, в муниципальных образованиях действует порядок предоставления и изъятия земель, находящихся в муниципальной собственности.

Помимо общих прав Конституция РФ устанавливает также и обязанности в области использования природных объектов и ресурсов: «...каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам» (ст. 58). Данная норма как нельзя более ясно согласуется с содержанием нормы ч. 1, ст. 9 Конституции РФ [36].

Конституция РФ также регламентирует организационно-правовые взаимоотношения между Федерацией и субъектами Федерации. Так, согласно ст. 72, пользование, владение и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности являются совместной компетенцией Федерации и субъектов Федерации [46, 14].

По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обязательными для выполнения на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отношений, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положения Конституции РФ конкретизируются в источниках экологического права.

В январе 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Опираясь на фундаментальные положения Конституции РФ, данный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности [67].

Впервые в Законе конкретно определены и четко разграничены понятия: «природная среда» и «окружающая среда», установлена обязанность их охраны, причем не только природных объектов, как это было в предыдущем Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), но и природно-антропогенных и антропогенных объектов, т.е. природных объектов, измененных в процессе антропогенного воздействия и (или) созданных человеком. Таким образом, в законе определено, что природная среда является важнейшей составляющей окружающей среды, основой жизни на Земле и подлежит охране[110].

В законе впервые дано понятие «природные ресурсы». Они определены как компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, используемые при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеющие потребительскую стоимость. Одновременно к использованию природных ресурсов отнесена их эксплуатация и вовлечение в хозяйственный оборот. В законе введены новые и более четко сформулированы известные ранее принципы охраны окружающей среды, такие как:

-презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной деятельности, которая дает основание для реализации принципов обязательности оценки воздействия на окружающую среду и проведения государственной экологической экспертизы, а также запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействий которой непредсказуемы для окружающей среды или могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

-приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и комплексов, не подвергшихся антропогенному воздействию, сохранение биологического разнообразия;

-обязанность использования наилучших возможных технологий, имеющих природоохранный эффект, обеспечивая, с одной стороны, прогресс в области развития технологий, а с другой -- снижение негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности в соответствии с природоохранными требованиями на основе интегрированного и индивидуального подходов к их установлению для каждого хозяйствующего субъекта;

-ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

-независимость экологического контроля;

-платность природопользования и обязанность возмещения вреда окружающей среде;

-учет природных и социально-экономических особенностей территории при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Впервые в данном законе введен отдельный раздел «Основы формирования экологической культуры», в котором заложены нормы экологического образования, воспитания, просвещения и формирования экологической культуры в целом, без которых, конечно же, невозможно сохранение благоприятной окружающей среды[67].

С целью государственного регулирования хозяйственной деятельности, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды, определена система природоохранных нормативов, которая включает:

-установление нормативов качества окружающей среды по химическим, физическим, биологическим показателям состояния компонентов природной среды и природных объектов с учетом природных особенностей территорий и акваторий и их целевого использования;

-нормативы воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

-нормативы качества окружающей среды и технологические нормативы на допустимые выбросы и сбросы;

-нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды в соответствии с природоохранными требованиями [68, 43-46].

Также впервые в данном законе установлены правовые нормы по осуществлению оценки воздействия на окружающую среду, учитывающие нормы международного права.

Законом однозначно запрещен ввоз радиоактивных отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания. Определены понятия вреда окружающей среде от хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства, и установлен порядок ее компенсации. Предусмотрена также имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за нарушение природоохранного законодательства .

Таким образом, данный закон привел в соответствие с Конституцией РФ нормы природоохранного законодательства. Тем не менее некоторыми авторами вполне справедливо были высказаны сомнения относительно независимости и эффективности осуществления государственного экологического контроля на уровне субъектов Российской Федерации [67]. Смогут ли государственные экологические службы субъектов противостоять натиску руководителей областей и республик и не приведет ли это к возможности субъектов РФ беспрепятственно контролировать самих себя после получения ими права на проведение государственной экологической экспертизы? Ответы на эти вопросы даст время.

В любом случае на сегодняшний день Федеральный закон «Об охране окружающей среды» является базой по осуществлению природоохранной деятельности на территории РФ и направлен на гармонизацию российского природоохранного законодательства с международными нормами, принципами и правилами в области охраны окружающей среды.

