Экологическая политика региона в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.

2

Список сокращений:

Вв. - века

Г. - год

ГК РФ - гражданский кодекс РФ

КОАП РФ - Кодекс об административных правонарушениях

РФ - Российская Федерация

Ст. - статья

ТБО -технические, бытовые отходы

ТПП РФ -торгово-промышленная палата РФ

ФЗ

ХМАО-Югра

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….4

Глава 1. РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ…………………..………...7

1.1. Понятие и составляющие региона………………………………………….7

1.2. Информация о регионе, как необходимый элемент управления………14

1.3. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды………………….………………………………….16

Глава 2. ЭКОЛОГИЯ ХАНТЫ - МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА- ЮГРА………………………………………………………………...28

2.1. Воздействие промышленного производства и прочих факторов на окружающую природную среду……………..…………………………………28

2.2. Разработка и финансирование региональных программ…………………42

2.3. Мероприятия в ХМАО - Югра направленные на улучшение экологической обстановки…….………………………………..………………51

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РЕГИОНА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ………………………………………………………….……….55

3.1. Проблемы экологической политики………………………………………55

3.2. Мероприятия направленные на совершенствование экологической политики региона………………………………………………………..………57

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….61

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ………61

Приложение ……………………………………………………………………...67

ВВЕДЕНИЕ

Жители планеты вступили в новое тысячелетие -- эпоху качественно нового уровня взаимоотношений с окружающей средой. Человечество пришло к выводу, что чрезмерная урбанизация, разрушение природного равновесия влекут за собой неисправимые природные катаклизмы, угрожающие жизни всего живого на Земле. Международным опытом доказано, что устойчивое развитие общества возможно лишь в условиях соблюдения баланса между социальной, экономической и экологической составляющими общественных взаимоотношений. В последнее время ведущие политики развитых стран в качестве показателя высокого уровня развития приводят данные, свидетельствующие о достижениях в области защиты окружающей природной среды. Критерием устойчивого развития в европейских государствах в первую очередь принято считать показатель развития сети заповедных территорий

Актуальность темы обусловлена следующими положениями.

Как известно, на рубеже XX-XXI вв. обострился социально-экологический кризис, вызванный воздействиями и последствиями технической деятельности. В этих условиях необходима эффективная экологическая политика. В идеале -- это универсальная социальная технология, которая должна быть целостной и сбалансированной стратегией природопользования и охраны окружающей среды, важнейшим инструментом обеспечения безопасности и устойчивого развития России и мирового сообщества, экологизации техники и деятельности. Но на практике экополитика далека от идеала, отражая комплекс унаследованных отношений «доэкологической» эпохи и «доустойчивого» развития.

Современная экополитика должна быть встроена в рыночную экономику, обеспечена «правилами игры», структурами управления и реальными ресурсами. И дело не только в деньгах. Необходимы адекватная философия и культура экополитики в виде гуманизированной и сбалансированной системы ценностей и интересов. Без этого невозможно эффективное управление, стимулирующее не только количественный рост экономики, но и качественное развитие России, что имеет особое значение в условиях административной реформы. Трансформация системы управления отраслями и всем хозяйством страны должна осуществляться с учетом приоритетов государственной экополитики, соответствовать ценностям и интересам человека и общества, обеспечивать сбережение народа и природы России, выживание и устойчивое развитие социума в условиях жесткой конкуренции в глобальном мире. Для этого предстоит очень многое сделать, в том числе - в сфере подготовки кадров государственных служащих.

У нас есть позитивные (правда, пока немногочисленные) примеры. Пионер отраслевого экополитического процесса в России -- ОАО «Газпром» -- мощная естественная монополия, сочетающая свойства отрасли (сектора) экономики и транснациональной корпорации, где экополитика официально декларирована и реализуется с 1995 г. и вполне конкурентоспособна в мире.

Среди десятков отраслевых министерств и ведомств лидерами процесса внедрения экополитики на 1 января 2006 г. являлись Министерство транспорта России и Минатом России, где были разработаны и приняты концепции и основы экополитики. Но пока в России разработка и внедрение отраслевой экополитики явно отстают от развития общей государственной экополитики на национальном и международном уровнях. Это обусловлено значительным количеством отраслей, недостаточным вниманием и контролем государства и гражданского общества при явном дефиците политической воли. Между тем отраслевая экополитика -- не только сложное, но и актуальное, перспективное направление, особенно в связи с проводимой административной реформой.

Ключевую роль в экополитике играют контроль за процессом экологизации отраслей и обеспечение экологической безопасности через институт экологической экспертизы. Сейчас в России большинство федеральных технических проектов и программ, обладающих потенциальной опасностью, в том числе в сферах высоких технологий, включая аэрокосмическую, осуществляются (финансируются и реализуются) с грубыми нарушениями экологического законодательства: без проведения обязательной государственной экоэкспертизы, без положительных заключений. Тем самым закладывается множество новых «экологических бомб» замедленного действия под будущее российского народа и природы.

