Збирання, обробка і представлення даних еколого-економічного моніторингу

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

ВСТУП

Розділ І. Соціальний контекст та методологія

1.1 Обговорення важливих політичних чинників

1.2 Обговорення соціальних чинників

1.3 Аналіз впливу зазначених політичних та соціальних чинників на доступ в Україні

1.4 Опис методології, яка використовується для оцінки доступу

Розділ II. Доступ до інформації

2.1 Оцінка законодавства щодо доступу до інформації

2.2 Оцінка практичного доступу

Висновки розділу

Розділ III. Участь

3.1 Оцінка законодавства щодо забезпечення участі громадськості у прийнятті рішень

3.2 Оцінка практичної участі

Висновки розділу

Розділ IV. Інституційна спроможність

4.1 Оцінка законодавства щодо підтримки інституційної спроможності

4.2 Оцінка практики щодо розвитку інституційної спроможності

Висновки до розділу

Список використаної літератури

Додатки

ВСТУП

Е. Генкель терміном „екологія" визначив біологічну науку, що вивчає взаємовідносини організмів з оточуючим їх середовищем. Будь-яка зміна середовища існування є компетенцією екології.

Екологія, постійно збільшуючи набір факторів зовнішнього середовища, вивчає їх вплив на особини, популяції на людину. Звідси випливає прямий зв'язок екології з господарською діяльністю людини, особливо з такими масштабними виробництвами, як енергетика, паливно- та ресурсо-видобувні комплекси, хімія, транспорт, лісове та сільське господарство тощо. Серед основних завдань екології можна виділити наступні:

дослідження особистостей організації життя, в тому числі в зв'язку з антропогенним, що є результатом людської діяльності, впливом на природні системи;

створення наукової основи раціональної експлуатації біологічних ресурсів; - прогнозування змін природи під впливом діяльності людини;

збереження середовища існування людини.

Важливим завданням екології є детальне вивчення за допомогою кількісних методів основ структури та функціонування природних і створених людиною систем. Збалансованість взаємовідносин людини з видами, популяціями та спільнотами може бути досягнута за рахунок комплексних зусиль з боку людини шляхом екологічної регламентації господарської діяльності, цілеспрямованого, екологічно-виправданого впливу на види, популяції та екосистеми, шляхом екологічного виховання зростаючих поколінь.

Завдяки цьому може бути багато розв'язано проблем господарської діяльності суспільства:

- інтенсифікація виробництв ряду галузей;

- збереження та заощадження сировини;

- охорона історичних та архітектурних пам'яток:

- збільшення часу експлуатації промислових та житлових комплексів;

- збільшення тривалості життя та знижування захворюваності людей в умовах урбанізованого середовища;

- вдосконалення механізмів взаємодії суспільства та природи.

Розділ І. Соціальний контекст та методологія

1.1 Обговорення важливих політичних чинників

Міжнародні угоди та домовленості

Україна підписала і ратифікувала у 1999 році Оргуську конвенцію „Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийнятті рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища". За висновками іноземних експертів у рамках українсько-данського проекту „Допомога Україні у впровадженні Оргуської конвенції", який було завершено весною 2003 p. , українське законодавство по багатьом питанням цієї Конвенції є більш прогресивним, однак, відсутність механізмів прямої дії в більшості нормативно-правових актів перешкоджає успішному виконанню вимог Оргуської конвенції.

Для гармонізації існуючого українського законодавства відповідно до вимог Оргуської конвенції у 2002 році були прийняті зміни в Законах України „Про охорону навколишнього природного середовища", „Про екологічну експертизу" та Кодексі про адміністративні правопорушення, а в 2004 році Міністерством охорони навколишнього природного середовища були затверджені два Положення „Про порядок надання екологічної інформації" та „Про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля".

Теперішня дискусія навколо проблеми доступу до інформації

Одним із реальних надбань Помаранчевої революції кінця 2004-початку 2005 року стало відчутна свобода слова та фактична ліквідація цензури на українському телебаченні, найпотужнішому за чисельністю аудиторії електронному засобу масової інформації. Однак подібна свобода журналістів в освітленні актуальних соціально-політичних та економічних проблем далеко не завжди радісно сприймається як керівними органами державної влади, так і окремих промислових підприємств. Причина полягає в їх небажанні „виносити сміття з хати", особливо у випадках коли має місце порушення норм діючого законодавства.

За даними щорічного „Всесвітнього списку свободи преси", виданого у 2005 році міжнародною неурядовою організацією „Репорти без кордонів", Україна займає скромне 112 місце, хоча і піднялась з попереднім роком на 26 позицій.

Перед українською владою стоїть нагальне завдання щодо прийняття нормативно-правових актів, що мають забезпечити прозорість діяльності виконавчої влади, як центральних, так і місцевих, перед суспільством. Дієвим засобом для цього може бути законодавче закріплена обов'язкова публічна звітність виконавчих органів влади щодо використання бюджетних коштів.

На даний момент існують суттєві законодавчі упущення, які ускладнюють здійснення громадського контролю за діями посадових осіб. Зокрема йдеться про недосконалість Закону України „Про інформацію", що є базовим у визначенні права громадян на отримання інформації. У Законі чітко не визначено критерії, за якими обмежується доступ громадян до інформації, відсутні терміни інформування органами влади громадськості про свою діяльність.

Поруч з цим, на позитивну оцінку заслуговує намагання Президента України В. Ющенко запровадити практику проведення щорічних Президентських слухань як постійно діючого механізму громадських консультацій, оцінки діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Рівень корупції та лобіювання корпоративних інтересів фінансово-промислових груп

Значний рівень корумпованості влади об'єктивно ускладнює реалізацію права громадськості на доступ до об'єктивної екологічної інформації, на участь в прийнятті екологічно значимих рішень.

