Возможности права в обеспечении экологической безопасности человека, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды

1

96

Юридический факультет

ВОЗМОЖНОСТИ ПРАВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЧЕЛОВЕКА,

РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

Выпускная квалификационная работа

Научный руководитель:

Москва 2003



ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. Организационно - правовой механизм природопользования охраны окружающей среды

1.1 Система и компетенция государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды

1.2 Экологический мониторинг и другие источники экологической безопасности

1.3 Экологическая экспертиза и лицензирование, сертификация и контроль

1.3.1 Экологическая экспертиза

1.3.2 Экологическое лицензирование

1.3.3 Экологическая сертификация, аудит и контроль

1.4 Экологическая культура, воспитание, образование и маркетинг

ГЛАВА 2. Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

2.1 Понятие и структура экономико - правового механизма природопользования и охраны окружающей среды

2.2 Планирование (прогнозирование) природопользования и охраны окружающей среды

2.3 Финансирование охраны окружающей среды

2.4 Правовое регулирование экологического страхования, виды страхования, экономического стимулирования

ГЛАВА 3. Юридическая ответственность за экологические

правонарушения

3.1 Понятие состава и юридическая ответственность за экологические правонарушения

3.2 Гражданско-правовая ответственность за экологические

правонарушения

3.3 Экоцид и влияние военных действий на окружающую среду

Заключение

Список использованных источников

Приложение 1

Приложение 2

ВВЕДЕНИЕ

На исходе ХХ века резко усилилось деструктивное антропогенное, главным образом технологическое, давление на окружающую среду, что привело человечество к глобальному кризису. Современная цивилизация оказалась в той точке всемирно-исторического процесса, именуемой различными исследователями по-разному ("моменты" - И. Тэн, "узлы" - А.Солженицын, "надломы" - А. Тойнби и т. п.), которая определяет динамику и направление цивилизационного развития на длительную перспективу. Противоречие между ростом народонаселения и возможностью удовлетворения его материально-энергетических потребностей, с одной стороны, сравнительно ограниченными возможностями естественных экосистем - с другой, приобретают антагонистический характер. Их обострение чревато необратимыми деградационными изменениями биосферы, радикальной трансформацией традиционных природных условий функционирования цивилизации, что также создаёт реальную угрозу жизненно важным интересам будущих поколений человечества.

Необходимость осмысления и преодоления сложившейся ситуации выдвинула экологическую проблематику на одно из первых мест в иерархии глобальных проблем современности. Всё чаще на различных форумах учёных, общественных и политических деятелей звучат тревожные заявления о том, что совокупная человеческая деятельность способна коренным образом подорвать природное равновесие биосферы и тем самым поставить цивилизацию перед угрозой гибели. Всё более активно обсуждаются социальные проблемы нарастающего экологического и технологического риска.

Опыт последних десятилетий неопровержимо свидетельствует, что в подавляющем большинстве экологических бедствий основным виновником становится всё чаще не непредсказуемость действия технологических средств или природных стихий, а непродуманная, непредсказуемая деятельность человека, наносящая своим техногенным воздействием нередко непоправимый вред природе. Поэтому в экологических исследованиях в разных странах мира всё более ощутим поворот к учёту социально- правовых факторов как в создании экологической проблемы, так и в её решении. Становится всё более ясно, что от экологического императива объединённое в планетарном масштабе человечество должно переходить к экологически ориентированному правосознанию, мышлению и действию, к экологически ориентированному социальному развитию. В центр своего внимания экологическое право помещает изучение экстремальных ситуаций, возникающих вследствие нарушения равновесия во взаимодействии общества с природой, выяснение антропогенных, технологических, социально- правовых факторов развёртывания таких ситуаций и нахождения оптимальных путей и средств преодоления их разрушительных последствий.

В отечественной науке, особенно начиная с 70-х годов, такие учёные, как М.М. Будыко, Н.Н. Моисеев, Е.К. Фёдоров, И.Т. Фролов, С.С. Шварц и др., широко обсуждали острые проблемы экологического кризиса современной цивилизации, анализировали этапы развития общества и социокультурных ценностей в свете взаимоотношений природной, технической, правовой и социальной систем. Шел поиск оптимальных программ решения экологических проблем, рассматривались многообразные аспекты экологической переориентации экономики, технологии, образования, общественного правосознания.