Предметом исследования является экологическая политикана региональном уровне.

Методы исследования: сравнительно-исторический метод, формально-логический метод, метод системного анализа.

Глава 1. РЕГИОН КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие и составляющие региона

Существует достаточно много определений региона в разных областях человеческого знания, каждое из которых характеризует какую-либо сторону этого понятия. Рассмотрим его составляющие.

Словарь-справочник “Социальная структура и социальные процессы” трактует социологическое понимание региона следующим образом: “будучи социально-территориальной системой, регион должен обладать социально-пространственной общностью организации проживающего в его рамках населения. Отличаясь своеобразием природных условий, сложившейся специализацией производства, определенным уровнем развития производительных сил, производственной инфраструктуры, регион в то же время характеризуется спецификой социальной культуры и инфраструктуры, а также образа жизни населения…” Социология: Словарь-справочник. Т. 1. Социальная структура и социальные процессы. М.: Наука, 1990, С. 116

Н.Н. Некрасовым предложена трактовка региона как территориального развития производственных сил и производственных отношений, что позволяет рассматривать территориальное образование с позиций его экономической и социальной природы Некрасов Н.Н. Региональная экономика. М.: Экономика, 1975, С. 13. В.И. Сигов уже четко рассматривает регион как экономическую и социальную общность, отмечая, что “в регионах складываются территориальные общности, члены которых помимо экономических отношений связаны общим отношением к окружающим их условиям жизни - природной и социальной среде. В территориальных общностях осуществляется обмен всеми основными видами деятельности людей, обеспечивающими социальное воспроизводство населения. Вследствие этого они могут функционировать как относительно самостоятельные социальные образования”. С. Барзилов и А. Чернышов понимают под регионом “социологическую квалификацию той или иной административно-территориальной единицы, население которой объединено общими производственно-экономическими взаимосвязями, единой социальной инфраструктурой, местными средствами массовой коммуникации, органами власти и местного самоуправления. Регион есть естественно-историческое пространство, в рамках которого осуществляется социально-экономическая и общественная деятельность проживающих в нем людей. Политическое пространство региона представляет собой организацию его политической жизни, сферу реализации государственной власти на местах и общественного самоуправления» Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство // Свободная мысль .1997. № 2. С. 6-7.

Итак, в современной научной литературе регион рассматривается с различных позиций как единство социального, экономического, культурного, естественно-исторического и политического пространства. Само это понятие включает в себя несколько составляющих.

Первая из них - физико-географическая структура региона. В экономической географии понятие “регион” (от лат. regionis - область) означает то же, что и район; территория (акватория), часто очень значительная по своим размерам, не обязательно являющаяся таксономической единицей в какой-либо системе территориального членения” Советский энциклопедический словарь. М., 1987, С.111. Существует географическое единство региона: какой-либо центр, вокруг него каркас Каганский В. Советское пространство: конструкция и деструкция // Регионология. 1998. № 5. С. 38-56.

.

Тюменский регион расположен в Западносибирской низменности, центр - Тюмень, каркас - юг и север Тюменской области, округа. Освоенность территории снижается по направлению к периферии.

Вторая составляющая понятия “регион” - экономическая. В экономике под регионом понимается “крупная территория страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической, производственной и социальной инфраструктурой”.

Центр региона - его хозяйственное ядро, вокруг центра сосредоточена основная промышленность, сельское хозяйство, плотность населения здесь выше Основные положения региональной политики в Российской Федерации // “Регионология”. 1996. № 2.С. 1-18, С. 12

Региональная экономика рассматривает регион как “пространственно ограниченную часть единого народнохозяйственного комплекса”, т.е. как структурный элемент хозяйственного комплекса страны Чумаченко Н.Г. Региональное управление и научно-технический прог-ресс. Киев: Наукова думка, 1990. .

Ряд авторов подчеркивают комплексный характер региона как хозяйственной единой системы со сложной структурой. В рамках региона осуществляется весь процесс воспроизводства совокупного общественного продукта

Основными звеньями экономического районирования определяются крупные экономические районы - макрорегионы. Они представляют собой целостные территориальные части народного хозяйства, “территориально-производственные комплексы, сложившиеся на базе большой территории, которая отличается от других частей страны специализацией в народном хозяйстве, своеобразным экономико-географическим положением, природными и трудовыми ресурсами” Регионоведение: Учебник для вузов / Т.Г. Морозова, М.П. Победина; Под ред. профессора Т.Г. Морозовой. М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1998, С. 23. В составе макрорегионов присутствуют районы среднего звена или мезорайоны, к которым относятся области, края. В настоящее время на территории России функционирует 11 крупных экономических районов, один из которых - Западносибирский экономический район, на территории которого расположена Тюменская область. Ее можно рассматривать как мезорайон. И уже районы среднего звена могут подразделяться на микрорайоны: административные городские и сельские районы. Специфика региона в том, что на его территории расположены Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национальные округа, которые могут рассматриваться районами такого же уровня, что и Тюменская область.

