Система банковского надзора в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Инспектирование кредитных организаций как основная составляющая банковского надзора в России

1.1 Международная практика банковского надзора - курс на повышение эффективности

1.2 Роль инспектирования в установлении реальной картины функционирования кредитной организации

Глава 2. Проблемы формирования мотивированного суждения инспектора

2.1 Мотивированное суждение инспектора

2.2 Принципы формирования мотивированного суждения инспектора

2.3 Проблемы формирования мотивированного суждения

Глава 3. Правовые основы ответственности инспектора за результаты проверки кредитной организации

3.1 Должностные права и обязанности инспектора

3.2 Правовые основы ответственности инспектора за результаты проверки кредитной организации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

инспектирование кредитный организация

Многие специалисты называют нынешнюю систему банковского надзора в России административной. «Видимо, речь идет о формализме в надзоре. Это действительно серьезная проблема и с весьма глубокими корнями, восходящими к законодательству и традициям российского регулирования. Сломать эту систему в одночасье нельзя, но ее можно и нужно менять».[36]

Банк России старается изменить отношение к банковскому надзору в меру имеющихся возможностей. Проблема изменения системы регулирования, перехода на содержательные методы заключается не только в законодательстве и в регуляторе, но и в объектах регулирования, в банках, которые без восторга воспринимают профессиональные суждения инспектора, если эти суждения не совпадают с их собственными. Банки в известном смысле заинтересованы в формальных методах регулирования и надзора, ведь соответствовать требованиям «от сих до сих», блюсти форму проще и спокойней, чем руководствоваться содержанием. С другой стороны, исключительно «содержательными» регулирование и надзор тоже не могут быть. По самой своей природе они предполагают существование неких форм, рамок, границ. Так что, банковское регулирование и надзор развиваются от доминирования формального к сбалансированному сочетанию содержания и формы.

Основная цель банковского надзора это обеспечение устойчивости банковской системы и защита законных интересов кредиторов и вкладчиков. Система банковского надзора еще не сложилась, а находится в стадии активного формирования. Есть вполне отработанные элементы. Например, нормативные документы по ряду вопросов в значительной мере отражают подходы, принятые в международной практике. Оценки зарубежных экспертов это подтверждают.

Есть элементы надзора, состояние которых, вызывает куда меньшее удовлетворение. Это касается, в первую очередь, практического аспекта надзора, применения регулятивных подходов на практике. И эта сторона вопроса сейчас вышла на первый план.

Есть еще одна серьезная проблема. С 2004 года Банк России более плотно занимается мониторингом состояния банковского сектора. Раннее прогнозирование проблем - вещь важная, но этого недостаточно. Гораздо важнее иметь возможность преодолевать предкризисную ситуацию или кризис. Для этого либо у органа банковского надзора, либо у специального института, как например у действующего ранее Агентство по реструктуризации, должны быть соответствующие полномочия и инструменты, а также необходимые ресурсы. Сегодня такой структуры в России нет, но ее надо создавать не тогда, когда наступит кризис, а уже сегодня. Чем раньше она будет создана и чем лучше оснащена, тем больше будет уверенности, что ситуация не выйдет из-под контроля.

В последнее время многие банки жалуются на явный переизбыток различного рода инструкций и форм отчетности. Как утверждает А.Ю. Симановский «Речь вряд ли идет об отчетности, связанной с надзором. Надзорная отчетность у нас меньше, чем в развитых странах. Я, впрочем, не хочу сказать, что здесь все здорово».[36]

В ближайшем будущем результаты проекта TАСИС «Банковский надзор и отчетность», завершившимся в 2005 году, лягут в основу изменения надзорной базы Банка России по оптимизации отчетности и приведения ее в большее соответствие с передовой международной практикой. «Пилотные» банки, которые принимали участие в этом проекте и на себе тестировали предлагаемые формы отчетности, отзываются о новом формате отчетности как о вполне приемлемом.

Необходимо усиление ориентации надзора на выявление и оценку банковских рисков по системе и по отдельным банкам, развитие консолидированного надзора.

Перспективы формирования системы надзора «с интеллигентным лицом», зависят от всех участников процесса, в том числе и от банковского сообщества. Традиционный бич регулятора - это качество представляемой банками информации о себе и о заемщиках. В ситуации информационного голода содержательный надзор, особенно документарный, существенным образом затруднен. А когда появляется ощущение недостоверности информации, тогда возникает соблазн прибегнуть к административным рычагам.

В рамках подготовки к VII банковской конференции «Банковский надзор и финансовая стабильность: Россия в контексте общемировых стандартов» Консалтинговой группой «БФИ» совместно с Ассоциацией региональных банков России было проведено исследование, цель которого -- выявить состояние и перспективы развития риск-менеджмента в российских кредитных организациях, а также их мнения по вопросам организации банковского надзора в России в соответствии с новым Базельским Соглашением (Базель II).

