Система банковского надзора в России

Как правило, предметом для вынесения мотивированного суждения инспектора выступают несколько связанных операций или сделки, носящие запутанный либо подозрительный характер. Банк России должен увидеть за обычными проводками цель их совершения, экономическую сущность.

Иная область применения - это особые аспекты деятельности кредитной организации, оценка которых может быть только качественной и мотивированное суждение высказывается в связи с отсутствием формализованного критерия для характеристики объекта проверки. Это относится, к примеру, к менеджменту банка, качеству системы управления рисками, организации внутреннего контроля.

Кроме того, мотивированное суждение применяется инспектором, когда он оценивает субъективное суждение банка по какому - либо вопросу. Чаще всего, это связано с классификацией активов в ту или иную группу риска.

Побудительный мотив Банка России и инспектора, как его уполномоченного представителя - вовремя увидеть риски кредитной операции, неадекватность управления и, возможно, пресечь злоупотребления и махинации.

Так как за суждением однозначно не следует санкция, то цель инспектора своевременно донести до дистанционного надзора информацию о вероятности неблагополучного развития кредитной организации.

Известно, что при проведении инспекционных проверок выявляется много фактов, которые инспектор интуитивно или на личной субъективной информации засчитывает в негатив к проверяемому банку. Но включать их в мотивированное суждение не считает возможным, зная, что данные факты могут быть отражены в Акте проверки (документе надзора), по материалам которого принимаются определённые меры воздействия. Причём банковское законодательство и документы пруденциального надзора чётко регламентируют критерии нарушений. На включение же подобного негативного факта в Акт, при отсутствии чёткой ссылки на нормативный документ, почему это было сделано, со стороны банка могут последовать возражения, вплоть до судебного разбирательства. Ведь сколько человек, столько и мнений.

Таким образом, инспектору необходимо точно знать границы применения, критерии качества и инструменты формирования мотивированного суждения.

Заметим, что критерии мотивированного суждения в тех случаях, когда проводится оценка количественных факторов более или менее могут быть определены с достаточной степенью точности. Сложности возникают при определении критериев для неисчисляемых субъектов суждения.

Полагаем возможным предложить следующие общие критерии качественного мотивированного суждения: существенность, обоснованность (доказательность), профессиональная грамотность, полнота и ясность.

Критерий существенности означает, что необходимо пренебречь незначительными обстоятельствами, но в тоже время отразить в мотивированном суждении все существенные обстоятельства. Разделение обстоятельств на существенные и несущественные является субъективным, и подходы к их определению должны быть выработаны в каждом подразделении инспектирования исходя из сложившейся практики. Признаками существенности являются востребованность и полезность.

Следующий предлагаемый критерий качества мотивированного суждения - его обоснованность или доказательность. Выводы и суждение должны подтверждаться приложением копий документов, заверенными печатью кредитной организации и подписями ответственных лиц.

Профессиональная грамотность - соответствие мотивированного суждения специфике, установленной нормами инструкций и положений о банковской деятельности.

Полнота - характеризует отражение всех фактов, которые способствовали возникновению, отражаемых в мотивированном суждении, проблем в деятельности кредитной организации.

Ясность - определяется пониманием сформулированного мотивированного суждения всеми заинтересованными пользователям.

Только при наличии всех вышеуказанных критериев мотивированное суждение будет сформулировано качественно, и, как следствие этого значимым и востребованным при составлении Акта проверки и принятии надзорного решения.

В настоящее время уполномоченному представителю Банка России, в соответствии с Инструкцией Банка России № 105-И, предоставлено право на вынесение мотивированного суждения по выявленным в ходе проверки нарушениям и недостаткам в деятельности кредитной организации (ее филиала), с учетом их существенности для оценки финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, системы управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), соблюдения требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию доходов), полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

Инструментом для применения мотивированного суждения инспектора должна служить, разработанная Банком России, методологическая база, которая указала бы подходы не только к выявлению уже свершившихся нарушений в учете или недостоверности отчетности, но и в качественной оценке системы управления и внутреннего контроля в банке. Например, для совершенствования анализа, систематизации и обобщения результатов проверок кредитных организаций (их филиалов) Банк России разработал проекты Методических рекомендаций по проведению проверки и оценки организации внутреннего контроля в кредитных организациях и о проведении проверки и оценки системы управления рисками в кредитных организациях, основанные на системах бальной оценки. В то же время хочется заметить, что методологическая база для формирования мотивированного суждения инспектора в целом еще очень несовершенна.

Говоря о способах изложения мотивированного суждения нельзя забывать о том, что основной целью выражения мотивированного суждения является защита интересов кредиторов и вкладчиков. В свете подобной цели не представляется возможным иное изложение мотивированного суждения инспектора кроме как:

- руководству кредитной организации (в том числе совету Директоров);

- руководству Банка России;

- сотрудникам надзорного блока Банка России.

Указание оперативного характера Банка России от 29.05.2003 № 83-Т «О возможности предоставления актов инспекционных проверок кредитных организаций» сделало возможным предоставление кредитными организациями актов инспекционных проверок учредителям (участникам), совету директоров (наблюдательному совету) и аудиторским организациям, осуществляющим аудит кредитной организации, по усмотрению кредитных организаций с учетом законодательно установленных ограничений на предоставление сведений, составляющих банковскую тайну.

