Экологическая экспертиза

объекты государственной экологической экспертизы, ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

Доработки объекта экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

Изменения условий природопользования;

Реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации;

Истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

Внесения в проектную и иную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области охраны окружающей природной среды, и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

Действующее законодательство определяет следующий порядок проведения государственной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:

документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со Статьями 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

положительных заключений и документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Как известно, государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме.

Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.

Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.

В состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники его территориальных органов.

Назначение руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, формирование экспертной комиссии государственной экологической экспертизы при участии ее руководителя и утверждение ее персонального состава осуществляются соответствующим специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный в соответствии со статьей 15 Федерального закона «Об экологической экспертизе» специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.

Экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях.

Эксперт государственной экологической экспертизы участвует в ее проведении в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» и заданием, выданным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Эксперт государственной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы имеет право:

заявлять специально уполномоченному государственному органу в области экологической экспертизы о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы;

формулировать особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы, которое прилагается к заключению государственной экологической экспертизы.

Эксперт государственной экологической экспертизы обязан:

осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и предоставлять заключения по таким материалам;

соблюдать требования законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе;

соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;

обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;

участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.

Оплата труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы производится специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы на договорной (контрактной) основе в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Оплата труда штатных сотрудников, участвующих в проведении государственной экологической экспертизы, производится в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Руководитель экспертной комиссии государственной экологической экспертизы обязан осуществлять свою деятельность в соответствии с Федеральным законом и заданием на проведение государственной экологической экспертизы, выдаваемым специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Руководитель экспертной комиссии государственной экологической экспертизы:

участвует в формировании специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы указанной экспертной комиссии и согласовывает ее состав;

участвует в подготовке специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы для членов указанной экспертной комиссии задания на проведение государственной экологической экспертизы и согласовывает его;

обеспечивает качественное проведение государственной экологической экспертизы по ее конкретному объекту;

организует подготовку сводного заключения указанной экспертной комиссии в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, нормами и правилами в области экологической экспертизы.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Заключение государственной экологической экспертизы, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:

доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды;

реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным.

Заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти.

Заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным специально уполномоченным на то государственным органам в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, - банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

Финансирование государственной экологической экспертизы объектов государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы, определяемой осуществляющим экологическую экспертизу специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в соответствии с порядком, установленным федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Финансовые средства на осуществление государственной экологической экспертизы объектов государственной экологической экспертизы перечисляются заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в том числе органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющими в соответствии с Федеральным законом материалы на государственную экологическую экспертизу, на специальный субсчет специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы.

Перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы. Специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы несет ответственность за целевое использование этих средств.

Использование финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы осуществляется в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на основе предложений специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы.

В структуру системы государственной экологической экспертизы входят: на федеральном уровне - Управление государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России (32 человека), в субъектах Российской Федерации - специализированные подразделения территориальных комитетов Госкомэкологии России (управления, отделы - 656 человек). В целом в системе в 2004 г. состояло 688 штатных сотрудников [22, c.28].

В 2004 г. по результатам проведенных экспертиз системой государственной экологической экспертизы Госкомэкологии России условно предотвращенный ущерб окружающей природной среде от намечаемой хозяйственной деятельности на территории Российской Федерации составил 2,0 млрд. рублей (в ценах 2004 г.), в том числе по Управлению государственная экологическая экспертиза около 800,0 млн.рублей и по территориальным подразделениям - 1200 млн. рублей [22, c.29].

Ряд документов, рассмотренных экспертными комиссиями и получивших положительные заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня, касаются объектов, имеющих важное геополитическое и экономическое значение для России, в том числе: объект уничтожения химоружия в Щучанском районе Курганской области, I-я очередь строительства Балтийской трубопроводной системы, нефтепровод «Суходольская-Родионовская» в обход Украины, программа запуска Космического ракетного комплекса «Рокот», ТЭО создания предприятия по производству легковых автомобилей «ФИАТ» ЗАО «Нижегород Моторс» и проект реконструкции базы ликвидации жидкостных ракет «Суроватиха» (Нижегородская область); проектная документация «Обоснование инвестиций на реконструкцию базы ликвидации «Пибаньшур» в Балезинском районе» (Удмуртская Республика).