В развитие нового закона «Об охране окружающей среды» в Государственной Думе проводится обсуждение следующих законопроектов: «Об экологическом страховании», «Об охране почв», «Об экологической культуре», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» и др., принятие которых в ближайшем будущем позволит более радикально регулировать взаимоотношения между обществом и природой [69, 43].

Следующим источником экологического права выступает Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в ноосфере и контроля за изменением ее состояния[49, 52].

Среди многообразия актов природоресурсного законодательства России, наиболее значимым является Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой 28 сентября 2001 г. Это четвертый Земельный кодекс РФ, который принципиально отличается от первых трех, принятых соответственно в 1922, 1970, 1991 гг. Новый кодекс закрепил переход от административного метода регулирования земельных отношений к гражданско-правовым. Земельный кодекс разработан как рамочный закон, т.е. законодательный акт, который прямо не регулирует земельные отношения, а определяет общие принципы и подходы регулирования таких отношений. В Земельном кодексе 2001 г. в сравнительно достаточной степени урегулированы следующие вопросы:

-установлена законодательная возможность приобретения в собственность и продажи земельных участков;

-определены права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц как участников земельных отношений; при этом права перечисленных категорий собственников и арендаторов земельных участков не принципиально отличаются от прав резидентов;

-установлен порядок изъятия земель для государственных и муниципальных нужд и возвращения убытков, связанных с таким изъятием;

-установлен порядок передачи земельных участков в некоторых определенных случаях;

Прочие вопросы земельных отношений регулируются посредством отсылок к правовым актам [67]. Отношения в сфере землепользования регулируются также Федеральными законами «О мелиорации земель» от 10.01.96, «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19.06.97, «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 18.06.98, «О плате за землю» от 11.10.91 и др. управление природопользование окружающий среда

Отход от административного метода регулирования характерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тенденция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической защиты. Так произошло, например, с Федеральным законом «О недрах» (1992 г.).

Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установлении строгой системы лицензирования на использование недр; введении оплаты за использование недр и распределении доли доходов, получаемых от использования недр, добычи ископаемых, а также захоронения вредных веществ. Несмотря на то, что недра являются составной частью окружающей природной среды, охраняемой государством, в закон не включены нормы собственно эколого-правового содержания, поэтому как источник природоресурсного права данный закон можно рассматривать лишь в самом общем виде [110].

Наряду с указанными в отношении отдельных участков недр, месторождений полезных ископаемых, рассматриваемых в качестве объекта соглашений о разделе продукции, принимаются отдельные федеральные законы (например, ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть представлено на условиях раздела продукции (Комсомольском нефте-газоконденсатном месторождении)» [69, 46-9].

Отношения по вопросам использования и охраны водных объектов регулируются Водным кодексом РФ(1995 г.). Здесь отражены основные понятия, перечислены объекты и субъекты водных отношений, права собственности на водные объекты, приведены полномочия государственных и муниципальных органов в области использования и охраны водных объектов, определены принципы экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов, а также меры ответственности за нарушение водного законодательства Российской Федерации. Также вопросы водопользования регулируются Федеральным законом «О плате за пользование водными объектами» [110].

Лесной кодекс РФ(1997 г.) устанавливает правовые отношения основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала. Регулирование лесных отношений в нашей стране осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное назначение[112].

Воздушный кодекс РФ (1997 г.) устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности нашего государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности [113].

Правовые нормы по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России (Федеральные законы «О животном мире» (1995 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1999 г.) [110].

Следует отметить, что отношения по природопользованию могут регулироваться и иным законодательством, в частности бюджетным законодательством РФ (устанавливающим особенности поступления и использования средств, взимаемых за пользование природными ресурсами) [67].

Отдельно необходимо остановиться на указах и распоряжениях Президента РФ, играющих существенную роль в регулировании экологических правоотношений. В их числе следует назвать Указы Президента РФ от 04.02.94 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 01.04.96 № 440 .

Общую ресурсную направленность имеет Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16.12.93 № 2144. В свою очередь Указ Президента РФ от 06.06.94 № 1470 (с изм. от 01.03.96) «О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей» конкретизирует использование природных ресурсов по географическому признаку [32].

Кроме того, отдельно нужно выделить Указы Президента РФ, определяющие структуру государственных органов исполнительной власти, в том числе в области природопользования. Например, Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 № 314 (в ред. от 20.05.2004 № 649) [110].