Створення державного апарату незалежної України тісно пов'язане з діяльністю адміністративно-економічних груп (АЕГ), які являють собою „рудиментарні утворення, що виникли на уламках командної адміністративно-радянської системи й отримали доступ до фінансових ресурсів завдяки належності до державного управління".

Головна небезпека АЕГ для українського суспільства полягає у тому, що представники їх дістали безпосередній та фактично неконтрольований доступ до царини прийняття і втілення рішень державного значення. У новому державному табелі про ранги відбулася трансформація підвалин соціального статусу: авторитет людини, наділеної певною адміністративною владою, був заміщений авторитетом власника і розпорядника державних ресурсів в тому числі природних.

За даними впливової, міжнародної організації „Transparency International" за 2005 рік Україна в рейтингу корумпованості покращила своє становище на 15 пунктів, однак 107 місце серед 159 країн зовсім не відповідає очікуванням і законним інтересам пересічних громадян. Результати опитування громадської думки, проведеного вказаною міжнародною організацією, засвідчили, що українські громадяни вважають найкорумпованішими державними органами міліцію, суди і митницю [1, С. 57]. Українські політики є корумпованими переважно через поєднання багатьма депутатами парламенту та місцевих рад політичної діяльності та бізнесу. Тому поширеність корупції в країні практично не скорочується, що негативно впливає на всі сфери суспільного життя.

За рекомендацією ПАРЄ для забезпечення чіткої координації дій у процесі боротьби з корупцією Україні потрібно розробити і ефективно впровадити в життя Національну стратегію і План дій щодо боротьби з корупцією. Основним завданням координувальних органів є забезпечення системного підходу до подолання корупції, що передбачає вдосконалення майже 100 нормативно-правових документів, у тому числі галузевих.

Проблеми самоорганізації громадян

Доступ до інформації, реалізація права громадськості на участь у прийнятті екологічно важливих рішень та доступ до правосуддя з екологічних питань як демократичні цінності неможлизі без розвинених інституцій громадянського суспільства. В Україні громадянське суспільство через різні обставини розвивається повільно та нерівномірно. Частка громадян, здатних обстоювати свої права та інтереси перед державою, все ще залишається незначною. Хоча після Помаранчевої революції ця кількість і зросла, проте і сьогодні, як свідчать опитування громадської думки, понад половина населення країни песимістично оцінює свою можливість і здатність впливати на рішення органів влади [1, С. 39].

Існуючі проблеми самоорганізації громадян України пов'язані з низьким рівнем залученості пересічних громадян до громадських. організацій, а відтак потенціал інституцій громадянського суспільства залишається невикористаним; з істотним дисбалансом між кількістю існуючих організацій „третього сектору" суспільства та рівнем ефективності їхньої діяльності; з відсутністю системи прозорого бюджетного фінансування і стимулюючою системою інвестування коштів вітчизняного бізнесу в громадські проекти; з відсутністю належної уваги держави у створенні умов для формування ефективної мережі громадських організацій а також розуміння громадянами місця і ролі громадських організацій в державі.

1.2 Обговорення соціальних чинників

Рівень освіти

В Україні обов'язковою є загальна середня дев'ятирічна освіта. Рівень неграмотних людей серед дорослого населення (18 років і старше) є мінімальним і становить за даними останнього перепису населення 223 612 осіб.

На особливу увагу звертає факт скорочення частки дітей, які навчаються -- у 2004 році їх було 90% [1, С. 23]. Це означає, що кожна десята дитина в Україні шкільного віку не відвідує школу. Як правило, це діти з соціальна неблагополучних сімей, які здебільшого покинуті батьками на призволяще.

У переважної більшості населення України (близько 70%) рівень освіти не перевищує загальну середню. Людей з вищою та середньою професійною освітою більше серед мешканців міст, ніж сільської місцевості. Цей факт значною мірою пояснюється відмінностями у рівні шкільної освіти, яка істотно відрізняється залежно від місця проживання школярів. Сільська школа, особливо у віддалених районах, часто не дає освіти належного рівня, який би дозволив вступити до вищого навчального закладу.

Менше половини міських шкіл України (43%) мають навчальні комп'ютерні класи, а на селі цей показник ще нижчий (39%). Це означає, що на 75 школярів припадає один комп'ютер. Доступ до Інтернету у місті має один учень з 200, а в селі -- один з тисячі [1, С. 24]. Для порівняння: у країнах Європейського Союзу ще у 2003 році один комп'ютер, підключений до мережі Інтернет, припадав на 15 учнів. Тому першочерговим завданням влади є виконання Державної програми „Інформаційні та комунікаційні технології в освіті і науці на 2006-2010 роки", яка Донецьку, Харкові й Запоріжжі. Не важко помітити, що на однозначну більшість решти території України припадає лише 10% загальної чисельності користувачів Інтернету. Цей факт, безумовно негативно впливає на доступ до екологічної інформації за допомогою цього потужного і сучасного каналу інформування.

Мовна ситуація в країні, найбільш поширені мови

На території сучасної України на початок 2005 року постійно проживало близько 48 млн. чоловік. За цим показником країна перебуває на п'ятому місці в Європі після Німеччини, Великобританії, Італії та Франції.

Українці, як корінне населення, складають близько 73%. В усіх областях більшість населення - українці, і тільки у Автономній республіці Крим вони за кількістю на другому місці.

В Україні проживає також 14 млн. , або 27% загальної кількості населення, людей інших національностей. Найчисельнішою групою серед них є росіяни, які становлять понад 21% усього населення країни. Третьою за величиною національною групою в Україні є євреї, чисельність яких становить приблизно 500 тисяч. Живуть вони переважно у містах. У зв'язку з еміграцією до Ізраїлю, США, Німеччини та деяких інших країн їхня кількість продовжує зменшуватися. В цілому ж на території України пробиває понад 100 національностей, серед яких, крім названих, найбільшими є білоруси, молдовани, поляки, болгари та угорці [З, С. 141-144].