Мотивированное суждение инспектора может быть отражено в:

- Акте проверки кредитной организации, который бесспорно является главным документом в инструментарии инспектора, содержание которого становится известным и кредитной организации. Именно от содержания этого документа преимущественно и зависит дальнейшая работа с кредитной организацией. Именно на факты, изложенные в акте, Банк России может ссылаться, доказывая мотивированное суждение инспектора в судебных инстанциях.

- Докладной записке, которая по своему содержанию должна дополнять акт проверки, содержать сведения, которые по каким-либо причинам не вошли в акт проверки, но имеют существенное значение для целей банковского регулирования и банковского надзора.

Мотивированное суждение инспектора может обсуждаться на встречах и совещаниях, которые проводятся для выработки единого мнения по существующей проблеме и в отдельных случаях являются способом урегулирования споров (различных взглядов).

Изложение мотивированного суждения перед сотрудниками Банка России преследует цель обмена опытом между специалистами, имеющими разный уровень подготовки, опыта, знаний, навыков и взглядов, а также выработки единого мнения по какой-либо проблеме.

На наш взгляд, возможны два варианта развития в применении мотивированного суждения. Один, чисто российский - к созданию шаблона, типовых документов и в конечном счете - замене суждения очередной формой. И второй - приблизиться к международной практике и оставить суждение суждением. В настоящий момент инспектор находится между двух стульев: шаблонов нет, но есть формализованное требование, подразумевающее формализованное же суждение.

С точки зрения дальнейших перспектив предпочтительнее второй путь (хотя, проще работать с четкими правилами). Но тогда специалист, составляющий мотивированное суждение, должен иметь очень высокую квалификацию, не зависящую ни от географического адреса банка и его надзорного органа, ни от «личного» отношения к банку или его руководству.

2.2 Принципы формирования мотивированного суждения инспектора

При обобщении имеющегося опыта аудиторской и инспекционной деятельности, можно прийти к выводу о том, что мотивированное суждение должно базироваться на следующих группах этических принципов:

принципы, предоставляющие инспектору право на формирование мотивированного суждения;

принципы, позволяющие обеспечить качество мотивированного суждения.

Эти принципы закреплены нормативной базой лишь частично и представляется необходимым их включение в проекты федеральных законов и нормативных документов Банка России при внесении изменений в ст. 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Уполномоченному представителю Банка России, в соответствии с Инструкцией Банка России № 105-И, предоставлено право на вынесение мотивированного суждения по выявленным в ходе проверки нарушениям и недостаткам в деятельности кредитной организации (ее филиала), с учетом их существенности для оценки финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, системы управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), соблюдения требований законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию доходов), полученных преступным путем, и финансирования терроризма.

При вынесении мотивированного суждения уполномоченный представитель Банка России должен исходить из цели банковского регулирования и банковского надзора. Согласно пункту 1.3 Инструкции Банка России № 105-И «основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации».

К принципам, предоставляющим инспектору право на формирование мотивированного суждения можно отнести следующие.

Личная независимость. Термин «личная независимость» в каждом случае его применения может иметь различное толкование, поскольку можно предположить, что лицо, высказывающее мотивированное суждение, должно быть свободно от всех экономических, финансовых и иных отношений. Поэтому на сотрудников Банка России, участвующих в инспекционных проверках накладывается ряд ограничений:

1. Родственные и трудовые отношения. Инструкция Банка России № 108-И обязывает уполномоченных представителей Банка России информировать должностное лицо Банка России о наличии обстоятельств, которые могут повлиять на объективность либо независимость при подготовке ими результатов проверки, например, о наличии родственных отношений с органами управления или с руководителем службы внутреннего контроля. Кроме того, уполномоченный представитель Банка России не вправе возглавлять рабочую группу при проведении проверки кредитной организации (ее филиала) в случае наличия у него в течение двух календарных лет, предшествующих году проведения проверки, трудовых отношений с проверяемой кредитной организацией (ее филиалом).[17, п 8.3, 8.4]

2. Подчиненность перед другими лицами и/или работодателями. Вопрос урегулирован статьей 90 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в соответствии, с которой служащие Банка России, занимающие должности, перечень которых утвержден Советом директоров, не имеют права работать по совместительству, а также на основании договора подряда (за исключением преподавательской, научно-исследовательской и творческой деятельности) и не имеют права занимать должности в кредитных и иных организациях. В перечень, утвержденный Советом директоров, включены должности специалистов инспекционных подразделений.

3. Материальная (имущественная) зависимость, в том числе отсутствие обременения инспектора кредитами кредитных организаций. В соответствии со статьей 91 Федерального Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» кредиты на личные нужды специалисты могут получать только в Банке России. При наличии подобного ограничения Банку России необходимо обеспечить его разумное исполнение. Это подразумевает, что специалист Банка России, являющийся, в том числе инспектором кредитной организации, должен иметь возможность по первому требованию при выполнении определенных условий кредитоспособности получить кредит на личные нужды в Банке России. На практике так происходит далеко не всегда, поскольку существуют лимиты кредитования, установленные Банком России для территориальных подразделений, очередность получения кредитов и иные причины, объективно препятствующие сотруднику инспекционного подразделения реализовать свое право на получение кредита от работодателя.