Тюменский регион до сих пор остается главной базой России по добычи нефти и газа. Поэтому основными отраслями рыночной специализации являются нефтедобывающая, газодобывающая, нефтехимическая. Кроме этого, развивались лесная, сельскохозяйственная, животноводческая отрасли народного хозяйства, а в областном центре - машиностроение, деревообработка, легкая и пищевая промышленность. Так же, как и по всей стране, эти отрасли экономики в настоящее время переживают кризис.

Такое районирование очень близко соприкасается со следующей, третьей составляющей понятия “регион”: политико-административным делением территории региона, его политико-административной структурой.

Поскольку властно-силовыми отношениями пронизаны все хозяйственные отношения, политико-административная структура региона совпадает с его экономической структурой. Именно уровни административного деления обеспечивают региону необходимые условия социально-экономического функционирования.

Четвертая составляющая - этническая структура региона. Долгое время эта составляющая практически не бралась в расчет при организации функционирования регионов, соблюдался принцип единства политического, экономического и этнического.

Послереволюционное деление России на отдельные регионы происходило по национально-территориальному признаку.

После распада СССР в России сохранился территориально-национальный принцип, к которому прибавился чисто территориальный. Национально-автономные республики - Татарская, Чувашская и другие - организуются согласно первому принципу. А в отношении областей, например, Саратовской, Новгородской, Тюменской и других, действует второй принцип. Причем у областей неравные права и обязанности по отношению к центру, например, разная степень самостоятельного принятия ряда законов налогообложения, взаимодействия с федеральными органами власти и др. Поэтому создается основа для внутренних конфликтов в России.

Неравное положение областей и автономных округов внутри областных территорий обуславливает стремление этих округов стать самостоятельными субъектами федераций, получить больше прав по отношению к центру.

Такая ситуация сложилась в Тюменской области, в составе которой находятся два автономных округа: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, т.е. существуют три федеральных субъекта власти: собственно область и автономные округа.

Следующая, пятая составляющая понятия “регион” - социокультурная.

Социокультурную составляющую понятия “регион” можно выделить в качестве детерминанты общественного развития в силу двух обстоятельств:

(1) большинство действующих в социальной системе факторов представляют собой специфически человеческие способы деятельности, т.е. феномены культуры;

(2) все факторы, действующие в обществе или воздействующие на него (в том числе природные), даже в тех исторических ситуациях, когда они выходят на первый план, опосредованы общественной психологией.

Культуру можно понять как ядро, в котором отображается мотивация деятельности людей. Культура многослойна, иерархична, внутренне противоречива. Но важнейшее, а может быть, и центральное место в ней занимает программа деятельности субъекта. В повседневной жизни люди действуют в соответствии с исторически сложившимся содержанием культуры. Любой социальный субъект - от общества в целом до личности со всеми промежуточными ступенями между ними в виде сообществ - формирует свою субкультуру, или культуру некоторого субъекта как социокультурного целого Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта (социокультурный словарь). М., 1991, С. 16. Она и содержит программу деятельности соответствующего субъекта.

Итак, регион - это люди, проживающие на его территории и образующие определенную историко-культурную общность с присущим только им складом характера, укладом жизни. Они имеют свои собственные представления о том, как должны решаться те или иные проблемы, они каждодневно решают их, с той или иной степенью консерватизма Гоффе Н., Цапенко И. Россия в "шкуре леопарда": социальные проблемы региональной политики // МЭ и МО . 1996. № 2. С. 17-25.

.

Шестая составляющая “региона” репрезентирует правовую сферу. Деятельность в регионе обязательно подлежит правовому регулированию; законотворчество в региональной области имеет большое значение для нормального функционирования региона, а взаимодействие центральной и региональной законодательных властей может быть источником как конфликтов, так и нормальной жизнедеятельности региона.

Общую политику функционирования региона определяет его седьмая составляющая: политическая. Она представляет собой целостную, упорядоченную совокупность политических институтов, ролей, отношений, процессов, принципов политической организации общества в регионах, подчиненных принятым в конкретном обществе политическим, социальным, юридическим, идеологическим, культурным нормам, историческим традициям и установкам политического режима. Именно политическая система в регионе организует отношения между обществом и государством, определяет протекание политических процессов, включающих институционализацию власти, характеризует состояние политической деятельности, уровень политического творчества в обществе, характер политического участия, неинституционализированных политических отношений .

Политическая система представляет собой одну из частей или подсистем совокупной общественной системы. Центральное положение политической системы в этой системе определяется ведущей организационной и регулятивно-контрольной ролью самой политики .