Так, в настоящее время в целях восстановления паритета общества и биосферы, человека и природы отечественными философами предпринят новый исследовательский подход: коэволюционная стратегия Моисеев Н.Н. Современный антропогенез и цивилизационные разломы. Эколого-политологический анализ. // Вопросы философии. 1995, №1, с. 3-30., рассматриваемая как новая парадигма цивилизации ХХI века. Она должна оказывать воздействие на изменение познавательных и ценностных ориентаций, на новое понимание природы, на утверждении в сознании людей новой нравственности Там же. Стр.26..

Таким образом, хотя разрешение различных противоречий во взаимоотношениях между человеком и средой его обитания, обеспечивающее выход цивилизации на уровень рационализации, оптимизации и гармонизации в системе отношений "человек-общество-биосфера" - вопрос практики, необходимо предварительное изменение концептуального аппарата, и в этом процессе философия должна сыграть главную роль, помогая экологической переориентации современной науки, влияя на социально-политические и правовые решения в экологической области и способствуя, в конечном счёте, модификации общественного сознания и принципиальных подходов к правовому решению назревающих социально-экологических проблем. Этим определяется выбор темы данной дипломной работы.

ГЛАВА 1. Организационно - правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

1.1 Система и компетенция государственных органов управления природопользованием и охраной окружающей среды

Закон об ООС определяет систему органов управления охраной окружающей среды как систему органов федеральной государственной власти общей и специальной компетенции. К органам федеральной государственной власти общей компетенции относятся: Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации (ст. 5-6 Закона). Специально уполномоченные федеральные государственные органы (ст. 7 Закона) -- органы государственного управления, осуществляющие свои функции на всей территории России самостоятельно и через свои территориальные органы.

Среди последних можно выделить три группы.

1. Органы общего (комплексного) государственного экологического управления:

-- Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), созданное постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 г. № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» (далее Положение о МПР). МПР России управляет государственным фондом недр, водным и лесным фондом¹¹ Указом Президента от 17 мая 2000 г. № 867 МПР России переданы функции упраздненных Госкомэкологии и Федеральной службы лесного хозяйства России..

-- Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр), созданная постановлением Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 г. № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России» и Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Мингосимущество России) осуществляющие управление государственным земельным фондом.

Федеральная служба России по гидрометеорологии (Росгидромет).

2. Функциональные органы государственного экологического управления реализуют специальные задачи. К ним относятся:

Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России);

Министерство обороны (Минобороны России);

Министерство внутренних дел (МВД России);

Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС России);

Государственный комитет по рыболовству (Госкомрыболовство России);

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);

Федеральный горный и промышленный надзор (Госгортехнадзор России);

Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России);

Государственный фонд данных о состоянии ОС, ее загрязнении (создан постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 «О создании и ведении единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении»).

Координационные специально уполномоченные органы государственного управления, осуществляющие свою деятельность в соответствии с постановлениями Правительства:

Правительственная комиссия по ОС и природопользованию (создана Постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. № 138 «О правительственной комиссии по природопользованию и охране окружающей и природной среды с изменениями от 5 января 2001 г.);

--Экспертный совет при Правительстве РФ, созданный постановлением Правительства РФ от 22 июля 1993 г.;

Государственный Центр экологических программ МПР России, созданный постановлением Правительства РФ от 7 июня 1996 г. № 654 .

Рассмотрим основные функции федеральных органов исполнительной власти в сфере ООС.

МПР России. В соответствии с п. 1 Положения о МПР, оно является:

--федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;

--специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мир и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции -- в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

--федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

МПР осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В ведении МПР находятся различные предприятия, особо охраняемые природные территории, специализированные инспекции (например, Государственная природоохранная морская служба, Специализированная морская инспекция Хабаровского края и др.), научно-исследовательские учреждения и иные организации.

Основными задачами МПР России являются:

разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования растительного мира), ведения лесного хозяйства, ООС и обеспечения экологической безопасности;

разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики России в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;

координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами (за исключением радиоактивных);

комплексная оценка и прогнозирование состояния ОС и использования природных ресурсов, обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией;

5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства России в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции МПР, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

МПР, решая поставленные перед ним задачи, выполняет различные функции (п. 6 Положения о МПР) в области:

реализации государственной политики в сфере природопользования и ООС;

управления государственным фондом недр;

управления использованием и охраной водного фонда;

управления использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и ведением лесного хозяйства;

охраны окружающей природной среды;

обеспечения деятельности Министерства, его территориальных органов и организаций, находящихся в его ведении.

