Возможности права в обеспечении экологической безопасности человека, рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды

В лицензии на комплексное природопользование указываются:

-- данные о предприятии, получившем лицензию;

данные о целевом назначении работ, связанных с при-родопользованием;

границы территории (земельного участка), предоставляемой для ведения работ, связанных с природопользованием;

перечень используемых природных ресурсов, лимиты (предельные объемы) их изъятия или использования;

перечень, нормативы и лимиты выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещаемых отходов;

уровни загрязнения компонентов природной среды до начала хозяйственной деятельности и предельные уровни загрязнения компонентов природной среды;

план природоохранных мероприятий;

особые экологические требования, при которых допускается хозяйственная деятельность;

сроки действия лицензии и установленных в ней экологических ограничений;

ответственность за несоблюдение предприятием требований и условий, содержащихся в данной лицензии, в порядке, установленном законодательством.

Такая лицензия действует в течение установленного в ней срока, но не более 5 лет. Решение о продлении срока лицензии принимается органами, выдавшими лицензию, на основании письменного заявления предприятия, подаваемого не позднее одного месяца до истечения срока. Решение об отказе в выдаче лицензии (или продлении срока ее действия) должно направляться заявителю в письменной форме с указанием причины отказа.

Бланки лицензий на комплексное природопользование являются документами строгой отчетности, печатаются типографским способом, имеют серию и номер. Лицензия на комплексное природопользование скрепляется подписью и печатью и хранится на предприятии. Копии лицензии находятся в органе, выдавшем лицензию, и в органе исполнительной власти района города, на территории которого осуществляется природопользование.

1.3.3 Экологическая сертификация, аудит и контроль

В соответствии со ст. 31 Закона об ООС экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации и может быть обязательной или добровольной. Обязательная экологическая сертификация проводится в порядке, определенном Правительством РФ.

Экологическая сертификация -- деятельность специально уполномоченных органов по подтверждению соответствия сертифицированного объекта (продукция, технологические процессы, отходы производства и потребления, природные ресурсы, объекты ОС, экологические услуги) установленным в отношении него экологическим требованиям.

Экологическая сертификация как одна из мер по охране ОС и экологических прав человека имеет сходство с экологической экспертизой, целью которой является определение соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Отличие между этими мерами -- в объекте. Объектами экспертизы всегда являются предпроектные, проектные и пред-плановые документы, а объектами экологической сертификации -- готовая продукция.

С помощью экологической сертификации решается ряд важных задач по обеспечению рационального использования природных богатств, ООС и здоровья людей от вредного воздействия экологически потенциально опасной продукции или услуг. Она способствует:

1) предупреждению появления на рынке и реализации экологически опасных продукции и услуг и соответственно предупреждению вреда ОС;

внедрению экологически безопасных технологических процессов и оборудования;

производству экологически безопасной продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, повышению ее качества и конкурентоспособности;

4) созданию условий для организации производств, отвечающих установленным экологическим требованиям;

5) совершенствованию управления хозяйственной и иной деятельностью;

6) предотвращению ввоза в страну экологически опасных продукции, технологий, отходов, услуг;

7) интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнению международных обязательств.

Экосертификация может быть обязательной (с 1996 г. -- только сертификация экологической безопасности производств, предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные технологии) и добровольной (в дальнейшем, по мере развития законодательной базы, отдельные направления добровольной экосертификации будут переводиться в режим обязательной).

Для проведения обязательной экологической сертификации МПР России составляет и утверждает Перечни объектов, подлежащих обязательной экосертификации.

Добровольная экологическая сертификация проводится по инициативе заявителя природопользователя или юридического лица, выполняющего распорядительные функции в области использования природных ресурсов, на основе договора между органом по сертификации и заявителем.

Ряд конкретных требований в сфере экологической сертификации установлен Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей». Перечни товаров (работ, услуг), подлежащих обязательной сертификации, утверждаются Правительством Российской Федерации. Общие требования относительно экологической сертификации установлены также в Законе Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг».

Отношения по экологической сертификации регулируются также рядом подзаконных нормативных актов. Это -- постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 1994 г. «О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и опасные технологии»; Порядок проведения сертификации продукции, утвержденный постановлениями Госстандарта России от 1 и от 21 сентября 1994 г.; Положение о порядке экологического контроля автотранспортных средств с введением экологического сертификата автотранспортного единого образца, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 8 июня 1996 г. и др.

