Экологическая экспертиза

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЯТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему: «Экологическая экспертиза: понятие, виды,

значение, правовое регулирование»

Киров, 2005

Введение

Оценка воздействия на окружающую среду, экологическая оценка, экологическая экспертиза -- все эти термины относятся к «упреждающим» инструментам экологического регулирования, которые нацелены на учет экологических последствий намечаемой деятельности в процессе принятия относящихся к ней решений. Упреждающее или превентивное экологическое регулирование находит все более широкое применение по мере распространения и признания идей устойчивого развития. Поэтому изложение основных принципов такого экологического регулирования становится все более актуальным, что и определяет важность и актуальность темы, выбранной для данной дипломной работы. Основной целью работы является изучение нормативного материала и практики экологической экспертизы. экологический экспертиза правовой

В соответствии с поставленной целью перед дипломной работой были определены следующие задачи:

оценка нормативных актов по оценке воздействия, экологической экспертизе, участию общественности в принятии экологически значимых решений.

осуществление общих задач оценки воздействия, таких как создание и управление группами экспертов, организация участия общественности, оценка значимости воздействий.

оценка полноты и качества документации по оценке воздействия.

Следует обратить внимание, во-первых, на то, что экологическая оценка -- это процесс, включающий различные стадии, а не просто документ, который получается в результате этого процесса. Во-вторых, экологическая оценка -- это процесс формализованный и систематический, то есть следующий определенным процедурам и правилам. Предсказание и учет экологических последствий, производимые проектировщиками неформально и несистематически, не могут в полной мере считаться экологической оценкой. Наконец, экологическая оценка состоит не только в анализе и оценке экологических последствий, но и в учете результатов этого анализа при выработке (планировании и проектировании), принятии и осуществлении решений, касающихся намечаемой деятельности. Этот последний аспект определения подчеркивает цель экологической оценки, то, ради чего она, собственно и осуществляется: учет экологических последствий в принятии управленческих, проектных и иных решений.

Предметом исследования данной работы является совокупность теоретических и практических проблем экологической экспертизы в современных условиях.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют методические и нормативные материалы практического характера, касающиеся проблемы экологической экспертизы в нашей стране.

В работе использованы результаты исследований зарубежных и отечественных специалистов в области экологического права.

Информационная база исследования включает данные об экологической экспертизе в нашей стране, обобщенная информация о нормативных документах, регламентирующих проведение экологической экспертизы.

Исследование основано на системном подходе с использованием методов комплексного правового анализа, право-статистического, сравнения и других.

1. Понятие и значение экологической экспертизы

1.1 Понятие экологической экспертизы

Для решения вопросов эффективности экологического контроля и управления, соблюдения природоохранных норм и правил на всех стадиях реализации того или иного проекта в конце 1995 г. в Российской Федерации вступил в силу закон «Об экологической экспертизе», где определяется, что экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Вместе с регламентом по проведению государственной экологической экспертизы от 17.06.2002 этот закон является основополагающей нормативно-правовой базой проведения государственных экологических экспертиз на территории Российской Федерации [5, c.152].

Государственная экологическая экспертиза осуществляется в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19.12.91 N 2060-1, Федеральным законом «Об экологической экспертизе», «Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2001 г. N698, нормативными и методическими документами, регламентирующими проведение государственной экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» основными принципами проведения экологической экспертизы являются:

презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности - означает, что деятельность, осуществляемая человеком, может нести опасность для экологического состояния окружающей среды, поэтому проводимая экологическая экспертиза должна опровергнуть или подтвердить вероятность этой опасности;

обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы - означает, что окончательное принятие решение о реализации объекта возможно только после заключения экологической экспертизы;

комплексность оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду - должны оцениваться все возможные факторы воздействия, в том числе не только прямое воздействие объекта экспертизы, но и косвенные факторы, связанные с его хозяйственной и иной деятельностью;

независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий - эксперты, проводящие экологическую экспертизу, не должны быть материально зависимы, подчинены либо каким-либо другим способом заинтересованы в тех или иных результатах экологической экспертизы;

научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы - экологическая экспертиза должна проводиться только уполномоченными на то специалистами, имеющими для этого необходимые знания, информацию и оборудование;

гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения - население должно быть оповещено о результатах экологической экспертизы, а также о возможном вредном воздействии объекта экспертизы на окружающую среду;

ответственность участников экологической экспертизы за ее качество - включает административную и уголовную ответственность в случаях, предусмотренных действующим законодательством [7, c.98].