К тому же, п. 8.3 Инструкция Банка России № 108-И предусматривает, что из состава рабочей группы может быть выведен сотрудник, если он владеет долями (акциями) проверяемой кредитной организации, размещены им собственные денежные средства в проверяемой кредитной организации (ее филиале) (за исключением Сбербанка России), размещены лицами, состоящими с ним в близком родстве, денежные средства в проверяемой кредитной организации (ее филиале) и получались ли ими в проверяемой кредитной организации (ее филиале) денежные средства и иное имущество.

Профессиональная компетентность. Инспектор должен владеть необходимым базовым уровнем знаний и навыков, позволяющим ему обеспечивать квалифицированное, качественное, отвечающее современным требованиям проведение проверки деятельности кредитной организации. На данный момент квалификационные требования закреплены Справочником типовых квалификационных характеристик на должности руководителей и специалистов территориальных учреждений Банка России (по направлениям деятельности), а именно частью 1, утвержденной Первым заместителем Председателя Центрального банка Российской Федерации А.А. Козловым.

В частности этот документ предусматривает требования к сотрудникам Банка России, занимающим определенные должности, например в инспекционных подразделениях:[26]

Так претендентам на должности: «начальник (заместитель начальника) управления (отдела)», «главный эксперт» и «ведущий эксперт» необходимо иметь высшее профессиональное образование по одной из специальности: «Финансы и кредит», «Бухгалтерский учет, анализ и аудит», «Экономика и управление на предприятии (по отраслям)», «Юриспруденция». Опыт работы для должности «начальник (заместитель начальника) управления (отдела)» должен составлять по специальности - не менее 5 лет, в системе Банка России - не менее 3 лет; для должностей «главный эксперт» и «ведущий эксперт» - по специальности не менее 3 лет.

К принципам, позволяющим обеспечить качество мотивированного суждения относятся: разумная уверенность инспектора в своих доводах, профессиональный скептицизм, объективность, конфиденциальность, честность и существенность.

• Разумная уверенность в своих доводах. Количество и объем операций, выполняемых крупным коммерческим банком не позволяют проводить инспектору сплошную проверку. Объективно, по нашему мнению, в этом нет необходимости, поскольку допускаемые нарушения имеют в большей части системный характер, схемы проведения каких-либо операций используются банком до их выявления специалистами Банка России. Подобные нарушения не составляет труда выявить и при выборочной проверке. Вместе с тем, не следует делать выводы о достоверности отчетности или финансовом состоянии кредитной организации лишь на основании поверхностного анализа ее деятельности. Также не следует упускать из вида то, что существующие на данный момент системы бухгалтерского учета или анализа деятельности коммерческой организации являются несовершенными. Представляется, что и в дальнейшем будет, по меньшей мере, очень сложно исключить влияние на подобные системы сговора либо финансовых махинаций заинтересованных лиц. Именно по этим причинам нельзя, на наш взгляд, слепо следовать той дорогой, которую показывает инспектору руководство кредитной организации.
• Профессиональный скептицизм инспектора. Данное понятие отсутствует как в нормативной базе Банка России, так и в федеральном законодательстве. Оно подразумевает, что в большинстве случаев могут существовать обстоятельства, влекущие за собой существенное искажение отчетности кредитной организации, и/или приукрашивающие реальное финансовое состояние кредитной организации. Инспектору необходимо критически оценивать весомость полученных сведений и доказательств. Особому рассмотрению подлежат сведения, противоречащие здравому смыслу, иным прямым или косвенным сведениям, ставящим под сомнение заявления и уверения руководства банка. Нельзя выпускать из вида то, что при существующем уровне развитии банковского дела руководство кредитной организации намеренно или по незнанию (недальновидности) игнорирует риски банковской деятельности, не придает им достаточного внимания и должного значения. Инспектор, делая обобщения или выводы, должен понимать, что интересы руководства кредитной организации сводятся в большинстве случаев к получению прибыли и развитию бизнеса любыми способами, многие из которых несоразмерно опасны и являются потенциальной угрозой интересам кредиторов и вкладчиков. Также не следует упускать из виду интересы реальных собственников кредитной организации и связанных с ними клиентов, заключающиеся в преследовании корыстных целей, а не интересов основной массы кредиторов и вкладчиков.
• Честность и объективность.
• Под честностью понимается не только правдивость, но также беспристрастность и надежность, а также следование общим нормам морали. В соответствии с принципом объективности инспектор должен действовать справедливо, честно и не иметь конфликта интересов.
• Инспектор должен проявлять объективность в самых разных обстоятельствах. Независимо от задания на проверку или занимаемой должности в своих мотивированных суждениях инспектор обязан быть честным и объективным.