Подразделениями государственной экологической экспертизы были рассмотрены все виды градостроительной документации, в том числе: материалы проекта «Генеральный план развития Москвы на период до 2020 года»; проект постановления Правительства Ленинградской области «О сводном плане градостроительного зонирования территории Ленинградской области»; материалы по Генеральному плану Нижнего Новгорода.

По результатам проведенных в 2004 г. экспертиз следует отметить, что качество предпроектной и проектной документации, представляемой на экологическую экспертизу, стало улучшаться по объектам, проектирование которых осуществлялось организациями и компаниями, чья документация ранее подвергалась государственная экологическая экспертиза. Однако во многих случаях материалы представляются на государственная экологическая экспертиза некомплектно, без учета высказанных замечаний и предложений экспертных комиссий по ранее проведенным экспертизам [22, c.37].

Очень низкое качество имели материалы, обосновывающие общие допустимые уловы (ОДУ) на 2005 г. В них отсутствовали либо выписки из протоколов Ученых советов отраслевых институтов Госкомрыболовства России, либо заключения Межведомственной Ихтиологической комиссии. Материалы были подготовлены без учета замечаний и предложений в части разработки биологического обоснования величин ОДУ, изложенных в утвержденном приказом Госкомэкологии России от 17.12.98 заключении экспертной комиссии по ОДУ на 2004 г. Отсутствовали также надежные оценки основных характеристик объектов промысла и обосновывающих их данных, не было информации по сезонному и пространственному распределению объектов лова, отсутствовало биологическое обоснование по многим промысловым объектам. В период работы экспертных комиссий по нескольку раз представлялись дополнительные обосновывающие материалы, а также предложения по уточнению величин ОДУ в прогнозе на 2005 год. Даже накануне заключительных заседаний экспертных комиссий поступали новые данные. Это существенно осложняло работу экспертов, экспертных групп и в целом экспертных комиссий, приводило к переносам сроков проведения заседаний и несоблюдению утвержденных планов-графиков.

По ряду рассмотренных государственная экологическая экспертиза документов отмечены нарушения действующего законодательства, допущенные при их подготовке. Так, например, выбор земельных участков органами местного самоуправления и аппаратами администраций практически всех субъектов Российской Федерации под производственное строительство, а также под организацию дачного и индивидуального жилищного строительства из земель лесного фонда в лесах первой группы осуществляется с нарушением Земельного и Градостроительного кодексов, нормы которых устанавливают, что изъятие земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается в исключительных случаях. Как правило, участки под строительство выделяются в пригородных и лесопарковых зонах городов и населенных пунктов, в водоохранных зонах рек и водоемов. Практически везде отсутствуют схемы зонирования территории субъекта Российской Федерации для строительства объектов, составленные исходя из природно-экономических условий и межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктуры [22, c.53].

Представленный Компанией Exxon на государственную экологическую экспертизу проект оценочного бурения скважины на месторождении Чайво (шельф о.Сахалин) изначально противоречил нормам Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации», Водного кодекса Российской Федерации, что предопределило отрицательное заключение экспертной комиссии.

Функционирование системы государственной экологической экспертизы было тесно взаимоувязано с планом действий Госкомэкологии России по совершенствованию природоохранной деятельности в 2004 г. В течение года проводилась значительная работа по руководству деятельностью экспертных подразделений территориальных органов, ее методическому обеспечению, а также сбору и обработке информации о ней. Вопросы, не требующие внесения изменений в действующие нормативные документы по организации и проведению государственной экологической экспертизы, решались посредством конкретных консультаций, путем подготовки инструктивных писем. Разъяснения по системным вопросам публиковались в журнале «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду». Этот ориентированный на конкретную практику стиль работы был обсужден и поддержан на проведенном в Алтайском крае семинаре-совещании представителей экспертных подразделений территориальных комитетов.

Организовано и проведено 3 семинара для представителей территориальных органов Госкомэкологии России по теме «Управление отходами и их значимость в охране окружающей природной среды и ресурсосбережении», были рассмотрены нормативно-правовая основа управления отходами, экономические аспекты обращения с отходами, технологическое обеспечение управления отходами. 13-17 декабря 2004 г. был проведен семинар по программе «Экологическая экспертиза» в рамках направления МНЭПУ «Экология, охрана природы и экологическая безопасность» [22, c.66].