Згідно даних соціологічних опитувань Україна фактично є двомовною країною: три п'ятих населення декларують як рідну українську мову, а понад третина називає російську. Переважно мовою спілкування в сім'ї, за відповідями респондентів, у 42% сімей є українська, у 36% - російська, а в 21% сімей обидві мови використовуються в повсякденному спілкуванні однаковою мірою [2, С. 68-69].

Реальний білінгвізм існує лише в Західній та Центральній Україні, тоді як на Сході і Півдні фактично основною мовою міжособистого спілкування, навіть між етнічними українцями, залишається російська. Цей факт створює певне напруження в гуманітарній сфері і слугує підґрунтям для проголошення російської другою державною мовою.

Кількість населення, що проживає в сільській місцевості

Для України характерні висока густота міських поселень, а також концентрація населення у великих містах. За даними останнього перепису населення 2001 року у містах України проживало 68% жителів, а у селах - 32%.

У нашій країні протягом останніх десятиліть інтенсивно відбувається зростання міського населення і зменшення сільського. Лише впродовж 1991-2001 років сільське населення України зменшилось на 6, 5% або 1, 098 млн. осіб [4, С. 182]. У різних регіонах України чисельність сільського населення залежить від системи розселення його, що історично склалося. Традиційно Західний регіон за складом населення є найбільшою мірою сільськогосподарський, питома вага сільського населення сягає тут половини. І навпаки, найвищий рівень урбанізації спостерігається у Донецькій області, де понад 90% населення живе у містах і селищах міського типу.

Кількість неурядових екологічних організацій

За даними Міністерства юстиції України станом на 1 червня 2005 року офіційно зареєстровано понад 2 тисячі всеукраїнських та міжнародних громадських організацій, 192 осередки неурядових організацій зарубіжних держав, 728 благодійних організацій [1, С. 14].

Проте дані Міністерства юстиції України про кількість офіційно зареєстрованих неурядових екологічних організацій не можуть вважатися достатніми, оскільки далеко не всі зазначені організації діють як офіційно зареєстровані. Ускладнюють підрахунки і перманентні коливання кількості реально діючих екоНУО, зокрема через перепрофілювання діяльності окремих організацій.

Соціологічні дослідження [5] дозволяють говорити про існування двох показників чисельності: „суть" екологічних НУО та НУО, сфера активності яких охоплює, поряд із профільними проблемами, також і екологічну проблематику. З цієї точки зору, можна говорити, що на даний час в Україні існує близько 320-350 „чистих" екоНУО та 60-80 НУО з екологічною складовою в їхній діяльності. Підрахунки зроблені на підставі наявних довідникових видань та спеціальних досліджень [6-8] дають змогу говорити про максимум 50 тис. неформальних членів всіх українських НУО з екологічною складовою в їхній діяльності.

Особливість географічного розташування неурядових екологічних організацій України полягає в нерівномірному розподілі їхньої чисельності. Так, найбільша частка таких організацій припадає на столицю - місто Київ. Така диспропорція політичної географії українських екоНУО пояснюється наявними матеріальними, адміністративними та комунікаційними ресурсами столиці, що спрощує доступ як до державних загальнонаціональних структур, так і до вітчизняних та закордонних грантодавців. Серед різних областей України доволі численними виглядають організації „зелених" у Львівській, Донецькій, Дніпропетровській областях та АР Крим, тоді як на Волині, Поділлі та Полтавщині їхня кількість є значно меншою.

Рівень правової культури населення

Усвідомлення людьми своїх прав відбувається за умови, що вони проінформовані про них. Якщо ж люди не знають про свої права або знають про них поверхово, ці права не будуть реалізовані. Тому проблема права людини на безпечне природне довкілля безпосередньо входить у простір проблеми правової культури.

Як показують соціологічні дослідження, обізнаність українських громадян зі своїми правами та свободами є досить низькою. За даними загальнонаціонального опитування у 2002 році половина населення України визнала, що лише частково знала свої права і свободи, а 14 відсотків взагалі нічого не знала про них. Із нормативних документів, що закріплюють права та свободи, респонденти найчастіше згадували Конституцію України [9, С. 77-83].

1.3 Аналіз впливу зазначених політичних та соціальних чинників на доступ в Україні

Приклади того, як впливають політичні і соціальні чинники на доступ.

Підписання і ратифікація Україною Оргуської конвенції спонукало український уряд до розробки стратегії виконання її вимог та надало новий імпульс діяльності громадських екологічних організацій. Практичним втіленням цього стало створення при Міністерстві екології та природних ресурсів Громадської ради, яка складається з представників громадських екологічних організацій національного рівня і координує роботу в Україні з виконання вимог Конвенції. До компетенції ради належать забезпечення громадськості екологічною інформацією, залучення громадськості до участі в законодавчо-нормативній діяльності, громадський екологічний контроль.

Після вступу Оргуської конвенції в силу, в Україні активізувалися дії органів виконавчої влади в напрямку створення відкритої інформаційної системи. Були створені веб-портали Кабінету Міністрів і органів виконавчої влади, що розширило можливості населення отримувати інформацію про їх роботу не тільки за допомогою преси та електронних мас-медіа (радіо, телебачення). На зазначених веб-порталах існують електронні форуми, що дозволяє мати зворотній зв'язок влади з громадськістю щодо актуальних питань суспільного життя. В даний час існують фінансові труднощі пов'язані з організацією консультацій з громадськістю, оскільки в бюджетах органів виконавчої влади такі витрати раніше не передбачалися.

Незважаючи на політичну заангажованість окремих ЗМІ, після масового соціального протесту на останніх виборах президента соціологічні опитування фіксують зростання можливості отримання достовірної інформації про перебіг подій в країні [10, С. 619].

Таблиця 1 Як Ви оцінюєте характер змін, які відбулися у Вашому житті за останні 12 місяців? Можливість отримання достовірної інформації про те, що діється в країні, %

Оцінка характеру змін	2000	2001	2002	2003	2004	2005
1. Значно погіршилися	9.9	11.0	7. 9	4.7	5.4	4.3
2. Трохи погіршилися	11.9	10.9	7. 8	6.7	7.7	6.4
3. Залишилися незмінними	56.9	56.0	58. 0	64.4	60.8	53.1
4. Трохи поліпшилися	16.0	17.2	18. 7	19.6	20.6	29.5
5. Значно поліпшилися	5.0	4.3	6. 6	4.1	4.3	6.5
Не відповіли	0.4	0.6	0. 9	0.5	1.2	0.2
Середній бал	2.9	2.9	3. 1	3.1	3.1	3.3

Зафіксовані позитивні зміни суперечливо поєднуються з відсутністю кардинального покращення результатів у боротьбі з корупцією.

Корумпованість державних органів, криміналізація формально (зовні) узаконеного бізнесу, пов'язаного з впливом на природне довкілля, набуває таких форм як: блокування судових процесів проти порушників екологічного законодавство, як через гальмування цих процесів, так і тиском на позивачів, особливо окремих громадян; „прикриття" центральними відомствами своїх підлеглих на місцях -- порушників екологічного законодавства.

Про поширеність корумпованості чиновників опосередковано дозволяють судити опитування громадської думки в рамках вже згаданого моніторингу Інституту соціології НАН України. Серед найвпливовіших соціальних груп в України респонденти називають представників мафії та злочинного світу [10, С. 469]. В таблиці 2 наведені дані про п'яти найвпливовішим групам поміж 13 запропонованих в анкеті. Учасники опитування мали змогу відповісти без обмежень у виборі груп. В опитуванні 2001 року серед соціальних груп була відсутня альтернатива „лідери політичних партій".

Таблиця 2 Як Ви думаєте, які соціальні групи відіграють значну роль у житті українського суспільства?, %

Соціальні групи	2001	2002	2003	2004	2005
Робітники	23.9	27.2	19.1	22.4	28.4
Підприємці, бізнесмени	31.2	28.0	28.9	27.0	31.9
Службовці держапарату („чиновники")	35.7	23.9	24.5	23.6	25.7
Лідери політичних партій	--	24.4	22.2	25.9	28.2
Мафія, злочинний світ	49.0	38.3	42.7	40.2	30.7

На участь в прийнятті екологічно важливих рішень негативно дається взнаки низька політична ефективність під якою розуміється наявний рівень здатності впливу пересічних громадян на суб'єкти політичної діяльності, в даному випадку на центральні та місцеві органи виконавчої влади.

За останнє десятиріччя, протягом якого проводиться соціологічне спостереження, частка наших громадян, здатних (навіть на вербальному рівні) протидіяти рішенням уряду, які утискають їхні права і інтереси, залишилась незначною. Після подій Помаранчевої революції мало місце відчутне зростання даного показника в цілому по Україні, однак більше половини респондентів залишались песимістами в оцінках свого впливу на вищий орган виконавчої влади країни [11, С. 117].

Істотною перешкодою для доступу громадськості до правосуддя з екологічних питань є її незадовільний рівень юридичної допомоги. Протягом останнього десятиріччя половина пересічних українців вказує на недостатність юридичної допомоги для захисту своїх прав та інтересів [9, С. 536].

Таблиця 3 Рівень недостатності юридичного захисту для захисту своїх прав та інтересів, %

	1995	2000	2004	2005
Не вистачає	51.9	50.0	57.2	51.3
Важко сказати, вистачає чи ні	29.8	25.9	22.7	26.4
Вистачає	8.0	8.8	9.4	12.1
Не цікавить	9.3	15.0	10.5	10.1

Незважаючи на певні позитивні зрушення в поширенні інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ), їхня дія не торкнулася переважної більшості населення: на початку 2005 р. 70% та 80. 7% громадян України відповідно не були обізнані з комп'ютером та не мали потреби у користуванні Інтернетом. За таких умов немає підстав стверджувати, що ІКТ мають суттєвий вплив на доступ широкого загалу до інформації. Цей висновок ілюструють дані загальнонаціонального моніторингу Інституту соціології НАН України [9. С. 423].

Таблиця 4 Чи користуєтесь Ви Інтернетом?, %

	2002	2003	2004	2005
Не маю потреби і ніколи не користуюсь	80.7	81.8	83.0	80.7
Маю потребу, але не маю можливостей користуватися	13.0	12.1	9.1	9.3
Користуюся вдома	1.1	1.3	2.5	3.4
Користуюся на роботі	2.6	2.9	3.3	4.0
Користуюся в інтернет-кафе, комп'ютерному клубі	1.5	2.4	2.9	3.7

Факт малопоширеності доступу до мережі Інтернет в малих містах та в особливості у сільській місцевості свідчить про доцільність використання з метою екологічного інформування населення інших джерел. Передусім мова іде про загальнонаціональні канали телебачення, місцеві газети, а у сільській місцевості також і радіо.

Негативним чином на участі громадськості в прийнятті екологічних важливих рішень та доступі до правосуддя дається взнаки низький рівень знань щодо правових норм. Тому незадовільний рівень правової культури потребує поширення серед населення України правових знань та надання юридичної допомоги для захисту своїх прав та інтересів. Як свідчать соціологічні опитування, протягом останнього десятиріччя половині дорослого населення країни не вистачає такої допомоги [2, С. 76]. Таблиця 5

Чого з наведеного Вам не вистачає?

Юридичної допомоги для захисту своїх прав і свобод, %

	1995	2000	2002	2004	2005
Не вистачає	51.9	50.0	56.0	57.2	51.3
Важко сказати, вистачає чи ні	29.8	25.9	23.3	22.7	26.4
Вистачає	8.0	8.8	8.3	9.4	12.1
Не цікавить	9.3	15.0	11.8	10.6	10.1

1.4 Опис методології, яка використовується для оцінки доступу

Програма „Ініціатива доступу в Україні" здійснюється для вивчення рівня розвитку демократії щодо прийняття екологічно значимих рішень. Основне завдання програми -- збільшення можливостей покращення доступу громадськості до інформації, участі в прийнятті рішень та доступу до правосуддя з екологічних питань через підвищення екологічної спроможності громадськості, реформування національної політики та законодавства, розвиток відповідних державних інститутів.

З метою вирішення поставлених завдань Програми, була створена українська команда дослідників та Наглядова рада, до якої увійшли високі посадові особи, представники різних гілок влади, провідні вчені та експерти міжнародних організацій. Функції цієї ради полягали у проведенні консультацій, розробці рекомендацій щодо відбору конкретних випадків, які б ілюстрували втілення положень Оргуської конвенції в реальному житті сучасного українського суспільства, здійсненні моніторингу, вивченні результатів Програми та внесенні відповідних рекомендацій.

Методологія Програми ґрунтується на індикаторах -- дослідницьких запитаннях, відповіді на які дозволяють здійснити оцінку доступу. Всі індикатори поділені на чотири категорії:

* доступ до інформації

* участь

* доступ до правосуддя та

* розбудова інституційної спроможності.

На момент проведення даного дослідження індикатори категорії доступу до правосуддя ще не були остаточно розроблені. Відтак, в цьому огляді індикатори правового характеру розглядаються в контексті аналізу інших трьох базових категорій.

Оцінка політики і практики

Кожна з перелічених категорій оцінюється через індикатори відповідного законодавства та індикатори реальних практик його втілення. Індикатори законодавства оцінюють загальні юридичні передумови для реалізації права доступу, тоді як індикатори реальних прикладів дозволяють простежити рівень відповідності існуючої практики чинному законодавству. Використання зазначених двох типів індикаторів дозволяє ідентифікувати глибину розриву між державною політикою та її реальною імплементацією щодо принципів доступу.

Кожна з категорій надалі розбивається на дослідницькі питання, які вимірюють відповідні характеристики законодавства та практичних випадків. Діапазон значень фіксується за допомогою бальної шкали від мінімального (нуль балів) до максимального (сто балів) значення в кожному з питань. Програмою пропонується три градації оцінок: негативна (низька) - до 50 балів, посередня - від 51 до 75 балів та позитивна (висока) - від 75 до 100 балів.

Дослідницькі запитання сформульовані таким чином, щоб відповіді генерували відповідні індикатори для оцінки законодавства та прикладів, що існують в Україні. Питання щодо законодавства оцінюють наявність сфери дії законодавства, поширеність його застосування та підтримки доступу, а також рівень його достатності для реалізації і контролю за дотриманням прийнятих законів. Більшість питань та індикаторів були складені таким чином, щоб оцінка практики отримання інформації та участі громадськості ґрунтувалася на аналізі відібраних прикладів. Питання щодо практики вимірювали своєчасність та ефективність діяльності держави з надання інформації, забезпечення можливості брати участь у прийнятті рішень. Загальною вимогою для відібраних випадків практичного доступу було те, щоб всі вони відбулись протягом останніх п'яти років. Для збору емпіричної інформації використовувались такі методи як:

* аналіз законодавчої бази

* стандартизоване інтерв'ю за місцем роботи відповідних посадових осіб

* письмові запити

* офіційні статистичні дані

* аналіз доступних друкованих видань, аналітичних матеріалів та інформації в електронному вигляді.

Аналіз доступу здійснювався з використанням комп'ютерної бази даних з урахуванням можливостей програмного забезпечення ТАЇ Version 1. 0 та ТАЇ Version 1. 1. яке було люб'язно надане українській групі дослідників безпосередньо Інститутом світових ресурсів (Вашингтон, США),

Модифікація методології

З метою більш адекватної оцінки ситуації в України, дослідницький колектив для оцінки практичної участі громадськості в процесі прийняття екологічно значимих рішень використав інший (екологічний) сектор економіки, ніж у випадку оцінки доступу до інформації та інституційної спроможності (хімічна промисловість).

Головний недолік першої версії програмного забезпечення полягає у відсутності пропорційного поділу значень стобальної шкали відповідно до трьох вербальних оцінок. Зокрема, половина значень шкали (до 50 балів) означає негативну оцінку, тоді як на другу половину шкали припадає відразу дві вербальні оцінки: посередня та висока. Подібний недолік пояснюється тим, що для вимірювання використовувались запитання, які мали чотири або три варіанти відповідей і, відповідно, різне бальне навантаження. У випадку чотирьох варіантів, це по 25 балів, а випадку трьох варіантів, це в середньому 33 бали.

Відтак, українська команда скоріше посилається на загальну оцінку доступу за окремими показниками без акценту абсолютних числових значень, які використовуються скоріше як орієнтири для можливого порівняльного аналізу з іншими країнами учасниками цієї Програми.

Як недолік слід також визнати різну кількість пріоритетних індикаторів під час бального вимірювання різних підкатегорій. Відмінність в кількості індикаторів означає різну „чутливість" шкали вимірювання абсолютних величин, на що слід зважати читачеві даного звіту під час ознайомлення з абсолютними показниками бальних оцінок.

Недоліком першої версії програмного забезпечення є також невідповідність маркування індикаторів в розділі „Доступ до інформації". Зокрема, літерою „А" мали маркувати лише індикатори загальних юридичних умов доступу, тоді як в програмі цій вимозі відповідають лише окремі індикатори даного розділу. Тому українська група дослідників використала саме ті індикатори, які дозволили оцінити рамкове юридичне регулювання доступу до інформації екологічного змісту.

Оскільки на момент проведення дослідження в Україні не було впроваджено Реєстр викиду та переміщення забруднювачів, тому доступ до екологічної звітності промислових підприємств вимірювався на підставі діючої форми державної звітності.

Також недоліком першої версії програмного забезпечення, з погляду української команди дослідників, слід вважати зайву деталізацію кількості прикладів у відповідях щодо оцінки практики. Зокрема, в індикаторах практики зусиль уряду щодо розбудови власної інституційної спроможності фігурують, як максимальна кількість, три міністерства та два суди. І величина отриманих балів, а значить і оцінки, ґрунтується на цій конкретній кількості прикладів. Українська команда з метою більш точного аналізу ситуації в країні, використала відповідно чотири приклада міністерств та судів.

Розділ II. Доступ до інформації

Інформація є основою для прийняття рішень, оскільки дає людині знання та усвідомлення того, що необхідно запроваджувати громадський контроль за станом довкілля.

Об'єктом аналізу виступає доступ до чотирьох типів інформації: екологічні надзвичайні ситуації, моніторинг води і повітря, державні звіти про стан природного довкілля та екологічна звітність промислових підприємств.

Важливість зазначених типів екологічної інформації полягає в тому що:

* може бути використана для захисту людських життів, біорізноманіття і природного довкілля загалом під час надзвичайних ситуацій, таких як аварії на хімічних підприємствах;

* дозволяє приймати щоденні рішення, наприклад, чи варто пити воду з. місцевих джерел, чи доцільно виходити на прогулянку за умов високого

забруднення повітря, або купувати окремий продукт

* надає інформаційну підтримку під час прийняття рішень, які можуть мати довготривалі наслідки, такі як зміна політики щодо вимог оформлення екологічної звітності або зростання загального усвідомлення екологічних проблем.

Доступ громадськості до окремих типів екологічної інформації може сприяти покращенню дотримання суб'єктами виробничої діяльності вимог екологічного законодавства. Наприклад, громадській контроль за дотриманням підприємствами екологічних стандартів або їх антропогенним впливом на природне довкілля, є відчутною мотивацією для підприємств покращити дотримання екологічних норм.

Для вимірювання рівня доступу до зазначених типів екологічної інформації використовувались ті з індикаторів програмного забезпечення, які дозволяли максимально враховувати особливості українського законодавства та відібрані випадки (кейси) для оцінки практичного доступу.

2.1 Оцінка законодавства щодо доступу до інформації

Об'єктом загальної оцінки доступу до екологічної інформації були Конституція України, Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища" та Закон України „Про інформацію". Для аналізу доступу до кожного з чотирьох типів екологічної інформації використовувались також інші законодавчі документи, перелік яких подано в таблиці 5.

Так, юрисдикція по розповсюдженню інформації про наслідки катастроф під час їх виникнення аналізується на підставі Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України „Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації", Законів України: „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні".

Юридичні умови можливості отримання інформації про моніторинг повітря і води розглядаються на підставі Законів України: „Про охорону атмосферного повітря", „Про питну воду та питне водопостачання", Наказів Міністерства охорони здоров'я України: „Про затвердження списків і введення в дію гігієнічних регламентів шкідливих речовин у повітрі робочої зони і атмосферному повітрі населених місць", „Про затвердження державних санітарних правил охорони атмосферного повітря населених місць (від забруднення хімічними та біологічними речовинами)", „Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Вода питна. Гігієнічні вимоги до якості води централізованого господарсько-питного водопостачання".

Юридичне регулювання доступу до екологічної звітності промислових підприємств розглядається на підставі Постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля", Наказів Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки: „Про затвердження Інструкції про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві", „Про затвердження Порядку реєстрації та постановки на облік організацій, що займаються інвентаризацією викидів забруднюючих речовин на підприємстві".

Таблиця 5 Законодавство України, яке регулює доступ до інформації

Назва документу	Орган, який прийняв закон	Дата прийняття
Конституція України	Верховна Рада України (парламент)	28. 06. 1996
Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища"		25. 06. 1991
Закон України „Про інформацію"		02. 10. 1992
Наказ „Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації	Міністерство охорони навколишнього природного середовища	18. 12. 2003
Закон України „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру"	Верховна Рада України	08. 06. 2000
Закон України „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні"		18. 12. 2003
Закон України „Про охорону атмосферного повітря"		16. 10. 1992
Закон України „Про питну воду та питне водопостачання"		10. 01. 2002
Наказ „Про затвердження списків і введення в дію гігієнічних регламентів шкідливих речовин у повітрі робочої зони і атмосферному повітрі населених місць"	Міністерство охорони здоров'я України	23. 02. 2000
Наказ „Про затвердження державних санітарних правил охорони атмосферного повітря населених місць (від забруднення хімічними та біологічними речовинами)"		09. 07. 1997
Наказ „Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Вода питна. Гігієнічні вимоги до якості води централізованого господарсько-питного водопостачання"		23. 12. 1996
Постанова „Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля"	Кабінет Міністрів України	08. 06. 2000
Наказ „Про затвердження Інструкції про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві"	Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України	10. 02. 1995
Наказ „Про затвердження Порядку реєстрації та постановки на облік організацій, що займаються інвентаризацією викидів забруднюючих речовин на підприємстві"		09. 09. 1997

Для оцінки юридичних рамкових умов доступу до екологічної інформації в дослідженні використовувались три пріоритетні індикатори з восьми закладених в програмному забезпеченні: право на доступ громадськості до інформації, що становить інтерес; загальний рівень свободи доступу до інформації та регламентація доступу громадськості до екологічної інформації.

Рівень сприяння загальному доступу громадян України до екологічної інформації здійснювався за допомогою чотирьох варіантів відповідей по кожному з трьох індикаторів. Перший варіант означає відсутність свободи доступу до інформації, що становить суспільний інтерес та існування заборони на поширення такої інформації. Другий варіант фіксує відсутність законів, які б регламентували доступ громадян до суспільної інформації. Третій варіант показує, що закон надає свободу доступу до суспільної інформації, але з нечітко сформульованими обмеженнями та виключеннями. І нарешті четвертий варіант відповіді означає, що свобода доступу до суспільної інформації гарантована законом, рішеннями суду з чітко сформульованими обмеженнями та виключеннями.

Для вимірювання використовувались спеціальні індикатори (запитання), варіанти відповідей на яких підраховувались за стобальною шкалою.

Основні результати аналізу

Аналіз Конституції України та відповідних законів свідчить про чітке законодавче регламентування права на доступ громадськості до інформації, що становить суспільний інтерес та свободи доступу до суспільної інформації включно з екологічною (див. Додаток 1).

Конституція України гарантує кожному право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб, аналогічно як і право вільного доступу до інформації про стан довкілля, якість продуктів харчування та предметів побуту. Ця інформація ніким не може бути засекречена.

Ст. 9 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища" визнає за громадянами України право на одержання повної і достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоров'я населення. Ст. 21 цього ж Закону вказує, що громадські природоохоронні об'єднання мають право одержувати інформацію про стан навколишнього природного середовища, джерела його забруднення, програми і заходи щодо охорони природного довкілля.

Інші екологічні закони передбачають право на отримання того чи іншого виду інформації, залежно від сфери регулювання закону. Наприклад, Закон України „Про відходи" передбачає право на одержання достовірної інформації про безпеку об'єктів поводження з відходами -- як тих, що вже експлуатуються, так і тих, що планується збудувати.

Конституція України і законодавчі акти надають громадянам право звертатися за отриманням екологічної інформації як до державних органів, так і до суб'єктів господарської діяльності.

Загальною умовою отримання будь-якої інформації, у тому числі й екологічної, є її відкритий характер. Інформація про стан природного довкілля, його вплив на здоров'я людини, як одна з основних складових екологічної інформації завжди є відкритою і не може бути визнана конфіденційною або таємною.

В чинному національному законодавстві передбачена адміністративна відповідальність посадових осіб за ненадання/надання неповної інформації громадськості. Також чітко визначено обов'язок уповноважених посадових осіб інформувати громадськість про актуальний стан довкілля. Право громадськості на доступ до документів, що містять екологічно важливу інформацію, підкріплене обов'язком посадових осіб державних органів, підприємств, організацій щодо надання доступу громадськості до таких документів для ознайомлення у визначений строк.

Обмеження встановлені лише щодо доступу до конфіденційної інформації та державної, комерційної банківської таємниці. Закон України "Про звернення громадян" встановлює певну процедуру щодо отримання екологічно важливої інформації.

Законодавство України ототожнює поняття „інформація про стан навколишнього природного середовища" з поняттям „екологічна інформація". Ст. 25 у редакції Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища" від 28 листопада 2002 року подає розгорнуте тлумачення цього поняття, яке максимально наближене до визначення екологічної інформації, поданого в Оргуській конвенції.

Серед законодавчого регулювання доступ до Інформації про екологічні надзвичайні ситуації заслуговують на позитивну оцінку можливість отримання журналістами цієї Інформації та її неупереджене освітлення безпосередньо під час таких ситуацій. Посередню оцінку мають юрисдикція по розповсюдженню інформації серед громадськості про наслідки для природного довкілля і здоров'я безпосередньо під час екологічних інцидентів, а також регламентація доступу до такої інформації через Інтернет.

В законодавстві України достатньо чітко зафіксовані можливості отримання ЗМІ оперативної інформації під час надзвичайних ситуацій з екологічними наслідками. Згідно Закону України "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні", журналіст вправі по пред'явленні редакційного посвідчення чи іншого документа, що засвідчує його належність до друкованого засобу масової інформації, перебувати в районі стихійного лиха, катастроф, в місцях аварій, масових безпорядків, на мітингах і демонстраціях, на територіях, де оголошено надзвичайний стан.

Цей же закон не допускає вимоги попереднього погодження повідомлень і матеріалів; які поширюються друкованими засобами масової інформації, а також заборони поширення повідомлень і матеріалів з боку посадових осіб державних органів, підприємств, установ, організацій або об'єднань громадян, крім випадків, коли посадова особа є автором поширюваної інформації чи дала інтерв'ю.

Якість надаваної інформації у ЗМІ законом опосередковується термінами „оперативна і достовірна інформація" без конкретизації строків надання в разі виникнення аварії та об'єму. Ст. 8 вищезгаданого закону говорить, що центральні та місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи рад зобов'язані надавати населенню через засоби масової інформації оперативну і достовірну інформацію про стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, про виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, методи та способи їх захисту, вжиття заходів щодо забезпечення безпеки.

Українське законодавство визначає повноваження державних органів або відповідальних суб'єктів щодо інформування населення про аварії, техногенні катастрофи, але не має чітко сформульованих обмежень або виключень відносно цих повноважень.

В Наказі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України „Про затвердження Положення про порядок надання екологічної інформації" лише вказано, що спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (Міністерство екології та природних ресурсів), його органи на місцях, інші органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації забезпечують оприлюднення інформації через засоби масової інформації про надзвичайні екологічні ситуації та заходи щодо їх ліквідації та джерела забруднення.

В свою чергу, ст. 8 Закону України „Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» говорить, що центральні та місцеві органи виконавчої влади, виконавчі органи рад зобов'язані надавати населенню через засоби масової інформації оперативну і достовірну інформацію про стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, про виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, методи та способи їх захисту, вжиття заходів щодо забезпечення безпеки.