Этические требования объективности возникают в разных ситуациях, и при их разрешении следует учитывать следующее:

Инспектор может оказаться в различных ситуациях, когда на него может быть оказано давление, способное отрицательно повлиять на его объективность;

При наличии правил, способных нанести ущерб объективности инспектора, следует руководствоваться здравым смыслом;

Следует избегать отношений, которые допускают предвзятость, пристрастность или влияние других лиц, способных нанести ущерб объективности;

Руководитель проверки обязан требовать соблюдения принципа объективности от сотрудников, участвующих в ее проведении;

Инспектор не должен принимать или предлагать подарки или воспринимать другие знаки гостеприимства, если можно предположить, что они оказывают существенное и недопустимое влияние на его мотивированное суждение или лиц, с которыми они имеют дело.

Инспектору следует избегать ситуаций, способных скомпрометировать его профессиональную репутацию.

Инспектор должен быть справедливым, на его объективность не должны влиять ни предубеждения, ни пристрастия, ни конфликт интересов, ни другие лица, ни иные факторы.

Конфиденциальность.

Инспектор обязан соблюдать конфиденциальность информации о финансово-хозяйственной деятельности кредитной организации, полученной в процессе проверки. Обязанность соблюдения конфиденциальности остается в силе даже после завершения отношений между инспектором и банком.

Инспектор всегда должен соблюдать конфиденциальность, за исключением случаев, когда для раскрытия информации предоставлены специальные полномочия, или при наличии юридической или профессиональной обязанности такого раскрытия.

Руководители проверок обязаны обеспечивать соблюдение конфиденциальности сотрудниками, работающими под их руководством.

Конфиденциальность означает не только обязанность сохранения информации от раскрытия, но и требование к инспектору, получающему информацию в ходе выполнения проверки, не использовать эту информацию в личных целях или в интересах третьей стороны.

Инспектор имеет доступ к большому объему конфиденциальной информации о деятельности кредитной организации, недоступной общественности при иных обстоятельствах. В связи с этим необходима уверенность в том, что инспектор в случае отсутствия полномочий не раскроет информацию третьим лицам. Это не относится к раскрытию информации в целях надлежащего выполнения профессиональных обязанностей в соответствии с требованиями действующего законодательства.

• К основным профессиональным требованиям конфиденциальности относится неразглашение информации следующего характера:
• Сведения, составляющие банковскую тайну. Пунктом 7.3 Инструкции Банка России от 25.08.2003 № 105-И предусмотрено, что акт проверки относится к документам, содержащим информацию ограниченного доступа, определяемую в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации», и его содержание не может быть разглашено Банком России и кредитной организацией третьим лицам, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России.

Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с федеральными законами и нормативными актами (коммерческая тайна);

Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющих идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с федеральными законами и нормативными актами (служебная тайна);

Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и др.);

• В соответствии со статьей 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» Банк России не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах, а также сведения о конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций, полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Конкретные сведения, связанные с деятельностью Банка России, что регламентировано статьей 92 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Раскрытие информации инспектором осуществляется в случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации и нормативными актами Банка России. В случае если прямого указания на раскрытие информации действующим законодательством не предусмотрено, информация может быть раскрыта при наличии соответствующего разрешения собственника информации, а при необходимости и контролирующих органов, обеспечивающих ее конфиденциальность.

При решении вопроса о возможности раскрытия конфиденциальной информации необходимо учитывать следующее:

Наличие разрешения на раскрытие.

При наличии разрешения кредитной организации на раскрытие информации следует учитывать интересы всех сторон, включая третьи стороны, чьи интересы тоже могут быть затронуты, и иных лиц, несущих ответственность за конфиденциальные сведения;

Требование законодательства к тайне.

Если сам инспектор или руководитель проверки принял решение о возможности раскрытия информации, то необходимо учитывать следующее:

- Наличие и степень достоверности всех относящихся к делу фактов;

При наличии неподтвержденных фактов и мнений при определении характера раскрытия информации (если оно необходимо) следует руководствоваться мотивированным суждением;

Характер ожидаемого сообщения и его адресат;

В частности, у инспектора Банка России должна быть уверенность в том, что стороны, которым направляется сообщение, являются надлежащими адресатами, обязанными действовать на основании сообщения, и представления о том, будет ли нести инспектор юридическую ответственность за направление сообщения и за последствия этого. Во всех таких ситуациях следует при необходимости обращаться за консультацией к юристу.

• Соблюдение принципа конфиденциальности обязательно вне зависимости от продолжения инспектором трудовых отношений с Банком России.
• Существенность. Инструкцией Банка России № 105-И предусмотрено, что существенность недостоверности учета (отчетности) устанавливается согласно критериям, определяемым нормативными актами Банка России. «Основанием для установления существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала) являются мотивированные суждения членов рабочей группы, основывающиеся на документах (информации), полученных от кредитной организации, и расчетах руководителя и (или) членов рабочей группы».[16, п. 7.5.1]

Применение принципа существенности основано на оценке величины искажения данных учета (отчетности) и иной информации, обусловленного выявленными фактами нарушений (недостатков) в деятельности кредитной организации. Выводы о существенности выявленных нарушений и недостатков в деятельности кредитной организации (ее филиала) основываются на мотивированных суждениях членов рабочей группы о результатах проверки документов, полученных от кредитной организации, и на расчетах руководителя и (или) членов рабочей группы.