В целях повышения качества представляемой на государственную экологическую экспертизу проектной документации и экологической обоснованности принимаемых хозяйственных решений многими территориальными комитетами организовывалась работа по повышению квалификации проектировщиков, заказчиков проектов и администраций органов управления в экологических вопросах, а специалисты экспертных подразделений выступали по радио, телевидению, в прессе, научно-практических конференциях и т.п.

Так, например, отделом государственная экологическая экспертиза Госкомэкологии Алтайского края для работников районных и городских комитетов был проведен семинар «Применение современных требований нормативно-правовых документов при осуществлении государственного экологического контроля при размещении, строительстве и эксплуатации предприятий», а в рамках международной медико-экологической выставки ««Человек. Экология. Здоровье» была подготовлена экспозиция по природоохранным видам деятельности.

В течение 2004 г. проблемы организации и проведения государственной экологической экспертизы рассматривались на 11 семинарах и совещаниях экспертов по линии международного сотрудничества.

В рамках деятельности Межгосударственного совета стран СНГ были подготовлены и приняты 10-й Сессией МЭС в декабре 2004 г. предложения по вопросам разработки методологических подходов по формированию модельного двустороннего (многостороннего) соглашения по оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте [22, c.42].

Особое внимание уделялось формированию содержания журнала «Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду». В 2004 г. вышло 5 номеров журнала, в которых опубликованы статьи ведущих ученых России, представителей государственных органов исполнительной и законодательной власти, общественности. Публиковались заключения и результаты проведенных экологических экспертиз по наиболее важным и крупным объектам, а также ряд законодательных актов по вопросам государственная экологическая экспертиза.

Системой государственная экологическая экспертиза в 2004 г. было подготовлено 106290 исходящих писем, в том числе Управлением государственная экологическая экспертиза - 3307 писем, экспертными подразделениями территориальных комитетов Госкомэкологии России - 102983 письма [22, c.45].

Задачи государственной экологической экспертизы на 2005 г.

1. Продолжить работу с экспертными подразделениями территориальных органов Госкомэкологии России по дальнейшему совершенствованию организации и проведения государственная экологическая экспертиза, в том числе по вопросам государственной экологической экспертизы законопроектов уровня субъектов Федерации.

2. Проводить целенаправленный выборочный контроль (с выездом на место) качества заключений государственная экологическая экспертиза и осуществлять проверку организационно-технического уровня экспертных подразделений территориальных органов с оказанием методической помощи.

3. Активизировать работу Советов государственная экологическая экспертиза Госкомэкологии России и его территориальных органов.

4. В целях усиления действенности Федерального Закона «Об экологической экспертизе» в рамках НПДООС продолжить работу по формированию нормативной и инструктивно-методической базы по вопросам государственная экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду.

5. Продолжить совместную работу с Генеральной Прокуратурой Российской Федерации по вопросам соблюдения Федерального Закона «Об экологической экспертизе».

6. Оказывать содействие Аппарату Правительства Российской Федерации в работе по подготовке проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти к утверждению в части выполнения требований Федерального Закона «Об экологической экспертизе».

Специально уполномоченным органом в области проведения государственной экологической экспертизы на территории Удмуртской Республики является Государственный комитет по охране окружающей среды Удмуртской Республики, который осуществляет свои функции через специализированное подразделение - отдел государственной экологической экспертизы.

Основная задача государственной экологической экспертизы определена в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» и заключается в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий ее реализации.

За девять лет существования в Удмуртской Республике государственной экологической экспертизы на рассмотрение поступило более 2005 заявок, выдано около 1800 заключений и условий природопользования. При этом с каждым годом количество заявок на проведение экспертизы, поданных природопользователями, неуклонно возрастает. Общее количество документов, рассмотренных в 2004 году, составило 690 (в 2001 г. - 328).

Тематический анализ материалов, поступивших на государственную экологическую экспертизу, по сравнению с предыдущими годами, показывает, что эта цифра более чем в два раза превышает показатели 2003 г. Частично это связано с введением обязательного лицензирования видов деятельности, для осуществления которых обязательным является проведение экспертизы экологического обоснования лицензии. Значительно увеличился поток проектных документов по объектам капитального строительства. Это обусловлено тем, что в 2004 году более эффективно стала работать Мэрия г.Ижевска и архитектурные службы города, а также активной деятельностью природоохранной прокуратуры. Почти вдвое возросло количество проектных материалов в области теплоэнергетики, что свидетельствует о развитии в городе автономного теплоснабжения. Повысился интерес у хозяйственников к природохранным, ресурсосберегающим проектам, а также к объектам, связанным с водоснабжением, очистными сооружениями и отходами производства.