Решения МПР России и его территориальных органов, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для органов исполнительной власти, организаций и граждан.

МПР возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом по представлению Председателя Правительства России.

В МПР образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, а также других руководящих работников центрального аппарата министерства, его территориальных органов и находящихся в ведении министерства организаций. В состав коллегии могут включаться представители других федеральных органов исполнительной власти, ученые и специалисты.

В МПР создаются научно-технический, экспертные и другие советы, временные рабочие комиссии и группы.

МПР России издает в пределах своей компетенции в установленном порядке приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции и положения (в случае необходимости совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), дает указания и организует контроль за их исполнением.

Росземкадастр и Минимущества России -- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; организуют и проводят работы, связанные с приватизацией земель; осуществляют государственный контроль за использованием и охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организуют и проводят работы по землеустройству, организуют выполнение научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного, земельного кадастра и мониторинга земель; создают банки данных о федеральных и других землях; разрабатывают меры по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.

Госкомрыболовстпво России действует на основе постановления Правительства РФ от 10 февраля 1999 г. № 147 «Во-просы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству» (с изм. и доп. от 14 июля, 19 августа 2000 г., 18 января, 23 февраля, 1 августа 2001 г.) и осуществляет комплексный анализ социально-экономического и научно-технического развития рыбного хозяйства страны.

Росгидромет создан постановлением Правительства РФ от 20 мая 1999 г. № 555 «О Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в области гидрометеорологии и смежных с ней областях. В соответствии с п. 4 Положения о Росгидромете его основными задачами являются: 1) обеспечение потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической информации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды; 2) организация мониторинга состояния ОС, ее загрязнения (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве, загрязнения ОС, включая радиоактивное, комплексного фонового мониторинга и космического мониторинга состояния природных объектов, государственного мониторинга конти-нентального шельфа, государственного мониторинга исключительной экономической зоны); 3) оценка и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов Российской Федерации и субъектов Федерации; 4) исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктике, околоземном космическом пространстве; 5) организация и проведение работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы в целях их регулирования и уменьшения возможного вреда от данных процессов населению и экономике; 6) государственный надзор за проведением организациями независимо от их организационно-правовой формы работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на всей территории Российской Федерации.

Отдельные функции в сфере ООС и природных ресурсов выполняют другие государственные органы.

В Минобороны России с 1992 г. образовано Управление экологии и специальных средств защиты. В округах и по видам, родам войск имеются специальные экологические инспекции. Их главная задача -- организация и координация природоохранительной деятельности в Вооруженных Силах с целью максимального уменьшения последствий военной деятельности на ОС, обеспечение зашиты личного состава, действующего в экстремальных условиях. Управление имеет свою программу, ставшую разделом Концепции экологической безопасности России. Оно разрабатывает рекомендации для каждого вида, рода войск, включающие обязательную экологическую экспертизу при проведении учений.

МЧС России имеет войска, спасательную технику и авиацию, а также различные подразделения, способные к быстрым действиям в случае возникновения любых чрезвычайных ситуаций. Согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства России от 6 мая 1994 г, к его функциям относятся:

руководство по поручению Правительства работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций, в том числе их последствий;

участие в подготовке предложений по разработке, развитию и размещению производительных сил, проектов планировки и застройки территории с учетом радиационных, социально-экономических и других факторов, направленных на защиту населения и ОС в районах, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по проведению поиска и спасения людей, аварийно-спасательных работ, ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, химических и радиоактивных веществ на море и во внутренних водоемах страны и др.

В реализации требований Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» важная роль принадлежит Минздраву России, на которое с 14 августа 1996 г. возложены функции санитарно-эпидемиологического надзора. Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается состояние общественного здоровья и среды обитания людей, при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнеде-ятельности. Минздрав России и его территориальные органы обеспечивает реализацию государственных, региональных и местных программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний населения.

В структуре органов исполнительной власти субъектов Федерации могут создаваться органы по ООС и развитию рационального природопользования. Например, Распоряжением мэра Москвы от 29 августа 2000 г. был создан Департамент природопользования и ООС Правительства Москвы.

1.2 Экологический мониторинг и другие источники экологической безопасности

Закон об ООС в ст. 1 определяет мониторинг ОС (экологический мониторинг) как комплексную систему наблюдений за состоянием ОС, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Как частный случай экологического мониторинга Закон об ООС выделяет государственный экологический мониторинг, который осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Различают фоновый мониторинг, направленный на слежение за природными явлениями, протекающими в естественных условиях (без антропогенного влияния),-- он осуществляется на базе биосферных заповедников; и импактный мониторинг, направленный на слежение за антропогенным воздействием в особо опасных зонах.