Регулирование экологической сертификации на федеральном уровне осуществляется на основе таких ведомственных актов, как Основные положения системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации), утвержденные приказом МПР России от 23 января 1995г.; Руководящие документы (РД) по природоохранной сертификации: Федеральная система природоохранной сертификации РД 001-93 и др.

Государственным органом, ответственным за формирование и реализацию государственной политики в области сертификации в сфере ООС, является МПР России. Для выполнения названных функций МПР созданы специальные подразделения: Руководящий комитет по экосертификации, Научно-техническая комиссия по экосертификации, Научно-методический центр системы экологической сертификации. Органами по экосертификации могут быть территориальные подразделения МПР России, подведомственные ему организации или другие независимые организации.

Экосертификаты выдаются на срок до пяти лет. Конкретный срок действия сертификата устанавливает выдающий его орган.

Продукция, на которую выдан сертификат, маркируется знаком соответствия, принятым в Системе экологической сертификации. Знак соответствия ставится на изделие и (или) тару, упаковку, сопроводительную техническую документацию. Право маркирования продукции знаком соответствия предоставляется изготовителю (продавцу) лицензией, выдаваемой органом по сертификации.

Что касается маркировки «экологически чистый продукт» питания, то в мировой практике нет единых правил и договоренностей относительно того, что же считать такой продукцией. Поэтому российский производитель заявлением на упаковке своего продукта подчеркивает, скорее, особые свойства этого продукта (например, «выращено без использования агрохимикатов», «выращено в благополучной в экологическом отношении местности», «не содержит консервантов» и т.п.). Требованиям, предъявляемым к пищевым продуктам в Российской Федерации, включая сертификацию, посвящен Федеральный закон от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Экологический аудит в соответствии со ст. 1 Закона об ООС -- это независимая комплексная документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.

Другими словами, экологическое аудирование (аудит) это проверка и оценка деятельности юридических лиц и граждан- предпринимателей по обеспечению рационального природопользования и ООС от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, проводимые для выявления прошлых и существующих эко-логически значимых проблем. Оно представляет собой пред-принимательскую деятельность экологических аудиторов или экологических аудиторских организаций по осуществлению независимых вневедомственных проверок хозяйственной деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, и выработке рекомендаций по снижению негативного воздействия на окружающую среду и здоровье населения.

К основным принципам экологического аудита относятся:

объективность и независимость аудиторов от проверяемого субъекта хозяйственной деятельности, собственников и руководителей экологических аудиторских организаций и третьих лиц при проведении экологического аудита;

компетентность аудиторов в вопросах охраны окружающей среды, природопользования и специфики обследуемого субъекта хозяйственной деятельности;

достоверность и полнота информации, предоставляемой субъектом хозяйственной деятельности;

комплексность экологического аудита (охват всех аспектов воздействия на окружающую среду);

конфиденциальность информации, полученной в результате проведения экологического аудита;

ответственность аудиторов за результаты проводимых исследований.

Проведение экологического аудирования регулируется действующим в настоящее время приказом Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. № 181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России» и включает в себя проверку системы внутреннего финансового контроля объек-та, соблюдение законодательства и соответствия ему документации, проверку бухгалтерского учета и отчетности.

Экологический аудит проводится:

для обоснования экологической стратегии и политики предприятия;

для определения приоритетов при планировании природоохранной деятельности предприятия, выявления дополнительных возможностей ее осуществления;

для проверки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности природоохранного законодательства;

для повышения эффективности регулирования воздействия субъекта хозяйственной деятельности на окружающую среду;

для снижения риска возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением окружающей среды.

Экологический аудит принято разделять на два вида: инициативный и обязательный. Инициативный аудит проводится по решению субъекта хозяйственной деятельности, самостоятельно определяющего цели и задачи аудита. Обязательный аудит осуществляется специально уполномоченными государственными органами управления природными ресурсами и ООС в отношении экологически опасных предприятий и видов деятельности.

Право на проведение экологического аудита в соответствии с приказом Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. № 436 «О проведении практических работ по ведению экологического аудирования в Российской Федерации» может быть предоставлено только аттестованным специалистам.

По результатам аудита составляется экологическое аудиторское заключение и справка об аудиторской проверке природоохранной деятельности хозяйствующего субъекта.

Экологический контроль -- система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области ООС, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области ООС.