Проведение государственной экологической экспертизы требует высокой профессиональной подготовки. Специалисты-эксперты постоянно повышают свою квалификацию на специальных курсах регионального, федерального и международного уровня.

В 2004 г., в связи с резким увеличением числа поступивших на экспертизу материалов, перед Госкомэкологии Удмуртской Республики встал вопрос об изменении технологии проведения экологических экспертиз, поиске путей повышения ее результативности и эффективности.

Эта проблема была решена за счет привлечения внештатных экспертов из числа ученых и практиков, а также внедрения электронной системы документооборота. В 2004 году в экспертных комиссиях участвовали 87 высококвалифицированных специалистов по разным отраслям научной и практической деятельности, из которых 31 являются кандидатами и 4 - докторами наук.

В 2004 г. была завершена работа по переводу государственной экологической экспертизы на электронную систему документооборота. Система разработана сотрудниками Госкомэкологии Удмуртской Республики в среде Lotus Notеs. Внедрение системы позволило существенным образом интенсифицировать работу отдела экспертизы. По-видимому, созданная система электронного документооборота экологической экспертизы является лучшей из существующих в настоящее время. Ее внедрение в работу вызвало большой интерес специалистов из смежных регионов. Обсуждаются перспективы тиражирования опыта в другие комитеты по охране окружающей среды соседних областей.

2.2 Общественная экологическая экспертиза

Рассмотрев государственную, экологическую экспертизу, остановимся на следующем ее виде - общественной экологической экспертизе.

В соответствии с действующим законодательством, граждане и общественные организации в области экологической экспертизы имеют право:

выдвигать предложения о проведении в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;

направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения;

осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству Российской Федерации.

При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в Статьях 11 и 12 Федерального закона, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу в установленном Федеральным законом порядке, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в пункте 1 статьи 14 Федерального закона;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

На экспертов, привлекаемых для проведения общественной экологической экспертизы, при осуществлении ими экологической экспертизы распространяются требования, предусмотренные в пункте 2 и абзацах втором, третьем, пятом, седьмом пункта 5 статьи 16 Федерального закона.

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.

Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

В заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения об объекте общественной экологической экспертизы, сроки проведения общественной экологической экспертизы.

Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.

В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если:

общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;

устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20 Федерального закона;

требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные статьей 23 Федерального закона, не выполнены.

Приведенный перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы является исчерпывающим.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования статей 30 - 34 Федерального закона.

Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

3. Проблемы правового регулирования осуществления экологических экспертиз

На конференции ООН 2004 г. в Рио-де-Жанейро прозвучал вывод о том, что нынешняя рыночно-потребительская модель, действующая в ряде стран, стремительно ведет к гибели всего человечества. Это модель неустойчивого развития, характеризующаяся бездумной разработкой и потреблением природно-энергетических и сырьевых ресурсов биосферы.

На мой взгляд, учитывая высокую энерго- и ресурсоемкость промышленного производства в России, низкий уровень культуры производства и пренебрежение экологическим законодательством, необходимо трансформировать всю социальную и политическую организацию управления и разработать новую экологическую доктрину, концепцию, в интересах выживания будущих поколений россиян.

До недавнего времени в России вообще отсутствовала какая-либо государственная политика в области экологии. Такое положение вещей становится недопустимым в период перехода к рыночным отношениям, когда экологические и экономические интересы вступают в особо острые противоречия.

Существует необходимость приведения норм экологического права Российской Федерации в соответствие с нормами международного права, что предполагает освоение и восприятие российской наукой и правом наиболее эффективных международных концепций и идей в области охраны окружающей среды.

Мне кажется, что основные положения новой экологической концепции РФ должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Эти положения должны явиться базой для разработки долгосрочной государственной политики, обеспечивающей устойчивое экономическое развитие страны при соблюдении экологической безопасности общества.