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» целями экологической экспертизы являются:

определение соответствия намечаемой деятельности требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ по вопросам охраны окружающей природной среды;

определение полноты выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности;

определение экологической обоснованности и допустимости реализации намечаемой деятельности;

обеспечение достаточности предусмотренных мер экологической безопасности и сохранению природного потенциала.

Терминология в области экологической оценки, определяемая нормативно-правовыми актами РФ, включает три основных понятия: «экологическая экспертиза» (которая в свою очередь делится на государственную и общественную), «оценка воздействия на окружающую среду» и «экологическое обоснование».

С одной стороны, государственная экологическая экспертиза может рассматриваться как стадия экологической оценки, соответствующая в других системах стадии «проверки», «оценки качества» (review) документации, отражающей результаты экологического обоснования. С другой стороны, государственная экологическая экспертиза является процессом принятия решений на основе результатов экологического обоснования, так как ее заключение, в большинстве случаев, обязательно к исполнению. Понимаемая в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» как «установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы», государственная экологическая экспертиза содержит элементы собственно экологической оценки, а не только проверки документации [15, c.174].

Что касается общественной экологической экспертизы, то она в целом соответствует одному из элементов классического процесса экологического обоснования, а именно участию общественности (более детально, общественная экологическая экспертиза -- это механизм (а) обеспечения доступа общественности к документации, отражающей результаты экологического обоснования, (б) формирования и выражения мнения общественности и (в) участия общественности в процессе принятия решения по намечаемой деятельности). Существует ряд значительных отличий общественной экологической экспертизы от механизмов участия общественности, принятых в других системах экологического обоснования [12, c.76].

Тщательно разработанные и проверенные временем системы экологической оценки, закрепленные в Федеральном законе «Об экологической экспертизе», отвечают трем основным принципам: превентивности, комплексности и демократичности, которые в то же время являются и одними из составляющих принципов экологической экспертизы.

Принцип превентивности означает не только то, что экологическая оценка проводится до принятия основных решений по реализации намечаемой деятельности, но и что ее результаты используются при выработке и принятии решений. «Обоснование» уже принятого решения, изначально ориентированное на оправдание его экологической приемлемости, по сути, экологической оценкой не является. Из принципа превентивности следует принцип альтернативности или вариантности: рассмотрение нескольких различных вариантов намечаемой деятельности оставляет свободу принятия решений в зависимости от результатов экологической оценки.

Принцип комплексности означает одновременный учет воздействий намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Этот принцип основывается на представлении о том, что разделение окружающей среды на «компоненты» (воздух, вода, почва, биосфера) является искусственным. На самом деле мы имеем дело с единой природной системой, неразрывно связанной с обществом, и задача экологической оценки состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются «стандарты и нормативы» для отдельных компонент природной среды, но и в том, чтобы понять как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Наконец, принцип демократичности отражает тот факт, что экологическая оценка -- это не «научно-техническая» процедура, а инструмент принятия решений. В демократическом обществе решения принимаются открыто и с учетом мнения основных заинтересованных сторон. Таким образом, заинтересованные стороны должны принимать участие в процессе экологической оценки и их мнение должно учитываться наряду с заключениями экспертов. Для обеспечения возможности такого участия экологическая оценка должна проводиться в соответствии со строго определенными правилами, которые понятны и обязательны для всех ее участников. «Демократические» процедуры экологического обоснования обычно противопоставляются «технократическим», при которых решения принимаются закрытым образом, с учетом только мнения экспертов-профессионалов и часто на основе неформальных переговоров и соглашений [20, c.163].

Именно экологическая оценка позволяет учесть экологическую устойчивость, наряду с социальной и экономической, в контексте развития, то есть принятия решений об осуществлении какой-либо новой деятельности. Принцип превентивности, таким образом, неразрывно связан с идеей развития, принимающего во внимание не только экономические стимулы, но и экологические условия. Комплексность экологической оценки позволяет выйти за рамки простого отслеживания стандартов по отдельным средам и оценить насколько общий эколого-социально-экономический капитал будет растрачен, сохранен или приумножен в результате намечаемой деятельности. Наконец, демократичность при проведении экологической оценки гарантирует, что этот капитал будет распределен более справедливо между различными социальными группами, что «устойчивое развитие» для одних не будет означать постепенного вымирания в зоне экологической катастрофы для других.