В настоящее время создана и продолжает совершенствоваться система органов управления ООС. Например, Росгидромет наблюдает за происходящими в природной среде физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир, для обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в ОС и прогнозами ее состояния.

В целом служба мониторинга осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами в области ОС при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве. Таким образом, например, Росгидромет, МПР и их территориальные органы, Минздрав и подведомственные ему учреждения Госсанэпиднадзора организуют и осуществляют в пределах своей компетенции государственный мониторинг атмосферного воздуха как составную часть государственного мониторинга ОС, реализуемого в рамках государственной службы слежения за состоянием ОС.

В соответствии со ст. 5 Закона об ООС в полномочия органов государственной власти Российской Федерации входит установление порядка осуществления государственного мониторинга ОС, формирование государственного системы наблюдений за состоянием ОС и обеспечение функционирования такой системы. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 6 Закона об ООС) отнесены организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного экологического мониторинга, формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием ОС на территориях субъектов Федерации.

Для получения специализированной информации о состоянии ОС органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления могут формироваться территориальные наблюдательные сети. Порядок и условия согласованного функционирования территориальных наблюдательных сетей определяются совместным решением органов исполнительной власти субъектов Федерации и федеральных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Положения о мониторинге ОС имеются во всех природоресурсных нормативных правовых актах.

Следовательно, экологический мониторинг -- это один из источников экологической информации на стадии сбора и первоначального системного преобразования информации о процессах, проистекающих в ОС.

К другим систематизированным источникам экологической информации относятся государственные кадастры природных ресурсов, Красная книга, Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ, Государственный доклад о состоянии ООС в России и др.

Государственный учет в области использования природных ресурсов и ООС осуществляется по единой системе органами статистического учета -- по видам и подвидам ресурсов (например, по видам земель, вод, лесов и другим объектам природы), их количеству, качеству. Этот первичный учет является базой для более совершенной формы учета и контроля -- кадастров природных ресурсов государственного уровня и значения.

Государственные кадастры природных ресурсов и объектов -- это своды экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природных ресурсов, составов и категории пользователей. Кадастры представляют собой совокупность количественных и качественных данных о природных ресурсах, их видах и подвидах; наглядных таблиц, диаграмм и схем; световых табло и карт; электронных данных о количественном и качественном составе каждого природного объекта, ресурса, о его составных частях, субъектах прав на них (собственников, владельцев, пользователей, арендаторов). По кадастрам определяются экономическая оценка и бонитировка почв, других природных ресурсов, размеры и виды ренты, платежей, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы и другие показатели, необходимые для рационального использования и охраны природных ресурсов и ОС.

Указанные данные ежегодно уточняются и пополняются в зависимости от изменений в том или ином ресурсе (например, деградация и консервация земель, перевод их из одной категории в другую, уничтожение лесов пожарами, исчезновение или создание новых водоемов, разведка новых месторождений полезных ископаемых). Данные, содержащиеся в кадастрах, являются основой для принятия решения о предоставлении природного ресурса в пользование.

Кадастры ведутся по отдельным видам и по территориям природных ресурсов.

К кадастрам природных ресурсов по видам относятся следующие:

1. Государственный земельный кадастр. Порядок ведения Государственного земельного кадастра установлен Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» и в соответствии со ст. 1 данного Закона представляет собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации, и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Постановлением Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 537 установлено, что федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель, является Росземкадастр.

2. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых в соответствии со ст. 30 Закона «О недрах» ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях. Он должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно- технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых. В соответствии со ст. 32 Закона он составляется и ведется федеральным ор-ганом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальные фонды геологической информации в соответствии с Законом «О недрах», а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Государственный лесной кадастр (ст. 68 Лесного кодекса) содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. Эти данные используются при государственном управлении лесным хозяйством, организации его ведения, переводе лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятии земель лесного фонда, определении размеров платежей за пользование лесным фондом, оценке хозяйственной деятельности лесопользователей и лиц, осуществляющих ведение лесного хозяйства. Ведение государственного лесного кадастра осуществляют федеральный орган управления лесным хозяйством и его территориальные органы. Этот же федеральный орган определяет перечень показателей государственного лесного кадастра и методику экономической оценки лесов. Порядок ведения государственного лесного кадастра определяется законодательством Российской Федерации.