В анкетировании приняло участие 77 банков из всех семи федеральных округов. Акцент был сделан на региональные банки (на них пришлось 76,6% участников опроса; 58,5% банков зарегистрированы в форме ОАО, 27,3% -- ЗАО и 14,2% -- ООО). [22]

Основные выводы проведенного исследования.

Российские банки начинают придавать все большее значение построению эффективной системы управления рисками. В первую очередь это касается региональных банков, для которых этот вопрос прямо связан с повышением их конкурентоспособности и возможностями расширения спектра услуг.

Российское банковское сообщество заинтересовано в построении рискориентированного банковского надзора и поддерживает инициативы Базельского комитета и Банка России в этом направлении. Более того, банки готовы к конструктивному диалогу с надзорными органами по вопросам адаптации Базеля II к российским условиям.

Комплексные системы риск-менеджмента в российских банках находятся в стадии развития: многим банкам необходимо повысить качество оценки рисков, создать систему управления операционными рисками.

Основными источниками риска ликвидности банки считают внешние факторы: отток средств частных вкладчиков и резкое снижение качества кредитных портфелей заемщиков. В связи с этим, по мнению большинства респондентов, эффективность управления ликвидностью напрямую зависит от доступа к системе рефинансирования Банка России.

Банки считают недостаточно эффективной деятельность государства по обеспечению стабильности банковской системы. По этой причине большинство из них осторожно относится к нововведениям в вопросах надзора, опасаясь, что они обернутся дополнительным бременем, но не прибавят стабильности банковской системе. Основными направлениями совершенствования банковского надзора в России респонденты считают создание системы раннего предупреждения кризисных ситуаций в банковской сфере и оптимизацию отчетности.

Большинство респондентов не поддерживает идею создания отдельного органа банковского надзора и не является сторонником передачи надзорных функций мегарегулятору.

По мнению участников опроса, российская банковская система пока не готова безболезненно перейти к Базелю II в установленные Банком России сроки. Основные проблемы -- несовершенство механизмов регулирования банковской деятельности и высокий уровень затрат на внедрение принципов Базеля II.

В российской банковской системе наблюдается снижение удельного веса кредитов, выданных взаимосвязанным заемщикам, что свидетельствует о повышении качества управления кредитными рисками и уровня корпоративного управления.

Региональные банки, опасаясь утечек информации из общефедеральных бюро кредитных историй и конкуренции со стороны московских банков, в большинстве своем собираются работать с региональными кредитными бюро.

Стремясь обеспечить надлежащий уровень транспарентности, многие банки в то же время опасаются появления требований к раскрытию информации, которую считают конфиденциальной.

В сложившихся условиях развития банковской системы, все большая роль отводится качеству надзорной информации с использованием мотивированного (профессионального) суждения об оценке рисков, внутреннего контроля, финансовой устойчивости и перспектив деятельности коммерческого банка, качества внутреннего контроля и корпоративного управления, что обусловило актуальность исследования проблем, связанных с повышением качества надзорной информации, в том числе стандартизации и унификации форм отражения мотивированного суждения.

Глава 1. Инспектирование кредитных организаций как основная составляющая банковского надзора в России

1.1 Международная практика банковского надзора - курс на повышение эффективности

Изучив итоги развития российских банков в 2004 году, советник Международного валютного фонда при Центробанке Арно де Вильпуа сделал в целом не очень оптимистичные для банков выводы. Общая картина в записке характеризуется как «довольно мрачная»: «Российская банковская система распылена и недостаточно капитализирована, подвержена высоко концентрированным рискам, уязвима для внешних шоков и потенциальной перемены направления политики правительства, недостаточно регулируема в слабой правовой среде, страдает от неадекватной практики бухгалтерского учета и непрозрачной структуры собственности».[21] Одним из главных плюсов г-н де Вильпуа называет внедрение «риск-ориентированных надзорных инструментов».

В сентябре этого года завершился проект “Банковский надзор и отчетность”, который осуществлялся в рамках программы “TACIS” и ставил своей целью повышение эффективности функции банковского надзора и, как результат, повышение стабильности банковской системы России. Он финансировался Европейским Союзом и осуществлялся трехсторонним консорциумом: «PricewaterhouseCoopers», «Credit Agricole Consultants», «The Institute of Chartered Accountants in Ireland». В проекте принимали участие как иностранные, так и российские специалисты, работавшие совместно со специалистами надзорного блока ЦБ РФ. Новая архитектура пруденциальной отчетности, разработанная специалистами проекта уже тестируется пилотными банками. Она ставит своей задачей сближение российской практики надзора с международной практикой и стандартами, одновременно отвечая на специфические проблемы российского банковского сектора.

В последние годы в международной практике банковского надзора заметна четко выраженная тенденция - это совместная работа регуляторов разных стран по повышению его эффективности. Задача эта непростая, тем более, что она решается в контексте постоянного усложнения банковской системы.

Постоянно усложнение банковской системы, идет по нескольким векторам.