В соответствии со ст. 64 Закона об ООС задачами экологического контроля являются:

обеспечение органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридически ми и физическими лицами исполнение законодательства в области ООС, соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в этой области;

обеспечение экологической безопасности посредством: 1) наблюдения за состоянием ОС и ее изменения под влиянием хозяйственной и иной деятельности (мониторинг); 2) проверки выполнения планов мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению ОС, соблюдения требований природоохранительного законодательства и нормативов качества ООС. В литературе по природопользованию такой вид контроля часто называют государственным инспекционным контролем.

К функциям экологического контроля относятся:

предупредительная -- заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке соблюдения ими правовых требований, должны быть, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении экологических правонарушений;

информационная -- связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных объектов;

карательная -- проявляется в применении к нарушите-лям предусмотренных законодательством санкций по результатам соответствующих поверок.

Экологический контроль (п. 2 ст. 64 Закона об ООС) принято делить на четыре вида: государственный, муниципальный, производственный и общественный.

Государственный экологический контроль (ст. 65-66 Закона об ООС). Его основной особенностью является то, что он производится от имени государства, а главной задачей -- обеспечение выполнения всех норм по рациональному природопользованию и ООС от загрязнения всеми субъектами природопользования -- от государственных органов до граждан.

Общий государственный контроль осуществляют органы общей компетенции: Президент, Федеральное Собрание, представительные органы субъектов Федерации, Правительство Российской Федерации, правительства субъектов и органы местного самоуправления. Специальный государственный контроль осуществляют специально уполномоченные государственные органы: МПР России, Росгидромет, Росземкадастр и т. д. и др.

Например, в соответствии с Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха (утв. постановлением Правительства РФ от 15нваря 2001 г. № 31), государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют МПР России и его территориальные органы, которые, в свою очередь, взаимодействуют с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными и другими организациями и гражданами. Кроме того, право на осуществление государственного контроля за охраной атмосферного воздуха имеют должностные лица МПР России, его территориальных органов, являющиеся государственными инспекторами по охране природы. МПР и его территориальные органы осуществляют государственный контроль за охраной атмосферного воздуха во взаимодействии:

с Минздравом России -- по вопросам соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха, требований охраны атмосферного воздуха от загрязнения при строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на качество атмосферного воздуха, а также при проведении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха; нормативов вредных физических воздействий; выполнения федеральных целевых программ и программ субъектов Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;

с Росгидрометом -- по вопросам использования данных о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха и. прогнозах изменения его качества при установлении предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, проведения наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в ходе производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, обеспечения информирования государственных органов надзора и контроля об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей природной среде; регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий; контроля за действиями, направленными на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений;

с другими органами исполнительной власти на основе соглашений, заключенных между ними. МПР России и его территориальные органы при осуществлении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха обеспечивают контроль за:

соблюдением стандартов, нормативов, правил и иных требований охраны атмосферного воздуха, в том числе проведения производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вре-менно согласованных выбросов, предельно допустимых нормативов вредных химических воздействий на атмосферный воздух и других условий, установленных разрешениями на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него;

выполнением программ и мероприятий по охране атмосферного воздуха;

осуществлением мер в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации по охране атмосферного воздуха;

выполнением заключений государственной экологической экспертизы;

проведением инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработкой предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух;

внедрением малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха;

осуществлением мероприятий по улавливанию, утилизации, обезвреживанию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сокращению или исключению таких выбросов;

осуществлением мероприятий по предупреждению и устранению аварийных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также по ликвидации последствий его загрязнения;

-- осуществлением учета вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников;

-- наличием предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха сооружений, оборудования, предназначенных для очистки и контроля выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также за соблюдением установленных правил их эксплуатации;

-- обеспечением своевременного вывоза загрязняющих атмосферный воздух отходов с территорий объектов хозяйственной и иной деятельности на специализированные места складирования или захоронения таких отходов, а также на другие объекты хозяйственной и иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья;

-- выполнением предписаний государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих государственный контроль за качеством атмосферного воздуха, об устранении нарушении требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

-- проведением и эффективностью мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при неблагоприятных метеорологических условиях;

-- соответствием новых технологий, техники, материалов, веществ и другой продукции, а также технологического оборудования и других технических средств установленным требованиям охраны атмосферного воздуха;

наличием выданных в установленном порядке сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха;

наличием выданных в установленном порядке сертификатов, подтверждающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов;

-- соблюдением иных требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

Кроме того, МПР России утверждает инструктивные и методические документы, а также дает разъяснения по вопросам осуществления государственного контроля за охраной атмосферного воздуха.

