Збирання, обробка і представлення даних еколого-економічного моніторингу

Для ілюстрації оцінки доступу про екологічні інциденти використовувалось два приклади; у випадку моніторингу повітря і води чотири приклади; у випадку державних екологічних звітів також два приклади; доступ до екологічної звітності підприємств розглядався на підставі п'яти прикладів. Таким чином, всього було розглянуло 13 прикладів практичного доступу до інформації екологічного змісту. Для вимірювання використано 24 пріоритетних індикатори.

Методи збору первинної інформації: інформаційні листи і запити керівникам відповідних установ та підприємств; аналіз доступної інформації на веб-сайтах та в друкованих виданнях, зокрема звітах, а також інтерв'ю з окремими відповідальними посадовими особами.

Екологічні надзвичайні ситуації (ЕНС)

Після попереднього узгодження з членами Наглядової ради в якості конкретних прикладів були відібрані одна надзвичайна ситуація регіонального масштабу і для порівняння одна локального масштабу. Критерії відбору цих випадків полягали в їх достатній типовості для України, пов'язаної, у першому випадку, з наслідками діяльності військових, зокрема утилізацією отруйних речовин, а у другому випадку, з поширеністю забруднення території промислових підприємств токсичними відходами. Враховувався також факт помітного суспільного резонансу обох ЕНС завдяки їх висвітленню в засобах масової інформації. Обидві відібрані ЕНС мали місце в 2000 році.

Для оцінки практичного доступу до цього типу екологічної інформації використовувалось шість пріоритетних індикаторів:

* оцінка якості інформації, наданої у звітах для громадськості за результатами розслідування причин ЕНС

* доступність інформації про ЕНС в мережі Інтернет

* доступність інформації про результат розслідування причин та наслідків ЕНС в мережі Інтернет

* можливість отримання інформації для журналістів під час ЕНС

* можливість отримання інформації по каналам ЗМІ після завершення ЕНС

* якість інформації, доступної для громадськості під час події ЕНС.

В якості надзвичайної ситуації регіонального масштабу було техногенне забруднення грунту і води в п'яти населених пунктах Первомайського району Миколаївської області внаслідок впливу комплексу високотоксичних хімічних речовин (відома як „аварія в Болеславчику"). В свою чергу, інцидент локального масштабу розглядався на прикладі техногенного забруднення грунту на території Відкритого акціонерного товариства „Радикал" (Дніпровський район, м. Київ) внаслідок недосконалості процесів виробництва хлору і каустичної соди ртутним методом.

Практичний доступ до Інформації про ЕНС, незалежно від іх масштабу, за всіма Індикаторами заслуговує на посередню оцінку. Певний виняток становить доступність Інформації про зазначені Інциденти в мережі Інтернет. У випадку локальної аварії інформацію про неї можна було знайти в Інтернеті після ретельного пошуку серед численних посилань (лінків) на веб-сайт Міністерства з надзвичайних ситуацій України, годі як пошук Інформації про Інцидент регіонального масштабу не склав труднощів.

Загальна посередня оцінка інформації про локальну ЕНС пояснюється залученими до участі в дослідженні експертами тим, що оприлюднена інформація мала оглядовий характер і низьку інформативність щодо реальної небезпеки наслідків для населення та природного довкілля. Інформація з відомчих джерел ілюструвала подію з позицій особистого героїзму окремих рятувальників і кваліфікованої організації рятувальних та ліквідаційних робіт, але конкретної інформації щодо небезпеки надано не було.

В свою чергу, інформація про регіональну ЕНС надавалась у достатньо повному обсязі, що було великою мірою обумовлено неможливістю покарання винних посадових осіб та широкої інформаційною кампанією з боку журналістів. Однак і в цьому випадку у населення не було достатнього доступу до оперативної інформації про наслідки техногенного забруднення для здоров'я людини та довкілля, особливо щодо впливу на якість питної води.

Абсолютна кількість балів показника доступності інформації про результат розслідування причин та наслідків вказаних інцидентів в мережі Інтернет є вищою порівняно з іншими показниками, оскільки вимірювання здійснювалось за чотирьохбальною шкалою, тоді як в інших випадках за трьохбальною. Відтак, 75 балів (третя позиція) чотирьохбальної шкали фактично дорівнює 62. 5 балів (друга позиція) на трьохбальній шкалі.

Моніторинг повітря і питної води

Для оцінки практичного доступу до цього типу екологічної інформації в якості конкретних прикладів були відібрані: практика проведення моніторингу у столиці Києві як великому промисловому місті та практика здійснення моніторингу в

Тому бальна оцінка першого показника (62. 5%) фактично дорівнює оцінці другого (75. 0%).

Державні звіти про стан довкілля

Для оцінки практичного доступу були відібрані дві Національні доповіді (далі Доповіді). Якщо одна доповідь містила інформацію за один 2001 рік, то у другій зібрані дані за десять років. Критерієм відбору цих документів був офіційний статус видань відповідно до видавця -- Міністерства екології та природних ресурсів України, а також рік видання (після 2000 року).

Оцінка якості та доступу до інформації Національних доповідей про довкілля ґрунтувалась на семи пріоритетних індикаторах:

* наявність відповідальних органів, посадових осіб за розповсюдження цих Доповідей

* кількість показників, індикаторів, даних про тенденції стану природного довкілля, подані в Доповідях

* кількість випусків Доповідей, розміщених на веб-сайті Міністерства екології та природних ресурсів

* рівень доступності для журналістів та ЗМІ інформаційних матеріалів під час презентації Доповідей

* рівень доступності Доповідей в місцях громадського користування якість доступної для громадськості інформації в Доповідях

* рівень доступності офіційних звітів з екологічної проблематики в Інтернеті.

Всі відібрані пріоритетні показники доступу до Інформації Національних доповідей отримали найвищу оцінку, окрім двох. Виняток становлять рівень доступності для журналістів інформаційних матеріалів під час презентації Доповідей та рівень доступності цього типу екологічної інформації в місцях громадського користування.