Оценка существенности выявленных фактов недостоверности учета (отчетности) кредитной организации, фактов нарушений в деятельности кредитной организации может также производится исходя из экономической сущности или на основании анализа факторов, учитываемых при вынесении мотивированного суждения.

Оценку существенности недостоверности учета (отчетности) кредитной организации Банком России рекомендуется проводить в соответствии с требованиями, установленными нормативными актами Банка России, в том числе Указанием Банка России от 31.03.2000 № 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций», Указанием Банка России от 25.07.2003 № 1311-У «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных».

О существенной недостоверности отчетности позволяют судить такие факты, как:

1. Кредитная организация не выполняет требования по формированию резервов, создаваемых в соответствии с нормативными актами Банка России, а также значения обязательных нормативов, за исключением тех, за которые Банк России в соответствии с актами Банка России не применяет принудительные меры воздействия.

2. Кредитная организация допускает уменьшение величины собственных средств (капитала) по итогам отчетного месяца ниже размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации, зарегистрированными в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.

3. Кредитная организация не исполняет своевременно и в полном объеме свои денежные обязательства перед кредиторами (вкладчиками) или обязанности по уплате обязательных платежей.[18]

Мотивированное суждение должно выноситься по фактам, которые являются значимыми в оценке качества системы управления и внутреннего контроля кредитной организации, финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, угрозы интересам кредиторов и вкладчиков. Оценка выявленных нарушений (недостатков) в деятельности кредитной организации осуществляется по отдельности или в совокупности, в зависимости от сущности выявленных нарушений, характера либо величины оказываемого влияния.

Из выше написанного следует, что при проведении проверки инспектор обязан определить объем и глубину проверки так, чтобы в максимальной степени рационально использовать право на проведение проверки, и по возможности не оставить белых пятен в изучении деятельности кредитной организации на участках критичных или потенциально критичных к ошибкам (недостаткам).

Перечисленные выше принципы: честность, объективность, профессиональный скептицизм, разумная уверенность в своих доводах не закреплены нормативно ни в документах Банка России, ни законодательно.

2.3 Проблемы формирования мотивированного суждения

Внедрение в практику инспекционной деятельности Банка России и его территориальных учреждений мотивированного суждения, как одной из форм перехода от формального надзора к содержательному, имеет ряд проблем различного характера, которые лежат в различных плоскостях начиная с организации, координации и планирования инспекционной работы, ее методологического и материально-технического обеспечения.

Правовой аспект.

Советник Международного валютного фонда при Банке России Арно де Вильпуа призвал финансовые власти «завершить усиление» банковского надзора, законодательно закрепив право сотрудников ЦБ на мотивированное суждение при анализе ситуации в банках. «В настоящее время последнее слово по-прежнему остается за кредитными организациями, отмечается в записке г-на де Вильпуа, которую на днях опубликовал ЦБ, а следовательно, контроль за банковским сектором и далее будет оставаться недостаточным, а степень его реформирования и очистки с целью повышения доверия граждан России неполной».

«До тех пор, пока профессиональное суждение кураторов не будет опираться на твердую юридическую основу, у Банка России будут возникать определенные затруднения с осуществлением эффективного банковского надзора».[21]

В настоящий момент кредитной организацией может быть подано заявление на обжалование действий Банка России, которое он может предпринять на основании мотивированного суждения о результатах проверки, в соответствии со ст. 29 АПК (об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности) и ст.ст. 22, 245 ГПК РФ (по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Меры надзорного реагирования, принимаемые Банком России на основании мотивированного суждения, могут являться причиной увеличивающегося количества судебных процессов. Поэтому необходимо принять законодательный акт, в соответствии с которым ответчиком по всем спорам, связанным с выполнением надзорных функций Банка России (при рассмотрении споров только в арбитражном суде) выступал бы сам Банк России а не инспекторы или его должностные лица.

В 2003 году Козлов А.А. говорил, что для успешной реализации практики мотивированного суждения сотрудникам надзорного блока необходима частичная судебная неприкосновенность. При этом Банк России ссылался на лучшую западную практику и упоминал про необходимые поправки в закон «О Центральном банке». Тогда банковское сообщество и депутаты Думы высказались против подобных мер (сотрудники ЦБ по общим оценкам не обладали достаточной квалификацией), представители регулятора были вынуждены признать преждевременность своего предложения. Сейчас, возможно, они считают, что время уже пришло.

Закрепленная законодательством обязанность органа банковского надзора строить свою деятельность на базе мотивированного, разумного и структурированного суждения является единственной альтернативой формализованному надзору, на который, по сути, еще пока в большей степени ориентировано действующее законодательство. Предоставление органу банковского надзора права на мотивированное суждение либо вменение ему соответствующей обязанности явилось бы наиболее разумным разрешением существующей правовой коллизии, обусловленной ориентацией действующего законодательства одновременно на формальный и содержательный надзор.

Профессионализм инспектора, его интеллектуальная способность проводить качественную оценку ситуации в кредитной организации и формулировать грамотное мотивированное суждение.