Государственный экологический контроль проводится в предупредительной и текущей формах. Предупредительный контроль осуществляется на стадиях планирования или проектирования хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказать вредное воздействие на ОС, реализации проекта, ввода объекта эксплуатацию.

Текущий контроль реализуется на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования. Данная форма контроля осуществляется в отношении соответствующих объектов:

-- в области использования и охраны земель (постановление Совета Министров -- Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель»);

в области использования и охраны недр (постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 132 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»);

в области обеспечения карантина растений на территории -- в форме государственного фитосанитарного контроля (Федеральный закон от 15 июля 2000 г. «О карантине растений»);

в области использования и охраны водных ресурсов;

в лесном хозяйстве;

в сфере охраны атмосферного воздуха (постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 1292 «О специально уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха»);

в сфере охраны животного мира.

Муниципальный экологический контроль в области ООС (ст. 68 Закона об ООС) осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Например, в соответствии со ст. 61 Устава Смоленской области к предметам ведения местного самоуправления относится: а) принятие и изменение устава муниципального образования, контроль за его соблюдением; б) муниципальные финансы; в) местные налоги и сборы; г) муниципальная собственность; д) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; е) жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, планировка и застройка населенных пунктов; ж) транспортные перевозки местного значения, муниципальные дороги; з) муниципальное энерго-, газо-, тепло- и водоснабжение; и) торговое, бытовое обслуживание населения и защита прав потребителей; к) муниципальное дошкольное, школьное, дополнительное и профессиональное образование; л) муниципальное здравоохранение, санитарное благополучие населения; м) развитие физической культуры и спорта; н) социальная поддержка населения; о) природопользование, охрана окружающей природной среды; п) сохранение, развитие местных исторических и культурных традиций; р) охрана общественного порядка. Из перечисленного выше явствует, что большинство вопросов напрямую или косвенно связаны с ООС, а следовательно, и с контролем за ее состоянием.

Производственный экологический контроль (ст. 67 Закона об ООС) осуществляется с целью обеспечения мероприятий по ООС, рациональному природопользованию и восстановлению природных ресурсов в процессе хозяйственной и иной деятельности. Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и местного самоуправления, осуществляющие государственный и муниципальный контроль. Данный вид контроля реализуется руководителем предприятия, руководителями производственных подразделений и экологических служб.

Общественный экологический контроль (п. 3 ст. 68 Закона об ООС) реализует право каждого на благоприятную ОС; он осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями согласно их уставам и законодательству. Результаты общественного экологического контроля представляются в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органы местного самоуправления и подлежат обязательному рассмотрению этими органами. По своей сути это форма участия граждан, трудовых коллективов и общественных экологических объединений в обеспечении выполнение или в контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Основными его формами являются:

выяснение мнения граждан путем участия их в референдумах, собраниях, сходах (вопросы по поводу отвода земель, строительства и др.);

общественные слушания;

общественная экологическая экспертиза;

затребование информации о природоохранной деятельности и состоянии ОС;

обжалование в судах незаконных действий в сфере экологии.

В практическом плане есть смысл различать конкретные виды и формы государственного экологического воздействия. В этом аспекте существует различие между понятиями «экологический контроль» и «экологический надзор». Экологический контроль -- это наблюдение с целью проверки, т. е. относительно пассивная форма, в то время как экологический надзор -- проверка соответствия выявленного в процессе контроля экологическим требованиям. Последний характеризуется рядом признаков: во-первых, это динамичная (активная) форма государственного экологического управления; во- вторых -- стадия процесса системного государственного регулирования для обеспечения выполнения эколого-правовых требований; в-третьих, это способ организационно-правового обеспечения сохранности экологической системы.

Предупредительное государственное воздействие на экологических правонарушителей при условиях, определенных законодательством, «перерастает» в правоохранительную (принудительную) форму. Это выражается в применении общих правовых (административных, уголовных, гражданских) и специальных мер (предупреждение, приостановление, закрытие) государственного воздействия. К соответствующим мерам следует отнести: платежи за незаконную деятельность в области добычи природных ресурсов, за их изъятие сверх лимитов, сверхнормативное загрязнение любого вида; ограничение, приостановление и прекращение любого вида хозяйственной и иной деятельности; применение мер ответственности; специальные меры, обеспечивающие ограничительный и запретительный режим особо охраняемых природных территорий, объектов, зон; меры защиты особо охраняемых видов животных и растений, занесенных в Красную книгу.