Современная система экологической оценки в России представляет собой сочетание двух механизмов -- экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду. Создание этой системы явилось ответом на основную проблему превентивного экологического регулирования -- предотвращение негативных последствий намечаемой деятельности до ее осуществления. К решению этой проблемы обозначились два основных подхода. В рамках одного из них предпринимались попытки добиться этого результата, используя традиционные методы принятия решений, унаследованные от централизованной плановой экономики. Результатом явился механизм экологической экспертизы, в центре которой находится проверка проектной документации на предмет соответствии установленным нормативом, осуществляемая комиссией экспертов. Экологическая экспертиза довольно легко вписалась в традиционную систему принятия решений, ее критерии и процедуры были ясно определенными и достаточно легкими для выполнения и контроля, наконец, она предоставляет (по крайней мере, потенциально) механизм запрета экологически опасных проектов. В то же время, среди недостатков экспертизы можно отметить то, что превентивные механизмы срабатывают лишь на поздних стадиях проектного цикла, а также ее недостаточную открытость и гибкость. Кроме того, экологическая экспертиза оказывается довольно неэффективным инструментом согласования интересов вокруг намечаемой деятельности. Эта задача, оказывается особенно актуальной при возросшей сложности российского общества, проявлением которой является не только формирование разнообразных общественных движений, но и, например, возрастание роли региональных властей, появление у них специфических целей, отличных от целей властей федеральных [10, c.50].

Другой подход был направлен на распространение процесса оценки воздействия на окружающую среду, аналогичного западной процедуре экологической оценки, продемонстрировавшей к тому времени свою эффективность, в надежде на то, что это приведет к достижению сходных результатов. Такой подход можно определить как ориентированный на процесс. Потенциальные преимущества оценка воздействия на окружающую среду являются зеркальным отражением недостатков государственной экологической экспертизы. В их числе: 1) возможность оценки и учета более широкого спектра значимых воздействий на окружающую среду, 2) возможность учета воздействий на более ранней стадии проекта, 3) большая возможность вовлечения различных заинтересованных сторон в процесс планирования и принятия решений по новым разработкам, которые могут иметь экологически значимый эффект. Однако практические достижения этого подхода весьма ограничены. Это связано с тем, что в нормативных документах были определены основные принципы экологической оценки, однако ее процедура оказалась регламентирована недостаточно детально. Видимо, предполагалось, что закрепление общих принципов запустит механизм оценки воздействия на окружающую среду, который будет постепенно совершенствоваться, приспосабливая свои формы к местным условиям. В России эти механизмы не сработали в силу существенного отличия практики принятия хозяйственных решений, а также неразвитости механизмов взаимодействия, в том числе и судебных, между субъектами гражданского общества (речь идет именно о неразвитости механизмов, поскольку в России существуют все необходимые для процесса субъекты гражданского общества, -- предприниматели, государственные органы и общественность, в т.ч. организованная в различные группы, организации и движения). Следует отметить, что описанная ситуация не являлась уникальной для России [11, c.175].

Основная цель оценки экологического воздействия -- это предотвращение экологического ущерба. На ранних стадиях развития процедуры считалось, что для этого достаточно того, чтобы оценка воздействия проходила до того, как начинается осуществление деятельности. (Даже этот принцип соблюдался далеко не всегда и часто приходилось слышать, что «строительство уже давно идет, а оценка воздействия на окружающую среду еще не закончена», причем такие ситуации случались не только в России, но и в более «законопослушных» странах). Иными словами считалось, что надо сначала подготовить проект, затем «просчитать» его экологические последствия и на основе результатов этих подсчетов принять решение по осуществлению намечаемой деятельности.

Именно на таком понимании основывались самые ранние представления об экологической экспертизе в Советском Союзе (законченный проект должен пройти экологическую экспертизу). Но отвечает ли такой подход принципу превентивности? Как показывает опыт -- нет. Если проект уже разработан без учета экологических соображений, то никакая экологическая экспертиза не сделает его экологически безопасным. В лучшем случае, экспертиза могла вернуть проект «на доработку», которая нередко носила чисто косметический характер, или вообще его «запретить», таким образом, принципиально противопоставляя экономическое развитие и охрану окружающей среды [19, c.107].