Государственный водный кадастр (ст. 79 Водного кодекса) представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется по единой системе и основывается на данных государственного учета вод. Представление данных, подлежащих включению в государственный водный кадастр, в специально уполномоченный государственный орган управления в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, является для водопользователей обязательным.

5. Государственный кадастр объектов животного мира (ст. 14 Закона «О животном мире»). В целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания осуществляется государственный учет объектов животного мира и их использования, а также ведется государственный кадастр объектов животно-го мира. Он содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные. Пользователи животным миром обязаны ежегодно проводить учет используемых ими объектов животного мира и объемов их изъятия и представлять полученные данные в соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания. Порядок ведения государственного кадастра объектов животного мира устанавливается Правительством РФ.

6. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий в соответствии со ст. 4 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Он ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета названных территорий при планировании социально-экономического развития регионов. Порядок ведения данного кадастра устанавливается Правительством РФ.

Формирование кадастров природных ресурсов по территориям регламентировано Временным положением о порядке формирования территориальных кадастров природных ресурсов и объектов, утвержденным Минприроды России 17 августа 1995 года.

Другими источниками экологической информации являются Красные книги редких и исчезающих животных и растений; государственный Регистр потенциально опасных химических и биологических веществ; другие документы о загрязнителях ОС. В Российской Федерации в соответствии с ст. 60 Закона об ООС, Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 г. № 158 «О Красной книге Российской Федерации» ведутся Красная книга Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации.

Красная книга Российской Федерации (далее Красная книга) является официальным документом, содержащим свод сведений о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (объектов животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории России, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Красная книга ведется МПР России и его территориальными органами во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, Российской академией наук, а также органами исполнительной власти субъектов Федерации. Ведение Красной книги включает:

сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира;

организацию мониторинга состояния объектов животного и растительного мира;

создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира;

занесение в установленном порядке в Красную книгу РФ (или исключение из нее) объектов животного или растительного мира;

подготовку к изданию, издание и распространение Красной книги;

подготовку и реализацию предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков, с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу;

выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу;

выдачу разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу.

Основанием для занесения в Красную книгу или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные об опасном сокращении его численности и (или) ареала, о неблагоприятных изменениях условий существования этого объекта или другие данные, свидетельствующие о необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению.

Основанием для исключения из Красной книги или изменения категории статуса того или иного объекта животного или растительного мира служат данные о восстановлении его численности и (или) ареала, о положительных изменениях условий его существования или другие данные, свидетельствующие об отсутствии необходимости принятия специальных мер по его сохранению и восстановлению, а также в случае его безвозвратной потери (вымирания).

Учреждение и порядок ведения Красных книг субъектов Российской Федерации определяются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (например, постановлением главы администрации Московской области от 11 июня 1996 г. № 257-ПГ установлен порядок ведения Красной книги Московской области, издание которой должно осуществляться не реже одного раза в 10 лет; впервые этот экологический документ был издан в конце августа 1998 г.).

Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ -- способ государственной регистрации этих веществ. Регистр ведется по единой для России системе и включает в себя информацию о назначении, номенклатуре, производстве и применении названных веществ; о их свойствах, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Государственной регистрации подлежат потенциально опасные химические и биологические вещества природного и искусственного происхождения, производимые на территории России и закупаемые за рубежом для использования в народном хозяйстве и быту.

Государственная регистрация осуществляется на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических и экологических нормативов в отношении безопасности веществ для здоровья человека и природных ресурсов, для окружающей среды, а также с учетом мер индивидуальной и коллективной защиты здоровья человека и окружающей среды при производстве и применении (использовании) потенциально опасных химических и биологических веществ.

Порядок ведения данного регистра установлен постановлением Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. Кроме того, в приказе Минздрава России от 11 июня 1997 г. № 181 говорится о создании территориальных банков данных потенциально опасных химических веществ при центрах Госсанэпидемнадзора в субъектах Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1410 создан Единый государственный фонд данных о состоянии ОС, ее загрязнении. Основная задача Фонда -- накопление и сохранение информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении в целях обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил и населения страны.

Фонд -- это упорядоченная постоянно пополняемая совокупность документированной информации о состоянии ОС, ее загрязнении, получаемая в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, физических и юридических лиц (независимо от их организационно-правовой формы) в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния ОС и ее загрязнения.