1.4. Экологическая культура, воспитание, образование и маркетинг

Глава XIII Закона об ООС называется: «Основы формирования экологической культуры». Для достижения этой цели вводится система всеобщего и комплексного экологического образования, которая включает в себя все ступени -- от дошкольного до высшего вузовского и послевузовского образования, переподготовку и повышение квалификации специалистов, распространение экологических знаний через СМИ, музеи, библиотеки, учреждения культуры, организации туризма и спорта. В этой связи следует подчеркнуть важность подготовки и переподготовки руководителей организаций и специалистов в области ООС и экологической безопасности, которые ответственны за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, могущей оказывать негативное воздействие на ОС. Это достигается путем экологического просвещения, посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии ОС и об использовании природных ресурсов.

Овладение минимумом экологических знаний, необходимым для формирования экологической культуры граждан, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний. В соответствии с профилем в средних и высших образовательных учреждениях предусматривается преподавание специальных дисциплин по охране окружающей среды и рациональному природопользованию.

В 1995 г. завершился период формирования научно обоснованных понятий и положений, определяющих место и роль экологического образования в системе мер по обеспечению национальной безопасности России. В соответствии с Законом об ООС в стране устанавливается система всеобщего непрерывного экологического образования населения. Так, в соответствии с поручением Правительства РФ от 16 февраля 1997 г. Госкомэкология и Минобразования России разработали федеральную целевую программу «Экологическое образование населения России», рассчитанную на период до 2010 г.

С учетом места и роли, целей и задач экологического образования населения в современных условиях развития России стратегия в этой области заключается в создании системы все-общего непрерывного экологического образования населения (комплекса программных мероприятий), включающей:

-- нормативно-правовую базу;

систему управления;

систему информационной поддержки;

научное и учебно-методическое обеспечение;

-- кадровое обеспечение;

--широкую сеть государственных и общественных эколого-образовательных структур;

систему контроля эффективности экологического образования населения;

международное сотрудничество;

подпрограмму «Экологическая литература для населения».

В 1999 г. более 170 образовательных учреждений высшего профессионального образования страны готовили специалистов экологического профиля; большинство образовательных учреждений имеют экологические кафедры. В настоящее время в России сформирована достаточно стройная система подготовки специалистов. Экологов готовят по специальностям «Экология» и «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов», а также по специальностям «Природопользование», «Биоэкология», «Геоэкология», «Агроэкология», «Мелиорация, рекультивация и охрана земель», «Инженерная защита окружающей среды», «Радиационная безопасность человека и окружающей среды».

Руководители предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на ОС и здоровье человека, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний. Во исполнение Указов Президента Российской Федерации «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» от 7 февраля 1995г. № 103 и «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» от 3 сентября 1997 г. № 983 Госкомэкологии России в 1997 г. осуществляла переподготовку и повышение квалификации служащих центрального аппарата и территориальных органов в различных организациях и учреждениях.

Для воспитания бережного отношения к природе, к рациональному использованию ее богатств в России распространяются экологические знания государственными органами, об-щественными объединениями, средствами массовой информации (приказ Минприроды России от 21 июля 1995 г. № 295 «О мерах по созданию системы регулярного информирования населения через средства массовой информации об экологической и радиационной обстановке в различных регионах Российской Федерации»).

Несмотря на то, что в последние годы общее количе-ство экологических изданий в России заметно сократилось, регулярно издается газета «Зеленый мир», выходит международный журнал Федерального Экологического фонда РФ «ЭКОС», в 1994 г. было создано Российское экологическое федеральное информационное агентство.

Глава XII Закона об ООС посвящена также целям научных исследований в области ООС; в ней установлено, что научные исследования в этой области проводятся для социального, экономического и экологически сбалансированного развития России, создания научной основы ООС, разработки научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению ОС, обеспечению устойчивого функционирования экологических систем, рациональному природопользованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Целями научных исследований в названной области являются:

разработка научных концепций, планов и прогнозов сохранения и восстановления ОС;

оценка последствий негативного воздействия деятельности человека на ОС;

совершенствование законодательной базы, разработка нормативов, стандартов и других документов в данной области;

разработка и совершенствование показателей комплексной оценки воздействия на ОС, новых способов и методик их определения;

разработка программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия и др.