Позитивна оцінка більшості показників доступу до цього типу екологічної інформації пояснюється тим, що підготовка щорічних Національних доповідей чітко регулюється законодавством, яке покладає відповідальність на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, а після її розгляду парламентом України, передбачає опублікування окремим виданням та розміщення в системі Інтернет.

Проведений аналіз дозволяє говорити про в цілому високий професійний рівень підготовки Доповідей, достатню кількість показників та даних про тенденції стану навколишнього природного середовища в Україні.

Позитивним моментом слід також визнати наявність матеріалів Доповідей та інших офіційних звітів екологічного змісту на веб-сайті Міністерства екології.

Одночасно з цим, дослідження зафіксувало проблеми із своєчасною підготовкою цих Доповідей та їх розповсюдженням серед широкого загалу потенційних споживачів. На момент закінчення дослідження поширювалась Національна доповідь за 2001 рік, тоді як дві наступні доповіді перебували на стадії підготовки до друку. Проблеми з розповсюдженням Доповіді починаються з відсутності практики проведення офіційних презентацій із запрошенням ЗМІ та потенційних споживачів такої інформації. Обов'язкове поширення Доповіді серел обласних бібліотек України відбувається у "ручному режимі" управлінні, тобто залежить від конкретних посадових осіб, а не регулюється нормативно-правовим актом. Позитивна динаміка зростання споживачів послуг Інтернет в Україні не знімає гостроти питання про розповсюдження друкових копій Доповідей серед зацікавлених сторін, включно з науковими та обласними публічними бібліотеками.

Як окремий недолік слід назвати відсутність джерел інформації та авторів конкретних матеріалів, розміщених в Доповідях, інакше прискіпливий читач буде схилятися до думки, що зазначені Доповіді є плагіатом, а не новим інформаційно-аналітичним продуктом.

Екологічна звітність промислових підприємств

На першому етапі відбору визначалась галузь промисловості. З урахуванням рівня важливості галузі для народного господарства України, чисельності зайнятих та впливу на стан природного довкілля була обрана хімічна промисловість. На другому етапі відбору визначались п'ять конкретних підприємств з урахуванням географії їхнього розташування на території України. В результаті були відібрані такі підприємства: Відкрите акціонерне товариство "Краситель", м. Рубіжне Луганської області; Українське державне об'єднання "Родон", Київський державний міжобласний спецікомбінат, м. Київ; Придніпровський хімічний завод, м. Дніпродзержинськ Дніпропетровської області; Відкрите акціонерне товариство "Концерн "Стирол", м. Горлівка Донецької області; Закрите акціонерне товариство "ЛУКОР", м. Калуш Івано-Франківської області.

Оцінка практичного доступу до екологічної звітних названих промислових підприємств України здійснювалась за допомогою п'яти пріоритетних індикаторів;

* наявність відповідальних за нормативних екологічних звітів (НЕЗ), доступних для громадськості

* існуючий рівень конфіденційності щодо НЕЗ

* типи даних, що містяться у нормативних звітах забруднення

* наявність НЕЗ або аналогічного документу

* НЕЗ доступні в Інтернет

Всі показники практичного доступу до НЕЗ відібраних п'яти підприємств заслуговують на позитивну оцінку за винятком розміщення цього типу екологічної інформації в мережі Інтернет.

На всіх п'яти підприємствах є відповідальні особи за підготовку нормативних звітів забруднення, якими виявились керівники окремих структурних підрозділів (як правило, начальники відділів охорони навколишнього середовища або екологічної безпеки).

Як свідчать проведеш інтерв'ю з відповідними посадовими особами, на відібраних п'яти підприємствах не існувало обмежень на отримання такої інформації. Певний виняток становить об'єднання "Радон", де інформація про радіаційний вплив частково обмежена у доступі відповідно до Закону України "Про державну таємницю".

Існуючу систему державної екологічної звітності складають три основні форми: 2-ТП (вода), 2-ТП (повітря), форма №1 (важкі метали тощо). Першу звітність ведуть обласні підрозділи Держводгоспу, а дві інші -- підрозділи Держкомстату.

У випадку відібраних підприємств форми державної звітності 2ТП-повітря, 2111-вода готуються щоквартально (ВАТ "Краситель"; об'єднання "Родон"; Концерн "Стирол"; ЗАО "Лукор"). На державному підприємстві "Бар'єр'", яке функціонує на території промислового майданчика Придніпровського хімічного заводу, зазначені форми звітності не ведуться. В даному випадку щоквартально до Міністерства з надзвичайних ситуацій та Мінекології надсилаються дані моніторингу хвостосховищ, а за умов перевищення рівня радіації - терміново.

На момент завершення даного Проекту лише двоє з обраних підприємств мали свої веб-сайти в Інтернеті: ЗАТ "Лукор" та Концерн "Стирол". Відомості про форми державної звітності 2ТП відсутні. На веб-сайті Концерну "Стирол" розміщена інформація про фактичні й нормативні значення питомих викидів таких інгредієнтів як: діоксида азоту при виробництві аміаку; діоксида сірки при виробництві сірчаної кислоти; аміаку при виробництві карбаміду.

Висновки розділу

Категорія доступу до екологічної інформації має поміж трьох категорій найбільшу кількість індикаторів вимірювання. Саме велика кількість індикаторів дозволяє говорити, що саме доступ до інформації вимірювався найбільш точно порівняно з двома іншими категоріями. Загальну бальну оцінку доступу до інформації (79 балів] слід визнати як посередню. Поміж інших категорій доступ до інформації займає фактично однакову позицію з категорією інституційної спроможності і відчутно вищу за категорію участі.