Регион как единое политическое пространство есть совокупность учреждений и способов, посредством которых осуществляется воздействие населения на местную власть в плане ее формирования (активное избирательное право), обозначения и корректировки социальной политики, и система политического контроля власти над населением. Регион, выступающий как субъект Федерации, имеет конституционно закрепленные предметы ведения и полномочия.

На основании вышеизложенного регион определяется как целостная социальная система, обладающая всеми характеристиками социума. Эта система имеет единую структуру, включающую в себя физико-географическую, экономическую, политико-административную, этническую, социокультурную, правовую, политическую подструктуры, соответствующие подструктурам социальные институты, при определяющей роли институтов управления в организации жизни региона. И, наконец, основным субъектом и объектом управления регионом является человек, объединенный в социальные общности и вступающий в социальные отношения с другими людьми.

Таким образом, регион представляет собой целостную, пространственно-организованную форму жизнедеятельности социума как системы, как сложное и комплексное явление.

Такая форма имеет свое содержание. Это взаимодействие субъектов в процессе воспроизводства условий жизнедеятельности; материально-вещественные факторы, выступающие основой воспроизводства; количественные и качественные показатели, характеризующие результат - уровень социально-экономического развития. Кроме этого, в регионе существуют функциональные внутрисистемные связи, вытекающие из отношений собственности, отношений по распределению предметов ведения и полномочий. Регион обладает самоуправляющимся механизмом, элементы которого взаимосвязаны, взаимозависимы и дополнены механизмом внешнего регулирования.

Такие качества, как относительная обособленность, целостность, комплексность, структурированность, подчиненность единой цели, связям с внешней средой и определяют регион как сложную социальную систему.

Одним из самых эффективных методов познания систем представляется их моделирование, т.е. замена реальных систем их моделями. Операции или эксперименты, которые невозможно или трудно, долго и дорого проводить с реальной социальной системой (регионом), можно успешно проводить с ее математическими, компьютерными моделями, а полученные результаты можно распространить с соблюдением подобия на реальную систему.

1.2. Информация о регионе, как необходимый элемент управления

Решение любых социальных проблем невозможно без соответствующей информации, количество которой постоянно накапливается и увеличивается. Формируется определенная система информации, отображающая функционирование и развитие социума в целом и региона в частности.

Жизнедеятельность региона находится в прямой зависимости от знания этой информации и умения использовать ее в процессе управления. Появляется новая форма отражения объективной реальности, в частности, социальной - информационное отражение, дающее возможность создания информационно-социологических региональных полигонов и проведение на них различных социальных экспериментов в виде социального проектирования, построения на этой основе вариационных моделей развития социальной действительности и управления ею.

Регион рассматривается как социальная система со всеми входными, выходными характеристиками, функциями, обеспечивающими его жизнедеятельность. Информационная регионология предусматривает решение проблем региона с использованием информационных технологий как системы методов сбора, накопления, хранения, поиска, передачи и обработки информации на основе применения средств вычислительной техники. Она предполагает создание единой автоматизированной информационной системы, единого автоматизированного банка данных для решения региональных проблем. Более того, информационная система, отражающая социальное пространство региона, является полигоном для социального проектирования и построения на его основе моделей управления, разработки механизма их реализации и выявления тенденций развития региона.

Концепция информационной регионологии включает в себя следующие аспекты:

1. Определение субъекта и объекта регионального управления. Рассматриваются все составляющие понятия регион, из окружающей среды выделяется социальная система региона, показывается ее функционирование и взаимодействие с окружающей средой, а также детерминанты его развития. Социальное пространство региона исследуется в единстве с его информационным пространством как отображением социального. Определяется понятие регионального информационного ресурса как своеобразной движущей силы развития социума, переход его в качественно новое состояние. Прогнозируются результаты воздействия информатизации социума на социальные процессы и социальные структуры, на развитие и положение человека. Создается структура единого информационного и социального пространства региона как объекта и субъекта системы регионального управления.

2. Формулируются основные принципы создания системы управления регионом.

3. Создается схема организации информационных технологий регионального управления.

4. В дальнейшем формируется информационно-социологический полигон, где проводится социальное проектирование, на основе которого выбирается оптимальная модель системы регионального управления.

5. Наконец, разрабатывается механизм реализации оптимальной модели управления и развития региона.

1.3. Соотношение федерального и регионального законодательства
в области охраны окружающей среды

Природоохранное законодательство, являющееся сердцевиной экологического, представляет собой уникальную и своеобразную модель сочетания федерального и регионального законодательства. Этому есть несколько причин.

Многие экологические явления и связанные с ними общественные отношения носят не только и не столько региональный, но общенациональный и даже международный характер. К ним относятся мониторинг и обеспечение климата и миграции животного мира, борьба с парниковым эффектом, вызванным потеплением и озоновыми дырами, с трансграничными загрязнениями и экологическими катастрофами, иными чрезвычайными экологическими ситуациями и бедствиями.