К положительным изменениям можно отнести появление на телевидении ряда программ, посвященных экологическим темам; в регионах выпускаются периодические издания по ООС: Республика Башкортостан -- газета «Зеленый дом»; Чувашская республика -- газета «Кладовая природы»; Астраханская область -- газета «Эковестник»; Воронежская область -- экологическая газета «Бумеранг»; Саратовская область -- экологический вестник «Набат»; город Но-вокузнецк -- «ЭКОбюллетень».

Российская академия наук, отраслевые академии наук, гоударственные органы по науке и технике, ООС, образованию, научные и образовательные учреждения разрабатывают и утверждают комплексные программы и планы научных исследований в области охраны и оздоровления ОС, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, создают необходимые условия для эффективных экологических исследований и внедрения полученных результатов.

Ученые и специалисты научных учреждений принимают участие в разработке и реализации комплексных целевых экологических программ (международных, республиканских, региональных), проектных работах, входят в составы научно-технических и экспертных советов, дают заключения по экологической экспертизе проектов, оказывают помощь в решении практических задач рационального природопользования и ООС, участвуют в формировании экологической культуры общества.

Маркетинговый механизм управления охраной окружающей среды. Аспекты экологически ориентированного маркетинга в мировом сообществе связаны с быстрым развитием технологий и процессов, снижающих воздействие на ОС, а также с ускоренным формированием рынка экологических услуг, который естественно требует соответствующего развития маркетинговых средств управления. К основным маркетинговым направлениям в этой области следует отнести:

формирование финансовых структур поддержки экологических действий;

экологическую оценку (аудит) уровня воздействия на ОС;

экологическое страхование действий компаний;

изменение форм отчетности деятельности производителей;

новые формы рекламы;

формирование новых принципов торговли (например, продажа экологически чистых продуктов). Маркетинговый механизм управления охраной ОС основан на типологии рыночных методов. В настоящее время известны следующие основные группы методов управления:

* административное регулирование -- введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, которые должны соблюдать фирмы-производители, а также осуществление прямого контроля и лицензирования процессов природопользование;

* экономические стимулы, направленные на то, чтобы заинтересовать фирму-производителя в рациональном природопользовании;

* система платежей за загрязнение и экологических налогов;

* распределение прав на загрязнение и компенсационные платежи.

Данные методы необходимо использовать на различных стадиях маркетингового процесса, воздействующего на ОС. Это воздействие зависит от состава первичных ресурсов, специфики производственного процесса и применяемых природоохранных технологий, формирующих выбросы в ОС.

Особая роль здесь отводится платежам и налогам за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, за использование первичных ресурсов, конечную продукцию или технологию. Плата должна соответствовать социально-экономическому вреду от загрязнения или определяться по какому-либо иному показателю (например, экономической оценке ассимиляционного потенциала ОС). Платежи и налоги предоставляют максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс. Если природоохранные издержки низки, то фирма сократит выбросы, вместо того чтобы платить налог. Предполагается, что она может сократить их до оптимального уровня, когда прирастающие затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа.

Пользователь какого-либо ресурса платит за него так же, как за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.

Платежи пользователей на покрытие административных расходов могут включать плату за получение лицензии, а также другие номинальные платежи, соответствующие величине выбросов и покрывающие издержки на раздачу лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загрязнение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего, их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии.

Субсидии представляют собой специальные выплаты фирмам-загрязнителям за сокращение выбросов. Среди субсидий наиболее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, займы с уменьшенной ставкой процента, гарантии займов, обеспечение ускоренной амортизации природоохранного оборудования, средства на регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции.

Если считать, что права собственности на ОС принадлежат всему обществу, то фирмы-загрязнители должны нести обязательную ответственность за причиненный вред. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражают предельный вред, определенный до акта выброса, то в системе обязательной ответственности за вред плата рассчитывается по факту каждого выброса (после него) ими вредных веществ. Иначе говоря, нанесшая вред фирма обязана либо каким-то образом его компенсировать, либо провести очистку нарушенного природного объекта, либо выплатить компенсации пострадавшим, либо предпринять другие меры. С этой целью оформляются специальные документы, закрепляющие обязательства на осуществление природоохранной деятельности под соответствующий залог. Данный подход эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко определить.