В цьому законі безпосередньо не згадується можливість отримання інформації про аварію через Інтернет, а лише зазначено, що Міністерство з питань надзвичайних ситуацій (МНС) України зобов'язане проводити оповіщення про загрозу виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і постійне інформування населення про них забезпечуються шляхом централізованого використання загальнодержавних і галузевих систем зв'язку, радіопровідного, телевізійного оповіщення, радіотрансляційних мереж та інших технічних засобів передавання інформації.

Загальні юридичні умови доступу до інформації про моніторинг повітря заслуговують на посередню оцінку, толі як доступ до моніторингу воли на позитивну. Одночасно з цим, діюче законодавство чітко визначає кількість та різноманітність параметрів якості повітря і питної води.

В Законі України „Про охорону атмосферного повітря" зазначається, що екологічне інформаційне забезпечення здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень шляхом систематичного інформування населення через засоби масової інформації про стан навколишнього природного середовища, динаміку його змін, джерела забруднення, розміщення відходів чи іншої зміни навколишнього природного середовища і характер впливу екологічних факторів на здоров'я людей.

Однак в зазначеному законі цей обов'язок інформування не конкретизовано щодо суб'єкта, тому право громадськості не підкріплене передбаченою відповідальністю органів державної влади та місцевого самоврядування.

Закон України „Про питну воду та питне водопостачання", в попередньому обговоренні якого активну участь взяла громадськість, відмічає гарантування державою права кожного споживача питної води на вільний доступ до інформації про якість питної води. З цією метою центральний орган виконавчої влади з питань житлово-комунального господарства щороку готує і оприлюднює в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, Національну доповідь про якість питної води та стан питного водопостачання в Україні, забезпечує заінтересовані органи державної влади, громадські організації, підприємства, установи, організації та громадян інформацією про випадки і причини забруднення питної води, порядок розрахунку тарифів на послуги централізованого водопостачання і водовідведення.

За експертною оцінкою, регламентація кількості та різноманітності параметрів моніторингу якості атмосферного повітря і питної води, є цілковито достатньою для отримання громадськістю реальної ситуації щодо рівня безпеки за цими екологічними компонентами.

Українське законодавство чітко вказує на обов'язковість розміщення державних доповідей про стан природного довкілля в Інтернеті.

Доступ громадськості забезпечується обов'язком Міністерства екології та природних ресурсів України по опублікуванню та розміщенню Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні в мережі Інтернет. Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища" вказує, що екологічне інформаційне забезпечення здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень шляхом підготовки спеціально, уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів і подання на розгляд Верховної Ради України щорічної Національної доповіді про стан навколишнього природного середовища в Україні, а після її розгляду Верховною Радою України - опублікування окремим виданням та розміщення в системі Інтернет.

Серед рамкових юридичних умов доступу до екологічної звітності підприємств високу оцінку заслуговує регламентація рівня секретності стосовну викиду шкідливих речовин на підприємствах, а також типи даних, які підлягають обов'язковому оприлюдненні у державній звітності. Поруч з цим, посередню оцінку заслуговує положення про відповідальних на підприємствах за Інформування громадськості про діяльність підприємства.

Згідно українського законодавства не можуть бути засекречені дані, що містять відомості про загрозу виникнення або дійсний шкідливий вплив діяльності підприємств на здоров'я людей та довкілля. Для забезпечення цієї мети на підприємства покладено обов'язок відкрито надавати таку інформація для моніторингу.

Інструкція про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві вимагає надання широкого переліку обов'язкових даних, серед яких: загальні відомості про підприємство, включно з видом економічної діяльності у відповідності з класифікатором; характеристика джерел утворення та викидів забруднюючих речовин, викидів забруднюючих речовин від основних виробництв. У звітах має бути також аналітичний матеріал, який стосується особливостей експлуатації на даному підприємстві технологічного обладнання і газоочисних установок, використання промислових технологій, їх відповідності світовому науково-технічному рівню, а також можливі заходи по зниженню викидів забруднюючих речовин в атмосферу.

Положення про відповідальних за інформування поширюється тільки щодо осіб, які працюють на підприємстві, тому можна говорити лише про частковий доступ громадськості до такої інформації. Звіти про діяльність підприємства для громадськості передбачаються локальними нормативними актами, що розробляє саме підприємство, яке може і не включити відповідний розділ в такий акт. Найбільша проблема з якою зустрічається громадськість при поданні запитів на підприємства-забруднювачі - це відмова на підставі того, що запитувана інформація є комерційною таємницею або ж є власністю підприємства, яка може бути надана тільки за окрему плату.

Таким чином, проведений аналіз законодавчих документів доступу до екологічної Інформації в Україні дозволяє стверджувати, що законодавче регулювання заслуговує в цілому на позитивну оцінку. На загальному тлі позитивної оцінки правового регулювання доступу до окремих типів екологічної інформації найвищу оцінку мають регулювання моніторингу якості повітря і питної води та розміщення Національних доповідей в Інтернеті, а нижчу відповідне регулювання щодо екологічних надзвичайних ситуацій та екологічної звітності підприємств .

При ознайомленні з цими оцінками варто враховувати що законодавче регулювання вимог до розміщення Національних доповідей в мережі Інтернет вимірювалось лише за одним індикатором, тоді як доступ до інших трьох типів екологічної інформації оцінювався за трьома-чотирьма індикаторами.

2.2 Оцінка практичного доступу

Для аналізу практичного доступу до екологічної інформації використовувались чотири типи прикладів: інформування про екологічні надзвичайні ситуації; можливість отримання інформації про моніторинг повітря і води; можливість ознайомлення з державними звітами про довкілля, а також рівень доступу до інформації про вплив на довкілля окремих промислових підприємств.