Более современные представления о процессе оценки экологического воздействия состоят в том, что он должен начинаться до того, как процесс проектирования закончен. Система, принятая в Российской Федерации в соответствии с СП 11-101-95 предполагает проведение основных работ по оценке воздействия на окружающую среду экспертизы на стадии подготовки «обоснования инвестиций», которое определяет принципиальные параметры намечаемой деятельности. Затем это «обоснование инвестиций» может быть объектом государственной экологической экспертизы. После этого рабочий проект может разрабатываться уже с учетом ограничений, выявленных в ходе оценки воздействия на окружающую среду и с учетом требований государственной экологической экспертизы.

Часто такой гибкости оказывается недостаточно для предотвращения ключевых экологических воздействий, поэтому многие современные системы оценки экологического воздействия требуют начала процесса оценки воздействия на самых ранних стадиях разработки проекта и проведения его параллельно процессу проектирования. При этом результаты оценки экологического воздействия используются не только для «обоснования» уже принятых проектных решений и даже не только для разработки специальных природоохранных мероприятий, а для принятия ключевых решений по выбору технологии и места размещения объекта [18, c.45].

В настоящее время превентивное экологическое регулирование в России основано на двух основных федеральных законах: «Об охране окружающей природной среды» (1991), с поправками (1993) и «Об экологической экспертизе» (1995). Экологическую экспертизу регулируют следующие нормативно-правовые акты:

Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991)

Закон «Об экологической экспертизе» (1995)

СНиП 11-01-95

СП 101-11-95

Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (1995)

Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (2001)

Регламент проведения государственной экологической экспертизы (2002)

Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности (2002)

Оценка воздействия на окружающую среду регламентируется следующими нормативно-правовыми актами:

Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ (1994)

СНиП 11-01-95

СП 101-11-95

Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (1995)

Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности (2002) [6, c.88]

1.2 История развития и перспективы экологической экспертизы

Рассмотрев основные понятия и значение экологической экспертизы, на мой взгляд, целесообразно обратиться к истории развития экологической экспертизы в мировой практике и в нашей стране с тем, чтобы на основе этого анализа оценить перспективы дальнейшего ее развития.

Формальная система оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду была впервые введена в действие федеральным законом США, который назывался Закон о Национальной Политике в области Окружающей Среды или NEPA. В первые годы применения процесс оценки воздействия, выполняемый в соответствии с NEPA назывался NEPA-процессом. Затем он получил специальное название: environmental impact analysis (анализ воздействия на окружающую среду), а позднее environmental impact assessment (EIA), что можно перевести как «оценка экологических воздействий» или оценка воздействия на окружающую среду. Именно термин EIA закрепился в конце 70-х годов в качестве основного термина, обозначающего систематический процесс анализа потенциальных последствий намечаемой деятельности и учета результатов этого анализа в принятии решений [17, c.108].

В 80-х годах возрос интерес к анализу возможных экологических последствий не только проектов конкретных хозяйственных объектов, но и так называемых стратегических решений, то есть планов территориального и отраслевого развития, комплексных программ, стратегий, нормативно-правовых актов. В ответ на потребность в термине, который обозначал бы одновременно оценку экологических воздействий (конкретных объектов) и стратегическую экологическую оценку (стратегических решений), был введен термин environmental assessment -- «экологическая оценка». Экологическая оценка может быть определена, как процесс формализованного и систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности и учет результатов этого анализа в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

До конца 1980-х в СССР не существовало законодательства в области экологической оценки. Однако решения о проведении экономической деятельности регулировались хозяйственным законодательством, которое отчасти требовало учет природоохранных соображений при планировании экономической деятельности. Это достигалось следующими тремя способами:

Во-первых, все хозяйственные проекты, а также связанная с ними предпроектная документация (технико-экономическое обоснование, планы регионального развития, и т.д.), должны были разрабатываться в соответствии с природоохранными и санитарными нормами и правилами, содержавшими определенные экологические стандарты.

Во-вторых, для осуществления определенных видов деятельности необходимо было получать согласование у государственных органов, ответственных за охрану воздуха, воды, земель, а также у санитарно-эпидемиологических служб. При подготовке крупных проектов разрешения необходимо было получать как на этапе технико-экономического обоснования проектов, так и на этапе утверждения самой проектной документации. При реализации проектов меньшего объема согласования были необходимы лишь на уровне технико-экономического обоснования проектов. Для планов и программ обычно не требовалось получать экологические согласования.