Необходимо различать аварийные выбросы и восстановление экосистемы после осуществления определенной деятельности рекультивация земель. В первом случае фирма может спрогнозировать будущий вред и принять все меры, чтобы его не допустить. Но если вред будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут быть активы фирмы, в том числе страховой полис, и т.п. Во втором случае примерные масштабы будущего вреда известны, если речь идет, например, о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вносимый фирмой. Если она проведет рекультивацию земель самостоятельно, то получит свой депозит обратно, если нет, то суммы депозита должно хватить, чтобы провести рекультивацию. Свою ответственность за вред загрязнитель может переложить на посредника, внося плату за загрязнение по ставкам, соответствующим экономической оценке ассимиляционного потенциала. Он, как сказано выше, оплачивает в том числе ущерб, т.е. должен рассчитаться с жертвой загрязнения.

Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (залогов) используется для создания стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей возможное загрязнение, вносится вклад, который возвращается с процентами после утилизации отходов (например, покупка батареек, напитков в жестяных банках и т.п.). Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилизации отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ.

Информационные системы, служащие для обеспечения полноты информации и свободы ознакомления с нею, играют роль, подобную экономическим стимулам. Если фирмы предоставляют всю информацию, то потребители или жители близлежащих территорий оповещаются о размерах загрязнения или вредных веществах в продукции. Информированность (антиреклама) изменяет спрос на продукцию, обеспечивает сокращение загрязнения, ведет к переработке соответствующих первичных ресурсов или изменению технологий.

Комплексная система маркетинговых мер для решения экологических проблем включает в себя:

1) коммерческо-хозяйственный механизм;

2) общественно-правовой механизм;

3) маркетингово - управленческий механизм;

4) нормативно-технические условия при разработке товара на уровне НИОКР;

5) информационное обеспечение как составной элемент маркетинг- микса;

6) структурную перестройку маркетинговой цепочки, включающей производство, товародвижение и потребление;

7) экологическую экспертизу (государственную, научную, общественную, коммерческую.

Важно при этом использовать рыночные методы, которые в наибольшей мере способствуют эффективному решению экологических проблем. Эта плата за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир) и за загрязнение ОС (выбросы, сбросы и т.п.), экологическое налогообложение, кредитный механизм в области природопользования, система внебюджетных экологических фондов и банков, экологическое страхование.

В рамках маркетинговой системы формирования спроса и стимулирования сбыта (ФоССтиС) имеются возможности по применению таких методов, как экономическое стимулирование ООС, а также лицензирование и организацию системы договоров в области природопользования.

Ценообразование на продукцию природоэксплуатирующих и природохозяйственных отраслей, особенно экологически чистые продукцию и технологию, необходимо предусмотреть так же четко, как и экологическое предпринимательство. С этой экономической категорией тесно связана система экологической сертификации. Ее внедрение позволит поставить вопрос о формировании рынка экологических работ, товаров и услуг (маркетинг, инжиниринг, лизинг, биржи и др.).

Необходимость активного внедрения рыночных механизмов при организации природопользования подсказывает опыт США, Японии, ФРГ, где применяется так называемый бабл-принцип (принцип «пузыря»): в качестве источника загрязнения ОС берутся не отдельные элементы, например дымовые трубы, а предприятие в целом. В пределах региона можно установить общие допустимые нормы сбросов и выбросов тех или иных загрязняющих веществ. Таким образом, предполагается, что предприятия находятся как бы в едином пространстве. При установлении стандарта качества среды конкретного региона (в рамках общих допустимых объемов сбросов и выбросов) предприятия будут сами определять величину сбросов и выбросов.



ГЛАВА 2. Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды

2.1 Понятие и структура экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей среды

Противостояние экономики и экологии - одна из важнейших проблем охраны окружающей среды. До принятия Закона РСФСР от19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» ее пытались решить в основном путем применения мер административного воздействия на основе установления запретов и ограничений, мер административного и уголовного наказания. Однако такой подход не принес ожидаемого результата. Федеральный закон 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» существенно развил и дополнил положения предыдущего закона о воздействии на отношения «экономики - экологии» посредством экономико-правовых методов.

В соответствии с п. 2 ст. 36 Конституции Российской Федерации «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». Но это свободное хозяйствование на земле не допустимо понимать как полный произвол. В приведенной выше статье предусмотрены два существенных момента, которые никак не ущемляют свободы собственников земли, но несколько ограничивают их деятельность. Собственники и владельцы земли не должны наносить ущерб ОС и нарушать права и законные интересы третьих лиц. Если они не соблюдают эти условия закона, для них должны наступать юридические последствия, предусмот-ренные уголовным, административным и гражданским законодательством.