«Итак, есть набор факторов, нужно их правильно и профессионально оценить, вынести на основании этих фактов то самое мотивированное суждение. И здесь важную роль играет профессионализм работников Центрального банка, которые эти факты интерпретируют. Если мы их научим выявлять и фиксировать объективные факты, а потом правильно анализировать и делать верные выводы, то проблема мотивированного суждения будет решена.»[24]

Самое важное условие для успешного проведения трансформации банковского надзора и один из важных аргументов кредитных организаций против этого - соответствующая квалификация специалистов Банка России.

По нашему мнению, для того чтобы мотивированное суждение инспектора могло полноправно считаться профессиональным, он должен обладать обширными знаниями, знать как российскую систему бухгалтерского учета (РСБУ), так и международные стандарты финансовой отчетности (МСФО), быть способным провести тщательный анализ политики и деятельности кредитного учреждения.

Уровень его профессионализма должен быть документально подтвержден. Ведь именно от уровня профессионализма сотрудника инспекционного подразделения во многом зависит качество банковского надзора.

Необходимо всестороннее и глубокое понимание инспектором деятельности проверяемой кредитной организации, ее персонала, системы внутреннего контроля, корпоративной культуры, атмосферы в руководящих органах, деловой практики, информационных систем и так далее, так как в зависимости от степени этого понимания и уровня знаний инспектором выносится суждение по тому или иному вопросу.

В связи с внедрением в практику надзора «мотивированного суждения» существенно возрастает актуальность проблем обеспечения инспекционных подразделений квалифицированными специалистами, их профессиональной подготовки и повышения уровня их профессионализма.

Очень важно не допустить отставания и разрыва ни в методологическом, ни в организационном, ни в технологическом, ни в управленческом развитии надзорных органов Банка России от банковского сообщества. «Всегда жизнь будет опережать нас. Наблюдая за практикой наших коллег из надзорных органов за рубежом, мы видим, что и у них даже при стабильной ситуации все время возникают проблемы нового уровня, и они тоже стараются всегда идти в ногу со временем. Главное, чтобы у нас процесс изменений надзора не отставал от темпов жизни».[24] Поэтому одной из главных задач совершенствования инспекционной деятельности с целью рационализации надзорных функций, на наш взгляд, является сосредоточение внимания на инспекторах как субъектах проверки, на их подготовке к профессиональной деятельности.

Необходимо достижение каждым сотрудником инспекционного подразделения достаточно высокого уровня профессиональной компетентности и его постоянное поддержание в актуальном состоянии.

Кроме того, на наш взгляд, необходима специальная система обучения и повышения квалификации инспекторов, подтверждающая достижение ими определенного уровня профессионализма. Следует отметить, что в данном направлении Банком России предпринимаются определенные шаги.

В настоящее время в рамках реализации Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации и в целях формирования качественно нового корпуса специалистов, способных обеспечить модернизацию банковской системы, стать носителями и проводниками новой культуры банковского надзора, по заказу Банка России разработана и реализуется программа профессиональной переподготовки специалистов Банка России, выполняющих надзорные функции. Программы обучения по специальностям «Куратор коммерческого банка - банковский менеджер», «Инспектор коммерческого банка - банковский менеджер» и «Руководитель временной администрации - банковский менеджер» сочетают в себе профессиональное и бизнес-образование, аналогичное МВА (Master of Business Administration), применительно к задачам банковского надзора. Обучение осуществляется на основе договоров с Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Государственным университетом - Высшей школой экономики и Финансовой академией при Правительстве Российской Федерации. Освоение программ завершается итоговой государственной аттестацией (защитой выпускной квалификационной работы), при прохождении которой слушатели получают дипломы государственного образца о профессиональной переподготовке.

Очень важно, чтобы начатая программа обучения не ограничивалась лишь первичной подготовкой специалистов. Не меньшее значение имеет организованное на постоянной основе дальнейшее повышение квалификации сотрудников. Также не менее важно, чтобы новая система повышения квалификации распространялась на все уровни инспекторского состава - от рядовых специалистов до руководящего звена.

По словам Козлова А.А. «мы уже достаточно хорошо разбираемся в банковском деле и теперь должны активно учиться менеджменту, должны внедрять в наше сознание современные управленческие процедуры. Задача Банка России - за пять лет фактически переподготовить весь средний менеджмент в банковской системе России - костяк будущей банковской элиты».[23]

В настоящее время в подразделениях инспектирования числятся такие незначительные должности, с соответствующими окладами, как «эксперт», «эксперт 2-ой категории», «эксперт 1-ой категории». Возникает вопрос, в том числе и у кредитных организаций сможет ли такой «профессионал», за такую «зарплату», сделать грамотную оценку даже какой-либо отдельной банковской операции, а тем более сформулировать качественное мотивированное суждение? Считаем, что в Управлениях инспектирования должны работать специалисты не ниже «ведущего эксперта».

Также не секрет что оплата труда в Банке России зависит от стажа работы и от взаимоотношений с начальством. Не учитывается профессионализм, а также тот стресс и давление (своего и банковского руководства) которые инспектор испытывает находясь в кредитной организации. Можно много учить, но при отсутствии материального и карьерного стимула высококлассных инспекторов, способных формировать качественные мотивированные суждения, у Банка России будет недостаточно, особенно молодых специалистов.

Недостатки системы сбора информации. Данная проблема возникает в плоскости информационно-аналитического обеспечения формирования мотивированного суждения, «как грамотно собрать набор этих самых объективных экономических фактов, какой ширины должен быть этот самый невод, чтобы эти факты выуживать, какого размера и какие должны быть ячейки у этого невода, чтобы подцеплять именно то, что нам нужно для анализа»[24]

Проблема сбора информации является наиболее сложной. Связано это прежде всего с внедрением новых форм отчетности. Кредитной организации предстоит вести параллельный учет и составлять финансовую отчетность по российским стандартам, а затем, используя метод трансформации, и по МСФО. Здесь возникает проблема использования программных продуктов, не позволяющих создать эффективную систему сбора информации, и автоматически трансформировать российскую отчетность в международную.

Организация параллельного учета также сопряжена с рядом сложностей, а именно: внедрение МСФО предполагает разработку учетной политики, внутренних регламентов; методология параллельного учета требует дополнительных затрат времени, квалифицированных специалистов, обладающих знаниями стандартов и программных продуктов; необходимо проведение большого количества операций, которые невозможно автоматизировать; возникают трудности при организации контроля данных российской отчетности и отчетности по МСФО.

Указанные проблемы имеют место на всех этапах инспекционной деятельности - в ходе предпроверочной подготовки, при проверке кредитной организации, при формировании актов проверок и выработке мер надзорного реагирования. Инспектору необходимо сосредоточиться на будущих проблемах банка, которые реально могут возникнуть, а не на его прошлых ошибках.

Перестройка учетного менталитета. Инспекторам Банка России, как впрочем и специалистам кредитных организаций, надо готовиться к переменам в учетном менталитете, так как им придется столкнуться с принципиально иной трактовкой привычных базовых экономических понятий и категорий.

«Дело в том, что сам надзор и в России, и в мире постепенно меняет свой основной фокус. Ведь ещё лет двадцать на Западе, а у нас всего три-четыре года назад основу надзора составлял, скажем, так, комплаенс-ориентированный контроль, когда выработаны какие-то правила поведения и надо их соблюдать досконально, и надзор заключался в том, чтобы заставить банки соблюдать какие-то жёсткие правила поведения. Это формальный надзор. За последние десятилетия в мире произошли существенные сдвиги в понимании, что надзор в основном должен концентрироваться на анализе рисков. Речь идет не просто о соблюдении правил, это само собой разумеется, а о следующем уровне -- анализе рисков. Риски нельзя проанализировать на основании простых правил, потому что правила можно обойти, на каждое правило есть способы его обхода. Поэтому нужно заниматься анализом, применять профессиональные суждения».[30]

Традиционно в России контроль за кредитными организациями фокусировался на соответствии действий и документов банков инструкциям надзорных органов, то есть проверкам подвергалась правильность бухгалтерских проводок, дублируя, таким образом, деятельность аудиторов. На современном этапе инспектору необходимо переходить к оценке будущего банка, его финансовой устойчивости в среднесрочной и долгосрочной перспективе, не забывая, конечно, и привычные методы проверки. Это значит менять устоявшиеся процедуры, технику взаимоотношений и правила работы с банками. Важно выяснить, есть ли у банка возможность нормально функционировать, достаточно ли финансовых ресурсов, как идут внутренние процедуры, и тогда станут ясны его перспективы.

Российская финансовая отчетность, отражающая сложившуюся систему бухгалтерского учета, основывается на значительном количестве конкретных правил. Европейская же ориентирована на принципы и международные стандарты финансовой отчетности. Это важнейшее отличие -- ориентация на принципы, а не на правила -- отражает основную тенденцию современного подхода в данной области: суть «мотивированного суждения», что для нашего менталитета совершенно нехарактерно. Возникает необходимость изменения привычных учетных процедур и методик, классификации хозяйственных средств и обязательств, порядка признания объектов учета, отношения к первичному документу. Соответственно потребуется массовая переоценка имущества банка, кредитного портфеля, перестройка учетной системы, серьезная переподготовка всех специалистов кредитной организации, формирующих специальное профессиональное суждение по тому или иному вопросу. По новому Базельскому соглашению предусмотрено также совершенствование системы управления рисками и процесса внутреннего контроля, создание соответствующих резервов и т.д. Даже достаточный капитал не может заменить отсутствие указанных элементов. Совершенствование этих подходов позволит противостоять рискам, не включенным в достаточность капитала, а также внешним для банка факторам.

Это очень длительный, дорогостоящий и сложный процесс. Причем нужно учесть, что в этот период потребуется вести учет на прежнем уровне в соответствии с требованиями российского учетного и налогового законодательства. Таким образом, банки в очередной раз должны прибавить к уже имеющимся учетной политике по российским стандартам, налоговому учету еще и полноценный учетный процесс по международным стандартам финансовой отчетности.

Какие же возможности эти принципы, провозглашающие мотивированное суждение, открывают для российского менталитета? Изначально заложенная в них концепция объективности финансовой отчетности превращается в свою противоположность. МСФО предоставляют еще больший простор для всякого рода манипуляций, искажений, творчества и откровенного жульничества. Отсутствие привычного прописанного алгоритма действий дает возможность оформить одну и ту же операцию несколькими способами. Вполне понятно, что банк выберет наиболее выгодный для себя вариант оформления сделки.

Инспектор Банка России должен быть морально готов аргументировано формулировать свое суждение о перспективах деятельности кредитной организации, а не констатировать имевшие место нарушения и недостатки.

И самый главный вопрос, который волнует, думается, многих руководителей: кто победит в споре, если профессиональное суждение специалиста кредитной организации не совпадет с мотивированным суждением инспектора Банка России?

Методологическая база (инструмент для применения).

По нашему мнению, в настоящий момент отсутствует единый методологический подход к вынесению мотивированных суждений.

А такой подход, в свою очередь, должен основываться на представлении о банковской системе как о единой системе, в которой все основные элементы взаимосвязаны и взаимодействуют. На практике это приводит к тому, что комплексность и системность известных программ (методических рекомендаций) по проведению проверки подменяются механическим расширением перечня вопросов, подлежащих проверке. При этом каждый вопрос решается изолированно от других, зачастую в противоречии с ними, а реализация этих программ ведет к накоплению противоречий при отражении результатов проверки.

Те немногие методические рекомендации и нормативные документы, в которых вообще затрагивается вопрос обоснования решений, сосредоточивают внимание на трех элементах такой работы -- подготовке решения, принятии решения, реализации решения. Тем самым упускается из виду важнейший этап работы -- отбор проблем в деятельности кредитной организации, вынесение по которым мотивированных суждений является первоочередным делом. Между тем это самостоятельная задача, требующая методологической проработки и должного научного обоснования. В отсутствие такой проработки предметом вынесения мотивированного суждения зачастую становятся малозначительные, с точки зрения решения задач долгосрочного развития, проблемы.

Рассмотрим более подробно методологические проблемы обоснования мотивированного суждения. К ним можно отнести:

некоторое противоречие в определениях: если требуется суждение, тогда причем тут документ? А если требуется документ, выходит, необходима и типовая форма;

· отсутствие методик, определяющих состав и порядок сбора исходных данных в ходе проверок,

· отсутствие методик аналитической обработки данных для формирования инспекционных заключений,

· отсутствие методик определения показателей функционирования и состояния кредитных организаций,

· отсутствие методик анализа обоснованности и целесообразности вынесения мотивированных суждений.

Выше представлены основные, на наш взгляд, методологические проблемы обоснования мотивированного суждения. Разумеется, этот список носит субъективный характер. Другие авторы, вероятно, добавили бы новые проблемы, убрали бы некоторые из приведенных, объединили бы несколько проблем в одну или, наоборот, разукрупнили бы некоторые из них, переформулировали бы ряд проблем и т.д. Перечень проблем, таким образом, не закрыт, и он предлагается как один из возможных вариантов.

Таким образом, в связи с внедрением мотивированного суждения, необходимо коренным образом улучшить методическое обеспечение по конкретным видам проверок.

Кроме того, совершенствование методологического обеспечения проверок кредитных организаций нами видится:

· в разработке принципов инспекционной деятельности Банка России;

· в подготовке проектов методических рекомендаций, ориентированных на переход от формальной оценки деятельности кредитных организаций к диагностике финансового состояния кредитных организаций;

· в переходе к оценке качества системы управления рисками и внутреннего контроля, а также к комплексной оценке перспектив деятельности кредитных организаций;

· в доработке примерной программы комплексной проверки кредитной организации (ее филиала);

· в окончательно доработке примерной структуры Акта проверки;

· в разработке Классификатора нарушений, в котором учтены изменения в законодательстве Российской Федерации и нормативной базе Банка России, регламентирующих банковскую деятельность.

Суждение потому и называется мотивированным, что оно основывается на выполнении или соблюдении каких-то конкретных положений. Такое понимание вопроса особенно важно сейчас на переходном этапе. В противном случае это не мотивированное суждение, а субъективно-интуитивная оценка.

Развитие методологической базы позволит окончательно сместить акцент с проверки соответствия проводимых кредитной организацией операций действующим нормативно-правовым актам на оценку их содержания, на внедрение мотивированного суждения как основы оценки финансового состояния и перспектив функционирования кредитных организаций.

Уровень технологичности.

Уровень программного обеспечения связан со спецификой каждого конкретного банка. Разрыв между банками в плане программного обеспечения сравним с рейтинговой оценкой кредитных учреждений. Что, естественно сказывается на сроках и качестве инспекционной проверки, а в конечном счете - на качестве мотивированного суждения.

Решение этой проблемы нами видится в предпроверочной подготовке и сборе информации, на базе передовых программных комплексов, разработанных для банковского надзора.

В целях повышения эффективности и сокращения трудоемкости инспекционной деятельности, в территориальных учреждениях Банка России проводится внедрение автоматизированной системы инспекционного подразделения (АСИП), которая объединяет в режиме реального времени всю информацию по инспекционной деятельности с последующим выведением данных в необходимом для пользователя виде.