Единый государственный фонд данных составляют документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областей. Централизованный учет документов этого фонда, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях осуществляются Всероссийским научно-исследовательским институтом гидрометеорологической информации -- Мировым центром данных -- в порядке, установленном Росгидрометом.

Государственный доклад о состоянии окружающей среды в Российской Федерации -- официальный документ, содержащий информацию о качестве ОС, состоянии природных ресурсов и т.п., предназначенную для государственных органов управления и населения, служащий основой для уточнения приоритетных областей и направлений природоохранной деятельности, а также программ, направленных на улучшение экологической обстановки в России. Разработка доклада осуществляется МПР России с участием заинтересованных министерств и ведомств. Названный доклад (ежегодный) состоит из трех частей: Часть I. Качество природной среды и состояние природных ресурсов; Часть II Воздействие народного хозяйства на ОС; Часть III. Государственное регулирование природопользования и ООС.

1.3 Экологическая экспертиза и лицензирование, сертификация и контроль

1.3.1 Экологическая экспертиза

В соответствии со ст. 33 Закона об ООС экологическая экспертиза (далее ЭЭ) проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области ООС. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» (далее закон об ЭЭ).

В настоящее время в России ЭЭ является единственной узаконенной превентивной мерой, способной не допустить строительства объектов, реализации программ, нормативных актов, иных решений в ущерб экологической безопасности и, следовательно, правам граждан на охрану здоровья и благоприятную ОС.

Экологическая экспертиза -- установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности объекта экологическим требованиям (с использованием данных по оценке воздействия на ОС) и определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

В соответствии со ст. 3 Закона об ЭЭ она основывается на следующих основных принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

-- обязательности проведения экспертизы до принятия решений о реализации ее объекта;

-- комплексности оценки воздействия на ОС хозяйственной и иной деятельности и ее последствий;

-- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экспертизы;

достоверности и полноты информации, представляемой на экспертизу;

независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий;

научной обоснованности, объективности и законности заключений экспертизы;

гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

ответственности экспертов и других заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экспертизы (приложения, схема № 4).

В соответствии со ст. 4 Закона об ЭЭ она может быть двух видов: государственная (обязательная) и общественная (добровольная).

Государственная экологическая экспертиза (ст. 10) организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области ЭЭ в порядке, установленном Законом об ЭЭ и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Федерации и проводится на федеральном уровне и уровне субъектов. В соответствии с Положением о МПР России (п.6, ч.7) оно обеспечивает организацию и проведение государственной ЭЭ запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию водохозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов и их водоохранных зон, проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр.

Объекты государственной ЭЭ федерального уровня закреплены в ст. 11 Закона об ЭЭ (проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на ОС; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения; проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги и др.); уровня субъектов Федерации -- в ст. 12 этого Закона (все виды градостроительной документации; проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого- разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ; и др.).

Порядок проведения государственной ЭЭ утвержден постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698. Государственная ЭЭ проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области ЭЭ для конкретного объекта. О процедуре организации и проведении государственной ЭЭ принят приказ МПР России от 27 сентября 2001 г. № 648. В этой же связи ранее был принят приказ Госкомэкологии от 17 июня 1997 г. № 280 «Об утверждении Регламента проведения государственной экологической экспертизы».

ЭЭ включает следующие основные стадии:

представление материалов в МПР России или его территориальные органы;

регистрация, проверка полноты и достаточности представляемых материалов;

формирование комиссии государственной ЭЭ;

-- подготовка индивидуальных, групповых заключений и сводного заключения экспертизы; подписание и утверждение заключения государственной ЭЭ.

Результатом проведения государственной ЭЭ является заключение -- документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на ОС хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта государственной ЭЭ, одобренный квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение ЭЭ, выданному специально уполномоченным государственным органом. К заключению государственной ЭЭ могут прилагаться особые мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой комиссией заключением. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем, всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.

За нарушения законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе Законом об ЭЭ предусмотрена уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая ответственность (ст. 31-34). В соответствии со ст. 30 данного закона нарушителями законодательства об ЭЭ могут быть как заказчики документации об ЭЭ и другие заинтересованные лица, с одной стороны, так и руководители специально уполномоченных государственных органов, руководители экспертных комиссий, с другой.