В-третьих, частью процесса принятия решений была экспертиза проектов (включая планы, программы и т.д.) специальными комитетами экспертов («экспертизами»). Экспертизы входили в состав Государственного комитета по планированию, Государственного комитета по строительству и большого числа других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 80-х годов насчитывалось примерно 900 экпертиз, каждая из которых была ответственна за проведение оценки специфических типов плановой и проектной документации: от программ регионального развития до проектов индивидуального строительства и реконструкции. Ни один проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы. Иногда экологи участвовали в экспертизах, проводившихся на высшем уровне и были ответственными за предоставление замечаний и согласование особо крупных программ и проектов. Однако это редко происходило на уровне экспертиз более низкого уровня [11, c.248].

Процесс проведения экологических экспертиз был облегчен введением в 1970-х годах требования о включении в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей природной среды», целью которого было описать предлагаемые меры по охране окружающей природной среды.

Таким образом, начиная с 1970-х, годов некоторые базовые элементы системы экологической оценки появились в советской системе планирования экономической деятельности. Основными недостатками этой системы были:

У экспертов-экологов имелся доступ лишь к ограниченному числу несистематически отобранных проектов;

Оценка этой документации в основном сводилась к «проверке соответствия» предлагаемой деятельности экологическим стандартам. В результате недостаточное внимание уделялось оценке непрямого и кумулятивного воздействия на окружающую среду а также учету факторов, по которым не существовало экологических стандартов. Недостаточное внимание уделялось также учету различий в конкретных условиях на местах реализации проектов, а также учету мнению населения, и других заинтересованных сторон;

Наиболее существенным недостатком была весьма неясная практическая связь между заключением экологической экспертизы и принятием решения по реализации данной деятельности.

К середине 1980-х годов Советское правительство осознавало неадекватность экологической политики страны. С целью определения путей совершенствования системы природопользования был создан Межведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). В опубликованном в 1987 г. отчете Совета подчеркивалось, что в стране не существует «системы комплексной оценки экологических последствий народнохозяйственной деятельности» [16, c.77].

Важно отметить, что в качестве возможного решения данной проблемы Советом было предложено введение процедуры экологической оценки, которая практиковалась в некоторых западных странах.

За рубежом в 70-е гг. в качестве нового инструмента государственно-монополистического управления в сфере природопользования получила развитие система лицензирования нового промышленного строительства по экологическому критерию включая оценку воздействия на окружающую среду.

В дальнейшем эта система получила название environmental impact assessment, что в русском переводе имеет эквивалент «экологическая экспертиза».

Тот факт, что термин «environmental impact assessment» был переведен специалистами МНТС на русский язык как «экологическая экспертиза», а также то, что термин «экспертиза» имел весьма специфическое значение в то время (т.е., вышеуказанный процесс проведения экспертизы плановой документации экспертными советами), приводят к выводу о том, что специалисты МНТС не делали четких разграничений между двумя разными концепциями превентивного экологического регулирования: западной концепцией процесса environmental impact assessment, и концепцией экспертизы проектов государственными органами, которая практиковалась в то время в СССР [18, c.160].

Поэтому механизм такого регулирования -- государственная экологическая экспертиза, которая более детально рассмотрена ниже, -- была создана на основе процедур, уже существовавших в системе традиционного социалистического планирования.

В таком процессе не существовало четкого разграничения между оценкой проекта и принятием решения. Обе задачи обычно решались одним ведомством. Даже при проведении оценки проектов комиссией, состоящей из представителей различных дисциплин, эксперты должны были представлять лишь различные научные аспекты проекта, а не интересы различных групп общества (само существование последних даже не признавалось). Поэтому от междисциплинарных советов обычно ожидалось принятие «заключения», которое являлось результатом научно-технического исследования различных аспектов предложенного проекта.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов», содержится указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экспертизы новых технологий и материалов, а также проектов в области инфраструктуры и реконструкции промышленных объектов. Интересным совпадением является тот факт, что это Постановление было принято Верховным Советом в тот же день, когда страны -- члены Европейского сообщества были официально ознакомлены с Директивой № 85 / 337 Европейского сообщества об EIA [14, c.69].

23 декабря 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (СНиП 1.02.01-85)». Согласно инструкции, требовала в проектную документацию было необходимо включать:

«комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду…» [16, c.195]

Новый СНиП не повлиял на существовавший в от время процесс выдачи разрешений и согласований на реализацию проектов. В нем не содержалось никаких положений относительно участия общественности в этом процессе. Тем не менее именно в данном документе содержались первые явные требования по введению некоторых принципов экологического регулирования на стадии планирования хозяйственной деятельности.

В течение этого периода развитие законодательства в области экологической оценки происходило под влиянием быстрых перемен в общественном сознании. Во-первых, это выражалось в том, что стало признаваться наличие в обществе групп с различными интересами.