Охрана среды обитания человека, как одно из важнейших направлений экологической концепции РФ, тесно связана с идеей создания благоприятных экологических условий для жизнедеятельности, труда и отдыха человека. Это так же является одной из главных задач деятельности по охране окружающей среды. Ст.2 Конституции РФ устанавливает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В Ст.42 Конституции РФ сказано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При этом право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается:

созданием благоприятных условий их жизнедеятельности;

предоставлением возможности участия в обсуждении подготавливаемых решений, выполнение которых может оказать неблагоприятное воздействие на окружающую среду;

осуществлением государственных мер по предотвращению экологически опасной деятельности, предупреждению и ликвидации последствий аварий, природных стихийных бедствий;

предоставлением достоверной информации о состоянии окружающей среды;

улучшением качества продуктов питания;

возможностью требовать в судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации экологически опасных объектов;

иные гарантии граждан.

Характерной чертой экологической ситуации в мире в настоящее время является ее межнациональный характер. При этом для России в международном плане приоритетное значение имеют:

разработка мер по предотвращению опасного воздействия глобальных и трансграничных экологических процессов;

активное участие России в разработке международных мер, способствующих уменьшению техногенного воздействия на биосферу;

обеспечение экологических интересов России при проведении внешнеэкономической деятельности.

Признавая приоритет норм международного права в охране и использовании природных богатств, российская экологическая концепция исходит из необходимости создания особого надгосударственного международного органа, который следует наделить властными полномочиями для осуществления контроля за состоянием народонаселения во всех странах мира и решения других планетарных экологических проблем.

Можно выделить несколько основных положений механизма реализации экологической концепции России:

Постоянное и неуклонное увеличение доли средств государственного бюджета, направляемых на охрану окружающей среды и природных ресурсов, что способствует повышению уровня устойчивости экосистем природных зон России и обеспечивает людям, социальным группам и обществу в целом право на проживание в чистой природной среде.

Поэтапное формирование экологического механизма защиты окружающей среды и природных ресурсов, обеспечивающего устойчивое их воспроизводство.

Поэтапное формирование нормативно-правового механизма, соотносящего развитие всех сфер общественного производства, его отраслей, отдельных предприятий и всех членов общества с реальным состоянием природных ресурсов и условиями окружающей среды.

Решение вопросов рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на основе широкой информированности населения о состоянии природы, экономики, здравоохранения при организующей деятельности всех органов государственной власти и общественных организаций.

Экологическая концепция совершенствуется с изменением законодательства, при этом важно, чтобы адекватно происходила и экологизация хозяйственной и иной деятельности России. Предприятия всех форм собственности обязаны принимать меры, гарантирующие безопасность окружающей среды. Намечено создание постоянно обновляемых экологических карт в стране.

Наряду с совершенствованием законодательства создается система природоохранительных прокуратур.

Принцип устойчивого развития предполагает такую форму прогресса общества, которая способна удовлетворить потребности нынешних поколений, не ограничивая возможности будущих.

На мой взгляд, устойчивому развитию с экологических и экономических позиций нет альтернативы. Огромное воздействие на устойчивое развитие, экономический рост, природную среду и экологическую безопасность оказывает современное развитие городов, где сосредоточен основной объем материального производства. Промышленное развитие является в свою очередь основой роста экономики и улучшения социально экономического положения населения города, однако этот процесс осуществляется до настоящего времени без должного учета экологического фактора же возобновляемости природных ресурсов.

Как мне представляется, экологическая экспертиза - это инструмент подготовки и принятия решений. Как и всякий инструмент, она требует постоянной «проверки и наладки» для успешного выполнения своих функций. Роль такой проверки выполняют так называемые процедуры контроля качества экологическая экспертиза. Контроль качества может проводиться различными организациями и лицами на разных стадиях процесса экологическая экспертиза.

В России и некоторых других странах элементы контроля качества («полноты оценки воздействия на окружающую среду») осуществляются на стадии осуществления государственной экологической экспертизы намечаемой деятельности. Как уже отмечалось, государственная экологическая экспертиза не только контролирует качество экологической оценки, но и вырабатывает заключение, которое является по существу решением по намечаемой деятельности. В других системах решения на основе экологической оценки вырабатываются иными государственными органами, например, местными управлениями планирования (как в Великобритании) или самими ведомствами-заказчиками (как в США), но в любом случае они опираются как на результаты контроля качества экологической оценки и информацию, содержащуюся в документации по экологической оценке, так и на дополнительные материалы, в том числе на учет общественного мнения.