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, а также Указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правительства также является нормативно-правовым актом. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Постановления Правительства РФ по вопросам экологии можно разделить на три группы:

1. принимаемые во исполнение закона для конкретизации отдельных положений, например, Постановление Правительства РФ от 11.06.96 № 698 «Об утверждении положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» и др.;

2. обозначающие компетенцию органов управления и контроля, например, Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 № 169 «Вопросы Федерального агентства водных ресурсов», Постановление Правительства РФ от 22.07. 2004 № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» и др.;

3. включающие нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. В эту группу можно отнести Постановление Правительства РФ от 01.06.98 № 551 (в ред. от 24.09.2002 № 700 «Об утверждении правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации») [32].

В свою очередь природоохранные министерства и ведомства также наделены правом издавать нормативные акты в пределах своей компетенции. Они предназначены для обязательного исполнения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, Министерство природных ресурсов РФ издает нормативные приказы, инструкции и положения по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Госсанэпиднадзор России (теперь Роспотребнадзор) наделен правом утверждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды -- воздуха, водных источников, почв -- от загрязнения [110].

Нормативные правила-- санитарные, строительные, технико-экономические, технологические и т.д. -- играют далеко не последнюю роль в системе правового обеспечения природопользования России. К ним относятся нормативы качества окружающей среды: размеры санитарно-защитных зон предприятий, нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т.д. (например, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации 18.05. 2001, № 2712 и др.) [113].

Эти нормативы представляют собой свод технических правил, и в этом случае они не рассматриваются как источники права, однако Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает юридическую обязанность их исполнения, что и придает таким нормам юридический характер. Ведомственные акты могут быть отменены Правительством РФ, если они противоречат действующему законодательству[110].

Развитие правовой базы это отражение развития государственной структуры в природопользовании и охране окружающей среды.

До 1991 года обязанности по сохранению экологии и недров земли возлагалось на Министерство геологии СССР (Мингео СССР) -- союзно-республиканское министерство, осуществлявшее руководство изучением недр. Образовано в 1946 г. как общесоюзное в целях комплексного и планомерного геологического изучения недр страны, обеспечения запасами полезных ископаемых потребностей народного хозяйства и для лучшей организации охраны недр. Упразднено 1 декабря 1991 г., имущество, предприятия и организации переданы Министерству экологии и природных ресурсов РСФСР.

В соответствии с генеральной схемой управления отраслью c 1981 в Мингео CCCP существовало 90 объединений, в том числе -- 3 всесоюзных: производственные геологические, научно-производственные и производственные объединения (главное звено) [94, 30-34].

Основной производственной единицей являлись экспедиции (в 1982 их было 620), ведущие геолого-разведочные работы. B состав объединений были включены 14 НИИ; 10 институтов подчинялись республиканским министерствам и управлениям геологии союзных республик. Управление отраслью велось по двухзвенной и трёхзвенной системе, что позволяло осуществить комплекс мер по специализации и концентрации работ на главных направлениях в объединениях, повышало эффективность использования основных фондов, трудовых, материальных и финансовых ресурсов [94, 12-15].

Министерство геологии СССР осуществляло руководство порученной ему отраслью, как правило, через министерства геологии и другие союзно-республиканские органы геологии союзных республик (Мингео РСФСР, Мингео УССР, Мингео Казахской CCP, Мингео Узбекской CCP, управления геологии при Советах Министров союзных республик, всесоюзные объединения) и управляло организациями, предприятиями и учреждениями союзного подчинения непосредственно или через создаваемые им органы [92, 12].

Министерство геологии являлось головной организацией в СССР по изучению недр Земли сверхглубоким бурением, совместно с соответствующими министерствами и ведомствами оценивало текущую и перспективную обеспеченность отраслей горнодобывающей промышленности разведанными запасами полезных ископаемых, разрабатывало мероприятия по повышению этой обеспеченности и качества проводимых геологоразведочных работ, участвовало в планировании геологоразведочных работ, осуществляемых предприятиями и организациями других министерств и ведомств [110].

Министерство осуществляло государственный геологический контроль за правильным проведением на территории СССР геологических работ, проводило государственную регистрацию геологоразведочных работ, выполняемых организациями и предприятиями независимо от их ведомственной подчинённости, осуществляло контроль за охраной подземных вод от истощения и загрязнения.