Во-вторых, существенно сильнее зазвучали требования об обеспечении гласности в принятии хозяйственных решений и обеспечении возможности участия в этом процессе заинтересованной общественности. В-третьих, наблюдался рост озабоченности различных слоев общества экологическими проблемами [17, c.84].

В результате, целый ряд организаций экологической направленности не был удовлетворен существовавшим положением дел, при котором решения по экологически важным вопросам принимались за закрытыми дверями министерств. Представители этих групп считали, что процесс принятия решений должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами:

экологические последствия планируемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке независимой от ведомств-заказчиков;

прогноз значительного отрицательного воздействия на окружающую среду должен быть достаточной причиной для остановки проекта, плана или программы;

эксперты-экологи, местные органы власти, экологические организации и население в целом должны играть надлежащую роль в процессе принятия решений.

При разработке нормативно-правовых актов в области охраны окружающей среды была предпринята попытка отразить вышеуказанные принципы в рамках традиционной советской системы принятия решений. В результате возникали неизбежные конфликты и противоречия.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Советом Министров был издан Указ «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Данный Указ уполномочил новообразованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий, а также отдельных проектов. В новом Указе также назначалось конкретное ведомство, ответственное за разработку правил и проведение государственной экологической экспертизы и. Для реализации этой задачи на основании Приказа Совета Министров СССР №436 от 8 апреля 1988 г., в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управления государственной экологической экспертизы [13, c.139].

20 сентября 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция для заказчиков, обязывающая их передавать проектную документацию на экспертизу. Разработчики должны были соблюдать требование о проведении «оценки воздействия на окружающую среду». Концепция оценки воздействия на окружающую среду, которая в дальнейшем сыграла важную роль в разработке системы превентивного экологического регулирования в России, впервые была официально упомянута в этих инструкциях. Результаты проведения оценка воздействия на окружающую среду подлежали передаче Госкомприроде на рассмотрение вместе с другой проектной документацией. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение 45 дней и подготовка заключений, обязательных для выполнения.

27 ноября 1989 г. Верховный Совет принял Указ No 827-1 «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имеющих положительного заключения государственная экологическая экспертиза. Данный Указ был первым законодательным документом, направленным на обеспечение учета экологических требований на стадии проектной стадии. Однако, в нем не содержалось упоминания о процедуре оценки воздействия на окружающую среду, которая все еще регулировалась Госкомприродой на основании подзаконных актов, принятых в сентябре 1988 г. [16, c.206]

В декабре 1989 г. Госкомприроды разослал два письма, посвященные процедуре оценки воздействия на окружающую среду. Они запрещали отделам государственной экологической экспертизы принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки воздействия на окружающую среду, а также содержали перечень обязательной документации, который был весьма схожим с перечнем документации по EIA, предусмотренным Законом о политике в области окружающей среды США. На разработчиков проектов была возложена ответственность за проведение оценка воздействия на окружающую среду и документирование ее результатов. Однако, консультации с общественностью не были упомянуты в качестве требований к процесса оценка воздействия на окружающую среду, который ограничивался прогнозированием воздействия на окружающую среду и подготовкой документа, являющегося эквивалентом западного «Заявления об экологическом воздействии « (Environmental Impact Statement, EIS).

18 мая 1990 г. Госкомприродой была принята «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов», (действовавшая до 01/01/92). В Инструкции содержалось описание основных принципов и специфических требований к процедуре оценки воздействия на окружающую среду. Было включено описание стадий процедуры оценки воздействия на окружающую среду, включая определение сферы ее действия, а также положения о консультациях с общественностью и ее вовлечении в процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду. Однако, конкретные механизмы вовлечения общественности не были определены, что привело к неэффективной реализации положении об ее участии. В соответствии с данной Инструкцией, результаты оценки воздействия на окружающую среду подлежали рассмотрению отделами государственной экологической экспертизы [9, c.274].

Таким образом, вышеперечисленные нормативно-правовые акты можно рассматривать как попытку создания некоторых элементов системы, схожей с западной системой EIA (оценка экологических последствий проектов перед выдачей разрешения на их реализацию, обеспечение участия общественности, а также учет экологических соображений при принятии решений о предлагаемой хозяйственной деятельности) в традиционную советскую систему принятия решений, для которой понятия открытости, конфликта интересов и неопределенности были незнакомыми.