Как уже неоднократно упоминалось, одним из основных результатов оценки воздействия должен являться учет экологических соображений в принятии управленческих решений по намечаемой деятельности. В России основным решением, учитывающим выводы оценки воздействия на окружающую среду, является заключение государственной экологической экспертизы. Ситуация, когда специально уполномоченный орган по охране окружающей среды принимает решение по результатам экологической оценки, существует практически во всех странах с переходной экономикой.

В других национальных системах решения по результатам экологической оценки принимаются не экологическими органами власти (например, местными управлениями планирования в Англии).

Любое «экологическое» решение должно основываться на представлении о «значимости» ожидаемых экологических воздействий. Значимость может быть оценена только по сравнению с чем-нибудь. Например, экологические последствия могут сравниваться с установленными законодательством стандартами на тот или иной тип воздействия. Такое сравнение может быть относительно легко проведено органами государственной экологической экспертизы, во власти которых находится запрещение не отвечающей стандартам деятельности. Именно такой подход сравнения со стандартами и используется экологической экспертизой в большинстве случаев.

Однако экологическая оценка была создана как раз для регулирования воздействий (непрямых, кумулятивных и т.д.), которые не контролируются (или неадекватно контролируются) существующими стандартами. Какой подход может быть использован в этом случае?

На мой взгляд, ожидаемый экологический ущерб (выгода) от намечаемой деятельности может сравниваться с ожидаемой от нее социально-экономической выгодой (ущербом). Если суммарные выгоды от проекта превышают суммарные издержки, проект может осуществляться, в противном случае -- нет. Однако учет социально-экономических последствий находится за пределами компетенции органов государственной экологической экспертизы и такой подход не может быть ими использован в полной мере. Именно поэтому во многих странах неэкологические органы власти, в компетенции которых находятся разносторонние аспекты существующей деятельности, используют результаты экологической оценки.

Как поступать в том случае, когда решения на основе экологической оценки все же принимаются экологическими органами? На мой взгляд, единственным путем к объективному и полному учету всех последствий проекта в принятии решений является, во-первых, их адекватное отражение в документации по оценке воздействия и во-вторых, открытость процесса принятия решений для общественности (которая заинтересована не только в экологических, но и в социально-экономических последствиях деятельности).

Государственная экологическая экспертиза обязательна для всех проектов хозяйственной деятельности, независимо от их характера и масштаба, а также для большинства планов, программ и т.п., включая и законопроекты. Экологической экспертизе не подлежат лишь отдельные проекты небольшого масштаба (например, проект строительства отдельного здания при условии, что соответствующий генплан уже прошел экспертизу). Следствием столь широкой области действия этого механизма является огромное число экспертиз, проводимых ежегодно: более 90 тыс. в 2004 г. На практике региональные уполномоченные органы часто вырабатывают для небольших объектов «облегченную» процедуру экспертизы. Решения такого рода принимаются региональными комитетами по собственному усмотрению или на основе регионального законодательства. Однако различные процедуры проведения экспертизы не отменяют требования закона предоставлять для всех проектов «материалы оценки воздействия на окружающую среду».

В отличие от государственной экологической экспертизы, оценка воздействия на окружающую среду требуется только для отдельных типов проектов, перечисленных в «Положении об оценке воздействия на окружающую среду». Список типов проектов в Положении несколько шире по сравнению с аналогичным списком, приводимым в Конвенции об оценке воздействия в трансграничном контексте. Кроме того, региональные органы власти вправе по своему усмотрению решать вопрос о целесообразности проведения оценка воздействия на окружающую среду для других видов деятельности. Не существует официальной статистики числа процедур оценки воздействия на окружающую среду, проведенных в соответствии с Положением.

Существующее российское законодательство не предусматривает специальной процедуры отбора ключевых воздействий ни в процессе оценки воздействия на окружающую среду, ни в процессе государственной экологической экспертизы. На практике, определяя круг рассматриваемых воздействий, заказчик руководствуется требованием закона о соответствии намечаемой деятельности действующим нормам и правилам. При определении круга воздействий также могут использоваться руководства, разработанные отраслевыми министерствами или крупными компаниями.