Первый вектор - интеллектуальный: сектор финансовых услуг от года к году становится все более сложным и “технологичным”. Банки выводят на рынок новые продукты, услуги, новые схемы рефинансирования, используют в планировании их рентабельности и рисков сложные математические модели. Соответственно, методы анализа состояния банков и банковской системы должны становиться более сложными и не отставать от развития “поднадзорного сектора”.

Банковское регулирование в России - новая профессия.

В настоящее время банковская система Российской Федерации характеризуется значительным количеством кредитных организаций, которые осуществляют свою деятельность на огромной территории.

Тем не менее, за последние годы Банку России удалось добиться ощутимого прогресса в развитии банковского надзора. В первую очередь нужно отметить следующие положительные аспекты: создана юридическая основа для банковского надзора и банковского регулирования; Банк России обладает необходимой инфраструктурой и персоналом для выполнения своих задач органа надзора; если на этапе становления банковского надзора применялась исключительно методика, ядром которой является проверка формального соблюдения кредитными организациями тех или иных требований Банка России, то в последние годы наметилась тенденция к внедрению более содержательного подхода, основанного на оценке рисков в деятельности кредитных организаций и их финансовой устойчивости.

Такой подход, в рамках которого внимание фокусируется на оценке и мониторинге внутрибанковских систем и процессов, прежде всего в области управления рисками, внутреннего контроля, корпоративного управления и информационных технологий, соответствует современной международной надзорной практике. Вместе с тем, ряд областей банковского надзора в России требует совершенствования.

Общие проблемы с российской спецификой.

Банковский сектор России прошел за 10 лет тот же путь, что в странах ЕС банки проходили по крайней мере за 50. Поэтому к общей (международной) проблематике банковского надзора в России добавляются еще и проблемы роста.

Выше рентабельность - выше риски.

Падение доходности государственных финансовых инструментов и давление конкуренции заставляет банки выходить в новые для них сегменты рынка: потребительское кредитование, кредиты на недвижимость, овердрафты, кредитование малого и среднего бизнеса, лизинговые операции. Высокая доходность этих сегментов, безусловно, привлекательна, но она связана со специфическими рисками (как кредитными, так и операционными), которыми российские банки должны будут научиться управлять.

Контроль за самоконтролем.

Правильно построенная система внутреннего контроля - абсолютно необходимый элемент стратегического управления банком. В современной международной практике надзора вопросам внутреннего контроля уделяется значительное внимание. В рекомендациях Базельского комитета “О системе внутреннего контроля в банках” подчеркивается, что процесс внутреннего контроля охватывает значительно более широкую зону рисков, чем мошенничество, злоупотребления и ошибки сотрудников.

Изданное ЦБ РФ в декабре 2003 года Положение 242-П “Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах” - большой шаг вперед, так как оно учитывает основные рекомендации Базельского комитета в области внутреннего контроля. Правда пока еще в большинстве российских банков внутренний контроль зачастую носит формальный характер, или занят тем, что сверяет наличность в кассе. Нужно время и усилия регулятора, чтобы руководство банков поняло необходимость и важность внутреннего контроля, и построило внутреннюю систему контроля, адекватную профилю и масштабам деятельности банка. Регулятор же должен получить возможность проверять не наличие этой функции в банках, а ее эффективность.

Банки и финансово-промышленные группы (ФПГ).

В силу того, что на этапе формирования банковской системы процесс лицензирования носил в значительной мере формальный характер, а законодательная база регулирования была слабой - банковский сектор развивался при отсутствии каких-либо защитных барьеров. Отсутствие строгой рыночной дисциплины как внутри банковского сектора, так и вне его не улучшают ситуацию. Поэтому тот факт, что многие крупные ритэйловые банки частного сектора России исторически связаны с крупными производителями и экспортерами сырья - не нормальная ситуация с точки зрения международной надзорной практики.

Но не стоит воспринимать это как проблему, требующую радикальных мер. Даже наоборот, историческая принадлежность крупных ритейловых банков к сырьевым группам играет сегодня положительную роль: при наращивании объемов кредитования и возрастания рисков в балансах банков финансовая поддержка мощного акционера может быть определенным элементом стабильности. Но в таком случае капитал банка должен быть: реальным; достаточным для покрытия рисков по операциям со связанными сторонами (особенно если банк несет в своем балансе, или за ним, риски на предприятия ФПГ); надежно зафиксированным в банковской структуре (без риска вывода его на решение финансовых проблем других участников ФПГ).

При стабильном развитии банковской системы далее произойдет деление банков, “находящихся на орбите ФПГ”, на две группы: те, кто остался в зоне притяжения мощной промышленной группы, рано или поздно будут притянуты ею обратно, и будут выполнять функции “департаментов” (эмиссии, торговое финансирование, кредитные продажи и т. д.) только для участников группы, и те, что смогли уйти с орбиты, то есть развившиеся в независимые финансовые институты. Разумеется, это возможно только в случае, если собственники ФПГ выберут эту стратегию для банка и будут четко ей следовать, выделяя банку все необходимые ресурсы. Безусловно, никакие меры консолидированного надзора не смогут дать банковскому регулятору возможность регулировать деятельность самих ФПГ, это просто не в его компетенции.