Поэтому в этих сферах велико и все более возрастает значение международных договоров и соглашений, участницей многих из которых является Россия. Она должна отвечать перед международным сообществом за выполнение на всей ее территории взятых на себя природоохранных обязательств, в том числе перешедших к ней от Союза ССР. Российская Федерация регулирует свои экологические отношения со всеми сопредельными государствами, прежде всего со странами - участницами СНГ. Так происходит и в других зарубежных федеративных государствах. ФРГ, например, отвечая перед многочисленными европейскими соседями и ЕС за загрязнения, причиненные им ее землями, улучшает законодательное регулирование охраны окружающей среды на федеральном уровне и наращивает централизованное экологическое управление.

Имплементация международных, включая европейские, экологических норм и стандартов в российское законодательство осуществляется постоянно, хотя и с трудом - ввиду новизны проблем, отсталости технической оснащенности народного хозяйства и неисполняемости значительной части природоохранных предписаний в силу их декларативности и размытости, слабой исполнительской дисциплины.

Государственный экологический надзор и контроль не только рассредотачиваются по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов Федерации и органам местного самоуправления.

С другой стороны, природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и трудовой деятельности народов. Это обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, конкретизации целей и методов.

Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства в экологической сфере в настоящее время особенно актуально ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Федерации, вхождения России в мировое сообщество. Основные профессиональные научные работы об экологическом законодательстве, как правило, не обходят эту тему Бринчук М.М. Перспективы развития российского экологического законодательства // Законодательство России в XXI веке. М.: ИЗиСП, 2002; Экологическое право России / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 1999; и др.. Фундаментальные работы с участием ИЗиСП выпущены также в Воронежском (1996 г.), Оренбургском (1998, 1999 гг.), Мордовском (2000 г.) государственных университетах. Однако каждый год не только актуализирует проблему, но и привносит в ее решение новые факторы и обстоятельства.

Статьей 71 Конституции России к ведению государства отнесены установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ, метеорологическая служба. По этим ключевым направлениям (и поэтому отнесенным к ведению России), по указанным сферам природопользования приняты соответствующие федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты.

Немаловажное значение и актуальность сейчас приобретают и такие полномочия России, напрямую и на первый взгляд не связанные с экологией, как регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, федеральная государственная собственность и управление ею, гражданское законодательство.

Это обусловлено провозглашением в ст.42 Конституции РФ прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. авт. колл. Л.А. Окуньков. М.: Юристъ, 2005, С. 125.

Актами Верховного Совета РСФСР 1991 г., указами Президента РФ ., Водный (2006г.), Лесным (1997 г.), Земельным (2001 г.) кодексами РФ и иными федеральными законами намечены направления разграничения собственности на природные ресурсы на собственность государственную (Федерации и субъектов Федерации), муниципальную и частную. В настоящее время организуется деятельность комиссий для реализации Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю", которым положено начало фактического размежевания земель в пределах Российской Федерации Комментарий к Закону "О разграничении государственной собственности на землю" / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2005, С. 25.

Включение земельных участков, водных объектов, древесно-кустарниковой растительности, объектов животного мира, добытых полезных ископаемых в гражданский оборот согласно ст.129 ГК РФ ("в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах") повышает ответственность не только собственников за экологическое состояние своего имущества, но и Федерации за рынок природных объектов, за единое экономическое пространство в этой области и его законодательное регулирование, обеспечение конкуренции, свободы экономической деятельности и цивилизованное развитие экологических систем, без порой присущих этим процессам крайностей, с учетом накопленного за десятилетия положительного опыта Гражданское право. Общая часть: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2001, С. 124.

Предусматривающая совместное ведение России и ее субъектов ст.72 Конституции РФ включает природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. (Обращает на себя внимание отсутствие в Конституции РФ упоминания о животном мире и атмосферном воздухе: федеральные законы об их охране приняты соответственно в 1995 и 1999 годах).

По всем указанным вопросам совместного ведения приняты соответствующие федеральные законы. Последним вступил в действие Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. и доп. 31 декабря 2005 г.) , которым определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сохранение природных ресурсов в целях экологической безопасности.

Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст.73 и 76 Конституции РФ.

Во-первых, это опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90-х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах Федерации законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 года. После его принятия субъекты Федерации вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы.

Во второй половине 90-х гг. ввиду отсутствия нового Земельного кодекса РФ получили распространение региональные законы о земле, в которых отражались современные правовые формы охраны земель от загрязнения, засоления и иных негативных процессов, гражданско-правовые начала обращения с земельными участками, судебная защита земельных прав, правила осуществления земельных сервитутов, иные средства обеспечения стабильности землевладения. Принятие главы 17 ГК РФ и нового Земельного кодекса РФ в 2001 году позволило прекратить действие этих региональных законов о земле в соответствии с ч.3 ст.36 Конституции РФ.

В ряде субъектов Федерации разработаны и приняты нормативные правовые акты, с учетом которых ведется законопроектная работа в Государственной Думе: об экологическом страховании, о государственной политике в области экологического воспитания и образования, об экологическом аудите, об экологическом предпринимательстве, о зеленом фонде городов.

В Республике Саха (Якутия) до принятия в 2001 году КоАП РФ действовал Закон об административной ответственности за экологические правонарушения. В ряде субъектов РФ разрабатывались, принимались и действовали акты об обеспечении в городах и иных населенных пунктах владельцами автотранспорта требований к выхлопным газам автомобилей.

Во-вторых, правотворчество на местах направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов Федерации. Так, на основании Закона "О недрах" большинство субъектов Федерации урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых - глины, песка, торфа, щебня.

Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х годов и в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" 1995 г. разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 2006 г. - правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и, в значительной мере исходя из предметов регулирования, местной специфики.

Активно ведется правотворчество субъектов Федерации по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" 1995 г., предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального, регионального и местного бюджетов.

Третью группу природоохранных актов субъектов Федерации составляют акты, принимаемые в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ. Обширное поле деятельности представляет конкретизация и размежевание экологической компетенции региональных и муниципальных органов, создания и функционирования комитетов природных ресурсов, организации экологической экспертизы, контроля поднадзорных объектов, заключения соглашений Васильева М.И. Региональная экологическая политика. Правовые аспекты. М.: Центр экологической политики России, 2003

Значительную долю этой категории актов и реализации полноты государственной власти субъектов РФ составляют акты аграрного законодательства, вообще не предусмотренного в Конституции РФ, поскольку основными загрязнителями естественной среды являются такие отрасли агропромышленного комплекса, как животноводство, земледелие, а также химизация сельского хозяйства, которые требуют принятия природоохранных мер.

В Санкт-Петербурге, Москве и ряде других мегаполисов приняты законы о защите зеленых насаждений в этих городах. Разрабатываются законы субъектов Федерации о растительном мире, не являющемся лесом. Полномочия субъектов Федерации вне пределов ведения, предусмотренного в ст.71 и 72 Конституции РФ, составляют значительный массив в области охраны окружающей среды и природопользования и используются до настоящего времени малоэффективно из-за недостаточной культуры правотворчества и ненадлежащей развитости Федерации.

Думается, принятие субъектами Федерации нормативных правовых актов по экологическим вопросам должно обусловливаться не столько желанием обозначить свою суверенность (как это случилось с Экологическим кодексом Башкортостана, дублирующим федеральный закон), сколько необходимостью урегулировать нерешенные экологические неперсонифицированные проблемы, имеющие общий характер, не исчерпывающиеся исполнением.

Большего распространения заслуживает практика принятия подзаконных актов, локальных актов, направленных на неукоснительное и обязательное исполнение законодательных предписаний. Вместе с тем надо понять, что не все возникающие в обществе экологические конфликты можно решать с помощью правовых предписаний. Многие эксцессы следует пытаться ограничивать на уровне применения моральных норм, правил обычая, учитывающих требования добросовестности, разумности, справедливости, исторические, местные традиции, иначе в нынешних условиях можно поощрить коррупцию, скатиться к полицейскому государству.

Попытки размежевания законодательной компетенции в области охраны окружающей среды между Федерацией и ее субъектами предпринимаются во всех без исключения природоохранных и природоресурсных федеральных законах: федеральный законодатель - иногда более, чаще менее удачно - демонстрирует подлинность Федерации. Нередко экологические функции Федерации и ее субъектов отображаются одними и теми же понятиями, терминами и словами, по-видимому, в надежде на последующую практику и исправление положения соглашениями и договорами между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектами, которые, как правило, положение не исправляли, а лишь усугубляли безответственность и неуправляемость.

Это получило распространение в 90-е годы при принятии всех природоресурсных федеральных законов под влиянием эйфории конца административной системы и расцвета демократии, что привело к ослаблению ответственности за рациональное природопользование, потере управляемости природными ресурсами и еще большему отчуждению их от народа. К сожалению, дублирование компетенции оказалось закрепленным и в головном экологическом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г., где в ст.5 и 6 разграничиваются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

К ведению и тех и других относятся: организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды; экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Понятно, что и Федерация, и ее субъекты обязаны этим заниматься. Но как? В какой мере? Какими способами? Без ответа на эти и иные подобные вопросы, важнейшие, вызывающие многочисленные споры, в том числе экономического характера, проблемы останутся без решения, как это и оказывалось до последнего времени Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. N 11; Его же. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2003. N 5..