Закон об ЭЭ формулирует следующие нарушения законодательства со стороны заказчика экспертизы:

не предоставление документации на экспертизу;

фальсификация материалов, сведений и данных, предоставляемых на экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения;

принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения;

создание препятствий организации и проведению экспертизы;

уклонение от предоставления экспертам необходимых материалов, сведений и данных;

реализация экспортируемого объекта без положительного заключения государственной экспертизы;

осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение экспертизы.

Нарушения законодательства, допускаемые руководителями специальных государственных органов и руководителями и уполномоченными экспертных комиссий в области государственной экологической экспертизы сводятся к следующему:

нарушение установленных законодательством правил и порядка проведения экспертизы;

нарушение порядка формирования и организации деятельности экспертных комиссий;

неисполнение своих обязанностей;

нарушение порядка расходования средств, направленных заказчиком на проведение экспертизы;

несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству;

необоснованность выводов заключения экспертизы;

фальсификация выводов заключения государственной экологической экспертизы и др.

Общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе граждан либо органов местного самоуправления и общественных объединений и проводится или до проведения государственной ЭЭ, или одновременно с ней общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является ООС, включая проведение ЭЭ. Заявление этой организации должно быть зарегистрировано органами местного самоуправления.

В настоящее время в России действует ряд крупных природоохранных общественных организаций, среди которых следует назвать, в частности: Всероссийское общество охраны природы (ВООП); Социально-экологический союз (Со-ЭС); Конструктивное экологическое движение «Кедр»; Фонд имени В.И. Вернадского.

Проведение государственной экологической экспертизы при выдаче лицензии на использование недр является обязательным (см. приложение 1).

1.3.2 Экологическое лицензирование

Закон об ООС (ст. 30) предусматривает лицензирование отдельных видов деятельности в области ООС. Перечень этих видов устанавливается федеральными законами.

Экологическое лицензирование -- деятельность уполномоченных государственных органов по выдаче лицензий (разрешений) предприятиям, организациям и учреждениям, а также физическим лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на природопользование или осуществление хозяйственных и иных работ, касающихся ООС.

К экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, относятся: непосредственное природопользование и ООС от вредных воздействий (например, экологическое аудирование, промышленное рыболовство и др.); деятельность, не являющаяся природоохранной, но имеющая для последней значение (хранение нефтепродуктов, производство дезинфекционных средств и др.).

В России лицензируются следующие виды деятельности в области экологии:

утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов (кроме радиоактивных);

проведение природоохранных работ на территориях (акваториях), хозяйственных и природных объектах;

экологическая паспортизация оборудования, производств, предприятий, производственных природных объектов, территорий;

проведение экологического аудирования производств предприятий, природопользователей и субъектов предпринимательства;

оценка экологической безопасности материалов, веществ, технологий, оборудования, промышленных производителей промышленных объектов;

утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение опасных для окружающей природной среды материалов и веществ;

экологический консалтинг;

проведение работ по оценке воздействия на ОС проектируемых и действующих предприятий, в том числе разработка раздела «Охрана окружающей среды» в составе предпроектной и проектной документации.

Документами, отражающими и подтверждающими результаты лицензирования являются:

лицензии (на комплексное природопользование);

разрешения (на выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов);

ордера (лесорубочный, лесной билеты).

Лицензия на комплексное природопользование -- документ, устанавливающий экологические требования, ограничения, предельные объемы использования природных ресурсов и загрязнения ОС, условия природопользования для предприятий.

Субъекты Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления утверждают порядок выдачи лицензий на комплексное природопользование соответствующих регионов, территорий. Перечень предприятий, обязанных получить лицензию на комплексное природопользование, устанавливается исполнительными органами власти субъектов Федерации по представлению территориальных органов МПР России. Критериями отнесения предприятий к указанному перечню служат масштаб хозяйственного воздействия предприятия на окружающую среду, использование предприятием нескольких видов природных ресурсов и степень экологической безопасности вида деятельности.

Лицензия на комплексное природопользование для предприятий, хозяйственная деятельность которых связана с использованием природных ресурсов и объектов, имеющих в соответствии с действующим законодательством федеральное значение, выдается органами МПР России.

Лицензия на комплексное природопользование служит основанием для заключения договора на комплексное природопользование (закрепляющего права на использование природных ресурсов и воздействие на окружающую среду, условия, при которых данная деятельность должна осуществляться, размеры платежей за пользование природными ресурсами, ответственность сторон) между предприятием и государственным органом исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.