А вот что действительно важно в процессе вывода банков ФПГ на независимый курс, так это диалог между их руководством (и собственниками) и регулятором для правильной оценки их рисков, капитализации, и для понимания их стратегии.

Консолидированный надзор. Финансовые конгломераты.

Ситуация, когда банки владеют страховыми компаниями, брокерами, компаниями по управлению активами, лизинговыми компаниями и другими небанковскими компаниями по оказанию финансовых услуг (и наоборот, когда эти нерегулируемые участники финансового рынка имеют контроль над банками или влияют на них) нуждается в особом регулировании и надзоре. Без эффективного надзора финансовых конгломератов существенно повышается риск “заражения” одного сектора другим, происходит неадекватное капиталу перераспределение рисков между секторами финансового рынка, а определенная часть финансовых рисков может вообще выйти из-под надзора (что по естественным причинам происходит с наиболее рисковыми операциями). Решение этой проблемы (и в России в том числе) невозможно без работы над законодательной базой. Шагом в этом направлении за рубежом являлись законы о финансовых группах и конгломератах (такие как Gramm-Leach-Bliley Act, принятый Парламентом США в 1999 году, или Directive 2002/12 “О дополнительном надзоре Финансовых Конгломератов в ЕС”), которые значительно расширили “поднадзорный сектор” (исторически ограниченный только как “банковский”) и определили полномочия регуляторов (например, банковского и страхового) в системе консолидированного надзора.

С точки зрения организации консолидированного надзора во многих странах сейчас ведется работа по созданию единого регулирующего органа для всей финансовой отрасли. В некоторых странах мегарегулятор уже создан (FSA в Великобритании, Finasinspektionen в Швеции, FSA в Японии, 0SF1 в Канаде) или определены механизмы взаимодействия между существующими “специализированными регуляторами” (принцип “umbrella supervision” в США).

Международный опыт показывает, что влияние связанных сторон на принятие решений в банке отрицательно сказывается на его рентабельности и на эффективности функции финансового посредника. Поэтому в банковской деятельности важное значение имеет принцип независимости кредитной организации, то есть при принятии решений в первую очередь учитываются интересы банка как самостоятельного бизнеса. Учитывая то, что в российской банковской системе очень мало независимых банков, этот аспект банковской деятельности нуждается в особом регулировании и надзоре. Проработку этого вопроса также следует начать с самой юридической базы надзора, так как в России нет четкого определения понятия “связанных сторон”, которое бы отвечало сегодня международным нормам, в частности МСФО.

Говоря о консолидированном надзоре, следует отметить, что этот подход не всегда усложняет практику банковского надзора. Даже наоборот, консолидированный надзор может значительно облегчить работу регулятора и банков. В международной практике надзора принято в первую очередь соблюдать установленные нормы на консолидированной основе, и не всегда для каждого банка-участника или дочерней структуры группы. Этот аспект консолидированного надзора станет важным в России в процессе консолидации банковского сектора, который уже начался. Банки, объединяющиеся в банковские группы, холдинги и синдикаты, имеющие специализированны филиалы и центры рефинансирования, получат возможность соблюдать условия регулятора на консолидированной основе и управлять ресурсами и капиталом внутри своей группы.

О доминанте содержания над формой.

Если эта тема актуальна в ЕС, то в России эта “диалектика” ежедневна. Совмещение несовершенной законодательной базы, исторического отсутствия опыта банковского регулирования, бурного развития банковского сектора, желания банков использовать новые финансовые инструменты (увиденные в странах с развитым рынком финансовых услуг), а также отличных интеллектуальных способностей и изобретательности российских банкиров приводит к многочисленным манипуляциям формой экономических явлений.

Эффективный банковский надзор ставит перед собой задачу понимания и выявления подобных “манипуляций формой”, но во многом это вопрос бизнес-культуры, и если ее нет - отчетность, нормативы, и само регулирование теряют свой смысл.

Завершение процесса перехода к надзору, основанному на оценке рисков, который является более эффективным, чем формальный подход; введение в надзорную практику России элементов качественного анализа и мотивированного суждения - необходимые условия для обеспечения устойчивости как отдельных кредитных организаций, так и банковского сектора в целом.

Качественные элементы надзора дают банкам больше свободы, а именно возможность объяснить и отстоять свою позицию, если она не укладывается в стандартные нормы, но имеет экономический смысл. Нельзя, правда, забывать, что “свобода и ответственность” - такая же пара, как “прибыль и риск”, находящиеся в прямой пропорциональной зависимости. Регулятор, в свою очередь, получит правильную оценку текущей ситуации в банках.

Наконец качественный подход к надзору стимулирует развитие культуры банковского бизнеса и дает хороший образовательный эффект, ведь построить в банке эффективную систему управления рисками и систему внутреннего контроля более сложно, чем просто “подтянуть” нормативы. В действительности, в этом и заключается задача регулятора - создать условия для правильного развития банковской системы и стабильного роста финансового рынка, и стимулировать к этому игроков.

Это потребует изменений в ряде ключевых областей, таких, как система пруденциальной отчетности, банковское регулирование, бухгалтерский учет и, не в последнюю очередь, законодательная база надзорной деятельности.

Для того, чтобы повысить эффективность банковского надзора в России, недостаточно рассматривать формальную сторону вопроса, необходимо применять содержательный подход. Как показывает международная практика, нужно применять так называемое «мотивированное суждение».

1.2 Роль инспектирования в установлении реальной картины функционирования кредитной организации

В процессе банковского надзора используется как дистанционный надзор, так и инспектирование, то есть работа специалистов Банка России по определенным вопросам непосредственно в кредитной организации.

Право Банка России осуществлять инспектирование кредитных организаций, так же закреплено законодательно «для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов)… Проверки могут осуществляться уполномоченными представителями (служащими) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторскими организациями».[5]

С учетом того, что в России отчетности кредитных организаций особенно доверять нельзя, наличие инспектирования является ключевым условием эффективного банковского надзора.

Директор Департамента банковского регулирования и надзора Банка России А.Ю. Симановский проводит следующее различие между задачами дистанционного надзора и задачами инспектирования: «если документарный надзор, в общем (не критическом) случае должен быть способен определить предварительный диагноз или, по меньшей мере, сферы повышенного риска - и повышенного внимания со стороны надзора, то задача инспекторов состоит как минимум в установлении реальной картины функционирования банка и определении точного диагноза».[33]

Некоторые задачи Банка России в области надзора могут быть эффективно решены только с помощью проведения инспекционных проверок кредитных организаций, что позволяет выявить нарушения и недостатки в деятельности кредитной организации, которые являются недоступными для пруденциального надзора.

Инспектор имеет большую возможность для оценки банка не только с юридической, но и с экономической точки зрения, выявляя практику формирования уставного капитала за счёт привлечённых средств, искусственного соблюдения обязательных нормативов. Только выйдя на место реальнее всего проверить степень достоверности представляемой дистанционному надзору информации, получить наиболее полное представление об операциях кредитной организации, провести полноценный анализ ее кредитного портфеля и качества рисков, в полной мере оценить службу внутреннего контроля и корпоративное управление банком.

Отличием дистанционного надзора от инспектирования является то, что первый осуществляется на постоянной основе, а инспектирование носит эпизодический характер.

Задачи, которые ставились перед инспектированием эволюционировали по мере развития банковской системы и по мере определения руководством Банка России набора инструментов по поддержанию ее стабильности.

В 2003 году вступили в действие два нормативных акта Банка России, определяющих порядок проведения проверок кредитных организаций и организации инспекционной деятельности:

1.Инструкция Банка России от 25.08.2003 № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации»;

2.Инструкция Банка России от 01.12.2003 № 108-И «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)».

Очевидно, что, пакет указанных нормативных актов разработан Банком России в связи с необходимостью приведения прежних нормативных документов в соответствие с требованиями, установленными статьей 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а также нормативными актами Банка России, вступившими в силу после 1996 года и регламентирующими вопросы банковского надзора. Вносимые указанными нормативными актами Банка России изменения нацелены на создание комплексного механизма взаимодействия кредитных организаций и уполномоченных представителей Банка России при проведении проверок кредитных организаций и на совершенствование организации инспекционной деятельности Банка России в соответствии с рекомендациями Базельского комитета по банковскому надзору.

Новый порядок проведения проверок кредитных организаций (Инструкция Банка России от 25.08.2003 № 105-И), определяет взаимоотношения Банка России и кредитных организаций и предусматривает повышение требований к качеству результатов проверок кредитных организаций, производит смещение акцента с выявления недостатков, нарушений и недостоверности учета (отчетности) кредитных организаций на качественную оценку на основе мотивированного суждения о системе управления рисками и организации внутреннего контроля, финансовом состоянии и перспективах деятельности кредитных организаций.

Инструкцией Банка России от 25.08.2003 № 105-И установлен единый порядок проведения комплексных и тематических проверок кредитных организаций, регламентированы особенности проведения проверок по вопросам выполнения нормативов обязательных резервов, совершения операций с наличной иностранной валютой, а также проверок зарубежных филиалов и представительств уполномоченных банков, ранее регламентировавшихся иными нормативными актами Банка России.

Существенные изменения внесены также в саму организацию инспекционной деятельности Банка России (Инструкция Банка России от 01.12.2003 № 108-И), определяющую порядок взаимодействия при организации и проведении проверок кредитных организаций внутри Банка России. Установлены требования к порядку планирования и организации проведения внеплановых проверок кредитных организаций, определены процедуры организации повторных проверок, регламентированы иные процедуры инспекционной деятельности Банка России. Наряду с этим созданы условия для более эффективной реализации функций дистанционного и контактного надзора, включая вопросы взаимодействия уполномоченных представителей Банка России, проводящих проверку с куратором кредитной организации или временной администрацией по управлению кредитной организацией.

Кроме того, внесенные изменения нормативно закрепили формирование института генеральных инспекторов, целью которого является координация инспекционной деятельности на территории инспекционных округов.

Инструкция Банка России от 01.12.2003 № 108-И, в свою очередь, является примером внедрения реинжинринга во внутреннюю деятельность Банка России.

По мнению А.А. Козлова: «еще одной особенностью процесса преобразований является то, что чуть ли не каждый руководитель находится в полной уверенности в том, что ему-то как раз отлично известно кто, что, зачем и как делает в его подразделении. Факты же говорят об обратном. Как правило, в первое время у руководителей вызывает затруднение, казалось бы, простое предложение корректно описать функции подразделения и задачи каждой должности сотрудника в рамках функций, чтобы из определений было ясно, что конкретно делает подразделение (сотрудник), каков должен быть результат его деятельности, кому этот результат необходим, в чем выражается «потребительская ценность» результата, не говоря уже об описании таких параметров «производства», как, с кем конкретно взаимодействует сотрудник, с какой целью, в какой форме, при каких условиях и на основании каких регламентирующих документов».[29]

Поэтому в указанной инструкции были прописаны действия, сроки, должностные лица, регламентирующие документы и так далее по основным «производственным процессам», которые зарождаются и осуществляются в рамках инспекционной деятельности Банка России. Основную массу необходимой информации по порядку проведения конкретных шагов в области инспекционной деятельности можно получить, обратившись к приложениям указанной инструкции и типовым формам, имеющимся к каждому приложению.

Кроме всего прочего, в указанном нормативном акте введено понятие «Инспекционная деятельность Банка России» и существенно раздвинуты рамки круга лиц, которые могут принимать участие в проведении проверок кредитных организаций: «инспекционная деятельность Банка России - составная часть банковского регулирования и банковского надзора, которая включает в себя непосредственное (с выходом на место) проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение. Непосредственное проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) осуществляется уполномоченными представителями Банка России, а именно:

работниками инспекционных подразделений Банка России (Главной инспекции кредитных организаций Банка России, инспекционных подразделений территориальных учреждений Банка России);

работниками иных структурных подразделений центрального аппарата Банка России и территориальных учреждений Банка России, осуществляющих функции контроля за выполнением кредитными организациями нормативов обязательных резервов, а также функции контроля за соблюдением кредитными организациями валютного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

иными служащими Банка России (по решению должностного лица Банка России, обладающего правом поручать проведение проверки)».[17 п 1.2]

Таким образом, к участию в инспекционной деятельности может быть привлечен любой сотрудник Банка России, как бы далеко он не стоял от работы с кредитными организациями (по его мнению), все зависит от решения должностного лица, которого Банк России наделил правом поручать проведение проверок, принимаемого в конкретной ситуации, возникшей с конкретным банком.

В процессе работы инспекционных подразделений постоянно совершенствуется практика проведения и организации инспекционных проверок, при проведении которых акцент смещается в сторону анализа рисков и систем качества управления банком. В целях повышения качества проверок, обеспечения полноты и объективности данных о деятельности банков осуществляются проверки с совместным участием сотрудников территориальных учреждений, Главной инспекции кредитных организаций и других подразделений Банка России. В необходимых случаях такие проверки проводятся с одновременным участием нескольких структурных подразделений Главной инспекции кредитных организаций, в частности, межрегиональных инспекций и Инспекции многофилиальных банков и банков с участием в капитале нерезидентов.

Существенно снизить трудоемкость инспекционной деятельности и повысить качество осуществления проверок позволяет совершенствование предпроверочных процедур по выявлению наиболее проблемных аспектов деятельности кредитной организации, а также фактов представления недостоверной отчетности. Соответственно изменяется их организация и технология проведения на базе внедрения современных программных средств, разрабатываемых сотрудниками ГИКО, что позволит минимизировать объем и количество проводимых проверок, повысив при этом их качество.

По мнению Симановского А.Ю., одной из практических задач по внедрению структурных компонентов риск-ориентированного надзора, подлежащих решению в обозримой перспективе, является развитие системы инспектирования кредитных организаций, в том числе ориентация инспекторов на содержательный компонент надзора.[34]

Таким образом, роль инспекционной деятельности в современных условиях возрастает. Контактный надзор должен являться одним из важнейших (а по ряду направлений и позиций единственным и ключевым) этапом процесса осуществления банковского надзора. В связи с этим в значительной мере повышается значимость мотивированного суждения инспектора для формулирования решений, касающихся надзорных мер реагирования в отношении проверяемой кредитной организации.

Глава 2. Проблемы формирования мотивированного суждения инспектора

2.1 Мотивированное суждение инспектора

Декларирование Банком России перехода от формального к содержательному надзору привело к широкому внедрению в надзорную практику термина «мотивированное суждение». «По мнению представителей ЦБ, этот переход от «сухой» цифры к мотивированному суждению - настоящая революция в банковском деле. И, как любая революция, она совершается потому, что верхи не могут, а низы не желают жить по-старому. ЦБ «устал» от огромного количества информации о банках, а банки, в свою очередь, считают излишним жесткий контроль за их деятельностью».[35] При этом, как показал анализ имеющейся литературы, нигде не даётся определение и экономическое содержание указанного термина. Что же такое «мотивированное суждение», о котором так много говорят в банковских кругах в последние годы? На момент работы над дипломной работой, описание термина «мотивированное суждение», форма и порядок его формирования не отражены ни в одном словаре, справочнике, учебнике, законодательном или нормативном акте.

В «учебно-методическом пособии для профессиональной переподготовки специалистов Банка России» под мотивированным суждением уполномоченного представителя Банка России понимается «экспертная оценка, основанная на анализе объективных фактов, их документировании и (или) надлежащем обосновании информацией (документами), полученными от кредитной организации в ходе проверки, при проведении оценки общего состояния или отдельных направлений деятельности кредитной организации»[32, стр. 86]. Иначе, под «мотивированным суждением» можно понимать независимое суждение сотрудника Банка России о деятельности кредитной организации, сформированного на основе анализа фактов и документально подтверждённых данных, имеющих легальное происхождение, получаемых в ходе проверок кредитных организаций и использующееся в целях надзорного реагирования.

«Мотивированное суждение - … Это не субъективизм, это не волюнтаризм, это не глупость или очередная «хотелка» какого-то чиновника. Это хорошо сделанная профессиональная оценка объективных экономических фактов».[25]

Возможность оценки инспектором субъективного суждения банка об уровне риска активов по кредитным операциям (включая вексельные) предусматривалась нормами Инструкции Банка России от 30.06.1997 № 62а "О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам".

Впервые термин мотивированного суждения был официально применён Банком России в Указании Банка России от 31.03.2000 № 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций" в качестве базиса для определения категории кредитной организации в рамках банковского надзора.

Согласно п.1.2 данного Указания, отнесение кредитных организаций к той или иной категории и классификационной группе производится территориальными учреждениями Банка России на основании мотивированного суждения, базирующегося на критериях и подходах, определенных настоящим Указанием и основанного на перечисленных данных.

Дальнейшее развитие указанный термин получил в Положении Банка России от 12.04.2001 № 137-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" в части определения уровня риска. Согласно п.6 Положения, территориальные учреждения Банка России должны были проверять полноту рассмотрения факторов, о которых кредитная организация знала либо должна была знать, при вынесении суждения об уровне риска, а также правильность мотивированного суждения кредитной организации о классификации отдельных элементов расчетной базы резервов на возможные потери в соответствующую группу риска.

В заменившем его Положении Банка России от 9 июля 2003 № 232-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери" данный термин также присутствует. Так, согласно п.8.1 Положения, при осуществлении текущего надзора, в том числе при проведении инспекционных проверок, территориальные учреждения Банка России оценивают в том числе: качество документа, содержащего мотивированное суждение кредитной организации об уровне риска по конкретному активу (группе активов), условному обязательству кредитного характера (их группе), включая качество анализа факторов, которые легли в основу принятого решения; полноту рассмотрения факторов, о которых кредитная организация знала либо должна была знать при вынесении суждения об уровне риска; обоснованность мотивированного суждения кредитной организации о классификации отдельных элементов расчетной базы резервов на возможные потери в соответствующую группу риска.

9 декабря 2003 года в "Вестнике Банка России" № 67 были опубликованы следующие нормативные акты Банка России: Инструкция Банка России от 25 августа 2003 года № 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации", зарегистрированная Министерством юстиции Российской Федерации 26 сентября 2003 года № 5118; Инструкция Банка России от 1 декабря 2003 года № 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)"; Указание Банка России от 25 августа 2003 года № 1324-У "О признании утратившей силу Инструкции Банка России от 19 февраля 1996 № 34 "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)".

Внесенные указанными нормативными актами Банка России изменения нацелены в том числе на совершенствование организации инспекционной деятельности Банка России в соответствии с рекомендациями Базельского комитета по банковскому надзору. Новый регламент проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), определяющий взаимоотношения Банка России и кредитных организаций, предусматривает повышение требований к качеству результатов проверок кредитных организаций (их филиалов) и смещение акцента с выявления недостатков, нарушений и недостоверности учета (отчетности) кредитных организаций на качественную оценку на основе мотивированного суждения о системе управления рисками и организации внутреннего контроля, финансовом состоянии и перспективах деятельности кредитных организаций.