В настоящее время экологическое законодательство предусматривает включение в механизм регулирования экологических отношений средств экономического стимулирования. При этом постулируется: охрана окружающей среды только тогда будет иметь положительный эффект, когда станет составной частью самого хозяйственного механизма, когда она будет экономически выгодна хозяйствующему субъекту. Если организационно-правовой механизм связан в основном с административными, организационными и правовыми мерами (учет, контроль, разрешение споров, ответственность, возмещение ущерба), то экономический механизм -- с собственно экономическими мерами.

Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды (далее ПР и ООС) мы определяем как совокупность мер, регулирующих и стимулирующих посредством правовых норм субъектов хозяйственной и иной деятельности к выполнению ими экологических требований, обеспечивающих ООС и рациональное природопользование.

Элементами экономико-правового механизма охраны окружающей среды являются:

правовые основы регулирования природопользования;

планирование (прогнозирование) ПР и ООС;

финансирование действий в области ООС;

экологическое страхование;

экологическое стимулирование (льготы).

Дополнительная сложность в этом вопросе кроется в самом объекте природопользования и охраны: недр, вод, земель, атмосферного воздуха, лесов, объектов животного мира; здесь существуют как общие, так и специфические особенности.

Рассмотрим характеристики отдельных элементов экономико-правового механизма ПР и ООС.



2.2 Планирование (прогнозирование) природопользования и охраны окружающей среды

Этот вид регулирования представляет собой мероприятия по ПР и ООС в составе экологических программ, разрабатываемых на основе комплексного анализа важнейших факторов (демографическая ситуация, научно-технический потенциал, социальная структура, состояние природных ресурсов) и перспектив их изменений с учетом природно-ресурсного потенциала отдельных регионов.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется планирование ООС как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

В качестве примера наиболее значимых программ в этом контексте назовем комплексные и целевые программы Правительства РФ, направленные на восстановление отдельных природных комплексов, разрушенных в результате антропогенной деятельности, например, постановление Правительства от 2 января 1996 г. № 584 «О первоочередных мероприятиях по оздоровлению экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановлению и предотвращению деградации природных комплексов Волжского бассейна».

На финансирование федеральных целевых экологических программ в 2000 г. из Федерального бюджета было выделено 100500 тыс. рублей. Это программы, направленные на: государственную поддержку государственных природных заповедников и национальных парков; создание Единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки; оздоровление экологической обстановки в отдельных регионах, таких как Самарская, Свердловская и Оренбургская области, города Братск, Нижний Тагил, Чапаевск и Череповец; программы «Отходы», «Сохранение амурского тигра», «Возрождение Волги».

Общие требования к прогнозированию экологической обстановки закреплены в Законе Российской Федерации от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития».

Существуют три вида прогнозов: долгосрочные (один раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочные (на срок от трех до пяти лет -- ежегодно корректируются) и краткосрочные (ежегодные -- отражаются в федеральном бюджете).

Конкретные требования по планированию использования и охраны природных ресурсов устанавливаются в соответствующих природноресурсных правовых актах:

в Водном кодексе РФ определены схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов (ст. 76), государственные программы по использованию, восстановлению и охране водных объектов (ст. 77);

в Законе «О животном мире» предусмотрены федеральные, территориальные и местные государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания (ст.18)

в Земельном кодексе РФ (ст. 68) и Лесном кодексе РФ (ст. 72) установлено, что планирование использования и охраны данных ресурсов и объектов осуществляется в форме земле- и лесоустройства. Например, в соответствии со ст.68 Земельного кодекса РФ землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

2.3Финансирование охраны окружающей среды

Финансирование экологических программ и мероприятий по ООС производится за, счет:

федерального бюджета;

бюджетов субъектов Федерации (отдельной строкой);

средств предприятий, учреждений и организаций;

территориальных и местных экологических фондов;

фондов экологического страхования, кредитов банков;

добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников.

Для решения неотложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранительных задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов¹¹Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 271 был упразднен федеральный экологический фонд .

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено финансирование многих целевых программ, например; Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России» на 2002-2010 гг., в которой выделяются отдельной строкой следующие подпрограммы: «Водные ресурсы и водные объекты», «Регулирование качества окружающей среды», «Поддержка особо охраняемых природных территорий», «Сохранение редких и исчезающих видов животных», «Сохранение редких и исчезающих видов животных», «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории», «Возрождение Волги», «Гидрометеорологическое обеспечение безопасности жизнедеятельности и рационального природопользования» и др.