В настоящее время осуществляется бурное правотворчество на федеральном уровне по размежеванию компетенции России и ее субъектов в области природопользования и охраны окружающей среды по итогам работы и рекомендациям соответствующей комиссии при Администрации Президента РФ. Предполагаемая цель представляется в виде четкого определения доходной и расходной части федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Немаловажны также и попытки укрепления государственности, вертикали власти, создания и усиления федеральных округов. Пересматриваются многие федеральные законы в целях приведения в соответствие их с новым Земельным кодексом РФ.

Позитивные и конструктивные замыслы очередных реформаторов нуждаются в научном осмыслении, обосновании и обеспечении. Совершенствование законодательства и разграничение компетенции должно осуществляться гласно, с учетом общественного мнения и социологических исследований, с учетом оправдавших себя и эффективно действовавших правовых норм, сопоставлением действия различных законов. Как справедливо отметил А.С. Пиголкин, надо торопиться законодательствовать не спеша.

Основным способом разграничения природоохранных и природоресурсных полномочий Федерации и ее субъектов и организации их законодательной компетенции является при этой административной реформе размежевание прав собственности на землю и иные природные ресурсы на государственную (федеральную, субъектов Федерации), муниципальную и частную собственность. В принципе этим воспроизводится и во многом развивается тезис известного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", которым преимущественно административно-командные методы управления природопользованием предполагалось заменить преимущественно экономическими методами.

При этом во многом копируется положительный опыт разграничения публичной собственности на федеральную и региональную в североамериканской, германской, швейцарской федерациях. Но там федерации имеют другую историю становления, носят преимущественно договорный, а не конституционный характер и оправдали себя за прошедшие мирные столетия. При всей целесообразности и перспективности внедрения в эти экологические отношения гражданско-правовых, имущественных начал неуклюжесть и неуместная скорость их освоения, неподготовленность общественного мнения и правовой культуры дают себя знать.

Разграничение законодательной компетенции и функций управления в области охраны окружающей среды только или преимущественно по формам собственности на природные ресурсы не окажет решающего влияния на ее сохранение и улучшение. Само владение, пользование и распоряжение природными ресурсами согласно ст.36 Конституции РФ и ст.209 ГК РФ осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Не случайно Правительство РФ призвано обеспечивать проведение единой государственной политики в области экологии согласно ст.114 Конституции РФ.

Дискуссии вокруг конституционной формулы об использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, длившиеся почти полтора десятилетия, получили разрешение в виде толкования Конституционного Суда РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Конституционный Суд РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет РФ.

В области охраны окружающей природной среды и природопользования Федерация должна иметь свои преимущества и особую ценность при учете географических, климатических, природных, социально-экономических и иных действительных, а не мнимых особенностей субъектов Федерации, при осознании того, что природа - общее благо, не имеющее административных и государственных границ. Еще в Древнем Риме солнце, море и текущая вода не принадлежали никому.

Усиление национальных начал природопользования, охрана и выкуп государством наиболее ценных природных ресурсов при сохранении и уважении прав частновладельцев происходят в развитых странах, взявших на вооружение плановое, рациональное ведение природопользования, провозглашение и защиту социальных, экологических и иных прав и свобод своих граждан.

Деградация и истощение природных ресурсов, всей окружающей среды имеют не региональный и все чаще даже не национальный, а глобальный, всемирный характер, обсуждаются на международных форумах в Стокгольме (Швеция, 1972 г.), Рио-де-Жанейро (Бразилия, 1992 г.), Йоханнесбурге (ЮАР, 2002 г.). И это не может не учитываться при обсуждении проблем соотношения федерального и регионального экологического законодательства.

Глава 2. ЭКОЛОГИЯ ХАНТЫ - МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА - ЮГРЫ

2.1. Воздействие промышленного производства и прочих факторов на окружающую природную среду

Территория Ханты-Мансийского автономного округа - Югры занимает площадь 534,8 тысяч квадратных километров, численность населения составляет более 1357,4 тысяч человек.

Ханты-Мансийский автономный округ является полноправным субъектом Российской Федерации. Это положение закреплено в 5-й статье Конституции России.

Ханты-Мансийский автономный округ располагает огромными природно-ресурсным потенциалом. Прежде всего, это запасы нефти и лесные ресурсы. Разведаны месторождения россыпного и коренного золота. Имеются крупные ресурсы торфа. Имеются проявления бокситов, меди, цинка, свинца, ниобия и других редкоземельных металлов.

По своему промышленному потенциалу округ входит в первую десятку субъектов Российской Федерации и является основой энергетической базой страны.

В 2005 году Ханты-Мансийский автономный округ по объему промышленного производства находился на первом месте в Российской Федерации. В округе было добыто 168,3 млн. тонн нефти и газового конденсата, выработано 50,6 млрд. киловатт-часов электроэнергии, заготовлено 1266,4 тыс. кубических метров деловой древесины, произведено 412,3 тыс. кубических метров пиломатериалов.