Также Мингео СССР занималось следующими видами деятельности:

-апробировало с участием заинтересованных министерств и ведомств обоснованность прогнозных оценок запасов полезных ископаемых по важнейшим месторождениям, экономическим районам и по СССР в целом

-учитывало месторождения и запасы полезных ископаемых, составляло сводные балансы запасов важнейших видов полезных ископаемых по CCCP с использованием данных, получаемых от всех министерств и ведомств

-устанавливало обязательный для всех организаций, предприятий и учреждений порядок представления во Всесоюзный геологический фонд геологических материалов и пользования этими материалами, осуществляло централизованное их хранение

-разрабатывало и утверждало обязательные для всех организаций и предприятий, осуществляющих геологоразведочные работы (за исключением глубокого разведочного бурения на нефть и газ), нормативы расхода на геологоразведочные работы основных материалов, топлива и запасных частей и другие нормативы для составления проектов и смет на геологоразведочные работы, а также инструкции и методические указания по вопросам планирования, проектирования, финансирования, учёта и производства геологоразведочных и связанных с ними научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ[112].

При министре Сидоренко была организована школа-мастерская «Лаборатория малых скульптурных форм» (под руководством главного художника министерства Василия Коноваленко). Целью программы было расширить применение самоцветным сокровищам СССР.

Как мы видим обширная сфера деятельности министерства не могла уделить должного внимания вопросу экологии.

И только 1 декабря 1991 г. Министерство упразднено, имущество, предприятия и организации переданы Министерству экологии и природных ресурсов РСФСР [97, 51-54].

Указом Президента РФ от 12.05.2008 N 724 «Министерство природных ресурсов Российской Федерации» было преобразовано в «Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации».

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство России проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента России и Правительства России по следующим вопросам:

-геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;

-использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;

-использование и охрана водных объектов;

-эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;

-охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;

-особо охраняемые природные территории;

-охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

-охрана атмосферного воздуха;

-обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

-совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды [110].

3. Опыт государственного управления стран Западной Европы в охране окружающей среды и природопользовании

Мир, безопасность, правовое регулирование вопросов в сфере экологического управления, права человека на благоприятную окружающую среду - основные фундаментальные ценности, которые приобрели проблемный характер как для России, так и для многих государств мира. В результате углубления противоречий между обществом и природой экологические проблемы становятся все более опасными[54, 48]. Кроме того, «экологические проблемы, возникшие сегодня, - следствие не только длительного пренебрежения природоохранными факторами в развитии хозяйственной и иной деятельности, большую роль сыграло «устойчивое представление о неисчерпаемости природы». Анализ о состоянии окружающей среды показывает, что данная ситуация связана с длительным функционированием российской экономики в условиях принятия большинства экономических решений при игнорировании общепринятых в других странах экологических требований[76, 48].