Сложность существовавшей ситуации можно проиллюстрировать на следующем примере.

В период с 1989 по 1991 гг. проводилась экологическая оценка проекта по строительству электростанции в Москве (Московской Северной ТЭЦ). В течение этого периода проектная документация проходила экспертизу в пяти различных комиссиях. Проведение нескольких экспертиз было необходимым, поскольку группы общественности с различными интересами критиковали «субъективность заключения» каждой предыдущей комиссии. В конце концов, Госкомприродой была создана комиссия на высшем правительственном уровне. К сожалению, на комиссию было возложено несколько противоречивых функций: (а) проводить сбор и экспертизу информации о воздействии на окружающую среду, (б) представлять интересы различных групп, связанных с данным проектом, (в) принять решение (подготовить «заключение»), связанное с будущей реализацией проекта. Некоторые из этих функций были неизбежно принесены в жертву другим. В результате, конфликт между интересами различных групп стал особенно явным: «экологи» были больше всего озабочены тем, чтобы не подорвать своего имиджа «зеленых» в то время, как «инженеры» настаивали на принятии решения о реализации проекта. В такой атмосфере сама оценка воздействия проекта была практически забыта. В результате, комиссия разделилась на две части, каждая из которых передала Госкомприроде свое «заключение» [20, c.134].

В 90-х гг. в системе советских, а затем (с декабря 1991 г.) российских природоохранных органов возникли два различных подхода (связанных, соответственно, с государственной экологической экспертизой и оценкой воздействия на окружающую среду) к регулированию в области охраны природы на стадии планирования проектов. Каждый из них был направлен на реализацию несколько различающихся моделей экологической оценки. Оба подхода исходили из схемы, при которой анализ потенциальных воздействий выполняется заказчиком на этапе проектирования, а затем результирующие материалы рассматриваются в рамках экологической экспертизы. Разница состояла в том, на какой из названных этапов понимался как основной в процедуре экологической оценки, какой из них был более подробно описан в нормативных документах (или их проектах), на каком этапе предусматривалось появление документов, имеющих официальный статус.

25 февраля 1991 г. СССР была подписана Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо). В 1992 г. Правительство России подтвердило участие России в Конвенции. (Конвенция вступила в силу в 2002 году). Необходимость реализации Конвенции была указана в качестве одной из официальных причин принятия «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» (1994) [14, c.47].

11 декабря 1991 г. Беловежское соглашение положило конец существованию Советского Союза. В результате союзные и российские органы охраны окружающей среды были объединены, а советское природоохранительное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие и отменяющие определенные законодательные акты советского периода.

19 декабря 1991 г. российским Верховным Советом был принят Закон «Об охране окружающей природной среды». Данный рамочный закон придал обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от масштаба и характера проектов. Основная цель экспертизы была определена как «проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества». В Законе также содержится положение, в соответствии с которым, реализация проекта не может начинаться без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Однако, Закон не содержит сколько-нибудь подробных требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком; термин «оценка воздействия на окружающую среду» в Законе отсутствует.

В Законе также содержалось отдельное положение об «общественной экологической экспертизе» проектов. Общественная экологическая экспертиза не носила обязательный характер, но могла быть проведена научными коллективами и общественными объединениями по их инициативе. Общественная экологическая экспертиза становилась «юридически обязательной» после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы [18, c.285].

1 августа 1992 г. Управлением государственной экологической экспертизы были введены «Временные правила экологического обоснования хозяйственной деятельности в проектной документации».

«Временные правила» определяли информацию, которую разработчик проекта был обязан предоставлять на государственную экологическую экспертизу. Основу предоставляемой на экспертизу информации составляла документация, свидетельствующая о соблюдении экологических требований, а также разрешения соответствующих органов. Содержание этой информации было довольно подробно регламентировано в Правилах и приложениях к ним. Не сказано, что информация должна быть сведена в какой-либо специальный документ. Правила упоминали оценку воздействия на окружающую среду, но не содержали ни каких-либо требований к процедуре ее проведения, ни даже упоминания такой процедуры. Характерно, что «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», действующая в настоящее время, определяет экологическое обоснование как «совокупность доводов и научных прогнозов», а не как документ или процедуру.

23 сентября 1993 г. Совет министров принял «Постановление о государственной экологической экспертизе», которое оставалось основным нормативным актом в области государственной экологической экспертизы до принятия в конце 1995 г. нового Федерального Закона «О государственной экологической экспертизе». В нем еще раз указывалось на то, что проектная документация подлежит экспертизе специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы. Заключения государственной экологической экспертизы являются обязательными и могут быть оспорены в судебном порядке в соответствии с Федеральным Законом. Однако, в данном постановлении не содержалось упоминания об оценке воздействия на окружающую среду [14, c.177].