Оцінка законодавства щодо доступу до екологічної інформації є в цілому позитивною і не створює реальних перешкод на шляху до реалізації права громадян на отримання такої інформації. Аналіз документів діючої нормативно-правової бази дозволяє стверджувати, що сучасне українське законодавство створює в цілому сприятливі правові передумови для доступу пересічних громадян до екологічної інформації.

Практичний доступ до всіх проаналізованих типів екологічної інформації заслуговує на позитивну оцінку, за винятком доступу до екологічних надзвичайних ситуацій, який отримав посередню.

Практика проведения моніторингу води і повітря дозволяє говорити про високий професійний рівень системи спостережень за якісним і кількісним складом параметрів, чітке нормативно-правове регулювання доступу до такої інформації.

Найкраща ситуація складається в практичному доступі до державник звітів про стан навколишнього природного середовища. Тут з семи індикаторів шість набирають максимальний бал і лише один, можливість ознайомлення з окремими випусками Національної доповіді в мас-медіа, мав нульове значення.

Високий якісний зміст Національних доповідей про стан навколишнього природного середовища також не викликає заперечень, однак мають місце затримки із своєчасною їх підготовкою, відсутність системного підходу до презентації та розповсюдження Доповідей серед широкого загалу зацікавлених споживачів.

За рівнем екологічної звітності підприємств може судити лише на підставі форм 2ТП державної статистичної звітності, тоді як в Україні не впроваджена система реєстрів викиду та переміщення забруднювачів. Дослідження зафіксувало доволі чітку регламентацію змісту та порядку складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємствах. Доступ громадськості до такої інформації в цілому є відкритий, однак відсутність екологічних звітів підприємств в Інтернеті об'єктивно ускладнює оперативне отримання цієї інформації.

Доступ громадськості до оперативної інформації про ЕНС, незалежно від їх масштабу, був обмежений і, як наслідок, у населення не існувало достатньо повної і об'єктивної інформації щодо реальної небезпеки ЕНС для свого здоров'я і природного довкілля.

Особливістю переваленої більшості відібраних прикладів доступу до відповідного типу екологічної інформації є співпадіння їх бальних оцінок. Цей результат дозволяє говорити про достатньо високу типовість відібраних прикладів для ситуації з екологічним інформуванням а цілому по Україні.

Розділ III. Участь

Громадськість своєю участю може по різному впливати на прийняття рішень різними шляхами. Різноманітність та вагомість внеску громадськості допомагає тим, хто приймає рішення визначати оптимальні варіанти, прораховувати наслідки та підходи під час з'ясування проблеми; накопичувати нові соціальні, економічні та екологічні знання; інтегрувати екологічну та соціальну свідомість в процес прийняття рішень; виробляти рішення які є прозорими, законними та екологічно дружніми; управляти соціальними конфліктами між різними зацікавленими сторонами та групами інтересів вже на самій ранній стадії, коли досягнення компромісу залишається реальним.

Проте доступ громадськості до участі матиме результат лише у тому випадку, коли результати цієї участі використовуються для розв'язання проблеми та визначення результатів процесу відкритого обговорення.

Об'єктом аналізу даного розділу дослідження є загальні юридичні умови підтримки участі громадськості в прийнятті рішень, що стосуються довкілля; практична участь у прийнятті державних рішень в розробці політики на національному і місцевому рівнях, а також практична участь у прийнятті рішень на стадії реалізації проектів.

За своїм змістом національні рішення можуть торкатися основних верств населення країни, регуляції секторів промисловості в загальнонаціональному масштабі, створення мережі екологічного захисту (наприклад, системи контролю за промисловими викидами, транспортуванням токсичних відходів). Оскільки окремі рішення можуть не торкатися всієї України, відтак можуть існувати регіональні та місцеві рішення.

За типом прийняття рішення розподіляються на політику і стратегію -- загальні положення мети або. узагальнені підходи до заходів, сфокусованих на політичному порядку денному або розробці механізму прийняття рішень, а також на плани і програми, які конкретизують кроки для виконання політичних рішень.

Під проектом розуміється соціальна активність, пов'язана з новим інвестуванням (капіталовкладенням) і виробництвом товарів, послуг, або створення інфраструктури. Проекти можуть бути ініційовані різними шляхами, зокрема шляхом концесій, дозволів або контрактів. Прийняття рішень на різних етапах проекту включають оцінку екологічного впливу у зв'язку з відкриттям шахти, отримання дозволу для побудови автостради, отримання концесії на лісорозробку тощо.

екологічний моніторинг довкілля

3.1 Оцінка законодавства щодо забезпечення участі громадськості у прийнятті рішень

Об'єктом аналізу рамкових законодавчих умов підтримки участі громадськості в прийнятті рішень стали: Конституція України та інші регламентуючі юридичні документи, перелік яких надано в наступній таблиці.

Таблиця 6 Законодавство України, яке регулює доступ до участі

Назва документу	Орган, який прийняв закон	Дата прийняття
Конституція України	Верховна Рада України (парламент)	28. 06. 1996
Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища"		25. 06. 1991
Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми"		03. 07. 1991
Закон України „Про об'єднання громадян"		06. 05. 1992
Наказ „Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля"	Міністерство екології та природних ресурсів	04. 02. 2004
Закону країни "Про екологічну експертизу"	Верховна Рада України	09. 02. 1995
Закон України „Про відходи"		05. 03. 1998
Закон України „Про рослинний світ"		09. 04. 1999

З метою визначення правового контексту реалізації права українських громадян на участь прийнятті рішень з питань, що стосуються довкілля, використовувались три пріоритетних індикатори з чотирьох наявних у програмному забезпеченні: свобода безпосередньої участі в громадських заходах; участь громадськості в розробці законопроектів та правил участі громадськості в законах, що мають відношення до захисту навколишнього природного середовища.

Рівень сприяння доступу громадян України до участі здійснювався за допомогою чотирьох варіантів відповідей по кожному з трьох індикаторів. Перший варіант означає заборону діючим законодавством участі громадськості в прийнятті рішень, другий свідчить про відсутність згадування в законодавчих документах права громадськості на участь, третій вказує на гарантування права на участь але з нечітко визначеними і численними обмеженнями, і нарешті четвертий варіант свідчить про максимальну юридичну підтримку цього права.