Поэтому процесс реализации скоординированной экологической политики и поиск решений по улучшению качества окружающей среды достигается на основе создания и функционирования органов государственного управления охра- ной окружающей среды, что является главным аспектом всего зарубежного сообщества. В экологической сфере государственное присутствие имеет ярко выраженный характер и обусловливается это чрезвычайной заинтересованностью всех зарубежных государств направленной на стабилизацию экологической обстановки и последующем ее улучшении, рациональном использовании объектов природы, а также в необходимости обеспечения управления областью охраны окружающей среды различными субъектами экологических правоотношений [83, 46]. Данные особенности обусловлены еще и тем, что экологические функции органов управления всех государств мира по своей форме относятся к системе права, а по содержанию -- к экологии. Следует отметить, что с конца XX и начала XXI века в целом стал проявляться зарубежный опыт охраны окружающей среды. Конкретно в экономически развитых странах были созданы соответствующие структуры государственной надстройки в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В соответствии с законодательством во многих государствах определены государственно-управленческие распорядительные признаки и функции юридически-властных полномочий консультативных и исполнительных органов. Следует согласиться с тем, что охрана окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран. Зарубежный опыт показывает, что природоохранительное сотрудничество прогрессирует и расширяется, оно стало более глубоко связанным с все- сторонним развитием человека, и общества [56, 45]. В настоящее время практически во всех государствах мира государственное экологическое управление охраны окружающей среды осуществляется через систему (совокупность) органов, его осуществляющих. Что касается Соединенных Штатов Америки (США), то бесспорно, это одна из наиболее экономически развитых стран мира. Специализированным органом федерального экологического управления является Совет по качеству окружающей среды исполнительного управления Президента США. Его функции: разработка предложений по определению общенациональной политики в области экологии; координация планов федеральных ведомств, оказывающих влияние на состояние окружающей среды; контроль за соблюдением закона о национальной политике в области природной среды; ежегодное предоставление отчетов Президенту и др. Агентство по охране окружающей среды (функционирует на правах министерства) [97, 49-51]. Осуществляет разработку и выполнение программ по борьбе с различными видами загрязнений окружающей среды, выполняет функции и задачи контроля, введения экологических стандартов, выдачи разрешений на использование природных ресурсов, борьбы с правонарушениями, возмещение экологического вреда, ведение государственного мониторинга, научных исследований в области охраны окружающей среды. Часть полномочий, связанных с загрязнением окружающей среды, делегированы управленческим органам штатов и на местные органы власти. Важную роль экологической направленности осуществляет Министерство внутренних дел США. В отличие от министерств внутренних дел в других странах основная функция Департамента -- не политические мероприятия и организация безопасности, а управление землёй под федеральной юрисдикцией. В его системе функционируют Бюро по управлению землями, Служба по управлению ресурсами, Служба национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных, Геологическое наблюдение США[46, 43-45]. К основным функциям Министерства относят: управление федеральными землями, использование и охрану недр, ведение рыбного и охотничьего хозяйств и др. Министерство сельского хозяйства США, в которое входит Управление по природным ресурсам, состоящим из двух подразделений Службы охраны почв и Службы леса (в собственности федерального правительства находится 81 % лесных ресурсов). В ведении Министерства торговли находится Национальная океаническая и атмосферная администрация [112]. Кроме того в США выполняют определенные функции управления и охраны окружающей среды Береговая охрана Министерства транспорта, Министерство юстиции ВСА, Министерство энергетики, Бюро рекламации (мелиорации) осуществляет управление водных ресурсов, регулирование водопользования и общее руководство реализацией водохозяйственных проектов штатов. В настоящее время в США три уровня управления -- федеральный, штатов и местный, которые находятся в тесном взаимодействии на основе соглашений, планов, программ и проектов, принимаемых во исполнение экологических требований законодательства. Специально уполномоченными органами проводится очень активная реализация экологических программ [69, 97]. Следует отметить, что США и Россия имеют сопоставимые масштабы территорий, схожие экологические проблемы, обладают наибольшим в мире количеством субъектов федерации. В обеих странах действует институт трех основных ветвей государственной власти (исполнительных, законодательных и судебных органов), и трехуровневая система государственного управления (федерального, регионального и местного), институты которых, с одной стороны, обеспечивают взаимозависимость, а с другой - взаимоконтроль в деятельности этих институтов. В России, в отличие от США существует единая система контроля и надзора в области охраны окружающей среды[110].

Таким образом, можно сделать вывод, что в современном мире США имеет один из самых отлаженных правовых механизмов по решению вопросов в области управления природопользования и охраны окружающей среды. Однако, по мнению специалистов, такая структура хорошо действует именно в Америке и нигде более, а, следовательно, механический перенос организационной структуры США на Россию не сможет дать аналогичного положительного эффекта. Что хорошо известно при заимствовании американского опыта в другие отрасли экономики России [44, 89].

Великобритания одна из основных промышленных и торговых держав. Государственное устройство базируется на конституционной монархии. Власть монарха ограничена, в том числе в сфере государственного управления в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Великобритания является страной, которая активно разрабатывает национальное законодательство в области охраны атмосферного воздуха, сокращения выбросов парниковых газов, а также, это государство является крупным производителем нефти, нефтяных продуктов, природного газа, углекислого калия, соли и свинца. Поэтому органы власти обладают функциональными полномочиями, цель которых обеспечить охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов [110]. В основном координационные функции контроля по общим экологическим вопросам возложены на Министерство по делам окружающей среды. Организацию, прогнозирование и регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него осуществляет Королевская комиссия и национальные службы надзора. На региональном и местном уровнях охрану окружающей среды осуществляют советы графств, городские и местные советы, а также специализированные речные советы и комитеты морского рыболовства. Оперативные функции управления охраны окружающей среды осуществляются преимущественно органами местной власти (местными общинами) [100].

Федеративная республика Германия, являясь одним из ведущих государств Европейского союза, традиционно уделяет особое внимание охране окружающей среды. Федеральным исполнительным органом по управлению окружающей средой является созданное в 1986 г. Министерство окружающей среды, охраны природы и ядерной безопасности (Министерство окружающей среды). Среди его функций: проведение экологической политики; выявление тенденций качества окружающей среды помощь и координация подчиненных ведомств в организации исследований и проведении природоохранной политики[58, 45].

Обязанность государства охранять природные памятники и заботиться о сохранении ландшафтов была закреплена в Германии еще в Веймарской конституции 1919 г. Современная Конституция ФРГ устанавливает, что, "реализуя в рамках конституционного строя законодательную власть и обеспечивая осуществление исполнительной и судебной власти в соответствии с законом и правом, государство, сознавая ответственность перед будущими поколениями, защищает естественные основы жизни"[58, 23].

Федеральные земли также закрепили в своих конституциях обязанность государства сохранять "естественные основы жизни" как одну из целей государства. Кроме того, конституции земель закрепляют ряд экологических прав. Так, все они предусматривают право каждого на получение экологической информации.

В Германии федеральными водными путями управляют ведомства. Во внутреннем судоходстве государство решает задачи, выходящие за пределы одной земли. Управление федеральными водными путями, если они проходят по территории одной земли, может передаваться одной земле с правом управления по поручению. При управлении, расширении и сооружении новых водных путей принимаются во внимание требования охраны ландшафтов и водного хозяйства [36, 67-69].

Федерация имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам охотничьего дела, охраны природы и поддержания ландшафтов, отведения земель, организации территорий и водоснабжения, охраны немецкого культурного наследия от вывоза за границу.

ФРГ участвует в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие федерации необходимо для улучшения жизненных условий, в частности аграрной структуры и защиты береговой линии [100].

Европейский суд признал ответственность федерации за состояние природоохранной деятельности земель в случаях трансграничного загрязнения последними прилегающих территорий других стран, что дало повод к усилению централизованных функций федерального министерства атомной энергетики и охраны окружающей среды.

В Германии условием экологического контроля является финансирование. Федерация и земли раздельно несут расходы, связанные с выполнением их задач, если Основной закон не предусматривает иного; если земли действуют по поручению федерации, то федерация несет соответствующие расходы полностью или частично [49, 14].

Федеральным органом управления и контроля в области охраны окружающей среды является Министерство окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов. В землях - частях федерации - созданы осуществляющие экологический контроль министерства: окружающей среды, здравоохранения, сельского хозяйства, транспорта, внутренних дел, строительства и другие (показательно соединение функции экологического контроля и управления и иных, связанных с ними общественно значимых функций).

Экологический контроль осуществляется прежде всего путем выдачи уполномоченными органами земель, определяемыми министерствами окружающей среды земель, разрешений на эксплуатацию объектов, которые могут оказать вредное влияние на окружающую среду; перечень таких объектов определен постановлением об исполнении Федерального закона о защите окружающей среды от вредных воздействий и о сооружениях, требующих разрешения [87].

В случае обнаружения нарушений или невыполнения экологических обязанностей уполномоченные органы вправе издавать обязательные к исполнению распоряжения с предложением об устранении недостатков, выявленных в ходе контроля. При невыполнении распоряжения уполномоченные органы вправе полностью или частично запрещать эксплуатацию сооружений до устранения недостатков.

Уполномоченные органы земель ведут регулярные исследования и наблюдения с целью выявления превышения установленных федеральным законодательством допустимых пределов загрязнения атмосферного воздуха, при необходимости сообщают об этом руководящим органам земель[110].

В области водного контроля в большинстве земель функционирует трехуровневая система: министерство земли, окружное управление надзора за водоемами и дирекция водоемов.

Контроль за использованием лесов и его благоприятных для проживания рекреационных свойств осуществляется главным образом уполномоченными органами, определяемыми законодательством земель: они ограничивают изменение полевого использования лесных земель, учитывая права, обязанности и экономические интересы собственника, а также экологические и иные интересы общества [87].