15 ноября 1993 г. Министерством охраны окружающей среды было объявлено о решении разработать «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». Предлагаемое Положение подлежало утверждению Указом Совета Министров. В то же время, Министерство еще раз подтвердило свое решение, принятое еще 1989 г., не принимать на экспертизу проектную документацию, которая не сопровождалась материалами, отражающими результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду.

Проект «Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» был разработан весной 1994 г. В проекте «Положения» говорилось, что оценка воздействия на окружающую среду является составным компонентом процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду на самой ранней стадии разработки проекта. В проекте Положения перечислялись участники проведения оценки воздействия на окружающую среду, а также содержался список документации, которая должна передаваться разработчиком проекта на экспертизу. Необходимо было также включить описание анализа альтернатив, участия общественности, а также описание использования результатов оценки воздействия на окружающую среду в процессе принятия решений. Процедура оценки воздействия на окружающую среду являлась обязательной лишь для определенных видов хозяйственной деятельности и объектов, список которых содержался в Положении. Данные виды проектов были весьма схожими со списком проектов, приведенным в Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. (1991)

Однако, предлагаемое Положение не нашло достаточной поддержки у российских ведомств и поэтому не было принято постановлением правительства, что придало бы ему более высокий статус. Положение в существенно отредактированном виде 18 июля 1994 г. оно было утверждено Приказом Министерства окружающей среды, а 22 сентября 1994 г. зарегистрировано в Министерстве юстиции. Во вступлении к Приказу говорилось, что одной из причин его издания является необходимость соблюдения положений «Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (1991) [17, c.163].

Одно из наиболее существенных изменений касалось самого определения оценки воздействия на окружающую среду. В последнем варианте определение оценки воздействия на окружающую среду стало следующим: «процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества» (Положение об оценке воздействия на окружающую среду, 1994), в отличие от изначальной формулировки: «элемент процедуры принятия решений, направленный на определение и предотвращение негативного воздействия на окружающую среду». Таким образом, роль оценки воздействия на окружающую среду, состоявшая в регулировании всех экологических последствий, включая те, которые не были затронуты специфическими экологическими нормами, была серьезно ограничена.

В ноябре 1995 г. вступил в силу федеральный Закон «Об экологической экспертизе». В настоящее время он является основным законодательным актом в области государственной экологической экспертизы в России. В Законе были сохранены основные принципы государственной экологической экспертизы из предшествовавших законодательных актов. В частности, Закон требует от заказчика представлять на экспертизу «материалы оценки воздействия на окружающую среду». В то же время Закон не упоминает какой-либо специальной процедуры оценки воздействия и не содержит каких-либо специфических требований о документальном оформлении «материалов оценки воздействия». В качестве основного механизма общественного участия определена общественная экологическая экспертиза, возможности которой, впрочем, существенно ограничены соображениями как государственной тайны, так и коммерческой.

С момента принятия Закона «Об экологической экспертизе» по настоящее время был принят ряд подзаконных актов в области государственной экологической экспертизы, детализирующих порядок ее проведения и развивающих ее методическую базу. Это «Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы», утвержденное Постановлением Правительства (№ 698 от 11 июня 2001 г.), а также утвержденные приказами Минприроды (Госкомэкологии) «Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» (№ 539 от 29 декабря 1995 г.), «Регламент проведения государственной экологической экспертизы» (№ 280 от 17 июня 2002 г.) и «Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности» (№ 397 от 25 сентября 2002 года) [16, c.74].

Такова, в общих чертах, история формирования современной системы экологической оценки в России.

2. Виды экологической экспертизы

2.1 Государственная экологическая экспертиза

В соответствии с действующим законодательством, государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.

Анализ нормативно правовых актов показывает, что обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;

материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

Проекты комплексных и целевых федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;

Проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон;

Проекты схем развития отраслей народного хозяйства;

Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;

Проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

Проекты межгосударственных инвестиционных программ и федеральных инвестиционных программ;

Проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации;

технико-экономические обоснования и проекты строительства независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду;

материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов;

проекты международных договоров;

договоры, предусматривающие использование природных ресурсов;

материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду;

проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги;

материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий;

проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации;

иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду;