Экологическая экспертиза

Руководство по оценке воздействия на окружающую среду предлагает использовать рекомендации местных властей и природоохранных органов после подготовки проекта оценки воздействия на окружающую среду. Ни один из упомянутых подходов не предусматривает участия общественности и подготовки специального отчета об определении ключевых воздействий.

Таким образом, в российской системе экологической оценки отсутствуют четкие требования по определению круга изучаемых воздействий. На практике это приводит к тому, что при проведении оценки могут детально изучаться незначительные воздействия, в то время как более существенным воздействиям, для которых не установлено нормативов, уделяется меньше внимания. Это также не способствует установлению и изучению кумулятивных и непрямых воздействий.

Действующее «Положение об оценке воздействия на окружающую среду» не содержит требования о подготовке специального документа, излагающего результаты процесса. Закон «Об экологической экспертизе» устанавливает, что на государственную экологическую экспертизу представляются «материалы оценки воздействия на окружающую среду». Это положение было развито в «Инструкции об экологическом обосновании хозяйственной и иной деятельности». Однако и в Инструкции экологическое обоснование понимается не как специальный документ, а как «совокупность аргументов (доказательств)» и научных прогнозов, позволяющих оценить степень экологической опасности намечаемой деятельности. Эта информация должна включаться в материалы о намечаемой деятельности, представляемые на государственная экологическая экспертиза. Для проектов экологическое обоснование, как правило, содержится в разделах «Охрана окружающей среды» и/или «Оценка воздействия на окружающую среду». Инструкция устанавливает, что экологическое обоснование должно содержать описание некоторых параметров проекта (например, предполагаемые сбросы и выбросы, количество отходов) и окружающей среды, подвергающейся воздействию. Однако в ней нет специального требования об анализе широкого круга возможных воздействий на окружающую среду (особенно кумулятивных и непрямых). Таким образом, содержание материалов по оценке воздействия ориентировано на определение соответствия намечаемой деятельности установленным стандартам и нормативам.

Руководство по оценка воздействия на окружающую среду рекомендует подготовку специального документа (в дополнение к упомянутым выше разделам проекта), который должен использоваться при государственной экологической экспертизе, различных согласованиях, а также общественных слушаниях.

Общественность может принимать ограниченное участие как в государственной экологической экспертизе, так и в оценке воздействия на окружающую среду, а также организовывать общественную экологическую экспертизу независимо от государственной.

Во время государственной экспертизы общественность может представлять «аргументированные предложения» в специально уполномоченные органы, которые затем должны сообщить, как эти предложения были использованы в ходе экспертизы. К сожалению, на этом этапе закон не требует предоставлять общественности какую-либо информацию о намечаемой деятельности или ходе экспертизы, поэтому неясно, на основании какой информации могут быть подготовлены аргументированные предложения. По окончании экспертизы общественность должна быть проинформирована о ее результатах, при этом закон не требует предоставлять ей заключение экспертизы или какой-либо другой документ.

Положение об оценке воздействия на окружающую среду также содержит определенные положения об общественном участии. Заказчик обязан организовать общественные слушания или обсуждения в СМИ намечаемой деятельности, «кроме объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности». К сожалению, Положение не регламентирует сколько-нибудь подробно общественных слушаний или обсуждений, не приводит определений этих понятий. Поэтому можно заключить, что обязанности заказчика в этой области сформулированы недостаточно ясно.

В качестве некоторой компенсации за недостаток гарантий общественного участия в государственной экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду действующее законодательство определяет отдельную необязательную процедуру общественной экологической экспертизы. По своему содержанию общественная экологическая экспертиза, которая может организовываться общественными объединениями, имеющими соответствующее положение в уставе, сходна с государственной экологической экспертизой. Основные различия состоят в том, что эксперты общественной экологической экспертизы подбираются и оплачиваются общественными объединениями, их право доступа к проектной документации ограничено, и заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный характер.

Согласно практическому опыту ряда проведенных недавно общественных экспертиз, наиболее серьезным ограничением этого механизма общественного участия является невозможность проводить общественную экологическую экспертизу, «в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну». Поскольку предметом общественной экспертизы, как и государственной, является вся проектная документация, заказчик может сослаться на ту или иную «охраняемую законом тайну» практически всегда, особенно с учетом того, что концепция коммерческой тайны в российском законодательстве практически не разработана. Иногда общественным объединениям удается решить эту проблему, запрашивая на экспертизу лишь часть документации, относящуюся к экологическим воздействиям. Во многих случаях, однако, выделить такую часть из остальной проектной документации просто невозможно, поскольку действующая нормативная база не требует оформлять информацию об экологических воздействиях в виде отдельного документа.

Необходимым условием для положительного заключения общественной экологической экспертизы является согласование намечаемой деятельности органами здравоохранения, промышленной безопасности и некоторыми другими. Эти согласования являются основным механизмом консультаций с заинтересованными организациями в российской системе экологической оценки.

После подготовки технико-экономического обоснования/рабочего проекта заказчик представляет документацию на государственную экологическую экспертизу в специально уполномоченный орган, т.е. в Госкомэкологию для объектов федерального значения или в региональный комитет по охране окружающей среды для других объектов. Именно процедура рассмотрения документации -- экологическая экспертиза -- является центральной в российской системе экологической оценки.

Государственная экологическая экспертиза -- процедура рассмотрения проектной (или другой обосновывающей) документации с целью (а) проверки полноты и достоверности представленной информации и (б) экологической приемлемости намечаемой деятельности. Экспертиза проводится либо сотрудниками уполномоченных органов (как правило, для небольших проектов), либо комиссией независимых экспертов, формируемой уполномоченным органом. Из-за большого количества экспертиз процедура в большинстве случаев сводится к простой проверке соответствия проекта экологическим нормам и стандартам. Для отдельных крупных объектов государственная экологическая экспертиза может включать элементы более сложной экспертной оценки как качества анализа, проведенного заказчиком, так и значимости экологических воздействий намечаемой деятельности.

Процедура оценки воздействия на окружающую среду, как определено «Положением об оценке воздействия на окружающую среду», требуется только для проектов хозяйственных объектов. Однако государственная экологическая экспертиза обязательна для ряда документов стратегического характера: схем развития отраслей и планов развития территорий, проекты федеральных или региональных программ, техническая документация на новые продукты и технологии, законопроектов. Следовательно, для всех этих документов необходим анализ экологических последствий в том или ином объеме, выполняемый перед экспертизой. Содержание такого анализа («экологическое обоснование») для ряда стратегических документов определяется «Инструкцией об экологическом обосновании». Экспертиза стратегических документов аналогична экспертизе хозяйственных проектов. Для законопроектов заключение государственной экологической экспертизы не является обязательным. На практике процедура государственная экологическая экспертиза и связанный с ней анализ воздействий систематически применяются к планам развития территорий, градостроительных планам и некоторым федеральным программам. Практическая применимость этих механизмов к другим типам стратегических проектов неясна вследствие отсутствия проработанной нормативной базы и детальной методологии.

Заключение

Российская система экологической экспертизы начала формироваться в недрах советской системы централизованного планирования и сложилась в условиях социальной и экономической трансформации. Практика ее применения в настоящее время показывает, что есть серьезные основания для совершенствования этой системы. Не останавливаясь на мелких деталях, можно выделить несколько принципиальных моментов, которые должны быть учтены в первую очередь. Эти моменты являются предметом широкого обсуждения и частично отражены в новых проектах нормативных актов федерального уровня, а также региональных актах (например, в Нижегородской области). Существуют три ключевые области, в которых, с моей точки зрения, российская система экологической оценки может быть существенно улучшена: статус экологической оценки, проводимой до экологической экспертизы, различный подход к экологической оценке для разных типов проектов, а также прозрачность процедуры экологической оценки.

В рамках сложившейся в России системы экологическая экспертиза рассматривается как основной элемент процесса экологической оценки. При этом анализ экологических воздействий (экологическая оценка), выполняемая заказчиком понимается как относительно незначительный подготовительный этап. Этот анализ недостаточно детально описан в действующей нормативно-правовой базе, не имеет четко установленной процедуры, его итоговые документы не имеют официального статуса. Негативные следствия такого подхода могут быть вкратце перечислены следующим образом:

отсутствуют стимулы для заказчика начинать процедуру экологической оценки на ранних стадиях проектного цикла с целью выявить основные экологические проблемы, связанные с проектом, и наиболее приемлемые с экологической точки зрения конструктивные решения;

процесс экологической оценки непрозрачен и не предоставляет заинтересованным сторонам возможности влиять на объем, содержание и результаты экологической оценки; кроме того, заинтересованные стороны во многих случаях не могут даже ознакомиться с результатами оценки, поскольку эти результаты не сводятся в отдельный итоговый документ;

по той же причине распространение практики экологической оценки, развитие ее методологии сдерживается отсутствием фонда (хранилища, архива) итоговых документов проведенных оценок, наличие которого является существенным фактором такого развития в ряде стран;

накопление практического опыта, развитие возможностей участников стадий, предшествующих экспертизе (заказчик, общественность, органы местного самоуправления и т.п.) ограничено несбалансированным распределением ресурсов, большинство которых направлено на усиление «экспертизной» компоненты.

Эти недостатки могут быть устранены путем установления процедурных требований, которые могут быть проверены, к анализу экологических воздействий, проводимому заказчиком (включая гарантии прозрачности процедуры); введения требования оформлять результаты оценки в виде отдельного документа, имеющего официальный статус и доступного общественности, используемого при принятии различных решений, и помещаемого в специальный архив открытого доступа.