Следствием высокого динамичного в предыдущем десятилетии промышленного развития округа явился жесткий техногенный прессинг на окружающую природную среду и резкое ухудшение экологической ситуации. Среди множества экологических проблем округа главное место занимает проблема углеводородного загрязнения окружающей среды.

Существенный спад производства за последние годы, многочисленные организационные и технические природоохранные мероприятия проведенные в нефтегазовом комплексе не привели к существенному улучшению экологической обстановки, что обусловлено высокой аварийностью на нефтепромыслах округа. В связи с физическим старением нефтепромыслового оборудования, частотой аварийных залповых сбросов в окружающую среду нефти, подтоварных, пластовых и буровых сточных вод ежегодно исчисляется тысячами случаев и имеет тенденцию роста. По оценкам экспертов на территории округа в результате аварий на объектах нефтегазодобычи и поверхностных водоемах и на почве находится до четырех миллионов тонн нефти.

Экологические последствия чрезвычайных техногенных ситуаций ведут к необратимым изменениям в окружающей природной среде и существенно влияют на эффективность экономики округа.

Для кардинального улучшения экологического состояния и обеспечения зашиты населения и территории от последствий аварийных ситуаций техногенного характера необходимы разработка и применение новой природоохранной стратегии, позволяющей прогнозировать возникновение чрезвычайных ситуаций и принимать превентивные меры по предотвращению их последствий.

Воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду в Ханты-мансийском автономном округе определяется огромными объемами потребления природных ресурсов, значительным количеством сбросов и выбросов загрязняющих веществ. Следствием экстремально-высоких в прошедшие десятилетие темпов освоения месторождений углеводородов и лесных ресурсов территории при недостаточной реализации природоохранных мероприятий явилось резкое ухудшение экологической ситуации в округе.

В соответствии с неравномерным размещением производственных мощностей, различными сроками и интенсивностью эксплуатации природных ресурсов, дифференцируется по территории округа и уровень антропогенной нагрузки на окружающую среду, который в основном определяется воздействием нефтегазодобывающего комплекса, особенно в условиях массового применения в настоящее время экологически грязных технологий, морально и физически устаревшего оборудования. Загрязнение территории нефтедобывающих районов округа нефтью, минерализованными водами и химическими реагентами в такой степени оказало отрицательное воздействие на все компоненты природной среды, что вполне правомерны предложения об отнесении Нижневартовского, Сургутского, Нефтеюганского районов к числу территорий экологического бедствия.

В результате старения нефтесборных сетей, их массовых порывов, сжигания нефти в факелах и других причин, ежегодно теряются огромные объемы нефти, объем углеводородов, попадающих в окружающую среду, не уменьшается. Из-за износа технического и технологического оборудования, уменьшения капитального вложения на природоохранные мероприятия, снижения уровня экологической безопасности производства, общий объем сбросов и выбросов вредных веществ на многих промышленных предприятиях не убывает. Повсеместно допускаются многочисленные несанкционированные случаи сбросов и выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение токсичных промышленных отходов на необорудованных свалках, карьерах. Интенсивность негативного воздействия на природную среду резко увеличивается при техногенных авариях, сопровождающихся выбросами и сборами загрязняющих веществ в окружающую среду. Наиболее экологически опасными являются порывы трубопроводов.

Добыча нефти и газа в совокупности со всей технологической и бытовой инфраструктурой является основной отраслью хозяйственной деятельности округа. За период деятельности нефтегазового комплекса на месторождениях округа добыча нефти превысила 7.0 млрд. тонн. Под разработку месторождений резервируется, и отводятся значительные площади, в среднем около 50 тысяч га на одно месторождение.

В результате деятельности нефтегазодобывающих предприятий продолжали оказывать негативное влияние ухудшение горно-геологических условий извлечения нефти и высокий процент износа основных фондов. На подавляющем большинстве месторождений запасы нефти классифицируются как трудно извлекаемые, добыча которых требует применение новых технологических методов и технических средств. За годы экономического кризиса износ оборудования, скважин, нефтепроводов на месторождениях достиг высокой степени; для улучшения экономического положения нефтегазодобывающих предприятий необходимо существенно увеличить объем инвестиций.

За время своего существования нефтегазодобывающий комплекс нанес колоссальный ущерб окружающей среде природным ресурсам округа: в окружающую среду сброшены десятки миллионов тонн нефти, отчуждены и нарушены сотни гектаров земель, сожжено на факелах сотни миллиардов кубометров попутного нефтяного газа, потеряли свое хозяйственное значение многие охотничьи угодья, оленьи пастбища, реки, озера, в несколько раз сократился уровень рыбы.

Ситуация с загрязнением окружающей природной среды, связана с дальнейшей разработкой запасов нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа, остается напряженной.

Основными источниками нефтяного загрязнения на месторождениях являются:

межпромысловые трубопроводы; при их порывах образуются наиболее обширные нефтезагрязнения;

внутри промысловые коллекторы, характеризующиеся наибольшей частотой порывов;