Кожний з перелічених варіантів відповідей вимірювався за стобальною шкалою, на якій значення до 50 балів (перший і другий варіанти) означало негативну оцінку, від 50 до 75 посередню (третій варіант), а понад 75 балів (четвертий варіант) фіксувало позитивну оцінку юридичної підтримки участі громадськості в прийнятті рішень.

Основні результати аналізу

Проведений аналіз українського законодавства свідчить про чітке регламентування права громадськості на участь в прийнятті суспільна значимих рішень, включно з екологічними, і тому всі три індикатори отримали позитивну оцінку.

Відповідно до ст. 69 Конституції України, народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми прямої демократії.

Участь громадськості в процесі прийняття рішень із питань, що стосуються довкілля, може бути як представницькою, так і безпосередньою. Українське законодавство виокремлює два види референдумів: за територіальними масштабами (всеукраїнські і місцеві) та за обов'язковістю прийнятих на референдумі рішень (імперативні і консультативні). Особливість консультативних референдумів полягає у відсутності вимоги обов'язково виконати їх рішення. Даний різновид референдумів проводиться з метою виявлення думки громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення

Також громадянам гарантується право об'єднуватися в громадські об'єднання для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення інтересів.

Згідно ст. 93 Конституції в Україні законодавчою ініціативою наділені чотири суб'єкти: Президент, Кабінет Міністрів, народний депутат України та Національний банк України. Проте, законодавство не забороняє громадянам та їх об'єднанням розроблювати законопроекти та за окремими заявами подавати їх суб'єктам законодавчої ініціативи для винесення розробленого громадськістю законопроекту на розгляд до Верховної Ради України.

Право на участь у прийнятті рішень із питань, що стосуються довкілля відповідно до Оргуської конвенції належить громадськості. Наказ Міністерства охорони навколишнього середовища "Про затвердження Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля" дає визначення як поняття "громадськість". так і поняття "зацікавлена громадськість".

Так, громадськість -- це одна або більше фізичних чи юридичних осіб, їх об'єднання, організації або групи, які діють згідно з чинним законодавством України або практикою. В свою чергу, зацікавлену громадськість становить громадськість, на яку впливає реалізація рішень з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля.

Зазначений акт чітко визначає види рішень, до яких залучається громадськість, орган, який приймає рішення з питань, що справляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля. Також наводиться перелік можливих форм участі громадськості в прийнятті рішень, як і можуть бути використані зацікавленою громадськістю, зокрема дається детально регламентований порядок проведення громадського обговорення.

Право громадськості на участь в процесі прийняття екологічно значущих рішень закріплене також низкою інших нормативно-правових актів України, що регулюють загальні положення і конкретні види правовідносин у галузі екології: Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища"; поресурсними кодексами України (за винятком Земельного Кодексу України); Закони України "Про відходи", "Про екологічну експертизу" та "Про рослинний світ".

3.2 Оцінка практичної участі

Оцінка практичної участі громадськості в процесі прийняття екологічно значимих рішень ґрунтується на двох категоріях. прикладів: участь у прийнятті рішень в розробці політики на національному і на місцевому рівні, а також участь у розробці стратегій, планів, програм, законів та участь у прийнятті рішень на рівні реалізації проектів.

У відповідності з галузевою приналежністю п'яти промислових підприємств, відібраних в попередньому розділі для з'ясування рівня доступу до екологічної звітності, приклади участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень також ґрунтувались на хімічній промисловості.

Однак, пошук емпіричного матеріалу, який би поєднував галузеву приналежність прикладів до хімічної промисловості з прецедентами участі громадськості у прийнятті екологічно значущих рішень виявився за складним завданням для колективу дослідників. Головна причина полягала у відсутності таких практичних прикладів.

Відтак, було знайдене компромісне рішення, яке полягало у демонстрації прикладів прийняття рішень щодо проведення політики, стратегії, програм і законодавства в хімічній промисловості із додатковим залученням прецедентів участі громадськості, взятих з екологічного сектору.

На переконання колективу дослідників, з яким погодились також члени Наглядової Ради та представник Інституту світових ресурсів, такий підхід дозволяє найбільш об'єктивно продемонструвати наявну практику участі громадськості України в процесі прийняття екологічно значущих рішень.

В результаті, для ілюстрації оцінки участі громадськості у прийнятті рішень в розробці політики використовувались п'ять прикладів, що стосуються хімічної промисловості, а також додатково два приклади які містили прецеденти участі громадськості в екологічному секторі. В свою чергу практична участь громадськості в процесі прийняття рішень на різних етапах екологічного проекту розглядалась на підставі одного приклада.

Таким чином, всього було розглянуло 8 прикладів участі громадськості в процесі прийнятті екологічно значимих рішень. Для вимірювання використано 7 пріоритетних індикатори.

Методи збору первинної інформації: інформаційні листи і запити керівникам департаментів відповідних міністерств; аналіз доступної інформації на веб-сайтах та в друкованих виданнях, зокрема звітах, а також інтерв'ю з окремими відповідальними посадовими особами.

Участь у прийнятті рішень щодо проведення політики, стратегії, планів програм та законодавства

В якості конкретних прикладів участі громадськості були обрані:

1. Приклад політики. Концепція реалізації державної політики щодо скорочення викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, прийнята Постановою Кабінету Міністрів від 15 жовтня 2003 року.

2. Приклад стратегії. Загальнодержавна програма поводження з токсичними відходами на 2000-2005 роки, затверджена Законом Верховної Ради України від 14 вересня 2000 року.

3. Приклад плану. План реалізації проектних рішень по мінімізації радіаційної аварії на пункті захоронения радіоактивних відходів Київського державного міжобласного комбінату "Радон", на момент підготовки цього огляду План узгоджувався з Міністерством охорони здоров'я та Державним комітетом ядерного регулювання.

В якості додаткового прикладу, якій би містив прецедент участі, було обрані з екологічного сектора Національний план дій з гігієни довкілля, прийнятий Постановою Кабінету Міністрів України „Про заходи щодо поліпшення стану гігієни довкілля на 2000-2005 роки” від 13 жовтня 2000 року.

4. Приклад програми. Державна програма приведення небезпечних об'єктів виробничого об'єднання „Придністровський хімічний завод” в екологічно "безпечний-стан і забезпечення захисту населення від шкідливого впливу іонізуючого випромінювання на 2005-2014 роки, прийнята Постановою Кабінету Міністрів від 26 листопада 2003 року.

5. Приклад законодавства. Законопроект "Про хімічні джерела струму". На момент підготовки даного огляду відібрано оди к з трьох варіантів законопроектів, який пройшов екологічну експертизу.

В якості додаткового прикладу, що містить прецедент участі, було обрано з екологічного сектора Закон України "Про питну воду та питне водопостачання" від 10 січня 2002 року.

Індикатори цієї категорії прикладів можна поділити за змістом на три групи: доступ до інформації щодо процесу прийняття рішень; можливості для участі громадськості та результат цієї участі.

Оцінка рівня участі громадськості у прийнятті рішень щодо проведення політики. стратегії, планів, програм та законодавства здійснювалась на підставі шести пріоритетних індикаторів:

* період часу для попереднього ознайомлення з проектами рішень, що приймаються

* якість інформації, яка б стимулювала (підтримувала) участь громадськості в реалізації рішень

* наявність і досяжність документів прийнятих рішень щодо проведення політики. стратегії, програм і законодавства в місцях публічного доступу до інформації (бібліотеки, веб-сайти тощо)

* рівень зовнішнього (позавідомчого) консультування щодо визначення параметрів та змісту рішень, що приймаються

* рівень поширеності публічного обговорення на стадії проектів рішень, що приймаються

* своєчасність інформування громадськості про результати проведених консультацій в процесі розробки та реалізації відповідних рішень.

Вимірювання періоду часу для попереднього ознайомлення з документами, що приймаються владою, ґрунтується на трьох варіантах відповідей. Перша означає відсутність документальних свідчень участі громадськості у відібраних прикладах розробки політичних рішень, державних документів та законопроектів. Друга відповідь фіксує наявність таких свідчень, але з недостатнім для попереднього обговорення періодом часу. І нарешті третій варіант відповіді вказує на оптимальний термін для попереднього обговорення.

Рівень якості інформації визначався на підставі шести „складових якості", перелік яких запропонували розробники програми: ґрунтовність (пояснення історії появи відповідного політичного рішення); об'єктивність (опис можливих варіантів прийняття рішення та їх показників для довкілля); достовірність (повний текст проекту або процедури, яка передбачається, зокрема порядок затвердження документу, можливості для участі, час і місце будь-яких передбачених громадських слухань); досяжність (де, коли і як майбутня інформація може бути отримана); комунікаційність (коли, як активісти з числа громадськості можуть обговорити свої пропозиції, зауваження або узгодити спільну позицію); досгупнісгь (наскільки інформація, що поширюється, є доступною для розуміння широкого загалу).

Відповідно до наведених складових якість інформація, яка б стимулювала участь громадськості в реалізації рішень, визначалась відповіддю на один з трьох варіантів. Перший вказував на те, що громадськість взагалі не отримала ніякої інформації. Другий означав поширення серед громадськості відповідної інформації, яка мали не більше трьох з перелічених складових якості. Третій варіант фіксував достатній рівень якості інформації за чотирма або більше складовими.

Рівень досяжності для громадськості документів щодо прийняття відповідних рішень вимірювався в діапазоні від цілковитої відсутності таких документів в місцях публічного доступу до інформації, досяжності цієї інформації лише в одному публічному закладі до досяжності в кількох публічних місцях інформування.

Рівень зовнішнього консультування також визначали три варіанти відповідей: перший вказував на відсутність незалежних експертів і організацій, які б представляли інтереси громадськості під час розгляду відповідних рішень; другий варіант фіксував наявність одного або двох незалежних експертів/організацій, тоді як відповідь на останній варіант означала наявність трьох або більше зазначених експертів/організацій.

Поширеність публічного обговорення на стадії проектів рішень, що приймаються, визначалась в межах від цілковитої відсутності громадських слухань, проведення лише одного слухання за участю громадськості до проведення двох і більше подібних публічних заходів.

І нарешті, рівень своєчасності інформування визначався в діапазоні від цілковитої відсутності інформації про результати проведених громадських слухань, поширення такої інформації в термін понад трьох місяців після прийняття рішення до отримання громадськістю інформації про результати публічного обговорення на протязі трьох місяців після оголошеного рішення.

Таким чином, бальна оцінка всіх перелічених індикаторів ґрунтується на трьох варіантах відповідей, кожний з яких вимірювався за стобальною шкалою, на якій значення до 32 балів (перший варіант) означало негативну оцінку, до 63 балів відповідно посередню (другий варіант), а 100 балів (третій варіант) фіксувало позитивну оцінку. У випадку планів та законодавства, де було залучено по два приклади, для середнього показника по кожному з цих типів прийняття рішень спочатку розраховувались інтегральні бальні оцінки пріоритетних індикаторів.

Основні результати аналізу

Всі пріоритетні індикатори участі громадськості у прийнятті рішень щодо проведення політики, стратегії, планів, програм та законодавства в хімічному секторі промисловості отримали негативну оцінку. Виняток становить рівень досяжності для громадськості документів щодо прийняття відповідних рішень в місцях публічного доступу до інформації. Саме цей індикатор по всім п'яти прикладам отримав позитивну оцінку .