В указанных нормативных документах стадии вынесения мотивированного суждения регламентированы следующим образом. В соответствии с п.7.5 Инструкции Банка России от 25 августа 2003 года № 105-И факты недостоверности учета (отчетности), нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала) отражаются в акте проверки с учетом их существенности для оценки финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, системы управления и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), а также для принятия решений о применении к кредитной организации мер в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России.

При этом, установлено, что существенность недостоверности учета (отчетности) устанавливается согласно критериям, определяемым нормативными актами Банка России, а основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала) являются мотивированные суждения членов рабочей группы, основывающиеся на документах (информации), полученных от кредитной организации (ее филиала), и расчетах руководителя и (или) членов рабочей группы.

В данной Инструкции (п. 7.5.2) четко определено, что мотивированные суждения членов рабочей группы выносятся также по поводу соблюдения кредитной организацией (ее филиалом) требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, оценки систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации.

На наш взгляд объективно востребованным является нововведение, что в случае обсуждения результатов проверки с кредитной организацией (ее филиалом) в соответствии с пунктом 5.4 данной Инструкции руководитель рабочей группы вправе ознакомить руководителя кредитной организации (ее филиала) с мотивированными суждениями и их обоснованиями.

В соответствии с п. 7.6 Инструкции Банка России от 25 августа 2003 года № 105-И, мотивированные суждения и их обоснования отражаются в докладной записке о результатах проверки кредитной организации (ее филиала), представляемой должностному лицу Банка России, подписавшему поручение на проведение проверки. При этом, должностное лицо Банка России, подписавшее поручение на проведение проверки, при необходимости вправе ознакомить руководителя кредитной организации (ее филиала), совет директоров (наблюдательный совет) кредитной организации с мотивированными суждениями, отраженными в докладной записке о результатах проверки кредитной организации (ее филиала), в том числе об оценке систем управления рисками и организации внутреннего контроля, финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации.

В п.9.10 Инструкции Банка России от 1 декабря 2003 года № 108-И содержится норма, корреспондирующая с нормами Инструкции Банка России № 105-И, в частности, о том, что руководитель рабочей группы при обсуждении результатов проверки на совещании с руководителем кредитной организации (ее филиала), проводимом в соответствии с требованиями, установленными пунктом 5.4 и подпунктом 7.5.3 Инструкции Банка России № 105-И, вправе ознакомить руководителя кредитной организации (ее филиала) с мотивированным суждением рабочей группы, вынесенным по результатам проверки кредитной организации (ее филиала). При этом, в случае выявления на совещании с руководителем кредитной организации (ее филиала) невозможности устранения разногласий с кредитной организацией (ее филиалом) вследствие недостаточного документарного обоснования мотивированного суждения рабочей группы руководитель рабочей группы подготавливает заявки на предоставление документов (информации), необходимых для обеспечения достаточного документарного обоснования мотивированного суждения рабочей группы.

В Инструкции Банка России от 1 декабря 2003 года № 108-И также определены нормы, касающиеся отражения мотивированных суждений в материалах проверки. Так, п. 10.1.1 гласит, что в индивидуальном отчете члена рабочей группы о результатах проверки отражаются сведения, информация, оценки, суждения и выводы о результатах проверки кредитной организации (ее филиала), которые необходимы для составления акта проверки и докладной записки о результатах проверки в соответствии с требованиями, установленными настоящей Инструкцией и главами 7 и 8 Инструкции Банка России № 105-И. Важно, что руководитель рабочей группы не вправе обязывать члена рабочей группы изменять свои оценки, суждения и корректировать выводы, основанные на материалах проверки кредитной организации (ее филиала).

В п. 10.7 Инструкции Банка России от 1 декабря 2003 года № 108-И определено, что мотивированные суждения рабочей группы и их краткие обоснования, в том числе по вопросам, предусмотренным пунктом 9.10 данной Инструкции, а также по обстоятельствам деятельности кредитной организации (ее филиала), способным оказать существенное влияние на изменение оценки финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации (краткая информация о результатах совещания с руководителем кредитной организации (ее филиала), проводимого в соответствии с пунктом 5.4 и подпунктом 7.5.3 Инструкции Банка России № 105-И), а также предложения о целесообразности ознакомления руководителя кредитной организации (ее филиала), совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации с мотивированными суждениями, отраженными в докладной записке о результатах проверки.

К термину «мотивированное суждение» может быть приближен термин «профессиональное» суждение. Ибо мотивированным, высказывание будет в том случае, если оно озвучено лицом, обладающим необходимыми познаниями в данной области, понимающим и принимающим на себя ответственность за свои слова и поступки.

Учитывая, что Акт инспекционной проверки является документом, по материалам которого принимаются определённые меры воздействия, то необходимо определить границы применения субъективного суждения, его критерии и инструменты формирования, а также допустимую степень субъективизма.

В мотивированном суждении, по нашему мнению, должны быть отражены не столько нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки, сколько факты, потенциально затрагивающие интересы акционеров, кредиторов и вкладчиков. Например, о проведении банком рисковой политики или недобросовестности руководства кредитной организации.