Согласно постановлению Совета Европейского союза (далее - ЕС) от 29 июня 1993 г. "О добровольном участии производственных предприятий в общей системе экологического менеджмента и экологического контроля" (применяется непосредственно и имеет силу закона, минующего требования национального законодательства) контрольные полномочия земель уменьшаются, если исполнение экологических обязательств предприятий подтверждается экспертами или экспертной организацией.

В ФРГ принят федеральный закон об экологическом аудите и о порядке исполнения упомянутого постановления ЕС. Согласно указанным нормативным правовым актам ЕС и ФРГ за указанными экспертами и экспертными организациями, зарегистрированными надлежащим образом и получающими соответствующий международный статус, признаны функции инспекторов-контролеров в любом государстве - члене ЕС: эксперты стараются оправдывать доверие и не подводить заказчиков [84, 56-58].

Экологические аспекты использования атомной энергии контролируются прежде всего федерацией, которая издаст общие правила, готовит кадры, назначает их и передает право на выдачу разрешений и значительную часть экологического контроля землям, получает от них отчеты, направляет своих уполномоченных, дает обязательные указания.

Существенное значение для природопользования и охраны окружающей среды в Германии имеют правовые акты ЕС - постановления и директивы. Постановления имеют силу закона и обязательны для исполнения государствами - членами ЕС [26, 54-56].

В Канаде управление природными ресурсами и охраной окружающей среды, осуществляется на двух уровнях - федеральном и провинциальном. На федеральном уровне ответственность за реализацию национальных программ и координацию природоохранной деятельности возложено на Министерство охраны окружающей среды, созданное в 1970 году. Департамент правительства Канады, состоящий из ряда министерств, объединил министерства всех провинций с целью глобального мониторинга и защиты окружающей среды. Его организационное построение во многом предопределено задачами национальных программ [26, 40]. В Министерство охраны окружающей среды входят крупные специализированные Службы: Метеорологическая, Служба парков, охраны возобновляемых ресурсов, Лесная служба, Служба по охране окружающей среды от загрязнений, Энергетический сектор, Горнодобывающий, Металлургический и Лесоперерабатывающей сектор. Службы и сектора имеют региональные филиалы, существующие в каждой провинции. Канада богата полезными ископаемыми, занимает ведущее место в мире по добыче урана, серебра, цинка, имеет крупные месторождения никеля, кобальта и природного газа. Важнейшее значение для Канады, имеет рыболовство. Совет министров по окружающей среде Канады, играет роль главной дискуссионной арены по экологическим вопросам на национальном и международном уровнях [110]. Министры федерального правительства и всех провинций, коллективно работают над созданием национальных экологических программ, стратегий, стандартов обеспечивающих качество окружающей среды. Организационная структура Земельного сектора состоит из Геологической и Географической служб, которые осуществляют сбор, хранение, обработку, доставку геологической информации. Эти сектора также управляют рядом национальных инициатив, в том числе последствиями изменения климата Полярного континентального шельфа. Выразителем интересов всего аграрного сектора в Канаде является Канадский аграрный институт, координирующий научно-исследовательские работы по ключевым проблемам сельского хозяйства и охраны окружающей среды [47, 45].

В Дании «окружающая среда» стала независимой сферой деятельности, в которой задачи решаются Министерством окружающей среды, региональными (на уровне округа) и городскими властями. Последние два из упомянутых органов исполнительной власти несут ответственность за «ежедневное» управление окружающей средой. Окружные органы управления страны (региональные власти) осуществляют функции планирования, контроля и разработки направлений деятельности в региональном масштабе, а муниципалитеты - на городском уровне. Государство Дании уменьшает полномочия королевских органов на местах в области охраны окружающей среды в пользу самоуправления. Региональные власти, разрабатывают планы по поддержанию качества воды в системах водоснабжения, озерах, водотоках, планы по использованию водо- сборной территории, размещение загрязняющих среду предприятий [110]. Муниципалитеты планируют размещение водоочистных сооружений, систем водоснабжения, сброс и утилизацию всех видов отходов, в том числе связанных с повышенной опасностью. Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Городские власти наиболее «близко» стоят к экологическим проблемам, местные коммуны считаются важным фактором в деле гибкого и обоснованного управления окружающей среды в городах и иных населенных пунктах. Основная часть муниципальных расходов идет на строительство и эксплуатацию различных очистных сооружений. Основным источником природоохранного финансирования Дании в коммунально-городском секторе являются налоги и платежи природопользователей [26, 45-49].