Звертає на себе увагу цілковите співпадіння негативної оцінки у часті громадськості у прийнятті рішень в усіх п'яти відібраних прикладах.

Отримані результати засвідчили, що незважаючи на відсутність участі в розробці зазначених документів в хімічному сектору промисловості, всі ці документи наявні і доступні для ознайомлення громадськості. Мова іде про розміщення текстів цих документів в двох офіційних виданнях, які знаходяться в книжкових фондах обласних бібліотек ("Відомості Верховної Ради" і "Офіційний вісник України") та на спеціальному веб-сайті Верховної Ради України.

Що стосується прикладів з екологічного сектору, то тут участь громадськості за всіма індикаторами мас найвищий показник.

Позитивним прикладом участі громадськості в прийнятті рішень є процес обговорення Національного плану дій з гігієни довкілля (НПДГД), який був затверджений Кабінетом Міністрів України лише після обговорення шести варіантів. На особливу увагу заслуговує факт активної участі екологічної громадськості протягом всього тривалого періоду обговорення цього Плану. Зокрема, з метою проведення консультацій була створена Координаційна Рада, до якої увійшли окремі неурядові екологічні організації та експерти. В результаті, 240 осіб прийняли участь у п'яти семінарах і спільними зусиллями за три місяці було зібрано понад 700 зауважень і пропозицій, більша частина з яких увійшла до остаточної офіційної редакції НПДГД.

Позитивним прикладом участі громадськості в законотворчій діяльності є прийняття Закону України „Про питну воду та питне водопостачання". У результаті процесу обговорення було зібрано 155 поправок до законопроекту, а матеріали та резолюція громадських слухань були направлені до владних структур та Комітету Верховної Ради з екологічної політики. В результаті цієї роботи враховано 45 поправок. що надійшли від громадськості, серед них пропозиція проведення громадських слухань щодо питань питної води. Наведені приклади участі громадськості були здійснені коаліцією громадських організацій за участю експертів в рамках проектів, які очолювала громадська організація „Мама 86".

Слід визнати, що наведені два приклади успішної участі громадськості в процесі прийняття екологічно важливих рішень не було типовим з огляду на активну участь громадськості. Не типовість участі громадськості полягає в тому, що обидва приклади були реалізацією окремих проектів, що підтримувались міжнародними фондами. Тому принципово важливим для загальної оцінки участі громадськості в прийнятті державних рішень різного територіального масштабу залишається фактична її відторгненість від подібної участі в базових галузях промисловості України. Відтак, загальний показник участі громадськості за сумою всіх семи прикладів цієї підкатегорії можна визнати скоріше незадовільним, ніж посереднім.

Участь у прийнятті рішень на різних стадіях екологічного проекту

Внаслідок вищезгаданої відчутної нестачі позитивних прикладів участі громадськості в хімічному секторі промисловості, колектив дослідників спромігся знайти лише один приклад такої участі в процесі прийняття рішень на різних етапах екологічного проекту. Це розпорядження Кабінету Міністрів України про створення державного підприємства і спеціалізованого полігону для поводження з токсичними та промисловими відходами.

Обраний приклад проекту має дві основні особливості. По-перше, цей приклад знов-таки не належить суто до хімічного сектору з огляду на природу токсичних та промислових відходів, які є супутніми продуктами не лише підприємств хімічної промисловості. По-друге, участь громадськості в обговоренні дозволу на розміщення полігону для поводженнями з токсичними та промисловими відходами була опосередкованою (представницькою), тобто здійснювалась через вільно обраних представників державної законодавчої влади, а саме місцевих Рад.

Для оцінки рівня участі громадськості на різних етапах даного проекту використовувались п'ять індикаторів, серед яких перших чотири індикатори для вимірювання участі щодо проведення політики, а також один додатковий: проведення консультацій стосовно реалізації проектів з представниками населення, які в першу чергу будуть відчувати вплив наслідків проекту.

Вимірювання додаткового індикатору здійснювалось за трьома варіантами відповідей. Перший означив відсутність консультацій з потенційно зацікавленими сторонами або населенням; другий фіксував факт проведення хоча б одної консультації із зацікавленими сторонами, тоді як третій варіант вказував на заплановані і систематичні зусилля спрямовані на публічне обговорення з потенційно зацікавленими сторонами або населенням.

Основні результати аналізу

Серед всіх індикаторів цієї підкатегорії максимально вищий бач отримали достатність часу для ознайомлення з попереднім варіантом рішення та наслідки консультування з громадськістю, що вплинули на кінцевий результат цього проекту. Решта індикаторів отримала посередню оцінку .

В рамках вимог розпорядження уряду щодо переробки, захоронения токсичних та промислових відходів, створення державного підприємства і спеціалізованого полігону для поводження з токсичними промисловими відходами, Міністерством промислової політики України був розісланий запит всім обласним державним адміністраціям щодо отримання від них дозволу на розміщення на території області такого полігону.

Відмова місцевих Рад народних депутатів надати дозвіл на розміщення полігон) на території своїх областей змусила уряд переглянути своє перше розпорядження з цього природу і видати друге розпорядження з урахуванням позиції громадськості. Однак слід визнати не типовість такого рішення подібного рівня, оскільки його прийняття стало результатом одностайної незгоди всіх місцевих органів законодавчої влади на попереднє рішення Кабінету Міністрів України щодо розміщення полігону для токсичних промислових відходів.

Висновки розділу

В цілому слід зазначити, що серед всіх трьох категорій аналізу найнижчу оцінку отримав доступ до участі на прикладі відібраної галузі промисловості в даному випадку хімічної, однієї з базових і, водночас, найнебезпечніших як для природного довкілля, так для здоров'я населення України. Можливим поясненням такої ситуації є переважно технократичний менталітет керівників промислового сектору економіки України, недостатність усвідомлення господарською елітою важливості побудови громадянського суспільства, а також вагомий вплив корпоративних інтересів окремих фінансово-промислових груп на результати публічного обговорення актуальних екологічних проблем.

Аналіз чинного законодавства України свідчить про достатнє законодавче підґрунтя реалізації права пересічних громадян на участь в процесі прийняття екологічно значущих рішень через різні юридична закріплені форми "екологічної демократії".

Практика реалізації участі громадськості України в прийнятті екологічно значущих рішень в цілому обмежується екологічним сектором, відібраному як альтернатива хімічній промисловості по причині повної відсутності інформації про участь в цій галузі економіки. В даному секторі найбільш позитивною є участь у прийнятті рішень на етапі реалізації проекту.

Натомість підкатегорія участі в прийнятті рішень щодо національної та місцевої політики виглядає Істотно гіршою. Тут з шести Індикаторів лише один, наявність і доступність відповідних документів з політики, стратегії тощо, має максимальний бал, тоді як решта отримала доволі низькі показники.

Розділ IV. Інституційна спроможність

Інституційна спроможність в нашому дослідженні розглядається насамперед як розвиненість власної спроможності уряду та його відповідної організаційної інфраструктури щодо поширення екологічної інформації, участі громадськості в прийнятті екологічно значущих рішень, а також зусилля урядових структур, спрямовані на зростання спроможності громадянського сектору суспільства щодо реалізації принципів доступу.

Розбудова інституційної спроможності означає зусилля спрямовані на зміцнення соціальної, освітньої, технологічної, юридичної та інституційної інфраструктури для створення доступу громадськості до прийняття рішень щодо вирішення екологічних проблем.

. Таким чином, якщо уряд не працює над створенням сприятливих умов для громадянської активності, тоді громадськість не може бути впевненою щодо дотримання своїх прав і можливостей для доступу. Державні структури мають посилити можливість громадян і громадських організацій в отриманні і розумінні екологічної інформації та участі в прийнятті рішень

Об'єктом аналізу даного розділу дослідження є рамкові юридичні умови підтримки інституційної спроможності; приклади зусиль уряду щодо розбудови власної спроможності в забезпеченні інформацією, використанні участі громадськості, а також щодо зростання спроможності громадськості в реалізації принципів доступу.

4.1 Оцінка законодавства щодо підтримки інституційної спроможності

Рамкові юридичні умови підтримки інститудійної спроможності аналізуються на підставі Конституції та інших регламентуючих юридичних документів, перелік яких подано в наступній таблиці.

Таблиця 7 Законодавство України, яке регламентує інституційну спроможність

Назва документу	Орган, який прийняв закон	Дата прийняття
Конституція України	Верховна Рада України (парламент)	28. 06. 1996
Закон України „Про охорону навколишнього природного середовища"		25. 06. 1991
Закон України „Про об'єднання громадян"		06. 05. 1992
Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств"		28. 12. 1994
Закон України "Про плату за, землю"		03. 07. 1992
Закон України "Про податок з доходів фізичних осіб"		22. 05. 2003

Для аналізу використовувались три пріоритетних індикатори: свобода об'єднань; право на чисте природне довкілля та умови оподаткування для неурядових організацій (НУО).

Рівень свободи об'єднань а також право на чисте довкілля визначалися на підставі чотирьох варіантів відповідей: від заборони свободи асоціацій, відмові у праві на чисте довкілля в Конституції та судових рішеннях, відсутності згадування цих прав в законодавчих документах (перших два варіанти, що відповідали негативній оцінці), до гарантування свободи асоціацій і права на чисте довкілля з широким переліком виключень і обмежень (третій варіант означав посередню оцінку) та гарантування цих прав з чіткою регламентацією можливих виключень і обмежень (четвертий варіант мав позитивну оцінку).

Сприятливість умов оподаткування неурядових організацій визначалась за трьома варіантами відповідей: від відсутності в податковому кодексі положень щодо звільнення від податків або скорочення їх розміру для НУО (негативна оцінка), зменшення розміру оподаткування для більшості або всіх НУО (посередня оцінка) до звільнення від сплати податків для більшості або всіх НУО (позитивна оцінка).

Основні результати аналізу

Серед трьох індикатор/в рамкового юридичного регулювання інституційної спроможності позитивну оцінку має гарантування права на чисте довкілля, тоді як свобода об'єднань та регламентація умов оподаткування отримали посередню оцінку .

Аналіз відповідних нормативно-правових документів свідчить, идо в Україні існує правова база для регламентації порядку створення і діяльності громадських об'єднань. Проте відсутність сучасного закону про недержавні непідприємницькі організації суттєво гальмує розвиток громадянського суспільства. Діє застарілий закон 1992 року "Про об'єднання громадян", недосконалість якого посилюється адміністративною та судовою практикою.

Закон України "Про об'єднання громадян" регламентує порядок створення, діяльності та припинення діяльності громадських об'єднань. Закон зазначає чітко хто не може бути членом об'єднання та забороняє здійснювати конкретно визначені види діяльності громадським об'єднанням. Якщо такі обмеження та заборони будуть порушені - таке об'єднання може бути розпущено в примусовому порядку, накладено штраф або обмежено вид діяльності, але тільки в судовому порядку.

Поруч з цим, ступінь свободи діяльності українських НУО різко звужується також внаслідок відсутності закону про порядок проведення мирних публічних акцій. Українське законодавство взагалі не містить визначення таких понять, як "пікет", "наметове містечко" та інших. Органи державної влади та місцевого самоврядування досі користуються Указом ПВР СРСР від 18 липня 1988 року, який суперечить ст. 39 Конституції України, оскільки запроваджує суто дозвільний порядок проведення публічних акцій. На цей Указ за відсутності закону вимушені спиратися і суди.

Конституція України та інші нормативно-правові акти національного законодавства достатньо чітко регламентують-як саме право на безпечне довкілля, так. і гарантії та шляхи дотримання цього права. Однак необхідно зазначити про відмінність у поняттях "право на чисте довкілля" та "право на безпечне довкілля": в українському законодавстві (зокрема в Конституції України) усталеним поняттям є "право на безпечне довкілля", яке на наш погляд, не в повній мірі відображає право людини на чисте довкілля. Тому, задля повноти дотримання прав людини назріла необхідність конкретизації цього поняття зокрема з Конституційному суді України.

Загальна норма закону, що встановлює зменшення пільг для громадських організацій виписана без зазначення чіткого строку надання пільги, без конкретизації виду податку.

Від сплати прибуткового податку НУО, метою яких не є одержання прибутку. звільняються в різі відсутності госпрозрахункової та позареалізаційної діяльності надання матеріальних цінностей в оренду, розміщення на депозитних рахунках тимчасово вільних коштів тощо). Від пільг по сплаті податку на землю звільняються не "всі НУО. Істотною перепоною в діяльності НУО є обов'язкове відрахування третини від доходу, яку сплачує працівник (який не є суб'єктом підприємницької діяльності).

В Оргуській конвенції прямо сказано, що країни-учасниці повинні пом'якшити процедурні і фінансові бар'єри при доступі до правосуддя. Поки що, без сплати державного мита можуть прийматися справи про відшкодування збитків здоров'ю або моральних збитків. Якщо шкідливість від забруднення довкілля можна віднести до цих категорій, то екологічні позиви суд може розглядати без сплати мита. Можлива також ситуація, коли після пред'явлення позову від імені громадськості сплата мита переноситься суддею на кінець розгляду діла і здійснюється вона програною стороною. Однак, положення згідно якому громадська організація могла б звернутися в суд для захисту екологічних інтересів громадян і не платити при цьому мита, в законі нема. В арбітражному ж процесі звільнення від мита взагалі неможливе, а його розмір є достатньо високим і може сягати кілька тисяч гривень.

4.2 Оцінка практики щодо розвитку інституційної спроможності

Об'єктом аналізу виступають зусилля уряду як щодо розширення власної інституційної спроможності, так і громадськості. Для реалізації поставленого завдання були відібрані 17 установ і організацій, з яких сім представляли державні структури виконавчої та судової влади, шість неурядових екологічних організації, по два учбових і культурно-інформаційних заклади. Вимірювання інституційної спроможності уряду здійснювалось на підставі шести пріоритетних індикатора.

Методи збору первинної інформації: інформаційні листи і запити керівникам департаментів відповідних міністерств; аналіз доступної інформації на веб-сайтах та в друкованих виданнях, зокрема звітах, а також інтерв'ю з окремими відповідальними посадовими особами, керівниками громадських організацій.

Аналіз практики розбудови власної інституційної спроможності органів виконавчої та судової влади

Аналіз практики розбудови власної інституційної спроможності урядових установ ґрунтується на прикладах діяльності трьох міністерських структур та чотирьох судових органів.

Відбір міністерств відбувався з урахуванням наявності екологічної складової в їх діяльності та відібраної галузі промисловості (хімічний сектор). Це Міністерство екології та природних ресурсів, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, а також Міністерство промислової політики України, до компетенції якого входить управління хімічною промисловістю.

Відбір судових установ відбувався з урахуванням масштабу їх юрисдикції, профілю діяльності та географії розташування. Це Верховний суд України,

Апеляційний суд міста Києва, Печерський районний суд і Євпаторійський міський суд.

Індикатори вимірювали зусилля державних структур влади у створенні людських ресурсів, які б допомагали громадськості в досягненні доступу до інформації, участі в прийнятті рішень та доступу до правосуддя. Оскільки існує значна кількість фахівців, потрібних для прийняття рішень, ми обмежились оцінкою адміністративного персоналу та юристів. Як правило, громадськості не до вподоби отримувати інформацію, бути готовими для участі в прийнятті рішень або мати доступ до засобів судового захисту і захисту своїх прав, без компетентних чиновників, готових до співпраці, суддів, досконало ознайомлених із відповідним законодавством, або уповноважених представляти її інтереси.

Оцінка інституційної спроможності обраних державних установ визначалась на підставі трьох пріоритетних індикаторів, причому у випадку міністерств використовувались перших два індикатори, а у випадку судів лише один третій індикатор:

* рівень сприяння держави доступу до інформації та участі громадськості відповідно до існуючого законодавства, регламентуючих документів та реальної політики

* система навчання службовців урядових структур щодо дотримання принципів доступу громадськості до екологічної інформації та участі у прийнятті рішень з екологічних питань

* система навчання представників судових органів щодо юридичного захисту прав громадськості на отримання екологічної інформації та участі у прийнятті рішень з екологічних питань.

В умовах урядової бюрократії закони і постанови, які захищають принципи доступу нічого не варті, якщо відсутній штат службовців відповідальних за їх виконання. Рівень сприяння держави доступу до інформації та участі громадськості визначався на підставі трьох варіантів відповідей. Перший варіант свідчив про відсутність в жодному з відібраних міністерств спеціальної посадової особи або структурного підрозділу, які б відповідали за дотриманням вимог діючого законодавства щодо регламентації доступу до інформації та участі громадськості. Другий варіант фіксував наявність мінімум однієї такої особи або підрозділу в одному з відібраних міністерств, а третій підтверджував наявність зазначених відповідальних за дотриманням вимог законодавства в усіх відібраних міністерствах.

Оцінка системи навчання службовців урядових структур ґрунтувалась на чотирьох варіантах відповідей. Перший варіант свідчить про відсутність проведення за останні два роки бодай одного тренінгу службовців відібраних міністерств з питань доступу до інформації та участі громадськості. Другий варіант вказував на проведення такого семінару лише в одному міністерстві, тоді як третій варіант відповіді фіксував проведення цих семінарів в двох міністерствах. І нарешті четвертий варіант означав, що чиновники всіх відібраних міністерств проходили відповідне навчання протягом останніх двох років.