Существующие возможности для общественного участия в российской системе государственная экологическая экспертиза/оценка воздействия на окружающую среду носят рудиментарный характер. Они обеспечивают очень позднее и очень ограниченное участие общественности, недостаточно ясно определенные обязанности заказчика и органов власти и создают условия для произвольного исключения множества проектов из-под общественного контроля. Случаи общественного участия, имеющие место, обязаны своим существованием скорее настойчивости активных общественных организаций, чем государственной политике привлечения общественности к принятию экологически значимых решений. Общественная экологическая экспертиза может быть инструментом консолидации и выражения мнения групп интересов, обладающих определенными ресурсами, например, активных общественных организаций. Тем не менее, она вряд ли может служить цели информирования и вовлечения в принятие экологически значимых решений широкой общественности. Механизмы общественного участия в экологической оценке в России могут быть значительно укреплены путем применения следующих мер:

Установление требования об обязательной доступности для общественности итогового документа экологической оценки (вместе с требованием о необходимости подготовки такого документа), а также заключения государственная экологическая экспертиза;

Обязательное извещение о начале экологической оценки населения, чьи интересы могут быть затронуты проектом;

Обязательные общественные слушания для некоторых типов проектов;

Дифференцированный подход;

Как уже говорилось, российское законодательство требует применять одну и ту же стандартную процедуру экологической оценки ко всем проектам. Это препятствует совершенствованию системы стандартов, регулирующих процесс государственная экологическая экспертиза/оценка воздействия на окружающую среду. Кроме того, вследствие ограниченных ресурсов органов экологической экспертизы, экспертиза обычно сводится к проверке соответствия проекта экологическим нормам и стандартам.

С другой стороны, заказчикам планов, программ, и т.п., обязанным проводить стратегическую экологическую оценку, необходимы более детальные методические рекомендации по такой оценке.

В заключение можно отметить, что российская система экологической оценки, включающая оценку экологических воздействий, выполняемую заказчиком, а также экологическую экспертизу, предметом которой являются результаты этой оценки, содержит большинство элементов, необходимых для создания эффективной системы превентивного экологического регулирования. Существующие недостатки этой системы могут быть устранены путем выработки более детальных требований к процедуре оценки воздействий, выполняемой заказчиком до государственная экологическая экспертиза, обеспечения контроля за соблюдением этих требований и большей прозрачности этой процедуры, а также введения различных требований к экологической оценке намечаемой деятельности различных типов и масштабов.

Список литературы

1. Гражданский Кодекс РФ. Ч. 1, Ч. 2. М.: Новая Волна. 2002.

2. Конституция РФ. М.: 1993.

3. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10.

4. Закон РФ «О референдуме» №.2-ФКЗ от 10 октября 1995 года.

5. Федеральный закон РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. за N 174-ФЗ.

6. Федеральный закон Х 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». СЗ РФ. 1994. № 35. Ст.3648.

7. Госкомэкологии РФ. Проект Основных Положений об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. М., 2003.

8. ЕЭК ООН. Сводный проект Конвенции по доступу к экологической информации и участию общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды. - Женева, 2002.

9. Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности. Минприроды РФ, Приложение к приказу от 20.12.95 № 539.

10. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте ООН. Экономический и Социальный Совет. Европейская экономическая комиссия. Финляндия. 25.02. -- 01.03.91. Подписана Правительством СССР 06.07.91. Подтверждено Правительством РФ от 13.01.92 № Н-N11, ГП МИД РФ.

11. Положение об оценке воздействия на окружающую среду. Утверждено Приказом Минприроды РФ № 222 от 18 июля 1994 г. Зарегистрировано Минюстом РФ 22 сент. 1994 г. № 695.

12. Регламент проведения государственной экологической экспертизы от 17.06.2002 г.

13. Аганбегян, В.А. Аникеев, А.Ф. Клышнев, Е.В. Минаев и др., «Проблемы окружающей среды и природных ресурсов». Материалы Межведомственного научно-технического совета по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов. М., 1987.

14. Анализ соответствия проекта требованиям действующих законодательных актов и документов в области экологической безопасности (арх № А-64138). Нижний Новгород: НАЭП, 2003.

15. Гришин Н. Общественность и среда обитания. Российско-европейская общественная экологическая инициатива. М., 2002.

16. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. М.: Юрист. 2001.

17. Желваков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. М.: ЭАО Бизнес-школа «Интел-Синтез». 2002.

18. Ли Н. Экологическая экспертиза. Учебное руководство. /Пер. с английского под ред. С.М.Говорушко, -- М.: Экопрос, 1995.

19. Максименко Ю.Л. Проект «Положения об оценке воздействия на окружающую среду (оценка воздействия на окружающую среду)». По материалам общественных слушаний «оценка воздействия на окружающую среду и общественность». М.: Социально-экологический союз, Центр экологических проектов. 1994.

20. Максименко Ю.Л., Горкина И.Д., Черданцев А.П. Произойдет ли реформа государственной экологической политики? / В кн. Оценка воздействия на окружающую среду. Материалы 2-ой конференции Содружества независимых государств. М.:Знание, 1992.

21. Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды». М. 1993.

22. Управление окружающей средой: Информ. бюлл. №6. Компонент РПОИ.-- М.:НУМЦ Госкомэкологии России, 2002.

23. Чегасов Г.С. Последовательность принятия решения о размещении и сооружении промышленных и иных объектов. // экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду, 2002, №№3-4.

24. Экологическое право России. Учебник. Под. Ред. Ермакова В.Д. Сухарева А.Я. М.: Институт международного права и экономики. Изд-во «Триада, ЛТД». 2002.

Размещено на Allbest.ru